დემოკრატიის და არჩევნების ხელშეწყობის საერთაშორისო ინსტიტუტი (International IDEA) და მშვიდობის, დემოკრატიის და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტი სარგებლობენ შემთხვევით და ერთობ ღირებული თანამშრომლობისა და წვლილისთვის მადლობას უხდიან საქართველოს ხელისუფლებას, განსაკუთრებით კი - საქართველოს პარლამენტს; საქართველოს სამოქალაქო საზოგადოებას; ქართველ, სომეხ, აზერბაიჯანელ და ასევე ევროპელ ექსპერტებსა და პროფესიონალებს; საერთაშორისო IDEA-ს წევრ ქვეყნებსა და ასოცირებულ წევრებს; ევროკომისიის დელეგაციას სომხეთსა და საქართველოში; ევროპის საბჭოს; ყველა სახელმწიფო, რეგიონულ და საერთაშორისო პარტნიორს; ასევე ყველა იმ პირსა თუ ორგანიზაციას, რომელთაც IDEA-სა და კავკასიური ინსტიტუტის ერთობლივი პროექტის - საქართველოს ხმები კონსტიტუტუციურ/პოლიტიკურ რეფორმაში (ივნისი, 2004) - მსვლელობისას მოგვაწოდეს რჩევა, გაგვიწიეს დახმარება, შემოგვთავაზეს თანამშრომლობა და მხარდაჭერა.

განსაკუთრებული მადლობა გვსურს გადავუხადოთ: შვეიცარიის განვითარებისა და თანამშრომლობის სააგენტოს მხარდაჭერისა და IDEA-ს ძირითად ბიუჯეტში შეტანილი ფინანსური წვლილისთვის. საერთაშორისო IDEA-ს წევრი ქვეყნებისა და ასოცირებული წევრების საელჩოებსა და საკონსულოებს საქართველოსა და სომხეთში: განსაკუთრებით, ნიდერლანდების ელჩს საქართველოსა და სომხეთში, მის აღმატებულება ჰარი მოლენარს; ასევე ინდოეთის ელჩს სომხეთსა და საქართველოში, მის აღმატებულება დიპაკ ვოჰრას.

გვსურს განსაკუთრებული მადლობა გადავუხადოთ ქართველ ექსპერტებსა და პროფესიონალებს: ვახტანგ ხმალაძეს, დავით უსუფაშვილს, ავთანდილ დემეტრაშვილს, ზურაბ ჯიბღაშვილს, ალექსანდრე ნალბანდოვს, ლევან რამიშვილს, გიგი თევზაძეს, დავით ლოსაბერიძეს, ივლიანე ხაინდრავას, ოთარ ზოიძეს, ლელა ხომერიკს, დავით მელუას, არნოლდ სტეპანიანს, თენგიზ შერგელაშვილს, ზაურ ხალილოვსა და დავით დარჩიაშვილს; ასევე ევროპელ ექსპერტებს - ჯონათან უითლის (თავისუფალი უნივერსიტეტი, ბერლინი) და ალექსანდრ მიხაილოვს (ევროპის საბჭო) მნიშვნელოვანი წვლილისთვის; ასევე საზოგადოების კვლევის ცენტრს, განსაკუთრებით კი, მარინა მუსხელიშვილს და ლუიზა არუთინოვს IDEA-სა და კავკასიური ინსტიტუტის პროექტში შეტანილი მნიშვნელოვანი წვლილისთვის.

ასევე გვსურს მადლობა გადავუხადოთ ყველა ადგილობრივ პარტნიორს IDEA-სა და კავკასიური ინსტიტუტის პროექტის ფარგლებში საქართველოს 7 რეგიონულ ქალაქში საჯარო დისკუსიების ჩატარებისას გაწეული მხარდაჭერისათვის, განსაკუთრებით, თამარ გოგსაძეს (ფონდ ღია საზოგადოება - საქართველოს სტუდენტთა საერთაშორისო საკონსულტაციო ცენტრი - სსსსც, ქუთაისის ფილიალი), ნინო ინაიშვილს (ფონდი ღია საზოგადოება - საქართველო, სსსსც, ბათუმის ფილიალი), სოფო არსენიშვილს (ფონდი ღია საზოგადოება - საქართველო, სსსსც, თელავის ფილიალი), ხატია ჯაშიაშვილს (ფონდი ღია საზოგადოება - საქართველო, სსსსც, ახალციხის ფილიალი), არარატ ესოიანს (რეფორმებისა და დემოკრატიული განვითარების მხარდაჭერის ცენტრი), ლეილა სულეიმანოვას (საქართველოს აზერბაიჯანელ ქალთა კავშირი) და თეა ბულიას („ათინათი“, ზუგდიდი). ასევე უაღრესად მადლიერები ვართ საქართველოს რეგიონების სამოქალაქო საზოგადოებისა და სამთავრობო სექტორის წარმომადგენელთა მიმართ მათი IDEA-სა და კავკასიური ინსტიტუტის მიერ ორგანიზებულ საჯარო დისკუსიებსა (ოქტომბერ-ნოემბერი, 2004) და საერთაშორისო კონფერენციაში (18-19 მარტი, 2005) მონაწილეობისთვის.

განსაკუთრებული მადლობა სომეხ და აზერბაიჯანელ ექსპერტებს: მკრტიჩ (სოს) გიმიშიანს, სერგეი მინასიანს, აარონ ადიბეკიანს და მაის გულალიევს, რაჰმან ბადალოვს, ნიაზი მეჰდის მათი წვლილისა და თანამშრომლობისთვის.

დაბოლოს, დიდ მადლობას ვუხდით მთარგმნელებს, რედაქტორებს, მომხსენებლებსა და კონსულტანტებს სამხრეთ კავკასიაში, რომელთაც დახმარება გაუწიეს IDEA-სა და კავკასიურ ინსტიტუტს კონსულტირებისა და გამოცემის პროცესში; ასევე, IDEA-ს სამხრეთ კავკასიის ჯგუფსა და კავკასიური ინსტიტუტის თანამშრომლებს, ასევე IDEA-ს სტოკჰოლმის სათაო ოფისის თემატურ, საინფორმაციო და ადმინისტრაციულ ჯგუფებს.

დემოკრატიის და არჩევნების ხელშეწყობის საერთაშორისო ინსტიტუტი (International IDEA), შვედეთში დაფუძნებული სამთავრობოთაშორისო ორგანიზაცია, და მშვიდობის, დემოკრატიის და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტი, ქართული არასამთავრობო ორგანიზაცია, წარმოგიდგენთ გამოცემას კონსტიტუციური და პოლიტიკური რეფორმის პროცესი საქართველოში: პოლიტიკური ელიტა და ხალხის ხმები, რომელიც შეიქმნა საერთაშორისო IDEA-სა და კავკასიური ინსტიტუტის ერთობლივი პროექტის - საქართველოს ხმები კონსტიტუციურ და პოლიტიკურ რეფორმაში - ფარგლებში (ივნისი 2004 - აგვისტო 2005).

ამ პროექტის განხორციელებას ბიძგი მისცა საქართველოში ვარდების რევოლუციის შემდეგ დაწყებულმა პოლიტიკურმა რეფორმებმა. რევოლუციის შემდეგ საქართველოს პოლიტიკურ სისტემაში დაწყებული ძირფესვიანი რეფორმების პროცესი მნიშვნელოვან საკონსტიტუციო ცვლილებებსაც მოიცავს. 2004 წლის თებერვალში საქართველოს პარლამენტის მიერ მიღებული საკონსტიტუციო ცვლილებების შესაბამისად შეიცვალა ხელისუფლების სისტემა ცენტრალურ დონეზე. თუმცა, ეს ცვლილებები საკმარისი საზოგადოებრივი განხილვის გარეშე განხორციელდა. ხელისუფლების დღის წესრიგშია შემდგომი მნიშვნელოვანი რეფორმები და საკონსტიტუციო ცვლილებები.

საერთაშორისო IDEA-სა და კავკასიური ინსტიტუტის ერთობლივი პროექტი რეფორმების ორ ფრიად მნიშვნელოვან სფეროზეა მიმართული: ძალაუფლების განაწილებაზე ცენტრალური ხელისუფლების შტოებს შორის და უფლებამოსილების გადაცემაზე ეროვნულიდან რეგიონულ და ადგილობრივ დონეებზე. პროექტი მიზნად ისახავს ამ საკითხებზე სამოქალაქო დისკუსიის გააქტიურებას და საქართველოში მიმდინარე კონსტიტუციურ პროცესებში საერთაშორისო თანამეგობრობის მონაწილეობის გაზრდას, რაც კონსტიტუციური რეფორმის ხარისხსა და ლეგიტიმურობას აამაღლებს. პროექტი საქართველოს პოლიტიკური და კონსტიტუციური განვითარების ზემოხსენებულ ორ განსაკუთრებით მნიშვნელოვან საკითხს მოიცავს. ამ თემებზე საქართველოს წამყვან ექსპერტთა ორმა ჯგუფმა შეიმუშავა ორი სტრატეგიული დოკუმენტი. დოკუმენტების პირველადი ვერსიების განხილვა მოხდა საქართველოს 5 რეგიონში და თბილისში ჩატარებულ საჯარო დისკუსიებზე, რომელშიც მონაწილეობა მიიღეს ხელისუფლების, არასამთავრობო სექტორისა და მედიის წარმომადგენლებმა. ამ შეხვედრების დროს შემოთავაზებული შენიშვნები გათვალისწინებული იყო დოკუმენტების სრულყოფისას. ორმა ევროპელმა ექსპერტმა ჩამოაყალიბა საკუთარი შენიშვნები სტრატეგიული დოკუმენტების საბოლოო ვარიანტებზე. გარდა ამისა, ჩატარდა სოციოლოგიური კვლევა, რომლის შედეგად გამოვლინდა საზოგადოების დამოკიდებულება მიმდინარე საკონსტიტუციო პროცესების მიმართ.

პროექტი რეგიონული ხასიათისაა. მის ფარგლებში მოხდა ევროინტეგრაციის თვალსაზრისით სომხეთისა და აზერბაიჯანის პოლიტიკური რეფორმების ექსპერტული ანალიზიც. სამ-სამმა ექსპერტმა სომხეთიდან და აზერბაიჯანიდან ამ საკითხებზე მოამზადეს კვლევითი დოკუმენტები.

ერთობლივი პროექტის ფარგლებში საერთაშორისო IDEA-მ და კავკასიურმა ინსტიტუტმა 2005 წლის 18-19 მარტს თბილისში ჩაატარეს საერთაშორისო კონფერენცია საკონსტიტუციო/პოლიტიკური რეფორმის პროცესი საქართველოში, სომხეთსა და აზერბაიჯანში: პოლიტიკური ელიტა და ხალხის ხმები. კონფერენცია დაეთმო რეფორმების პროცესებზე ინფორმაციის გაცვლას სამხრეთ კავკასიის სამ ქვეყანას - საქართველოს, სომხეთსა და აზერბაიჯანს - შორის და მათი ევროპაში ინტეგრაციის პერსპექტივებს. კონფერენციაზე წარმოდგენილი იყო ქართველი, სომეხი და აზერბაიჯანელი ექსპერტების მიერ ამ თემაზე შექმნილი სტრატეგიული დოკუმენტები.

კონფერენცია გახსნეს ქ-ნ არმინე არაქელიანმა (საერთაშორისო IDEA-ს წარმომადგენელი სამხრეთ კავკასიის რეგიონსა და ევროპაში და პროგრამის ხელმძღვანელი), ბ-ნ გია ნოდიამ (მშვიდობის, დემოკრატიის და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტის თავმჯდომარე), ქ-ნ ნინო ბურჯანაძემ (პარლამენტის თავჯდომარე) და ბ-ნ ჟაკ ვანტომმა (ევროპის დელეგაციის პირველი მრჩეველი საქართველოში). კონფერენციას დაესწრო 55-მდე მონაწილე, რომელთა შორის იყვნენ როგორც საქართველოს ხელისუფლებისა და სამოქალაქო საზოგადოების, ისე საეთაშორისო ორგანიზაციების წარმომადგენლები და დიპლომატიური სტუმრები, აგრეთვე სომეხი და აზერბაიჯანელი ექსპერტები.

პროექტის ბოლო ეტაპზე საერთაშორისო IDEA-მ და კავკასიურმა ინსტიტუტმა გამოსცეს ამ ერთობლივი პროექტის შედეგები. წარმოდგენილ გამოცემაში შეჯამებულია ქართული პოლიტიკური საზოგადოების თვალსაზრისები და მათ მიმართ ევროპის დამოკიდებულება.

იმედს ვიტოვებთ, რომ რეგიონის სამივე ქვეყნის ხელისუფლება მხედველობაში მიიღებს სახელმწიფოებრივ-პოლიტიკური რეფორმების საკითხებზე საჯარო დისკუსიებისა და ექსპერტთა ნაშრომების შედეგებს, ხოლო საერთაშორისო საზოგადოება და დონორები გაითვალისწინებენ ამ შედეგებს პარტნიორობის პოლიტიკის შემუშავებისას.

არმინე არაქელიანი

საერთაშორისო IDEA-ს რეგიონული წარმომადგენელი და სამხრეთ პროგრამის ხელმძღვანელი

26 აპრილი, 2005

გია ნოდია

მშვიდობის, დემოკრატიის და განვითარების კავკასიური კავკასია-ევროპის ინსტიტუტის თავმჯდომარე

26 აპრილი, 2005

ვახტანგ ხმალაძე

ავთანდილ დემეტრაშვილი

ალექსანდრე ნალბანდოვი

ლევან რამიშვილი

დავით უსუფაშვილი

ზურაბ ჯიბღაშვილი

1. ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის მოკლე აღწერა

დემოკრატია ნიშნავს ხალხის მმართველობას. დემოკრატიის უმთავრესი პრინციპის თანახმად, ხელისუფლება მართვა-გამგეობას ხალხის თანხმობით უნდა ახორციელებდეს. ხალხის თანხმობის ფორმებია უშუალო ან წარმომადგენლობითი დემოკრატია. წარმომადგენლობითი დემოკრატიისას ხალხის ნების გამოხატვა მისი წარმომადგენლების მეშვეობით ხდება. ეს კი ნიშნავს, რომ ძალაუფლება ამ წარმომადგენელთა უმრავლესობის ხელში ხვდება. ერთი შეხედვით, ამგვარად ხორციელდება ხალხის უმრავლესობის ნება, თუმცა, წარმომადგენელთა ეს უმრავლესობა, როგორც წესი, ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის ნახევარზე ნაკლების არჩეულია. უმრავლესობის ნების განხორციელებისას კი, მით უფრო მაშინ, როცა ეს მხოლოდ წარმომადგენელთა და არა ამომრჩეველთა უმრავლესობის ნებაა, ყოველთვის არსებობს უმცირესობის დაჩაგვრის საფრთხე. გარდა ამისა, პრაქტიკა გვიჩვენებს, რომ სახელმწიფო ხელისუფლებისთვის დამახასიათებელია სწრაფვა თვითგაფართოებისა და ყველგან და ყველაფერში თავისი ყოფნის გაძლიერებისაკენ, რაც საფრთხეს უქმნის ადამიანის უფლებებსა და თავისუფლებებს.

