3.4. შესყიდვები

თვითმმართველი ერთეულების ეკონომიკური საქმიანობის ბევრი სფერო მოითხოვს დამატებით ყურადღებასა და სრულყოფას. ერთ-ერთი ასეთი საკითხია ადგილობრივი შესყიდვები. დღემდე პრაქტიკულ პრობლემას ქმნის ის, რომ ადგილობრივი შესყიდვები ხორციელდება „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ კანონის მიხედვით. ხშირ შემთხვევაში სწორედ ეს არის მცირებიუჯეტიანი საქმეების შეუსრულებლობის მიზეზი ადგილებზე. ასევე საგულისხმოა, როგორი პრაქტიკა უნდა ჩამოყალიბ- დეს საჯარო და კერძო სამართლის იურიდიულ პირებს შორის „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის შესახებ“ კანონის მიხედვით. ჯერ უცნობია, როგორ ისარგებლებენ ამ კანონით მუნიციპალიტეტები და რა თანამშრომლობას დაამყარებენ საკუთარ კერძო სამართლის იურიდიულ პირებთან. ა

ღნიშნული მიდგომა თვითმმართველი ერთეულების უფლებებს ეკონომიკურ საკითხებში ზრდის და ქმნის მისი მყარი ეკონომიკური საფუძვლების ჩამოყალიბების შესაძლებლობას. თვითმმართველობის მთელი იდეაც ხომ სწორედ ის არის, რომ ადგილობრივი მნიშვნელობის პრობლემები შეძლებისდაგვარად ადგილზე გადაწყდეს, თითოეული პიროვნების ინდივიდუალური მოთხოვნების გათვალისწინებით, და მიღწეული იქნას ყველაზე ეფექტიანი სოციალური შედეგი — მოსახლეობის ცხოვრების საუკეთესო ხარისხი მოცემული განვითარების პირობებში. ადგილობრივი თვითმმართველობის ეკონომიკური საფუძვლების მდგრადობისა და შემდგომი გაუმჯობესებისათვის აუცილებელია, მუნიციპალიტეტებს ჰქონდეთ უფლებამოსილებები საკუთარი ეკონომიკური პოტენციალის, თავიანთ ტერიტორიაზე მოსახლეობის ცხოვრების დონისა და რეალური საფინანსოეკონომიკური შესაძლებლობების გასაზრდელად.

3.5. მუნიციპალური ბიუჯეტი

მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი ადგილობრივი ფინანსების უმთავრესი ბლოკია და ქმნის ადგილობრივი თვითმმართველობის მთავარ ფინანსურ საფუძველს. ის რეგულირდება საქართველოს კანონით „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი“, რომელიც მიღებულია 2009 წლის 18 დეკემბერს.

თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტი არის საშუალება მის ტერიტორიაზე მცხოვრები მოსახლეობის მოთხოვნათა მაქსიმალურად დასაკმაყოფილებლად. მისი მეშვეობით თვითმმართველობები იძენენ რეალურ დამოუკიდებლობას. „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი“ მოითხოვს ბიუჯეტური ფედერალიზმის დამკვიდრებას ქვეყანაში, რაც გულისხმობს ყველა ბიუჯეტის დამოუკიდებლობას. ეს დამოუკიდებლობა, ბუნებრივია, აბსოლუტური არ არის და ითვალისწინებს ერთ დონეზე მიღებულ გადაწყვეტილებათა შესრულებას იმავე დონის ბიუჯეტით. ამ პრინციპის განხორციელებისათვის ქვეყანაში უნდა შეიქმნას დეცენტრალიზაციისა და დეკონცენტრაციის შესაბამისი სამართლებრივი საფუძვლები.

ევროკავშირის ქვეყნებში ეკონომიკური დეცენტრალიზაციის პრინციპები თანხვდება მისი განხორციელების რეალურ პრაქტიკას. ეს უზრუნველყოფილია ევროპის საბჭოს 1985 წლის 15 ოქტომბრის ქარტიით „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“. იმავე პრინციპებს ემყარება საქართველოში თვითმმართველობის საბიუჯეტო სისტემა, თუმცა აქ დიდი სხვაობაა პრინციპებსა და მათი განხორციელების პრაქტიკას შორის. დეცენტრალიზაციის ძირითადი ნაწილია ფისკალური დეცენტრალიზაცია, რომლის შეფასებისთვისაც OECD-ის შემუშავებული აქვს ბიუჯეტური და- მოუკიდებლობის კრიტერიუმთა სისტემების 3 დიდი ჯგუფი: (1) საბიუჯეტო შემოსავლების, (2) საბიუჯეტო ხარჯებისა და (3) ვალების პოლიტიკის მი- ხედვით;