სწორედ დემოკრატიის ამ თანდაყოლილ საფრთხეთაგან საზოგადოების და მისი ყოველი კონკრეტული წევრის დაცვას ემსახურება კონსტიტუციონალიზმის იდეა. ამ იდეის თანახმად, ხელისუფლება ისე უნდა განხორციელდეს, რომ, ერთი მხრივ, ხელი შეუშალოს დემოკრატიის, ანუ ხალხის მმართველობის, გადახრას დესპოტიზმისაკენ, მეორე მხრივ, შეუძლებელი იყოს დიქტატურის (ერთი პირის, ერთი პარტიის თუ რომელიმე ჯგუფის დიქტატურის) დამყარება. ხელისუფლების სტაბილურობა უზრუნველყოფილ უნდა იქნეს არა იმით, რომ „გამარჯვებულმა მიიღოს ყველაფერი“, არამედ „გამარჯვებულისა“ და „დამარცხებულის“ თანამშრომლობის აუცილებლობითა და გარდაუვალობით, რათა „დამარცხებულის“ სრული განადგურების შესაძლებლობამ მტრად არ აქციოს იგი. ამ ამოცანას წყვეტს კონსტიტუციონალიზმის კონცეფციის განმახორციელებელი კონსტიტუცია, რომლის მიზანია როგორც სახელმწიფოს (ვგულისხმობთ ხელისუფლებას), ისე ხალხის გონივრული შეზღუდვა.

იმისათვის, რომ სახელმწიფო არ გასცდეს პოლიტიკურ სისტემაში მისთვის განკუთვნილ ადგილს და იმავდროულად ჯეროვნად განახორციელოს თავისი ფუნქციები, საჭიროა მისი მოწყობისა და ფუნქციობის გარკვეული მოთხოვნების დაცვა. ერთ-ერთი ასეთი მოთხოვნაა სახელმწიფო ხელისუფლების უმაღლეს ორგანოთა ოპტიმალური სისტემის ჩამოყალიბება ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის საფუძველზე.

„ყოველ საზოგადოებას, რომელშიც უზრუნველყოფილი არ არის უფლებების განხორციელება და დამკვიდრებული არ არის ხელისუფლების დანაწილება, არა აქვს კონსტიტუცია“, - ნათქვამია საფრანგეთში 1789 წელს მიღებულ ადამიანისა და მოქალაქის უფლებათა დეკლარაციაში.

ხელისუფლების დანაწილება სახელმწიფოს მოწყობისა და ფუნქციობის ისეთი წესებია, რომელიც გამორიცხავს თვითნებობას მმართველთა მხრიდან და ანარქიას მართულთა მხრიდან.

სახელმწიფო ხელისუფლების დანაწილების მოძღვრების ცალკეულ მხარეებზე ჯერ კიდევ დიდი ხნის წინ მსჯელობდნენ დიდი ბერძენი ფილოსოფოსები. მეტ-ნაკლებად დასრულებული სახით მას აყალიბებენ ჯონ ლოკი და შარლ მონტესკიე, ხოლო ამ იდეის იურიდიული ფორმალიზაცია და ინსტიტუციური რეალიზება უკავშირდება დიდი რევოლუციების ეპოქას.

აქედან მოყოლებული, თითქმის ყველა არასოციალისტური კონსტიტუცია ითვალისწინებს მას, როგორც სახელმწიფო ხელისუფლების მოწყობის ძირითად პრინციპს, თუმცა, სხვადასხვა ქვეყნის კონსტიტუციები ხელისუფლების დანაწილების სხვადასხვა ვარიაციას იყენებენ.

ხელისუფლების დანაწილების კლასიკური მოდელი ხელისუფლების სამ განშტოებად - საკანონმდებლო, აღმასრულებელ და სასამართლო განშტოებებად - დანაწილებაა. ეს მოდელი პირველად XVIII საუკუნეში ინგლისში დაინერგა. დროთა განმავლობაში ხელისუფლების დანაწილების კლასიკურმა მოძღვრებამ და, უფრო მეტად, სახელმწიფო პრაქტიკაში მისმა განხორციელებამ გარკვეული სტრუქტურული და შინაარსობრივი ცვლილებები განიცადა.

„ხელისუფლების დანაწილებისა და მოწყობის მრავალი სხვადასხვა გზა არსებობს. საკითხის ნებისმიერ გადაწყვეტას არსებობის უფლება აქვს, თუ თავისუფლების შეზღუდვის საშუალებები გამორიცხული ან თავიდან აცილებულია.“ (ანდრაშ შაიო)

ცხადია, არაერთი მოდელი არსებობს, რომელიც აკმაყოფილებს კონსტიტუციონალიზმის კონცეფციას და, ერთი შეხედვით, არსებითი მნიშვნელობა არ უნდა ჰქონდეს იმას, თუ რომელს აირჩევს სახელმწიფო. მაგრამ ისიც აშკარაა, რომ ყველა მოდელი ერთნაირად არ მოერგება კონკრეტულ სახელმწიფოს იმ მარტივი მიზეზის გამო, რომ ყოველი ქვეყანა უნიკალურია თავისი ისტორიული გამოცდილებით, გავლილი გზით, ტრადიციებითა და ქვეყანაში ისტორიულად ჩამოყალიბებული ურთიერთობებით. სახელმწიფოს მოწყობის მოდელის არჩევაზე გავლენას ახდენს არჩევანის გაკეთების მომენტში ქვეყნის მდგომარეობაც, ქვეყანაში პოლიტიკურ ძალთა ბალანსი და საზოგადოების მოლოდინი. არჩევანის უშეცდომოდ გაკეთება არც ისე ადვილია, მაგრამ ერთი რამ უდავოდ შეიძლება ითქვას: სახელმწიფოს მოწყობის მოდელი უნდა შეესაბამებოდეს ხელისუფლების დანაწილების კონცეფციას, რომლის თანამედროვე გაგებაც მოიცავს:

ა) სახელმწიფო ხელისუფლების ჰორიზონტალურ და ვერტიკალურ გამიჯვნა-გადანაწილებას, ანუ სახელმწიფო ხელისუფლების განხორციელებას იერარქიულად დამოუკიდებელი (უფლებამოსილების გამიჯვნა) საკუთარი კომპეტენციის მქონე (უფლებამოსილების გადანაწილება) სხვადასხვა განშტოების მიერ. ხელისუფლების გამიჯვნა-გადანაწილების ხარისხი კონსტიტუციური კანონმდებლობით განისაზღვრება და ხელისუფლების დანაწილების აუცილებელ განუყოფელ ელემენტს წარმოადგენს. ჩვეულებრივ, ხელისუფლების სამ განშტოებას ასახელებენ - საკანონმდებლოს, აღმასრულებელსა და სასამართლოს, თუმცა, ბოლო დროს, არცთუ იშვიათად, ხელისუფლების განშტოებებად მოიხსენიება საპრეზიდენტო, საკონტროლო, საზედამხედველო, საარჩევნო და სხვა ხელისუფლებაც;

ბ) კონტროლისა (ურთიერთშეკავების) და გაწონასწორების წესებს, რომელთა მეშვეობითაც სხვადასხვა განშტოებას შეუძლია დანარჩენი განშტოებანი გააკონტოლოს და წინ აღუდგეს მათ მიერ ძალაუფლების ბოროტად გამოყენებას ან/და თავისი კომპეტენციის ფარგლებიდან გასვლას;

გ) განშტოებათა თანამშრომლობას, რაც განპირობებულია განშტოებათა ერთგვაროვანი სახელმწიფოებრივი ბუნებით. სახელმწიფო პოლიტიკის ძირითად საკითხებში ხელისუფლების ყველა განშტოების მოქმედება ურთიერთშეთანხმებული უნდა იყოს. წინააღმდეგ შემთხვევაში, შეუძლებელი იქნება სახელმწიფოს მართვა, რაც გამოიწვევს ანარქიასა და საზოგადოების ინტერესების შელახვას.

იმისდა მიხედვით, როგორაა გადაჭრილი ზემოაღნიშნული საკითხები, გვაქვს სახელმწიფო ხელისუფლების სხვადასხვა მოდელი, რომლებსაც, ჩვეულებრივ, სამი ტიპის მოდელად ყოფენ - საპრეზიდენტო, საპარლამენტო და ნახევრად საპრეზიდენტო (შერეული მმართველობის) სისტემებად. მოდელის თითოეულ ტიპს მრავალი ვარიაცია აქვს. თუ რამდენად შეესაბამება ესა თუ ის მოდელი კონსტიტუციონალიზმის კონცეფციას, ანუ რამდენად უზრუნველყოფს იგი უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვას და სახელმწიფოს მმართველობის ეფექტიანობას, დამოკიდებულია მრავალ ფაქტორზე, რომელთაგან განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს კონსტიტუციურ კანონმდებლობას. სახელდობრ, ის, თუ როგორაა გამიჯნული და გადანაწილებული სახელმწიფო ხელისუფლება, რამდენად ეფექტიანია კონტროლისა (ურთიერთშეკავების) და გაწონასწორების მექანიზმები, რამდენად გარდაუვალია ხელისუფლების განშტოებათა თანამშრომლობა, რამდენად უზრუნველყოფს საარჩევნო სისტემა უმცირესობის (ოპოზიციის) წარმომადგენლობას¹, განაპირობებს უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვისა და მმართველობის ეფექტიანობის ხარისხს, სტაბილურობის დონეს და პოლიტიკური კრიზისის მდგომარეობიდან „რბილად“ გამოსვლის შესაძლებლობას ან შეუძლებლობას. სხვა ფაქტორებს შეიძლება მივაკუთვნოთ:

● ხელისუფლების ლეგიტიმურობა ანუ ხელისუფლების დეკლარირებული მიზნების თანხვედრა საზოგადოების უმრავლესობის მიზნებთან და მისწრაფებებთან: ამ ფაქტორს განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს ხელისუფლების განშტოებათა თანამშრომლობის კომპონენტისთვის;

● პარტიული სისტემა და პოლიტიკურ სარბიელზე პარტიულ ძალთა კონფიგურაცია: დომინანტი სახელისუფლებო პარტიისა და სუსტი ოპოზიციის არსებობის (ან რეალური ოპოზიციის არარსებობის) პირობებში ძლიერდება ხელისუფლების განშტოებათა თანამშრომლობის კომპონენტი და მკვეთრად სუსტდება ან საერთოდ აღარ მოქმედებს კონტროლის (ურთიერთშეკავების) და გაწონასწორების კომპონენტი მაშინაც კი, როდესაც იგი კანონმდებლობითაა გათვალისწინებული;

● სამოქალაქო საზოგადოების ინსტიტუტები, უმთავრესად მასობრივი ინფორმაციის საშუალებები და არასამთავრობო ორგანიზაციები;

● საზოგადოების პოლიტიკური და სამართლებრივი კულტურის დონე.

აქვე აუცილებელია აღინიშნოს, რომ პოსტსაბჭოური ქვეყნების უმრავლესობისთვის, რომლებმაც უარი თქვეს კლასიკურ პარლამენტარიზმზე, დამახასიათებელია პრეზიდენტის, როგორც სახელმწიფოს მეთაურის, მნიშვნელოვნად გაფართოებული უფლებამოსილება, პრაქტიკულად, რაიმე შემაკავებელი და გამაწონასწორებელი ელემენტების გარეშე. ამან მოგვცა დეფორმირებული საპრეზიდენტო ან ნახევრად საპრეზიდენტო სისტემა, რომელსაც სუპერსაპრეზიდენტო ან აბსოლუტური პრეზიდენციალიზმის სისტემასაც უწოდებენ ხოლმე. მსგავსი მდგომარეობა შეიძლება აიხსნას „ძლიერი საპრეზიდენტო ხელისკენ“ სწრაფვით; ასეთად, არცთუ იშვიათად, ქარიზმული ლიდერი გვევლინება. არადა, ცხადია, რომ უაღრესად სახიფათოა მმართველობის ისეთი ფორმის შემოღება, რომელიც გათვლილი იქნება ძალიან დიდი ძალაუფლების მქონე „კარგ“ მმართველზე. და არა მარტო იმიტომ, რომ მმართველი შეიძლება „ცუდი“ აღმოჩნდეს, არამედ იმიტომაც, რომ დიდი და უკონტროლო ძალაუფლება გამრყვნელად მოქმედებს და, როგორც წესი, კარგ მმართველსაც ცუდად აქცევს.

სახელმწიფოს მეთაურის ცნება თავისთავად არ შეიცავს განსაზღვრებას მისი უფლებამოსილების ფარგლების შესახებ, ანუ განსაზღვრული არ არის, კონსტიტუციურ დემოკრატიაში სად გადის სახელმწიფოს მეთაურის უფლებამოსილების ზღვარი. მაგრამ ეს არ ნიშნავს, რომ არ არსებობს სამართლებრივი ფასეულობები, რომლებიც უნდა განსაზღვრავდნენ მისი უფლებამოსილების ფარგლებს. ასეთი განმსაზღვრელი კრიტერიუმებია ხელისუფლების განშტოებათა შორის ხელისუფლების გამიჯვნა-გადანაწილება, ხელისუფლების განშტოებათა კონტროლი (ურთიერთშეკავება), წონასწორობა და მათ შორის კონსტიტუციით განსაზღვრული თანამშრომლობა და კონკურენცია, რაც ხელისუფლების სხვა ინსტიტუტების მსგავსად უნდა ზღუდავდეს პრეზიდენტსაც.

კონსტიტუციონალიზმის კონცეფციის განხორციელებას უზრუნველყოფს მხოლოდ ისეთი მოდელი, რომელიც „ცუდ“ ხელისუფალსაც კი არ აძლევს ქვეყნისთვის დიდი ზიანის მიყენების შესაძლებლობას. ეს კონცეფცია გულისხმობს ხელისუფლების იმგვარ დანაწილებას და მის განშტოებათა ისეთ ურთიერთობას, რომ ვერც ერთმა განშტოებამ ვერ მიითვისოს სხვისი უფლებამოსილება, ვერ აიძულოს სხვა განშტოება იმოქმედოს საკუთარი ნების წინააღმდეგ, ვერ იმოქმედოს უკონტროლოდ და დაუსჯელად. დანაწილებული ხელისუფლება შეიძლება ნაკლებად ეფექტიანი აღმოჩნდეს, თუ საპარლამენტო უმრავლესობა ვერ შეიქმნა (ნებისმიერ სისტემაში) ან შეიქმნა, მაგრამ ოპოზიციური აღმოჩნდა (საპრეზიდენტო და ნახევრად საპრეზიდენტო სისტემებში). ცხადია, ერთ ხელში თავმოყრილი ძალაუფლება შეიძლება უფრო ეფექტიანი იყოს, ვიდრე დანაწილებული, მაგრამ თუ ეს ეფექტი უარყოფითი აღმოჩნდა, ზიანის მიყენებისგან ქვეყნის დაცვა გაცილებით რთული იქნება, ვიდრე დანაწილებული ხელისუფლების შემთხვევაში. სწორედ ამიტომ კონსტიტუციონალიზმის კონცეფციის პრინციპების დარღვევა უაღრესად სახიფათოა ნებისმიერი ქვეყნისთვის, მით უფრო, საქართველოსთვის, რომელშიც არ არსებობს დემოკრატიული მმართველობის ტრადიცია.

2. კონსტიტუციონალიზმი პოსტსაბჭოურ საქართველოში

პოსტსაბჭოურ საქართველოში კონსტიტუციონალიზმისა და ხელისუფლების დანაწილების პრინციპების დამკვიდრების პროცესი მეტად რთული და წინააღმდეგობრივი აღმოჩნდა. ამის მიზეზი ის იყო, რომ მეფის რუსეთისა და საბჭოთა კავშირის პროვინციის სტატუსით არსებულ საქართველოში 200 წლის განმავლობაში ვერ განვითარდა სამოქალაქო ცნობიერება და ვერ ჩამოყალიბდა საზოგადოებრივი მოთხოვნილება დემოკრატიულ სახელმწიფო ინსტიტუტებზე. მე-20 საუკუნის 80-იან წლებში გააქტიურებული სწრაფვა ეროვნული დამოუკიდებლობისა და პიროვნული თავისუფლებისაკენ, რომელიც დამოუკიდებელი საქართველოს პირობებში, ზოგადად, დემოკრატიისკენ სწრაფვაშიც გადაიზრდებოდა ხოლმე, გულისხმობდა წინააღმდეგობას არასასურველ პოლიტიკურ რეჟიმებთან და არ გულისხმობდა რაიმე კონკრეტული სასურველი პოლიტიკური სისტემის შექმნას. ივარაუდებოდა, რომ ის, რაც არასასურველს შეცვლიდა, სასურველი აღმოჩნდებოდა. საზოგადოება ხელისუფლების სადავეებისკენ მიმავალი ყოველი ახალი პოლიტიკური ლიდერისაგან მოითხოვდა ძველი არასასურველი რეჟიმის დანგრევას და არ აყენებდა რამდენადმე მკაფიო მოთხოვნებს ახალი რეჟიმის, თუნდაც, კონტურების შესახებ. შესაბამისად, საკუთარ უფლებებში და შესაძლებლობებში გაუთვითცნობიერებელი ხალხი გამოთიშული აღმოჩნდა სადამფუძნებლო კონსტიტუციური პროცესისაგან, ანუ იმის განსაზღვრის პროცესისაგან, თუ როგორი სახელისუფლებო მოდელით უნდა იმართებოდეს ქვეყანა და რითი უნდა იყოს უზრუნველყოფილი დემოკრატიული მმართველობის შეუქცევადობა და ადამიანის უფლებების დაცვა. მრავალი ტერმინი და მათ შორის „ხელისუფლების და ხალხის კონსტიტუციით შებოჭვა“ და „ხელისუფლების დანაწილება“, ისე დამკვიდრდა თანამედროვე განათლებული საშუალო ქართველის ლექსიკაში, რომ მას რეალური შინაარსი არ შეუძენია. ამ ტერმინებით აღწერილმა მოვლენებმა მოქალაქეების თვალში ვერ დაიმკვიდრა სახმარი ღირებულება და ისინი ახალი ცხოვრების მიერ მოტანილ ისეთივე უსარგებლო, უშინაარსო, მაგრამ მათი მხმარებელი პირის ელიტარულობის დამადასტურებელ სიტყვებად დარჩნენ, როგორც „გაერო-ს ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაცია“ ან „ლიზინგი“.

ასეთ ვითარებაში, როდესაც საზოგადოება მოუმწიფებელი აღმოჩნდა დემოკრატიულ ინსტიტუტებზე კონკრეტული პოლიტიკური დაკვეთის ფორმულირებისა და არტიკულირებისთვის, განსაკუთრებით გაიზარდა პოლიტიკური ელიტების როლი, რომლებსაც დაეკისრათ საზოგადოებისათვის შეეთავაზებინათ ის, რაზეც საზოგადოების მხრიდან არ იყო მოთხოვნა. თუმცა, 1990 წლიდან მოყოლებული, ხელისუფლების სადავეებთან აღმოჩენილმა არც ერთმა პოლიტიკურმა ლიდერმა და მის გარშემო შემოკრებილმა დაჯგუფებამ არ იტვირთა ეს ამოცანა და დეზორიენტირებულ საზოგადოებას არ შესთავაზა კონსტიტუციონალიზმისა და ხელისუფლების დანაწილების პრინციპებზე დაფუძნებული სახელმწიფო მმართველობის მოდელი. ხელისუფლებაში მოსულ ყოველ ლიდერს უჩნდებოდა იმის განცდა, რომ მას შესასრულებელი ჰქონდა რაღაც განსაკუთრებული ისტორიული პოლიტიკური მისია და ამ მისიის შესრულების გზაზე კანონის უზენაესობა და ხელისუფლების დანაწილება დაბრკოლებებს წარმოადგენდა და არა ამ მისიის შესრულების იარაღს. მართალია, კონსტიტუციის უზენაესობის უარყოფა და ძალაუფლების ერთ ხელში კონცენტრაცია ზოგი ლიდერისთვის შესაძლოა დროებითი ტაქტიკური ნაბიჯი იყო და ზოგისთვის - მსოფლმხედველობის ქვაკუთხედი, მაგრამ ამით შინაარსობრივად არაფერი იცვლებოდა.

შესაბამისად, 1990 წლიდან დღემდე ქვეყანა იმართებოდა ან კონკრეტული მმართველის პოლიტიკურ გემოვნებაზე და ხელისუფლების განმტკიცების ამოცანებზე მორგებული კონსტიტუციით ან საერთოდ კონსტიტუციის გარეშე. რაც ყველაზე მნიშვნელოვანია, ამ ხნის განმავლობაში არც ერთ მმართველს არ უმართავს ქვეყანა ისე, რომ საზოგადოებას გასჩენოდა კონსტიტუციის უზენაესობის განცდა, ანუ, არც ერთ მმართველს არ დაუყენებია კონსტიტუცია საკუთარ თავზე მაღლა და არ მიუგია მისთვის ჯეროვანი პატივი. საკუთარი თავის კონსტიტუციაზე მაღლა დაყენებისა და კონსტიტუციისადმი უპატივცემლობის ფორმები კი საკმაოდ მრავალგვარი იყო - დაწყებული კონსტიტუციური ნორმების პირდაპირი და აშკარა იგნორირებით და დამთავრებული ვიწრო პოლიტიკური ინტერესების შესაბამისი კონსტიტუციური ცვლილებების განხორციელებით.

ნიშანდობლივია ისიც, რომ ქვეყნის მმართველების მიერ კონსტიტუციონალიზმზე განხორცილებულ ყოველ ძალადობას „გაგებით“ ხვდებოდა არა მხოლოდ მმართველი პოლიტიკური ელიტა, არამედ ინტელექტუალური ელიტების უდიდესი უმრავლესობაც. ანუ, კონსტიტუციამ საზოგადოების კონსტიტუციურად გათვითცნობიერებული ნაწილის დიდი უმრავლესობისთვისაც კი ვერ დაიმკვიდრა სათანადო საზოგადოებრივი ღირებულება. იგი საზოგადოების ამ ნაწილისთვისაც კი დარჩა მმართველობის პოლიტიკურ-სამართლებრივ იარაღად ხელისუფალის ხელში და ვერ მოხდა მისი, როგორც თავად დემოკრატიული სახელმწიფოებრიობის ფუნდამენტის, გააზრება. საზოგადოების აღნიშნული ნაწილი დროდადრო ხელისუფალს წაუყენებს ხოლმე კონსტიტუციურ პრეტენზიებს და ადანაშაულებს მას ქვეყნის ძირითადი კანონის იგნორირებაში. მაგრამ ეს ხდება არა კონსტიტუციის დასაცავად, არამედ უკვე მობეზრებული, არასასურველი მმართველის დასამხობად - სასურველი მმართველის ხელისუფლებაში მისვლისთანავე საზოგადოების აღნიშნული ნაწილი ივიწყებს კონსტიტუციას და მასზე „ზრუნვას“ ახალ „გონიერ“ მმართველს მიანდობს ხოლმე.

საზოგადოებისა და პოლიტიკურ-ინტელექტუალური ელიტების მხრიდან ზოგადად კონსტიტუციონალიზმისა და კონსტიტუციისადმი ამგვარ დამოკიდებულებასთან ერთად ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის დამკვიდრებას ხელი შეუშალა საქართველოში დამკვიდრებულმა დე-ფაქტო ერთპარტიულმა პოლიტიკურმა სისტემამაც. მიუხედავად იმისა, რომ 1990 წლის ოქტომბრიდან მოყოლებული ყველა არჩევნებში მრავალი პოლიტიკური პარტია მონაწილეობდა და ქვეყნის პარლამენტი ფორმალურად ერთპარტიული არასოდეს ყოფილა, ყოველ მოცემულ ეტაპზე, ყოველი მმართველი პარტია თავს ერთადერთ რეალურ პოლიტიკურ მოთამაშედ აღიქვამდა და სახელმწიფო ინსტიტუტებზე სრული პარტიული მეურვეობისა და კონტროლის დამყარებისკენ ისწრაფვოდა. მმართველი პარტიის ამგვარი თვითაღქმა და სახელმწიფოსთან შეზრდის ტენდენცია სხვა არაფერი იყო, თუ არა საბჭოთა პერიოდის კომუნისტური პარტიის ტრადიციების გაგრძელება. ამ ტრადიციებში კი ცენტრალური ადგილი ეკავა პოლიტიკური ლიდერი-ბელადის ფიგურასაც, რომლის პირობებშიც ხელისუფლების დანაწილება პრინციპულად დაუშვებელი მოვლენაა - მაშინ გამოდის, რომ ბელადი ვეღარ იქნება ბელადი (ყველაფერში ყველაზე ბრძენი და, შესაბამისად, ყველაფერში გადამწყვეტი სიტყვის მქონე). შესაბამისად, ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი, რომელიც 1996-2003 წლებში კონსტიტუციის ტექსტის დონეზე მაინც იყო სათანადოდ გარანტირებული, არასოდეს ქცეულა უმაღლესი სახელისუფლებო ინსტიტუტების ფორმირებისა და ფუნქციობის ფუნდამენტურ პრინციპად. პოლიტიკური ისტებლიშმენტის ყველაზე განათლებული და ლიბერალურ-დემოკრატიულად მოაზროვნე ნაწილისთვისაც კი ხელისუფლების დანაწილება ზოგადად სასურველ, მაგრამ საქართველოს პირობებში მიუღწეველ დოქტრინად დარჩა. მმართველი პოლიტიკური ლიდერების მიერ ხელისუფლების უკიდურესი კონცენტრაციის თაობაზე ყველაზე უფრო მწვავედ მოსაუბრე ოპოზიციური პოლიტიკური პარტიების უდიდესი უმრავლესობაც კი თავად უკიდურესად ავტორიტარული სტილით იმართება და მათთვის უცხოა ძალაუფლების დანაწილება და ურთიერთდაბალანსება პოლიტიკური პარტიის შიგნითაც კი. მეტიც, აქტიური არასამთავრობო ორგანიზაციების უმრავლესობაც ერთმმართველობის პრინციპზეა აგებული და თავად ვერ ახერხებს იმ პრინციპების ერთგულებას, რაზეც ხელისუფლებას მიუთითებს.

ამდენად, შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ პოსტსაბჭოურ საქართველოში კონსტიტუციონალიზმისა და ხელისუფლების დანაწილების პრინციპებზე არც სათანადო საზოგადოებრივი მოთხოვნილება არსებობდა და ვერც პოლიტიკურმა ელიტებმა უზრუნველყვეს ამ დემოკრატიული სიკეთეების შეთავაზება საზოგადოებისათვის. თუმცა, ამ უკანასკნელთა მხრიდან იყო გარკვეული მცდელობები როგორც კონსტიტუციის ტექსტის დონეზე ხელისუფლების დანაწილების პრინციპზე დაფუძნებული მოდელის დამკვიდრებისა, ისე ამ პრინციპისთვის შინაარსის გამოცვლისა და „ქართული მოდელის“ შექმნისა. ქვემოთ სწორედ ამ თვალსაზრისითაა გაანალიზებული 1995 წლის საქართველოს კონსტიტუცია მისი თავდაპირველი სახით და 2004 წლის თებერვალში შეტანილი ცვლილებების შემდეგ, ოღონდ, გაანალიზებულია მხოლოდ სახელმწიფო ხელისუფლების ჰორიზონტალური დანაწილების თვალსაზრისით.

3. 1995 წლის საქართველოს კონსტიტუცია

3.1. სახელმწიფო ხელისუფლების მოწყობის კონსტიტუციური პრინციპები

თანამედროვე საქართველოში სახელმწიფო ხელისუფლების ბუნებისა და მოწყობის ძირითადი მახასიათებლები განსაზღვრულია 1995 წლის კონსტიტუციით, სახელდობრ:

ა) პრეამბულით, რომელშიც გაცხადებულია საქართველოს მოქალაქეთა ურყევი ნება „დაამკვიდრონ დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილება, ეკონომიკური თავისუფლება, სოციალური და სამართლებრივი სახელმწიფო, უზრუნველყონ ადამიანის საყოველთაოდ აღიარებული უფლებანი და თავისუფლებანი ...“;

ბ) პირველი მუხლით - „საქართველოს სახელმწიფოს პოლიტიკური წყობილების ფორმა არის დემოკრატიული რესპუბლიკა“;

გ) მე-5 მუხლით, რომლის მიხედვითაც:

„1. საქართველოში სახელმწიფო ხელისუფლების წყაროა ხალხი. სახელმწიფო ხელისუფლება ხორციელდება კონსტიტუციით დადგენილ ფარგლებში.