საქართველოს სინამდვილე შეიძლება ზოგადად ასე შეფასდეს: ად- გილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შემთხვევაში საბი- უჯეტო ავტონომია და ეკონომიკური დეცენტრალიზაცია დასრულებისაგან ჯერ კიდევ შორსაა. ამ ჯგუფების მიხედვით შეფასება შემდეგნაირია:

1. საბიუჯეტო შემოსავლები ყველა გადასახადი და მოსაკრებელი დგინდება კანონით;

• ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოების უფლებამოსილებათა განხორცილება გადასახადებისა და მოსაკრებელების დადგენის ნაწილში შესაძლებელია მხოლოდ კანონით განსაზღვრულ ჩარჩოებში;

• ცენტრალური ხელისუფლება განსაზღვრავს არა მარტო გადასახადებისა და მოსაკრებლების სახეებს, არამედ საგადასახადო ბაზასაც;
• ტრანსფერები ზედა დონის ბიუჯეტებიდან ქვედა დონის ბიუჯეტებზე ხორციელდება მხოლოდ მიზნობრივად;
• პოლიტიკური მიზანშეწონილობით, ცენტრალურმა ხელისუფლებამ გადასახადისგან გაათვისუფლა 5 ჰა-მდე სასოფლო-სამეურნეო მიწები მაშინ, როდესაც ეს გადასახადი ადგილობრივი ბიუჯეტის წყაროა;
• საშემოსავლო გადასახადის ნაწილი, რომელიც ადგილობრივ თვითმმართველობებს ეძლეოდათ, სეგრეგირებულია.

2. საბიუჯეტო ხარჯები

• ადგილობრივ ბიუჯეტებში არ არის დადგენილი მინიმალური სოციალური სტანდარტები ცენტრალური ბიუჯეტიდან გათანაბრებითი ტრანსფერისათვის;
• არ არის დადგენილი საკუთრების უფლების აღსრულების სრული ხარჯი;
• არ არის განსაზღვრული სამეწარმეო უფლებამოსილებანი.
 

3. ვალების პოლიტიკა

• ადგილობრივი ბიუჯეტების დეფიციტის საკითხი დაურეგულირებელია;
• არ არის განსაზღვრული ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებები სესხების გაცემისა თუ მუნიციპალური ფასიანი ქაღალდების გამოცემისა და საბანკო სესხების აღების ნაწილში, ასეთი რამ მხოლოდ საქართველოს მთავრობის ნებართვითაა შესაძლებელი.

საქართველოში ადგილობრივი ბიუჯეტები შემოსავლების სიმწირით ხასიათდება, რაც პირდაპირ აისახება საჯარო სექტორში მის მიერ გაწეული ხარჯების წილზე. 2017 წელს საქართველოს საჯარო სექტორის მიერ ქვეყანაში დახარჯული ყოველ 100 ლარიდან 84 საქართველოს ცენტრალურმა ბიუჯეტმა განკარგა, 2 ლარი — აჭარის ავტონომიური რესპუბლი- კის, ხოლო 7 ლარი — დედაქალაქის ბიუჯეტმა, ყველა დანარჩენი მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტს კი, ჯამურად, მხოლოდ 7 ლარი ერგო.

ბუნებრივია, ბიუჯეტებს შორის სახსრების ამგვარი განაწილების გამო, სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების პროცესში მუნიციპალიტეტთა როლი ძალზე შეზღუდული იქნება, რადგან მათი მწირი ფინანსური რესურსი არსებით გავლენას ვერ მოახდენს ეკონომიკურ, განსაკუთრებით, ინკლუზიურ ეკონომიკურ ზრდაზე. თუ სახსრები სწორად არ გადანაწილდება, ეკონომიკურ ზრდაზე საჯარო სექტორის გავლენის მთავარი აქტორი კვლავაც საქართველოს ცენტრალური ხელისუფლება იქნება, ხოლო მუნიციპალიტეტები მხოლოდ მეორეხარისხოვან, დამხმარე როლს შეასრულებენ, როგორც ცენტრალური მთავრობის ერთგვარი დანამატები (რაც ბიუჯეტების შემთხვევაში ნათლად ჩანს).