2. ხალხი თავის ძალაუფლებას ახორციელებს რეფერენდუმის, უშუალო დემოკრატიის სხვა ფორმებისა და თავისი წარმომადგენლების მეშვეობით.

3. არავის არა აქვს უფლება მიითვისოს ან უკანონოდ მოიპოვოს ხელისუფლება.

4. სახელმწიფო ხელისუფლება ხორციელდება ხელისუფლების დანაწილების პრინციპზე დაყრდნობით.“

დ) მე-7 მუხლით, რომლის თანახმად „სახელმწიფო ცნობს და იცავს ადამიანის საყოველთაოდ აღიარებულ უფლებებსა და თავისუფლებებს, როგორც წარუვალ და უზენაეს ადამიანურ ღირებულებებს. ხელისუფლების განხორციელებისას ხალხი და სახელმწიფო შეზღუდული არიან ამ უფლებებითა და თავისუფლებებით, როგორც უშუალოდ მოქმედი სამართლით.“

კონსტიტუციის ამ ფუძემდებლურ დებულებათა განხორციელებას კონსტიტუციის რამდენიმე ათეული მუხლი ეძღვნება, რომლებიც განსაზღვრავენ სახელმწიფო ხელისუფლების მოდელის სახეს და რომელთა მიხედვითაც შეგვიძლია ვიმსჯელოთ ხელისუფლების განშტოებებზე, ხელისუფლების გამიჯვნა-გადანაწილების ხარისხზე, კონტროლისა (ურთიერთშეკავების) და გაწონასწორების მექანიზმების სახეებსა და ეფექტიანობაზე და სხვა.

3.2. ხელისუფლების დანაწილების მოდელი 2004 წლის თებერვლამდე

საქართველოში სახელმწიფო ხელისუფლება კლასიკურ სამ განშტოებადაა დაყოფილი² - საკანონმდებლო, აღმასრულებელ და სასამართლო ხელისუფლებებად. საკანონმდებლო ხელისუფლებას ახორციელებს პარლამენტი, აღმასრულებელ ხელისუფლებას - პრეზიდენტი, ხოლო სასამართლო ხელისუფლებას - საკონსტიტუციო და საერთო სასამართლოები. პარლამენტის არჩევნები იმართება ოთხ წელიწადში ერთხელ, ხოლო პრეზიდენტისა - ხუთ წელიწადში ერთხელ. სახელმწიფო ხელისუფლების მოდელი საპრეზიდენტო სისტემას შეიძლება მივაკუთვნოთ, თუმცა, პრეზიდენტის სასარგებლოდ დარღვეული წონასწორობით (რეალურად ეს წონასწორობა მნიშვნელოვნად დარღვეული აღმოჩნდა, განსაკუთრებით, აღმასრულებელი ხელისუფლების საპარლამენტო კონტროლის ნაწილში, რისი ერთ-ერთი მიზეზიც პრეზიდენტის მხარდამჭერი საპარლამენტო უმრავლესობის არსებობა იყო).

ხელისუფლების სამივე განშტოების დამოუკიდებლად არსებობის წყარო არის ხალხის უშუალოდ (პარლამენტისა და პრეზიდენტის პირდაპირ არჩევნებში) ან თავისი წარმომადგენლების მეშვეობით (მოსამართლეთა გამწესებისას) გამოხატული ნება. სამივე განშტოება მკაფიოდაა გამიჯნული, მაგრამ მათ არ შეუძლიათ ერთმანეთისაგან აბსოლუტურად იზოლირებულად იმოქმედონ (ყველაზე ნაკლებად ეს სასამართლო ხელისუფლებას ეხება).

ამ ნაწილში ყურადღებას, ძირითადად, კონტროლის (ურთიერთშეკავების), გაწონასწორების სისტემასა და განშტოებათა თანამშრომლობაზე შევაჩერებთ.

კონსტიტუცია შემდეგნაირად განსაზღვრავს პარლამენტის, პრეზიდენტის და სასამართლო ხელისუფლების ფუნქციებს:

● „საქართველოს პარლამენტი არის ქვეყნის უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანო, რომელიც ახორციელებს საკანონმდებლო ხელისუფლებას, განსაზღვრავს ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის ძირითად მიმართულებებს, კონსტიტუციით განსაზღვრულ ფარგლებში კონტროლს უწევს მთავრობის საქმიანობას და ახორციელებს სხვა უფლებამოსილებებს.“ (მუხლი 48).

● „1. საქართველოს პრეზიდენტი არის საქართველოს სახელმწიფოსა და აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური.

2. საქართველოს პრეზიდენტი წარმართავს და ახორციელებს სახელმწიფოს საშინაო და საგარეო პოლიტიკას. იგი უზრუნველყოფს ქვეყნის ერთიანობას და მთლიანობას, სახელმწიფო ორგანოთა საქმიანობას კონსტიტუციის შესაბამისად.

3. საქართველოს პრეზიდენტი საქართველოს უმაღლესი წარმომადგენელია საგარეო ურთიერთობებში.“ (მუხლი 69).

● „1. სასამართლო ხელისუფლება ხორციელდება საკონსტიტუციო კონტროლის, მართლმსაჯულების და კანონით დადგენილი სხვა ფორმების მეშვეობით.

2. სასამართლოს აქტები სავალდებულოა ყველა სახელმწიფო ორგანოსა და პირისათვის ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე.

3. სასამართლო ხელისუფლება დამოუკიდებელია და მას ახორციელებენ მხოლოდ სასამართლოები...“ (მუხლი 82).

ამ ფუნქციათა შესასრულებლად ხელისუფლების ორგანოები აღჭურვილია სათანადო კონსტიტუციური უფლებამოსილებებით. როგორც პარლამენტს, ისე პრეზიდენტს აქვთ მთელი რიგი დისკრეციული უფლებამოსილებანი, თუმცა, ძალაუფლების ნაწილი მათ შორის იმგვარადაა გადანაწილებული, რომ უმნიშვნელოვანეს საკითხთა გადაწყვეტაში ხელისუფლების ორივე განშტოება მონაწილეობს. სახელდობრ:

● პარლამენტის მიერ კანონის მიღებისას პრეზიდენტს აქვს შეყოვნებითი (სუსპენზიური) ვეტოს უფლება, რომლის დაძლევაც პარლამენტს შეუძლია სიითი შემადგენლობის სამი მეხუთედით.

● საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება, საზოგადოდ აღიარებულ სუბიექტებთან ერთად აქვს პრეზიდენტსაც, რაც დამახასიათებელი არ არის კლასიკური საპრეზიდენტო სისტემისთვის (მიიჩნევა, რომ ასეთი პრივილეგია არღვევს წონასწორობას პარლამენტსა და აღმასრულებელ ხელისუფლებას შორის ამ უკანასკნელის სასარგებლოდ).

● საერთაშორისო ხელშეკრულებას დებს პრეზიდენტი, მაგრამ მის რატიფიცირებას, დენონსირებასა და გაუქმებას ახდენს პარლამენტი.

● საგანგებო და საომარ მდგომარეობას აცხადებს პრეზიდენტი, მაგრამ ამტკიცებს პარლამენტი.

● ელჩებსა და სხვა დიპლომატიურ წარმომადგენლებს ნიშნავს და ათავისუფლებს პრეზიდენტი, მაგრამ მხოლოდ პარლამენტის თანხმობით.

● მთავრობის წევრებს - მინისტრებს ნიშნავს პრეზიდენტი პარლამენტის თანხმობით, მაგრამ ათავისუფლებს ერთპიროვნულად.

● უზენაესი სასამართლოსა და ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრებს ირჩევს, ხოლო გენერალურ პროკურორსა და კონტროლის პალატის თავმჯდომარეს ნიშნავს პარლამენტი, მაგრამ მხოლოდ პრეზიდენტის წარდგინებით; უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარის, გენერალური პროკურორის, კონტროლის პალატის თავმჯდომარისა და ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრის თანამდებობიდან გადაყენება შეიძლება მხოლოდ იმპიჩმენტის წესით (იმპიჩმენტის წესით შეიძლება თანამდებობიდან მთავრობის წევრის გადაყენებაც).

● განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია საბიუჯეტო პროცესი. სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონს იღებს პარლამენტი, მაგრამ მისთვის ბიუჯეტის პროექტის წარდგენის უფლება მხოლოდ პრეზიდენტს აქვს და პარლამენტს პრეზიდენტის თანხმობის გარეშე არა აქვს მასში ცვლილების შეტანის უფლება. თუ პარლამენტმა ბიუჯეტი არ მიიღო, აღმასრულებელ ხელისუფლებას მხოლოდ იმის უფლება აქვს, რომ სახელმწიფოს მიერ ადრე ნაკისრ ვალდებულებათა შესასრულებლად აუცილებელი ხარჯები დაფაროს წინა წლის ბიუჯეტის მიხედვით.

პრეზიდენტს არა აქვს პარლამენტის დათხოვნის უფლება, ხოლო პარლამენტი უფლებამოსილია იმპიჩმენტის წესით თანამდებობიდან გადააყენოს პრეზიდენტი (თუმცა, იმპიჩმენტის პროცედურა იმდენად რთულია, რომ თანამდებობიდან პრეზიდენტის გადაყენება თითქმის შეუძლებელია). პარლამენტის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ფუნქციაა მთავრობის საქმიანობის კონტროლი, რასაც ახორციელებს პარლამენტის კომიტეტების, საგამოძიებო და სხვა დროებითი კომისიების, აგრეთვე მინისტრისთვის შეკითხვის მიცემის მეშვეობით, რასაც მან პარლამენტის სხდომაზე უნდა უპასუხოს. მაგრამ იმის გამო, რომ მთავრობა პასუხისმგებელი არაა პარლამენტის წინაშე, მთავრობის შეკავების ბერკეტები ძალიან სუსტია - პარლამენტს არა აქვს მინისტრისა და მთავრობის გადაყენების უფლება (არ არსებობს უნდობლობის ვოტუმი), გარდა იმპიჩმენტის წესით მინისტრის გადაყენების უფლებისა, რაც შეუძლია განახორციელოს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ მინისტრი დაარღვევს კონსტიტუციას ან ჩაიდენს სისხლის სამართლის დანაშაულს.

როგორც ვხედავთ, საკმაოდ ბევრია ისეთი საკითხი, რომლის გადასაწყვეტად აუცილებელია ორივე განშტოების თანამშრომლობა, რამაც უნდა უზრუნველყოს გაწონასწორებული გადაწყვეტილებების მიღება. მეტ-ნაკლებად ეს ასეც იქნება (მიუხედავად იმისა, რომ კონსტიტუციონალიზმი დასაშვებად მიიჩნევს კონფლიქტს საკანონმდებლო და აღმასრულებელ განშტოებათა შორის), სანამ მკვეთრი პოლიტიკური დაპირისპირება არ გაჩნდება საპარლამენტო უმრავლესობასა და პრეზიდენტს შორის³. ასეთ შემთხვევაში შეიძლება შეიქმნას ჩიხური მდგომარეობა, ეს კი უკვე დესტაბილიზაციის დაშვებაა. ამის მიზეზია საპრეზიდენტო სისტემის „სიხისტე“ - პრეზიდენტი ვერ დაითხოვს პარლამენტს, პარლამენტი ვერ გადააყენებს პრეზიდენტს. ჩიხიდან გამოსვლა საკმაოდ ხშირად მხოლოდ კონსტიტუციის დარღვევის ხარჯზე მომხდარა (ამის უამრავი მაგალითია აფრიკის, ცენტრალური და სამხრეთ ამერიკის სახელმწიფოებში მომხდარი სისხლიანი სახელმწიფო გადატრიალებები).

კონტროლის (შეკავების) და გაწონასწორების სისტემაში მნიშვნელოვან როლს ასრულებს სასამართლო ხელისუფლება. იგი არსებითად დამოუკიდებელია ხელისუფლების დანარჩენ განშტოებათაგან (თუ არ ჩავთვლით იმას, რომ მის ბიუჯეტს პრეზიდენტი და პარლამენტი განსაზღვრავენ). სასამართლო ხელისუფლება საკონსტიტუციო კონტროლის, მართლმსაჯულებისა და კანონით დადგენილი სხვა ფორმების მეშვეობით აწონასწორებს როგორც საკანონმდებლო, ისე აღმასრულებელ ხელისუფლებას. იმის გამო, რომ ხელისუფლების როგორც საკანონმდებლო, ისე აღმასრულებელი განშტოება (აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოები) თავისი კომპეტენციის ფარგლებში დამოუკიდებლად იღებს გადაწყვეტილებებს, რომელთა გაუქმების უფლებაც მეორე განშტოებას არა აქვს, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია საკონსტიტუციო სასამართლოს როლი, რომელიც სათანადო სარჩელის ან წარდგინების საფუძველზე წყვეტს ნორმატიული აქტების კონსტიტუციურობის საკითხს, სახელმწიფო ორგანოთა შორის კომპეტენციის გამო წარმოქმნილ დავას, რეფერენდუმისა და არჩევნების კონსტიტუციურობის საკითხთან დაკავშირებულ დავას. საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილება საბოლოოა და მის მიერ არაკონსტიტუციურად ცნობილი ნორმატიული აქტი იურიდიულ ძალას კარგავს სასამართლოს გადაწყვეტილების გამოქვეყნების მომენტიდან. უზენაესი სასამართლო და საკონსტიტუციო სასამართლო მონაწილეობენ პრეზიდენტის, უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარის, მთავრობის წევრების, გენერალური პროკურორის, კონტროლის პალატის თავმჯდომარისა და ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრების იმპიჩმენტის პროცედურაში.

ამ მოდელის მიმართ სხვადასხვა დროს ყველაზე უფრო ხშირად გამოთქმული პრეტენზიებიდან შეიძლება გამოვყოთ შემდეგი:

ა) მოდელის სიხისტე (პრეზიდენტი ვერ დაითხოვს პარლამენტს, ხოლო პარლამენტი - მთავრობას - უფლება არა აქვთ; პარლამენტი თანამდებობიდან ვერ გადააყენებს პრეზიდენტსა და მთავრობის წევრს - უფლება აქვს, მაგრამ პრაქტიკულად თითქმის შეუძლებელია);

ბ) აღმასრულებელი ხელისუფლების საქმიანობაზე საპარლამენტო კონტროლის სისუსტე და არაეფექტიანობა (არ არსებობს უნდობლობის ვოტუმი);

გ) სახელმწიფო ბიუჯეტის ფორმირებაზე პარლამენტის ზეგავლენის სისუსტე;

დ) მაღალი საარჩევნო ზღურბლი პარტიული სიებისთვის საპარლამენტო არჩევნებში.

3.3. ხელისუფლების დანაწილების მოდელი 2004 წლის თებერვლის შემდეგ

2003 წლის ნოემბერში ე.წ. „ვარდების რევოლუციისა“ და პრეზიდენტ შევარდნაძის გადადგომის შემდეგ ხელისუფლებაში მოსულმა პოლიტიკურმა ლიდერებმა შეიმუშავეს კონსტიტუციური ცვლილებების პროექტი, რომელიც ხანმოკლე და ფორმალური განხილვის შემდეგ 2004 წლის 6 თებერვალს პარლამენტმაც მოიწონა. აღნიშნული ცვლილებებით მთლიანად შეიცვალა ხელისუფლების დანაწილების მოდელი და, შესაბამისად, სახელმწიფო ხელისუფლების სისტემა საქართველოში.

ცვლილებათა ძირითადი შედეგი იყო პრეზიდენტის უფლებამოსილების მნიშვნელოვანი გაფართოება, პარლამენტის მნიშვნელოვანი დასუსტება, ხელისუფლების ახალი აღმასრულებელი ორგანოს⁴ - მთავრობის - კონსტიტუირება და პროკურატურის სისტემის გამოყვანა სასამართლო ხელისუფლების განშტოებიდან.

ცვლილებათა შინაარსიდან გამომდინარე, შეიძლება ითქვას, რომ ხელისუფლების ტრადიციული სამი განშტოების დამატებით ჩამოყალიბდა ხელისუფლების კიდევ ერთი განშტოება - სახელმწიფოს მეთაურის ხელისუფლება პრეზიდენტის სახით, რომლის მანამდე არსებულ საკმარისად ფართო უფლებამოსილებას მეტ-ნაკლები მოცულობით დაემატა დანარჩენი სამი განშტოების უფლებამოსილებათა ნაწილი. ასეთი ცვლილებით მნიშვნელოვნად დაირღვა ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი და გზა გაეხსნა ფაქტობრივი საპრეზიდენტო ერთმმართველობის დამყარების შესაძლებლობას.

ცვლილებები (რაოდენობრივი თვალსაზრისით) ყველაზე ნაკლებად სასამართლო ხელისუფლებას შეეხო, მაგრამ ორი ცვლილება კონცეფციური და, ამდენად, ძალიან მნიშვნელოვანია. სახელდობრ, შემოღებულ იქნა ნაფიც მსაჯულთა ინსტიტუტი (თუმცა, მისი ამოქმედება სათანადო კანონის მიღებაზეა დამოკიდებული) და პროკურატურის სისტემა გამოყვანილ იქნა სასამართლო ხელისუფლებიდან, ოღონდ მისი უფლებამოსილება და ადგილი სახელმწიფო ორგანოთა სისტემაში აღარ განისაზღვრა და ამის გადაწყვეტა ორგანულ კანონს მიენდო. ეს თავისთავად სახიფათოა, რადგან კონსტიტუციური შეზღუდვის არარსებობისას შესაძლებელი ხდება პროკურატურის უფლებამოსილების მკვეთრად გაზრდა მიმდინარე პოლიტიკური მიზნებიდან გამომდინარე. მესამე ცვლილებით საკონსტიტუციო სასამართლოში შესაძლო მოსარჩელეთა ჩამონათვალს დაემატა საქართველოს მთავრობა.

ყველაზე მნიშვნელოვანი ცვლილება პრეზიდენტისა და პარლამენტის კონსტიტუციურმა სტატუსებმა და მათმა ურთიერთმიმართებამ განიცადა. პრეზიდენტის - სახელმწიფოს მეთაურის - უფლებამოსილებაში თავი მოიყარა როგორც საპრეზიდენტო, ისე საპარლამენტო სისტემებისთვის დამახასიათებელმა უფლებამოსილებებმა, პრაქტიკულად, რაიმე გამაწონასწორებელი მექანიზმების გარეშე.

კონსტიტუციური ინსტიტუტების სისტემაში პრეზიდენტის როლი უპირატესად იმით განისაზღვრება, თუ რამდენად არის ის აღჭურვილი აღმასრულებელი ხელისუფლებით. განხორციელებული კონსტიტუციური ცვლილებები „ძლიერი საპრეზიდენტო ხელის“ სურვილით იყო განპირობებული და ის პრეზიდენტს აღმასრულებელი ხელისუფლების ფაქტობრივად ერთადერთ წყაროდ აქცევს. მართალია, მთავრობამ პარლამენტის ნდობა უნდა მიიღოს, მაგრამ ეს წმინდა ფორმალობაა, რადგან, თუ პარლამენტმა ნდობა არ გამოუცხადა მთავრობას, პრეზიდენტი მაინც დანიშნავს პრემიერ-მინისტრს და დაითხოვს პარლამენტს. დღეისათვის, მიუხედავად იმისა, რომ კონსტიტუციამ ხელისუფლების ცენტრალურ ორგანოთა სისტემაში აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოდ მთავრობა გამოაცხადა, სახელისუფლებო სისტემის მთლიანი კონსტიტუციური ორგანიზაცია იმგვარი გახლავთ, რომ მივიღეთ აღმასრულებელი ხელისუფლების გაორებულობა პრეზიდენტის მკვეთრი უპირატესობით. ხელისუფლების კონსტიტუციური ორგანიზაცია პრაქტიკულად გამორიცხავს პრეზიდენტის ოპოზიციური საპარლამენტო უმრავლესობის მიერ მთავრობის ფორმირების შესაძლებლობას. მთავრობა მთლიანად პრეზიდენტის კონტროლქვეშაა მოქცეული. ახალი მთავრობის ფორმირება მოსდევს არა პარლამენტის, არამედ პრეზიდენტის არჩევას და იგი რეალურად მხოლოდ პრეზიდენტის წინაშეა პასუხისმგებელი (მიუხედავად იმისა, რომ ფორმალურად პასუხისმგებელია პრეზიდენტისა და პარლამენტის წინაშე) და მანამ ვერ იქნება გადაყენებული, სანამ ისარგებლებს პრეზიდენტის ნდობით (არის ერთადერთი გამონაკლისი - თუ პარლამენტი სრული შემადგენლობის სამი მეხუთედის უმრავლესობით უნდობლობას გამოუცხადებს მთავრობას, პრეზიდენტი ვალდებულია გადააყენოს იგი. ეს კი მხოლოდ იმ შემთხვევაშია შესაძლებელი, თუ პარლამენტში სამმეხუთედიანი ოპოზიციური უმრავლესობა იქნება).

ამ სისტემაში არ არსებობს უფლებამოსილებათა გამიჯვნა პრეზიდენტსა და აღმასრულებელ ხელისუფლებას შორის. პრეზიდენტი:

● ნიშნავს პრემიერ-მინისტრს (პარლამენტის მხოლოდ ფორმალური მონაწილეობით);

● თანხმობას აძლევს პრემიერ-მინისტრს მინისტრის დანიშვნაზე;

● უფლებამოსილია საკუთარი ინიციატივით გადააყენოს მთავრობა, თანამდებობიდან გაათავისუფლოს შინაგან საქმეთა, თავდაცვისა და სახელმწიფო უშიშროების მინისტრები;

● უფლებამოსილია მოიწვიოს მთავრობის სხდომა და თავმჯდომარეობდეს მას;

● უფლებამოსილია შეაჩეროს ან გააუქმოს მთავრობისა და აღმასრულებელი ხელისუფლების დაწესებულებათა აქტები, თუ ისინი ეწინააღმდეგებიან საქართველოს კონსტიტუციას, საერთაშორისო ხელშეკრულებებსა და შეთანხმებებს, კანონებსა და პრეზიდენტის ნორმატიულ აქტებს.

ყოველივე ზემოაღნიშნული არღვევს როგორც მთავრობის დამოუკიდებლობას, ისე საპარლამენტო კონსტიტუციონალიზმის დოქტრინას. პრეზიდენტისა და მთავრობის უფლებამოსილებათა ასეთი დისბალანსი დამახასიათებელია სუპერსაპრეზიდენტო სისტემისთვის, რომელშიც უგულებელყოფილია სამართლებრივი სახელმწიფოს ერთ-ერთი უმთავრესი პრინციპი - ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი.

პრეზიდენტი ფორმალურად აღარ არის აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური, მაგრამ იგი „წარმართავს და ახორციელებს სახელმწიფოს საშინაო და საგარეო პოლიტიკას“ (მუხლი 69), 78-ე მუხლის თანახმად კი „მთავრობა ... უზრუნველყოფს აღმასრულებელი ხელისუფლების, ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის განხორციელებას. მთავრობა პასუხისმგებელია საქართველოს პრეზიდენტისა და პარლამენტის წინაშე“. გამოდის, რომ მთავრობა აღმასრულებელი ხელისუფლების განმახორციელებელი პრეზიდენტის დამხმარე ორგანოა და არა დამოუკიდებელი აღმასრულებელი ხელისუფლება. მიუხედავად ამისა, აღმასრულებელი ხელისუფლების საქმიანობისთვის პასუხისმგებლობა მხოლოდ მას ეკისრება და არა პრეზიდენტს, რომელიც „ახორციელებს სახელმწიფოს საშინაო და საგარეო პოლიტიკას“. მივიღეთ მოვალეობის აშკარად არაადეკვატური პასუხისმგებლობა. ცხადია, რომ პრემიერ-მინისტრი, როგორც მთავრობის ხელმძღვანელი, აღმასრულებელი ხელისუფლების სისტემაში არ წარმოადგენს ამ სისტემის ხელმძღვანელს. იგი მხოლოდ დამხმარე, საკოორდინაციო საქმიანობით შემოიფარგლება. მას პრეზიდენტის მიერ მთავრობისათვის განსაზღვრულ ძირითად მიმართულებათა შესრულების ხელმძღვანელობა ევალება და იგი თავისი სამართლებრივი მდგომარეობით მხოლოდ „ადმინისტრაციული პრემიერის“ ფუნქციების მატარებელია. მთავრობა კი თავისი არსით, მიუხედავად ფორმალური უფლებებისა, პრეზიდენტის სათათბირო ორგანო და მის გადაწყვეტილებათა შემსრულებელია.

ახალი მოდელის მიხედვით ძალზე მძიმე მდგომარეობაში არიან ჩაყენებული მთავრობის წევრები - მინისტრები. ამას განაპირობებს მათი ორმაგ დაქვემდებარებაში მოქცევა. კონსტიტუციის თანახმად, პრეზიდენტიც და პრემიერ-მინისტრიც აღმასრულებელ ხელისუფლებას ახორციელებენ ფუნქციებისა და მმართველობის სფეროების რაიმე სახით გამიჯვნის გარეშე, თუმცა, იმგვარად, რომ პრემიერ-მინისტრი პასუხისმგებელია პრეზიდენტის წინაშე მთავრობის საქმიანობაზე. ამასთან, მთავრობის წევრების საქმიანობის კოორდინაციას ახორციელებს პრემიერ-მინისტრი და იგი უძღვება მთავრობის სხდომებს (გარდა იმ შემთხვევებისა, როდესაც პრეზიდენტი მოისურვებს ამის გაკეთებას). ასეთ სიტუაციაში მინისტრები, ერთი მხრივ, ვალდებულნი არიან იმუშაონ პრემიერ-მინისტრის ხელმძღვანელობით და შეასრულონ მისი მითითებები, ხოლო, მეორე მხრივ, იძულებულნი არიან ფხიზლად ადევნონ თვალი პრეზიდენტის (და მისი ადმინისტრაციის შესაბამისი მოხელეების) განწყობებსა და მოსაზრებებს. მინისტრის საქმიანობით უკმაყოფილო პრეზიდენტს შეუძლია თავად გამოსცეს მინისტრისთვის სავალდებულო აქტები, გააუქმოს მინისტრის გადაწყვეტილებები, მოიწვიოს მთავრობის სხდომა და იქ მიაღწიოს მინისტრის პოლიტიკის კორექტირებას ან სულაც დაითხოვოს მთელი მთავრობა. ასეთ პირობებში მინისტრები იძულებულნი იქნებიან რაიმე მნიშვნელოვან გადაწყვეტილებამდე ორივე ხელმძღვანელისგან მიიღონ დასტური, რაც ხშირად არ იქნება შესაძლებელი ან საგრძნობლად გააჭიანურებს გადაწყვეტილებების მიღების პროცესს. ამასობაში, პრემიერ-მინისტრთან მიმართებაში პრეზიდენტის დომინანტური პოზიციის გამო ხშირად ამ უკანასკნელის მიერ პრესკონფერენციაზე გამოთქმული მითითებაც კი მეტი ძალის იქნება მინისტრისთვის, ვიდრე პრემიერ-მინისტრის თავმჯდომარეობით მთავრობის სხდომაზე ამავე საკითხზე მიღებული განსხვავებული გადაწყვეტილება.

მკვეთრად გაიზარდა პრეზიდენტის უფლებები სამართალშემოქმედებით სფეროში. ზემოთ უკვე აღვნიშნეთ, რომ პრეზიდენტი უფლებამოსილია შეაჩეროს ან გააუქმოს მთავრობისა და აღმასრულებელი ხელისუფლების დაწესებულებათა აქტები, მაგრამ არა მიზანშეუწონლობის გამო (ეს სწორია, რადგან იგი ფორმალურად არ არის აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური), არამედ იმ შემთხვევაში, „თუ ისინი ეწინააღმდეგებიან საქართველოს კონსტიტუციას, საერთაშორისო ხელშეკრულებებსა და შეთანხმებებს, კანონებსა და პრეზიდენტის ნორმატიულ აქტებს“ (მუხლი 76.3). ეს დებულება ორი მიზეზის გამო არ შეესაბამება ხელისუფლების დანაწილების პრინციპს.