სახსრების ამგვარ არასწორ გადანაწილებას საკანონმდებლო თვალსაზრისით ძირითადად განაპირობებს შემდეგი ფაქტორები:

1. ერთადერთი ადგილობრივი გადასახადი გახლავთ ქონების გადასახადი, რომლის ხვედრითი წილი მთლიან გადასახადებში უმნიშვნელოა. საშემოსავლო გადასახადი, რომელიც თავის დროზე მთლიანად ადგილობრივ ბიუჯეტებში რჩებოდა, გარდა უმნიშვნელო წილისა, კვლავაც ცენტრალურ ბიუჯეტში მიიმართება.

2. ადგილობრივი ბიუჯეტების შემოსავლების ყველაზე მნიშვნელოვან წყაროდ კვლავაც რჩება გამოთანაბრებითი ტრანსფერი, რომელიც სახელწოდების მიუხედავად, სინამდვილეში გამოთანაბრების პოლიტიკას არ ემსახურება. ეს დასტურდება თუნდაც იმით, რომ როგორც აბსოლუტური მოცულობით, ასევე მოსახლეობის ერთ სულზე გადაანგარიშებით, თბილისი, რომელიც განვითარებით გაცილებით უსწრებს სხვა მუნიციპალიტეტებს, ყველზე მეტს იღებს ამ ტრანსფერიდან.

3. ადგილობრივ თვითმმართველობებს შემოსავლის წყაროდ განესაზღვრა საშემოსავლო გადასახადი, კერძოდ, მისი შემდეგი სახეები: ა) საშემოსავლო გადასახადი მეწარმე ფიზიკურ პირთა საქმიანობით მიღებული შემოსავლებიდან; ბ) არარეზიდენტი პირების საშემოსავლო გადასახადი (ქონების რეალიზაციიდან მიღებული შემოსავლებიდან); გ) საშემოსავლო გადასახადი ფიზიკური პირის მიერ მატერიალური აქტივების რეალიზაციით მიღებული ნამეტიდან, ასევე: დ) ფიზიკური პირისათვის ქონების ჩუქებიდან; ე) ფიზიკური პირის მიერ ქონების მემკვიდრეობით მიღებიდან და ვ) ქონების იჯარით გაცემის შედეგად მიღებული შემოსავლებიდან (ანუ შერჩეულია ყველაზე მცირეშემოსავლიანი სახეები). ამასთან, ეს დისკრიმინაციული და არასწორი მიდგომაა, ყველა ტიპის საშემოსავლო გადასახადში უნდა იყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის წილი.

ახლახან ცენტრალური ხელისუფლება გამოვიდა ინიციატივით არსებული გათანაბრებითი სისტემის შეცვლის შესახებ, რომელიც საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტთან ერთად, წარმოდგენილია საკანონმდებლო ცვლილებათა პაკეტშიც. ამდენად, 2018 წლის ბოლომდე გადაწყდება მისი მიღების საკითხი — რა რით შეიცვლება და რას უნდა ველოდოთ ამ ცვლილებებით.

ამჟამად მოქმედი გათანაბრებითი ტრანსფერის ფორმულის შესაბამისად გასანაწილებელი თანხა (რომელიც არ უნდა იყოს დასაგეგმი საბიუჯეტო წლის ნომინალური მთლიანი შიდა პროდუქტის საპროგნოზო მოცულობის 4%-ზე ნაკლები (მუხლი 73, პუნქტი 2), იყოფა მუნიციპალიტეტებზე. გათანაბრებითი ტრანსფერის გაანგარიშების კრიტერიუმებია: მოსახლეობის რაოდენობა; 6 წლამდე ბავშვების რაოდენობა; 6-დან 18 წლამდე მოზარდთა რაოდენობა; „იმ მოსახლეობის რაოდენობა, რომლის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის მაჩვენებელი (სარეიტინგო ქულა) ნაკლებია საქართველოს მთავრობის მიერ დადგენილ ზღვრულ ოდენობაზე“; ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ფართობი და ადგილობრივი მნიშვნელობის გზების სიგრძე. გათანაბრებით ტრანსფერში თბილისის მონაცემები არ იანგარიშება, რაც, ბუნებრივია, მაჩვენებელთა დიდ ცდომილებას იწვევს: თუ გაანგარიშებაში ჩაითვლება დედაქალაქის მონაცემებიც, ყველა საშუალო მაჩვენებელი გაიზრდება. შესაბამისად, მოიმატებს ტრანსფერების ზომაც, რომელიც სხვა მუნიციპალიტეტებს უნდა გადაეცეთ. ეს რეალობაა და რეალური პოლიტიკაც სწორედ მას უნდა დაეფუძნოს. ამასთანავე, „გათანაბრებითი ტრანსფერი“ არასწორი დასახელებაა — მისი შინაარსი არ შეესაბამება არც სახელწოდებას („გათანაბრებითი“) და არც მისთვის კანონით განსაზღვრულ მიზანს.

საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 71-ე მუხლი გათანაბრებითი ტრანსფერის მიზანს, ფაქტობრივად, ორი მიმართულებით განსაზღვრავს: „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების სოციალურ — ეკონომიკური განვითარების გათანაბრებას სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გამოყოფილი გათანაბრებითი ტრანსფერით უზრუნველყოფს სახელმწიფო“ (პუნქტი 1); და „გათანაბრებითი ტრანსფერის მიზანია, სხვადასხვა ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთარ უფლებამოსილებათა განხორციელებისათვის ფინანსური რესურსების გათანაბრება“ (პუნქტი 3).

 პირველი მიზანი გამოხატავს საქართველოს კონსტიტუციის მოთხოვნას: „სახელმწიფო ზრუნავს ქვეყნის მთელი ტერიტორიის თანაბარი სოციალურ-ეკონომიკური განვითარებისათვის. მაღალმთიანი რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკური პროგრესის უზრუნველსაყოფად, კანონი ადგენს შეღავათებს“ (მუხლი 31). სოციალურ-ეკონომიკური განვითარება, უპირველეს ყოვლისა, გულისხმობს მოსახლეობის ცხოვრების დონის ამაღლებას, მოსახლეობის ერთ სულზე წარმოებული მთლიანი შიდა პროდუქტის ზრდას, კონკურენტუნარიანობის ამაღლებას, განათლების, მეცნიერებისა და ადამიანისეული კაპიტალის განვითარებას და ა.შ. ამიტომ ეს ფორმულა შესაცვლელია, მითუმეტეს, რომ კონსტიტუციის ახალი რედაქციით საუბარია საარსებო მინიმუმით უზრუნველყოფაზეც (მუხლი 5, პუნქტი 4). აშკარაა, რომ თავის გაანგარიშების კრიტერიუმებზე დაყრდნობით, გათანაბრებითი ტრანსფერი ვერ შეასრულებს საკონსტიტუციო მიზანს, როგორიცაა სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების გამოთანაბრება.

მეორე მიზანი — ფინანსური რესურსების გათანაბრება — გულისხმობს მომსახურების ერთიანი სტანდარტის ხელმისაწვდომობას ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე. ამისთვის აუცილებელია, არსებობდეს ის საერთო მნიშვნელი, რომლის მიხედვითაც მოხდება გათანაბრება. ასეთი მნიშვნელის ფუნქცია უნდა შეასრულოს ეროვნულმა სტანდარტებმა, რომლებიც დადგენილია, როგორც მომსახურების სავალდებულო მინიმუმი და აუცილებლად შესასრულებელი, დაწყებული საზოგადოებრივი და ადმინისტრაციული მომსახურების მინიმუმითა და დამთავრებული სოციალური თუ სანიტარულ-ჰიგიენური ნორმატივებით. ასეთ შემთხვევაში გასაგები ხდება იდეა ამ სტანდარტის შესასრულებელი ხარჯის გათანაბრების შესახებ ყველა მუნიციპალიტეტში, ვინაიდან, თუ თვითმმართველობას არ ექნება საკმარისი საკუთარი შემოსავლები ამ სტანდარტების უზრუნველსაყოფად, ის შეივსება ცენტრალური ხელისუფლებიდან მიღებული ფულადი დახმარებით (ტრანსფერით). ასეთი ტრანსფერი მინიმალური ხარჯების დაფინანსებაში არსებული დეფიციტის შევსების წყაროა.

დღეს არსებული გათანაბრებითი ტრანსფერი არ ემსახურება არც ერთ და არც მეორე მიზანს. იგი არ ასრულებს საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრულ ვალდებულებას სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების გათანაბრების შესახებ, არც სუბსიდიარობის პრინციპს ახორციელებს, ის უბრალოდ წინასწარ განსაზღვრული თანხის გადანაწილების ფუნქციას ასრულებს. ზემოთ თქმულიდან გამომდინარე, არსებული სახით გათანაბრე- ბითი ტრანსფერი შესაცვლელია, რაზედაც მკაფიოდ მიუთითებს ევროპის საბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებათა კონგრესის რეკომენდაციები.