პირველი მიზეზი. ზემოაღნიშნული დებულებიდან გამომდინარეობს, რომ მთავრობისა და აღმასრულებელი ხელისუფლების დაწესებულებათა აქტები უნდა შეესაბამებოდეს პრეზიდენტის აქტებს. აქ დადგენილია სამართლებრივი აქტების ხისტი, ინსტიტუციური იერარქია და მხედველობაში არ არის მიღებული არც კომპეტენციის გადანაწილება ამ ინსტიტუტებს შორის და არც ის, რომ როგორც პრეზიდენტის, ისე აღმასრულებელი ხელისუფლების აქტები კანონქვემდებარე აქტებია და გამოიცემა მხოლოდ კანონის საფუძველზე და კანონით გათვალისწინებულ შემთხვევებში. ამასთან, უნდა აღინიშნოს ის გარემოებაც, რომ კონსტიტუციის 78.3-ე მუხლი მთავრობის საქმიანობის განმსაზღვრელ სამართლებრივ აქტებად მოიხსენიებს არა მხოლოდ ქვეყნის კონსტიტუციასა და კანონებს, არამედ პრეზიდენტის აქტებსაც, რაც საფუძველს აცლის მთავრობის, როგორც აღმასრულებელი ხელისუფლების უმაღლესი და დამოუკიდებელი ორგანოს, ცნებას კლასიკური კონსტიტუციური კონცეფციის თვალსაზრისით.

მეორე მიზეზი. ზემოხსენებული დებულებით პრეზიდენტს დაეკისრა საკონსტიტუციო კონტროლისა და ადმინისტრაციული იუსტიციის ტვირთი და მას მიენიჭა კვაზისასამართლო ფუნქციები, ეს კი სასამართლო ხელისუფლების კომპეტენციის სფეროში შეჭრაა⁵.

პრეზიდენტს მიენიჭა უფლება, საგადასახადო და საბიუჯეტო საკითხებზე გამოსცეს კანონის ძალის მქონე დეკრეტები (თუ დათხოვილია პარლამენტი), აგრეთვე დეკრეტით დაამტკიცოს სახელმწიფო ბიუჯეტი, თუ პარლამენტი დადგენილ ვადაში არ დაამტკიცებს მას (ადრე დეკრეტების გამოცემის უფლება პრეზიდენტს მხოლოდ საგანგებო მდგომარეობის დროს ჰქონდა). ეს არის პარლამენტის საკანონმდებლო უფლებამოსილების გადაცემა პრეზიდენტისთვის, კონსტიტუციით დადგენილი ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის კონცეფციური უარყოფა ხელისუფლების საკანონმდებლო განშტოების მიმართ. ამ უფლების მინიჭებით საგადასახადო და საბიუჯეტო სფეროში საკანონმდებლო პოლიტიკის განმსაზღვრელი, ნაცვლად პარლამენტისა, დროებით (თუმცა, ეს დრო არც ისე მცირეა - დაახლოებით 4 თვე) ხდება პრეზიდენტი⁶.

სამართალშემოქმედებით სფეროში პრეზიდენტის უფლებათაგან უნდა აღვნიშნოთ საკანონმდებლო ინიციატივისა და შეყოვნებითი ვეტოს უფლების ერთდროული არსებობა, რაც უცხოა როგორც საპრეზიდენტო, ისე საპარლამენტო და ნახევრად საპრეზიდენტო სისტემებისთვის. ერთ ხელში მოქცეული ორივე უფლება აძლიერებს პარლამენტზე ზემოქმედების შესაძლებლობას და, შესაბამისად, ასუსტებს პარლამენტის დისკრეციულ უფლებამოსილებას საკანონმდებლო პოლიტიკის განხორციელების სფეროში. ერთი შეხედვით, პრეზიდენტის საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება თითქოს შეზღუდულია, ვინაიდან კონსტიტუციაში ჩაიწერა, რომ იგი ამ უფლებით სარგებლობს მხოლოდ „განსაკუთრებულ შემთხვევებში“. თუმცა, გაურკვეველია, რა იგულისხმება ამ „განსაკუთრებულ შემთხვევებში“ და ვინ განსაზღვრავს ამ შემთხვევებს. ვინაიდან პრაქტიკულად წარმოუდგენელია, რომ პარლამენტმა საკუთარი ინიციატივით სპეციალური კანონით განსაზღვროს ასეთი შემთხვევები (კონსტიტუცია არ მიუთითებს კანონზე და ამიტომ პრეზიდენტი ადვილად შეძლებს საკონსტიტუციო სასამართლოს მეშვეობით ასეთი კანონის გაუქმებას) ან პრეზიდენტმა თავად შეიტანოს პარლამენტში კანონპროექტი ასეთი თვითშეზღუდვის შესახებ. გამოდის, რომ პრეზიდენტი ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში თავად განსაზღვრავს „შემთხვევის განსაკუთრებულობას“, ანუ პრეზიდენტი სარგებლობს საკანონმდებლო ინიციატივის შეუზღუდავი უფლებით. მართალია, მთვარობასაც ასევე შეუზღუდავი საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება აქვს, მაგრამ აშკარაა, რომ ყველა შემთხვევაში, როდესაც პრეზიდენტი გადაწყვეტს კანონპროექტის ინიცირებას, მთავრობა თავს შეიკავებს ალტერნატიული ინიციატივისაგან.

კონსტიტუციური ცვლილებების შედეგად მნიშვნელოვნად შეიცვალა პარლამენტის სტატუსი და შემცირდა მისი როგორც ნორმათშემოქმედებითი, ისე პოლიტიკური წონა. ყველაზე მნიშვნელოვანი ცვლილება ის გახლავთ, რომ პრეზიდენტს მიეცა პარლამენტის დათხოვნის უფლება. მაგრამ მთავარი დათხოვნის უფლება კი არაა (ასეთი უფლება დამახასიათებელია როგორც საპარლამენტო, ისე ნახევრად საპრეზიდენტო სისტემებისთვის), არამედ ის, თუ რა შემთხვევებში აქვს პრეზიდენტს ამის უფლება. ეს შემთხვევებია:

● ახალი მთავრობის ფორმირება. თუ პარლამენტმა ნდობა არ გამოუცხადა პრეზიდენტის მიერ ახალშექმნილ მთავრობას, პრეზიდენტი დანიშნავს პრემიერ-მინისტრს (ხოლო იგი - პრეზიდენტის თანხმობით მინისტრებს) და დაითხოვს პარლამენტს, ხოლო, თუ ამ დროს მას არა აქვს პარლამენტის დათხოვნის უფლება,⁷ შექმნის მთავრობას და დათხოვნის აკრძალვის ვადის ამოწურვიდან ერთი თვის ვადაში პარლამენტს ხელახლა წარუდგენს მთავრობას ნდობის მისაღებად და თუ ნდობა ვერ მიიღო, დაითხოვს პარლამენტს.

● მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადება. თუ პარლამენტმა უნდობლობა გამოუცხადა მთავრობას, პრეზიდენტი ან გადააყენებს მთავრობას ან არა, ხოლო თუ მომდევნო 90-ე - მე-100 დღეების შუალედში პარლამენტი კვლავ გამოუცხადებს მთავრობას უნდობლობას, პრეზიდენტი ან გადააყენებს მთავრობას ან დაითხოვს პარლამენტს, მაგრამ, თუ ეს პერიოდი დაემთხვა პარლამენტის დათხოვნის აკრძალვას, უნდობლობის განმეორებით გამოცხადებას კენჭი შეიძლება ეყაროს მხოლოდ აკრძალვის ვადის ამოწურვიდან 15 დღეში და თუ პარლამენტმა კვლავ გამოუცხადა უნდობლობა მთავრობას, პრეზიდენტს უკვე ექნება პარლამენტის დათხოვნის უფლება.

● პრემიერ-მინისტრის მიერ მთავრობისადმი ნდობის საკითხის დასმა სახელმწიფო ბიუჯეტის, საგადასახადო კოდექსის და მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ კანონპროექტების გამო. თუ პარლამენტმა მთავრობას ნდობა არ გამოუცხადა, პრეზიდენტი ან გადააყენებს მთავრობას ან დაითხოვს პარლამენტს.

● სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის მიღება. თუ პარლამენტმა კონსტიტუციით დადგენილი წესის დაცვით წარდგენილი ბიუჯეტის კანონპროექტი არ მიიღო 3 თვის განმავლობაში, პრეზიდენტი ან გადააყენებს მთავრობას ან დაითხოვს პარლამენტს.

როგორც ვხედავთ, პრეზიდენტი მისთვის სასურველი მთავრობის ფორმირების ან შენარჩუნების შეუძლებლობის შემთხვევაში, რაც მხოლოდ ოპოზიციური საპარლამენტო უმრავლესობის არსებობის შედეგი შეიძლება იყოს, დისკრეციულად წყვეტს პარლამენტის დათხოვნისა და უარყოფილი მთავრობის დანიშვნის თუ შენარჩუნების საკითხს. მაშასადამე, პრეზიდენტმა მთავრობისადმი ნდობის საკითხის დასმა პარლამენტის დათხოვნის პროვოცირებისთვისაც შეიძლება გამოიყენოს. კონსტიტუცია უნდობლობის გამოცხადებას, პრაქტიკულად, მხოლოდ სარეკომენდაციო ხასიათს აძლევს. ამასთან, პარლამენტი ნებისმიერ დროს შეიძლება ემსხვერპლოს ამგვარ „რეკომენდაციას“. ეს კი სხვა არაფერია, თუ არა მუდმივი შანტაჟის ქვეშ პარლამენტის მოქცევა და, ცხადია, ოპოზიციური საპარლამენტო უმრავლესობის შემთხვევაში იგი განწირულია ან დათხოვნისთვის ან უპრინციპობისა და კონფორმიზმისთვის.

საკონსტიტუციო ცვლილებებით შეიზღუდა პარლამენტის საკანონმდებლო ფუნქციაც. საკანონმდებლო პროცესის საწყის სტადიას საკანონმდებლო ინიციატივა წარმოადგენს. მართალია, ეს უფლება დარჩა პარლამენტის ფრაქციას, კომიტეტსა და პარლამენტის წევრს, მაგრამ კონსტიტუციის 67-ე მუხლს დაემატა მე-3 პუნქტი, რომლის თანახმადაც, „თუ მთავრობა კანონით გათვალისწინებულ ვადაში არ წარმოადგენს შენიშვნებს პარლამენტში განსახილველ კანონპროექტთან დაკავშირებით, კანონპროექტი მთავრობის მიერ მოწონებულად ჩაითვლება“. კონსტიტუციაში ამგვარი ნორმის გაჩენამ ბუნებრივად დასვა პარლამენტის კანონშემოქმედებით საქმიანობაში მთავრობის მონაწილეობის კონკრეტული მექანიზმების შექმნის აუცილებლობა. ძნელი სავარაუდოა, თუ რა სახის მექანიზმები ჩაიდება მითითებულ კანონში (თუ კანონებში), მაგრამ ის უკვე ცალსახაა, რომ პარლამენტი კენჭს ვერ უყრის კანონპროექტს მანამ, სანამ მთავრობა კანონით დადგენილ ვადაში (შეიძლება 1 კვირაში ან 1 თვეში) არ გამოხატავს თავის პოზიციას. ეს ნიშნავს იმასაც, რომ მთავრობამ შეიძლება კონსტიტუციაზე დაყრდნობით ამგვარი უფლება მოითხოვოს ყველა კანონპროექტთან დაკავშირებით. ამდენად, ეს თითქოსდა პარლამენტის საკანონმდებლო საქმიანობის გასაიოლებლად (დასკვნის წარუდგენლობა მოწონების ტოლფასია) შემოღებული ნორმა, სინამდვილეში, ამ საქმიანობაში მთავრობის როლის ზრდას იწვევს.

კიდევ უფრო ამძიმებს პარლამენტის მდგომარეობას 93-ე მუხლის მე-8 პუნქტი, რომლის თანახმადაც, „კანონპროექტი, რომელიც იწვევს მიმდინარე წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯების ზრდას, შემოსავლების შემცირებას ან სახელმწიფოს მიერ ახალი ფინანსური ვალდებულებების აღებას, პარლამენტმა შეიძლება მიიღოს მხოლოდ მთავრობის თანხმობის შემდეგ, ხოლო მომავალ საფინანსო წელთან დაკავშირებული ზემოაღნიშნული კანონპროექტები - მთავრობის მიერ პარლამენტთან შეთანხმებული სახელმწიფო ბიუჯეტის ძირითადი პარამეტრების ფარგლებში“. ძალიან ძნელია მოიძებნოს კანონპროექტი, რომელიც არ იწვევს რაიმე ხარჯების ზრდას, შემოსავლების შემცირებას ან ფინანსური ვალდებულებების აღებას. მაგრამ, რომც დავუშვათ, რომ ასეთი კანონპროექტი შესაძლოა მოიძებნოს, ამ შემთხვევაშიც პარლამენტი იძულებულია, დამოკიდებული იყოს მთავრობის პოზიციაზე იმიტომ, რომ მაინც მთავრობამ უნდა თქვას საბოლოო სიტყვა იმის თაობაზე, იწვევს კანონპროექტი ზემოაღნიშნულ შედეგებს თუ არა. აქ შეიძლება დაისვას ასეთი შეკითხვა: თუ კანონპროექტი ობიექტურად არ იწვევს არავითარ დამატებით ხარჯებს, მაგრამ სასურველი არ არის მთავრობისათვის და მთავრობა განაცხადებს (თუნდაც უმართებულოდ), რომ კანონპროექტი ასეთ ხარჯებს იწვევს - რა უნდა ქნას ამ შემთხვევაში პარლამენტმა? თუ ზემოაღნიშნულ საკანონმდებლო პროცედურებს დავუმატებთ იმასაც, რომ მთავრობას უფლება აქვს, ბიუჯეტთან, საგადასახადო კოდექსთან და მთავრობის უფლებამოსილებებთან დაკავშირებულ კანონპროექტებს მიაბას ნდობის საკითხი (81-ე მუხლი) და პარლამენტის დაშლის მუქარით პარლამენტი აიძულოს, დაეთანხმოს მის პოზიციას და იმასაც, რომ პრეზიდენტი ინარჩუნებს ვეტოს მძლავრ მექანიზმს, ნათელი ხდება, რომ პარლამენტი ან უნდა შეეგუოს საკანონმდებლო საქმიანობაში მთავრობის დომინანტობას ან შინ უნდა წავიდეს.

4. რეკომენდაციები⁸

ყოველივე ზემოთქმულიდან გამომდინარე, მხოლოდ ერთი დასკვნის გამოტანაა შესაძლებელი: საქართველოში ხელისუფლების დღეს არსებული კონსტიტუციური მოდელი ვერ თავსდება ხელისუფლების დანაწილების ვერც ერთ საყოველთაოდ აღიარებულ დემოკრატიულ მოდელში. დეფორმირებულია ხელისუფლების დანაწილების ის კომპონენტები, რომლებიც სახელისუფლებო უფლებამოსილებათა რაციონალურ გამიჯვნას, აგრეთვე ხელისუფლების განშტოებათა შორის კონტროლს (ურთიერთშეკავებას) და გაწონასწორებას გულისხმობს. აუცილებელია ამგვარი მიდგომების შეძლებისდაგვარად სწრაფად, მაგრამ არა ნაჩქარევად გამოსწორება. ამისათვის, ჩვენი აზრით, უნდა გაკეთდეს შემდეგი:

1. მმართველობის სისტემა უნდა იყოს გაწონასწორებული სისტემა, რომელშიც მთავრობა და პარლამენტი წარმოდგენილნი იქნებიან დამოუკიდებელ და კომპეტენტურ კონსტიტუციურ ორგანოებად.

ხელისუფლების განშტოებათა შორის უნდა მოხდეს უფლებამოსილებათა ბალანსირებული (რაციონალური) გადანაწილება; უნდა ჩამოყალიბდეს კონტროლის (ურთიერთშეკავების) და გაწონასწორების ქმედითი მექანიზმები.

2. საარჩევნო ზღურბლი უნდა შემცირდეს 4 ან 5 %-მდე.

ამ ცვლილების განხორციელება ხელს შეუწყობს პარლამენტის წარმომადგენლობითი ხარისხისა და მისი საკონტროლო/შეკავების ფუნქციის ეფექტიანობის ამაღლებას.

მაღალი საარჩევნო ზღურბლი პროპორციული სისტემით არჩევნებისას, როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, განუვითარებელი პარტიული სისტემის, დემოკრატიული ტრადიციების უქონლობის, პოლიტიკური და სამართლებრივი ცნობიერების დაბალი დონის ფონზე ხელს უწყობს დომინანტი პარტიის, ე.წ. სახელისუფლებო პარტიის გაჩენას. თუ ამის შედეგად საპარლამენტო უმრავლესობა პრეზიდენტის პარტიამ მოიპოვა, რის ალბათობაც ძალიან დიდია, ძალზე სუსტი, თითქმის ფორმალური ხდება კონტროლისა (ურთიერთშეკავების) და გაწონასწორების კომპონენტი.

ასე, მაგალითად, 1995 წლის კონსტიტუციის თანახმად, პარლამენტის წევრთა მანდატები ნაწილდებოდა იმ პარტიებსა და საარჩევნო ბლოკებს შორის, რომლებიც პროპორციული სისტემით ჩატარებულ არჩევნებში მიიღებდნენ მონაწილე ამომრჩეველთა ხმების 5 პროცენტს მაინც. 1999 წლის ივლისში, პარლამენტის მორიგ არჩევნებამდე დაახლოებით 3 თვით ადრე, ზღურბლი 7 პროცენტამდე იქნა აწეული, რასაც შედეგად მოჰყვა არა მარტო პარლამენტში წარმოდგენილ პარტიათა რაოდენობის შემცირება, არამედ ოპოზიციურ პარტიათა დეპუტაციების მცირერიცხოვნობაც. მაგალითად, 1999 წელს ზღურბლი სამმა, ხოლო 2004 წელს მხოლოდ ორმა სუბიექტმა გადალახა, თანაც თითო სუბიექტმა ორივეჯერ 7 პროცენტზე ოდნავ მეტი ხმა მიიღო. ცხადია, თავისუფლად შეიძლება მიგვეღო ერთპარტიული პარლამენტი, რაც დაარღვევდა პარლამენტარიზმისა და პლურალისტური დემოკრატიის პრინციპებს. დასკვნა ერთია: ასეთი მაღალი საარჩევნო ზღურბლის შენარჩუნების შემთხვევაში დიდია საფრთხის რისკი.

3. უნდა გაუქმდეს ან მკვეთრად შეიზღუდოს პრეზიდენტის საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება.

ის, რომ, პრეზიდენტსაც და მთავრობასაც აქვს საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება, ხოლო პრეზიდენტს ვეტოს უფლებაც, პრეზიდენტს აძლევს, ერთი მხრივ, მთავრობის სრული დაქვემდებარების, მეორე მხრივ კი - საკანონმდებლო პოლიტიკის საკუთარი შეხედულებისამებრ განსაზღვრის და პარლამენტის დასუსტების საშუალებას. გარდა ამისა, ეს მთავრობის სტაბილურობის თვალსაზრისითაც დიდი პრობლემის წინაშე დაგვაყენებს.

საპარლამენტო სისტემებისათვის ვეტოს უფლების დისკრეციული რეალიზაცია სახელმწიფოს მეთაურის მხრიდან იშვიათი შემთხვევაა, რადგანაც პრეზიდენტი მკვეთრადაა დისტანცირებული აღმასრულებელი ხელისუფლებისაგან და მას ნაკლებად შეიძლება ჰქონდეს უშუალო ინტერესი რომელიმე კონკრეტული კანონის აღსრულების მიმართ. ამის გამო, ამ სისტემებში პრეზიდენტის მიერ ვეტოს უფლების გამოყენება იშვიათად, როგორც წესი, მთავრობის ინიციატივით ხდება. საპარლამენტო მმართველობის სისტემებში ვეტოს იშვიათი გამოყენება სწორედ იმით არის განპირობებული, რომ მთავრობა საპარლამენტო უმრავლესობის (კოალიციის) ლიდერებისგანაა დაკომპლექტებული და ეს უკანასკნელი იღებს პასუხისმგებლობას ამა თუ იმ კანონის აღსრულებაზე.

საქართველოში კი პრეზიდენტს, როგორც აღმასრულებელი ფუნქციების რეალურად მატარებელ პირს, კონკრეტული პოლიტიკური ინტერესები აქვს კანონმდებლობის მიმართ. საკანონმდებლო ინიციატივისა და ვეტოს უფლებათა ამგვარი თანაარსებობა, ერთი მხრივ, პრეზიდენტს წარმოაჩენს როგორც სახელმწიფო პოლიტიკის განსაზღვრის დამოუკიდებელ სუბიექტს, ხოლო მეორე მხრივ, ზღუდავს მთავრობის დამოუკიდებლობას და, შესაბამისად, ამ უკანასკნელის აღმასრულებელი ხელისუფლების უმაღლეს ორგანოდ ყოფნა ფიქციად იქცევა. თითქმის შეუძლებელი ხდება პარლამენტის მიერ პრეზიდენტის ინიციატივით შემოსული კანონპროექტის მნიშვნელოვნად შეცვლა.

პრეზიდენტის საკანონმდებლო ინიციატივის უფლების გაუქმებით ან მკვეთრი შეზღუდვით მიღწეული იქნება ხელისუფლების განშტოებათა შორის სამართალშემოქმედებითი უფლებამოსილებების რაციონალურად გამიჯვნა და პარლამენტის, როგორც საკანონმდებლო ორგანოს, სტატუსის განმტკიცება. ამავე დროს, უფრო გამოკვეთილი ხდება პრეზიდენტის, როგორც სახელმწიფოს მეთაურის - არბიტრის კონსტიტუციური დანიშნულება.

4. პერსპექტივაში, ანუ ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენის შემდეგ, გარდაუვალია პარლამენტის ორპალატიანობა.

ამიტომ, 2003 წლის 2 ნოემბრის რეფერენდუმის აქამდე არარეალიზებული შედეგების შესაბამისად, ამ რეფორმის მომზადება უნდა დაიწყოს დღესვე. პირველი ნაბიჯი ამ გზაზე უნდა იყოს უახლოესი საპარლამენტო არჩევნებისათვის პარლამენტის წევრთა რაოდენობის შემცირება 150 დეპუტატამდე და წევრთა რაოდენობის გონივრული გადანაწილება პალატებს შორის. აგრეთვე უნდა მოხდეს პალატებს შორის კომპეტენციის გამიჯვნა-გადანაწილება. რაც შეეხება ზედა პალატას, ეს არ უნდა იყოს ევროპული ტიპის „გაბერილი“ პალატა (ასე აზრს დაკარგავს დეპუტატთა რაოდენობის შემცირებაზე ფიქრი). თითო ტერიტორიული ერთეულიდან უნდა აირჩეს ორ-ორი წარმომადგენელი, აფხაზეთიდან და თბილისიდან ოთხ-ოთხი, ხოლო ყოფილი სამხრეთ ოსეთის ავტონომიური ოლქიდან - ალბათ სამი.

5. პრეზიდენტის არჩევნებში ამომრჩეველთა მონაწილეობის სავალდებულო მინიმალური კვორუმის არარსებობამ შეიძლება მნიშვნელოვნად დააკნინოს მისი წარმომადგენლობითი ხასიათი და, შესაბამისად, ამ ინსტიტუტის ლეგიტიმურობის ხარისხი.

ამიტომ, ან უნდა აღდგეს 2004 წლის 6 თებერვლამდე არსებული კონსტიტუციური მოთხოვნები ან შემოღებულ იქნეს პრეზიდენტის არჩევის შემდეგი წესი. პირველ ტურში შესაძლებელია იყოს პირდაპირი არჩევნები. თუ პირველ ტურში ვერ აირჩა პრეზიდენტი, მეორე ტურით სასურველია, იგი აირჩეს პარლამენტის მიერ. ეს, ერთი მხრივ, გაანეიტრალებს მეორე ტურის წინ საზოგადოების პოლარიზაციას, ხოლო მეორე მხრივ, პრეზიდენტს ყოველთვის აღარ მისცემს საზოგადოების მრავალრიცხოვან მხარდაჭერაზე აპელირების შესაძლებლობას. თუმცა, ეს მექანიზმი მოიცავს გარკვეულ ნეგატიურ მხარესაც, რაც გამოიხატება იმით, რომ პრეზიდენტი, პირველ ტურში არჩევის შემთხვევაში, სწორედ ამაზე მოახდენს აპელირებას. დაცული უნდა იყოს ის პირობა, რომ პრეზიდენტის პირდაპირი არჩევის წესი მის ზედმეტად ფართო უფლებამოსილებებში არ გადაიზრდება; ეს არ უნდა იქცეს მისთვის სახალხო სუვერენიტეტის დამცველად წარმოჩენის წყაროდ, რაც დღევანდელივით აისახება მისთვის მინიჭებულ უფლებამოსილებებში. ეს ტვირთი მთლიანად უნდა მოდიოდეს პარლამენტზე.

6. პრეზიდენტს არ უნდა ჰქონდეს მთავრობის ერთპიროვნულად გადაყენების უფლება.

პრეზიდენტის უფლება - ერთპიროვნულად გადააყენოს მთავრობა - არის სახალხო ნებასა და ამ ნებით შექმნილი მრავალპარტიული პარლამენტისათვის დაკისრებულ ვალდებულებებს შორის სერიოზული წინააღმდეგობა და, შესაბამისად, პრეზიდენტი მთავრობის, როგორც კოლეგიური ორგანოს, გადაყენებისას შებოჭილი უნდა იყოს პარლამენტში არსებულ პოლიტიკურ ძალთა ნებით, რომელიც, ცხადია, ამ ძალთა თანაფარდობაზე იქნება დამოკიდებული.

7. პრეზიდენტს არ უნდა ჰქონდეს სახელმწიფო ბიუჯეტის დამტკიცების უფლება, საგადასახადო და საბიუჯეტო საკითხებზე კანონის ძალის მქონე აქტების გამოცემის უფლება.

სახელმწიფო ბიუჯეტის დამტკიცება, ისევე, როგორც საგადასახადო კანონმდებლობა, ყველგან და ყოველთვის იყო და არის პარლამენტის განსაკუთრებული უფლებამოსილება. ასეთი უფლებამოსილება მხოლოდ პლურალისტულ წარმომადგენლობით ორგანოს შეიძლება ჰქონდეს.

8. ხელისუფლების დანაწილების არსებულ სისტემაში უფლებამოსილებათა გონივრული გადანაწილების, აგრეთვე განშტოებათა კონტროლისა და თანამშრომლობის ელემენტების გასაძლიერებლად საჭიროდ მიგვაჩნია უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის შემოღება.

უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის განხორციელება შესაძლებელია ან პარლამენტის ინიციატივით ან როგორც პარლამენტის რეაქცია მთავრობის მიერ ნდობის მოთხოვნაზე (თუ მთავრობის მიერ დასმული ნდობის საკითხი პარლამენტში ვერ მოიპოვებს სათანადო მხარდაჭერას, პარლამენტს უფლება ეძლევა თავად აირჩიოს ახალი პრემიერ-მინისტრი). მაგრამ თუ პარლამენტი უუნარო აღმოჩნდება, განახორციელოს ეს ფუნქცია შეზღუდულ ვადაში, პრეზიდენტი დაითხოვს პარლამენტს.

უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმი განსაკუთრებით პროდუქტიულია პოლიტიკური რეჟიმების გარდამავალ ეტაპზე, როდესაც ყოველთვის თავიდან იწყება პარტიული სისტემების ფორმირება, რომელიც არასიმყარით და პარტიათა სიმრავლით ხასიათდება. სწორედ ამ სისტემაში ნათლად იკვეთება უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის ის უპირატესობა, რაც სახელისუფლებო კრიზისისა და პოლიტიკური სისტემის არამდგრადობის თავიდან აცილებაში მდგომარეობს. არამყარი პარტიული სისტემის პირობებში უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმი არის ის მექანიზმი, რომელიც ანეიტრალებს პარლამენტში მთავრობის კონკრეტული არაპოპულარული ნაბიჯით გამოწვეულ ემოციებს და ამით იცავს სახელისუფლებო მექანიზმს მთავრობათა ხშირი ცვლისაგან. იმ ძირითადი პრინციპიდან გამომდინარე, რაზეც აგებულია უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის პროცედურა, პარლამენტი მოკლებულია მთავრობის გადაყენების შესაძლებლობას მისი შემცვლელის გარკვევის გარეშე. ამდენად, ჩრდილოვანი კაბინეტის ძირითადი მონახაზის არარსებობის შემთხვევაში, მანამდე, სანამ არ მოხდება ახალი კოალიციის ფორმირება, აზრს კარგავს არსებული მთავრობის გადაყენებაზე ფიქრი. ყოველივე ზემოაღნიშნული ზრდის უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის ეფექტიანობას არამყარი, „მდუღარე“ პარტიული სისტემების პირობებში.