2018 წლის ოქტომბერში საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო გამო- ვიდა ადგილობრივი ბიუჯეტების სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დაფინასების სისტემის რეფორმირების ინიციტივით, კერძოდ, უქმდება გათანაბრებითი ტრანსფერი, ასევე, სხვადასხვა სახის საშემოსავლო გადასახადიდან მიღებული თანხები და მათ ჩაანაცვლებს დღგ-ს სახით მიღებული შემოსავლების 19 % (საიდანაც თბილისი მიიღებს ადგილობრივი ბიუჯეტებისთვის გამოყოფილი თანხის 50,01 %-ს). საბიუჯეტო კოდექსში დაგეგმილი ცვლილებების მიხედვით, გათანაბრებითი ტრანსფერის სისტემა იცვლება „განაწილებული გადასახადის“ სისტემით. მთავარი არგუმენტი მთავრობას ის აქვს, რომ მოქმედი წესით გათანაბრებითი ტრანსფერის გაანგარიშებისას მის მოცულობაზე მოქმედებდა მუნიციპალიტეტთა საკუთარი შემოსავლები, რაც ერთგვარი დემოტივატორიც იყო მათი მხრიდან საკუთარი შემოსავლების გენერირებაზე მუშაობის თვალსაზრისით. ახალი სისტემით, მისაღები შემოსავალი აღარ ითვალისწინებს მუნიციპალიტეტის საკუთარ შემოსავლებს, რითაც დამატებით მოტივაციას ქმნის მათთვის ამ მიმართულებით სამუშაოდ. გათანაბრებითი ტრანსფერის ფორმულასთან შედარებით, განაწილებული დღგ-ის პროგნოზირება თითოეული მუნიციპალიტეტისათვის უფრო მარტივი იქნება და ხელს შეუწყობს მათ მიერ საშუალოვადიანი და წლიური სამოქმედო გეგმების შემუშავების გაუმჯო- ბესებას. ეს ცვლილებები მოიცავს 2019-2023 წლების გარდამავალ ეტაპს სისტემის საბოლოოდ ჩამოყალიბებისათვის.

დამატებითი ღირებულების გადასახადი ნაწილდება მუნიციპალიტეტ- ში რეგისტრირებული მოსახლეობის, 6 წლამდე ბავშვების რაოდენობის, 6-დან 18 წლამდე მოზარდთა რაოდენობის, მუნიციპალიტეტის ფართობის და მაღალმთიან დასახლებებში მცხოვრები პირის სტატუსის მქონე ადამიანთა რაოდენობის მიხედვით. დღეს მოქმედი კრიტერიუმებიდან ჩამონათვალში არ მოხვდა „იმ მოსახლეობის რაოდენობა, რომლის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის მაჩვენებელი (სარეიტინგო ქულა) ნაკლებია საქართველოს მთავრობის მიერ დადგენილ ზღვრულ ოდენო- ბაზე“ და ადგილობრივი მნიშვნელობის გზების სიგრძე (დამატებულია მაღალმთიან დასახლებებში მცხოვრები პირის სტატუსის მქონე ადამიანთა რაოდენობა). კრიტერიუმების წონა ასეთია: 60% ნაწილდება მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის მიხედვით; 15% — მუნიციპალიტეტში რეგისტრირებული 6 წლამდე ბავშვების რაოდენობის მიხედვით; 10% — მუნიციპა- ლიტეტში რეგისტრირებული 6-დან 18 წლამდე მოზარდების რაოდენობის მიხედვით; 5% — მუნიციპალიტეტის ფართობის მიხედვით; 10% — მაღალმთიან დასახლებებში მცხოვრები პირის სტატუსის მქონე ადამიანთა რაოდენობის მიხედვით.

ასეთი „განაწილებადი გადასახადის მოდელი“ ვერ უზრუნველყოფს სუბსიდიარობის პრინციპის განხორციელებას და ვერ შეასრულებს საქართველოს კონსტიტუციის მოთხოვნას „სოციალურ-ეკონომიკური გათანაბრების შესახებ“, რადგან მისი გაანგარიშების კრიტერიუმები ითვალისწინებს არა სოციალურ-ეკონომიკური დონის გათანაბრებას, არამედ მუნიციპალიტეტების მიმდინარე ხარჯების დაფინანსებას. ამ ეტაპზე ასევე უცნობია საერთაშორისო სავალუტო ფონდის პოზიცია. დამატებითი ღირებულების გადასახადი, თავისი ბუნებით, არ არის ადგილობრივი ან საზიარო. გადასახადების ტიპოლოგიური აღრევა არ ახასიათებს საუკეთესო პრაქტიკებს და როგორ იმუშავებს ეს ინოვაცია საქართველოში, ამას დრო გვიჩვენებს.