გარდა ამისა, მისი კონკრეტული უპირატესობა, უნდობლობის ნულოვან ვოტუმთან შედარებით, ისაა, რომ ასეთი წესი დიდი ალბათობით გამორიცხავს ხანგრძლივ სამთავრობო კრიზისებს (მდგომარეობას, როდესაც ძველი მთავრობა გადაყენებულია, ახალი კი ჯერ კიდევ არ არის შექმნილი). უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის პროცედურების განხორციელებისას, ერთი მხრივ, უზრუნველყოფილია სამთავრობო კრიზისის გახანგრძლივების თავიდან აცილება, ხოლო მეორე მხრივ, პარლამენტის მიერ მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადების შემთხვევაში პარლამენტი არ ხდება თავისივე გადაწყვეტილების მსხვერპლი და, იმავდროულად, შეუძლებელი ხდება უნდობლობაგამოცხადებული კაბინეტის შენარჩუნება. სწორედ ასეა ეს საკითხი გადაწყვეტილი მეორე მსოფლიო ომის შემდგომ მიღებულ რიგი ქვეყნების კონსტიტუციებში. პარლამენტის დათხოვნის ძირითადი წინაპირობა ამ ქვეყნებში არის მთავრობის ფორმირების საკითხში საკუთარი უუნარობის გამოვლენა.

ამავე დროს, ნათლად იკვეთება ის სუბიექტი - პოლიტიკური ძალა, რომელიც აყალიბებს განსაზღვრული პასუხისმგებლობის მქონე უმრავლესობას, რითაც ის მთლიანად ხდება პასუხისმგებელი ქვეყნის პოლიტიკაზე. სწორედ ეს პოლიტიკური ჯგუფი არის ქვეყნის პოლიტიკის მიმართულებათა განმსაზღვრელი საკანონმდებლო ორგანოში და მისი უშუალო აღმსრულებელიც მთავრობის (აღმასრულებელი ხელისუფლების) სახით.

ამდენად, უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმი მოიცავს, პრაქტიკულად, ყველა რესურსს, დაწყებული პარლამენტის წინაშე მთავრობის პასუხისმგებლობით და დამთავრებული მისი სტაბილურობის გარანტიებით და იგი აღარ საჭიროებს დამატებითი რესურსების ძიებას პოლიტიკური სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად პარლამენტის, პრეზიდენტისა და მთავრობის ურთიერთობებში. გარდა ამისა, მუდამ არსებობს მთავრობის შემადგენლობის ფორმირებაზე პასუხისმგებელი სუბიექტი, უპირველეს ყოვლისა, პრეზიდენტისა და საპარლამენტო უმრავლესობის სახით, მათი პოლიტიკური პლატფორმისა და მსოფლმხედველობის შეუთავსებლობის შემთხვევაში კი თავად საპარლამენტო უმრავლესობის სახით. ამიტომ იმ შემთხვევაში, თუ პარლამენტმა ვერ შეძლო დამოუკიდებლად მთავრობის ფორმირება, პრეზიდენტი ითხოვს პარლამენტის შემადგენლობას (ორპალატიანი პარლამენტის შემთხვევაში - ქვედა პალატას) და მთავრობის ფორმირების კოლეგიური ტვირთი უკვე პრეზიდენტთან ერთად ეკისრება ახალარჩეულ პარლამენტს.

9. ხელისუფლების დანაწილების იმ კომპონენტის გასაძლიერებლად, რომელიც სახელმწიფო ხელისუფლების განშტოებათა ურთიერთობებში გაწონასწორებას ითვალისწინებს, უნდა გადაისინჯოს საქართველოს პრეზიდენტის უფლებამოსილება, დაითხოვოს პარლამენტი. აუცილებელია პარლამენტის დათხოვნის საფუძვლების შემცირება და ამ პროცედურის განხორციელების წესის დახვეწა.

საქართველოს პარლამენტის დათხოვნა არ უნდა იყოს პოლიტიკური მოტივაციით განპირობებული (როგორც ეს დღეს მოქმედი კონსტიტუციით არის გათვალისწინებული). ეს უნდა იყოს კონსტიტუციური (სამთავრობო, საპარლამენტო) კრიზისის განმუხტვის და ამ საკითხში ამომრჩეველთა ნების მაქსიმალური გათვალისწინების ფორმა. ამისათვის კი საჭიროა, რომ, ერთი მხრივ, საქართველოს პრეზიდენტს ამ უფლებამოსილებით სარგებლობა შეეძლოს საქართველოს კონსტიტუციით მკაცრად რეგლამენტირებულ რამდენიმე შემთხვევაში და, მეორე მხრივ, ახლად არჩეულ პარლამენტს ჰქონდეს ახალი მთავრობის შექმნაზე მნიშვნელოვანი (გადამწყვეტი) გავლენა. ეს ყველაფერი კი ძნელად მიიღწევა, თუ ს აქართველოს პრეზიდენტის კომპეტენცია (ამ საკითხის გადაწყვეტისას) გასცდება სახელმწიფოს მეთაურის - არბიტრის ფუნქციას.

ჩვენი აზრით, პარლამენტი დათხოვილი უნდა იქნეს, თუ:

ა) მთავრობის გადადგომის შემდეგ (რაც სავალდებულო წესით მოჰყვება ახალი პარლამენტის არჩევას ან შეიძლება მოხდეს ნებისმიერ დროს) პარლამენტი ნდობას არ გამოუცხადებს პრეზიდენტის მიერ წარდგენილ მთავრობას და ვერც თვითონ შექმნის მთავრობას;

ბ) იგი კონსტიტუციით განსაზღვრულ ვადაში ვერ ამტკიცებს მთავრობის მიერ წარდგენილ სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტს და ვერც უნდობლობის კონსტრუქციულ ვოტუმს ახორციელებს;

გ) მან ნდობა არ გამოუცხადა მთავრობას და კონსტიტუციით განსაზღვრულ ვადაში ვერ მოახერხა ახალი მთავრობის ფორმირება;

დ) იგი პრაქტიკულად ქმედუუნაროა (თუ დეპუტატთა მნიშვნელოვანი ნაწილი ბოიკოტირებას უცხადებს სხდომებს; თუ მისი სიითი შემადგენლობა შემცირდა სრული შემადგენლობის ნახევარზე მეტით; თუ იგი ვერ ახორციელებს საკანონმდებლო ფუნქციას).

რაც შეეხება საქართველოს პარლამენტის დათხოვნის პროცედურას, ჩვენი აზრით, საქართველოს პრეზიდენტის გადაწყვეტილება ამის თაობაზე საკონსტიტუციო სასამართლოსთან ან/და პარლამენტის თავმჯდომარესთან სავალდებულო კონსულტაციების შემდეგ უნდა იყოს მიღებული.

ზემოაღნიშნული რეკომენდაციის გათვალისწინების შემთხვევაში საქართველოს პარლამენტი რეალურად შეძლებს სახელმწიფო ორგანოთა საქმიანობის უზრუნველყოფას კონსტიტუციის შესაბამისად და, იმავდროულად, მოიპოვებს დამოუკიდებელი და მისთვის უსაფრთხო საქმიანობის გარანტიებს. დათხოვნა არ უნდა იყოს პარლამენტის მიერ თავისი კონსტიტუციური ფუნქციების განხორციელების შედეგი (სასჯელი კეთილსინდისიერი მოქმედებისთვის), როგორც ეს გამომდინარეობს დღეს მოქმედი კონსტიტუციის დებულებებიდან.

10. დახვეწასა და შემდგომ სრულყოფას მოითხოვს საქართველოს პრეზიდენტსა და ხელისუფლების დანარჩენ განშტოებათა შორის ურთიერთობა სამართალშემოქმედებით სფეროში.

საქართველოს პრეზიდენტს არ უნდა ჰქონდეს მთავრობისა და აღმასრულებელი ხელისუფლების დაწესებულებათა აქტების გაუქმების უფლება კონსტიტუციასთან, საერთაშორისო ხელშეკრულებებთან და საქართველოს კანონებთან შეუსაბამობის მოტივით. ამით პრეზიდენტი იჭრება, ერთი მხრივ, საკონსტიტუციო სასამართლოს კონსტიტუციურ ფუნქციებში, ხოლო მეორე მხრივ, თავის თავზე იღებს ადმინისტრაციული სამართალწარმოების ტვირთს, რაც საერთო სასამართლოების ერთ-ერთი ფუნქციაა. თუ პრეზიდენტი მიიჩნევს, რომ კანონქვემდებარე აქტი არ შეესაბამება კონსტიტუციას ან კანონს და მას, როგორც არბიტრს, სურს კანონიერების აღდგენა (ანუ მას სურს „უზრუნველყოს სახელმწიფო ორგანოთა საქმიანობა კონსტიტუციის შესაბამისად“), მას აქვს საკონსტიტუციო ან საერთო სასამართლოსათვის მიმართვის კონსტიტუციური უფლება.

მეორე, მთავრობის საქმიანობის განმსაზღვრელ სამართლებრივ აქტებად საქართველოს პრეზიდენტის აქტების გამოცხადება ეჭვქვეშ აყენებს სახელმწიფო ხელისუფლების განხორციელებისას საქართველოს კონსტიტუციით დეკლარირებული ხელისუფლების დანაწილების უმნიშვნელოვანესი პრინციპის დაცვას - მთავრობის, როგორც დამოუკიდებელი და ერთადერთი აღმასრულებელი განშტოების არსებობას. მართალია, საქართველოს კონსტიტუციაში პირდაპირი მითითება ამის თაობაზე არ არსებობს, მაგრამ ალბათ ასეთი ინტერპრეტაცია უნდა მიეცეს კონსტიტუციის იმ ნორმებს (73-ე მუხლის პირველი პუნქტის „კ“ ქვეპუნქტი, იმავე მუხლის მე-3 პუნქტი და 78-ე მუხლის მე-3 პუნქტი), რომელთა თანახმადაც საქართველოს პრეზიდენტს შეუძლია შეაჩეროს ან გააუქმოს ხელისუფლების აღმასრულებელი განშტოების ორგანოთა აქტები, ხოლო მთავრობა ვალდებულია, იმოქმედოს არა მხოლოდ კონსტიტუციისა და კანონის საფუძველზე, რაც პირდაპირ გამომდინარეობს ხელისუფლების დანაწილების პრინციპიდან, არამედ საქართველოს პრეზიდენტის ნორმატიული აქტების საფუძველზეც.

ზემოხსენებული პრობლემის გადაჭრის შუალედურ ღონისძიებად მიგვაჩნია ის წესი, რომლის თანახმადაც ყველა მნიშვნელოვან საკითხზე, რომელიც დაკავშირებულია სახელმწიფოს მართვის ნების გამომჟღავნებასთან და რომელიც ნორმატიულ რეგულირებას საჭიროებს, უნდა ვრცელდებოდეს ე.წ. „კონტრასიგნების“ მოთხოვნა.

11. უნდა განისაზღვროს პროკურატურის ადგილი და როლი სახელმწიფოს ცენტრალურ ორგანოთა სისტემაში.

პროკურატურის გაყვანა ხელისუფლების ტრიადიდან და მისი ჩამოყალიბება სრულიად დამოუკიდებელ სახელმწიფო ორგანოდ სათავეს იღებს კომუნისტური სახელწიფო სამართლიდან, სადაც ის პარტიული აპარატის ხელში უპირველესად სახელმწიფო ბიუროკრატიის ეფექტიანი კონტროლისა და მასზე ზემოქმედების განმახორციელებელ რეპრესიულ ინსტიტუტს წარმოადგენდა. დღეისათვის, ხელისუფლების განშტოებათაგან დამოუკიდებელი პროკურატურის არსებობა დამახასიათებელია პოსტსოციალისტური სივრცის ზოგიერთი ქვეყნისთვის. თუმცა, აღსანიშნავია ისიც, რომ „კლასიკური დემოკრატიის“ ქვეყნებისაგან განსხვავებით, „პოსტსოციალისტური დემოკრატიის“ ქვეყნებისათვის დამახასიათებელია პროკურატურის საქმიანობის საფუძვლებისა და პრინციპების კონსტიტუციურ დონეზე განსაზღვრა. ეს უპირატესად განპირობებულია იმ გარემოებით, რომ ახალი სახელმწიფოს დაფუძნებისას არსებობდა პროკურატურის ფუნქციების ძველი სახით აღდგენის შიში, თუ იგი დარჩებოდა მიმდინარე კანონმდებლობის რეგულირების ობიექტად.

პროკურატურა თითქმის ყველგან სახელმწიფოს ცენტრალურ ორგანოთა სისტემაშია წარმოდგენილი და თავისი საქმიანობით, ასევე ყველგან, მჭიდროდაა დაკავშირებული სასამართლო ხელისუფლებასთან. იგი, ჩვეულებრივ, მხარს უჭერს სახელმწიფო ბრალდებას, ზედამხედველობს მოკვლევისა და ძებნის ორგანოების საქმიანობის კანონიერებას, სასჯელის აღსრულებას, ზოგიერთ ქვეყანაში მონაწილეობს სასამართლო პროცესში სამოქალაქო საქმეებზეც და გამოძიებას აწარმოებს სისხლის სამართლის საქმეებზე. საქართველოში კი დღემდე გაურკვეველია პროკურატურის პერსპექტიული სისტემა. 2004 წლის თებერვლის კონსტიტუციური ცვლილებების შემდეგ, როდესაც პროკურატურის ფუნქციის განმსაზღვრელი მუხლი ამოღებულ იქნა კონსტიტუციიდან, დღემდე არ დაწყებულა მსჯელობა მისი მომავალი სტატუსის განსაზღვრის შესახებ. ეს კი, რა თქმა უნდა, ქმნის ზემოაღნიშნული შიშის არსებობის საფუძველს.

პროკურატურის ადგილი სახელმწიფოს ცენტრალურ ორგანოთა სისტემაში და მისი ფუნქცია კონსტიტუციით უნდა განისაზღვროს. ჩვენი აზრით, პროკურატურა უნდა იყოს აღმასრულებელ ხელისუფლებაში, უფრო კონკრეტულად კი, იგი უნდა იყოს იუსტიციის სამინისტროსთან არსებული ავტონომიური უწყება, რომელიც, ერთი მხრივ, შეინარჩუნებს თავის დღევანდელ ფუნქციებს (ანუ სისხლისსამართლებრივი დევნის (წინასწარი გამოძიების უფლების გარეშე), მოკვლევაზე, გამოძიებასა და სასჯელის აღსრულებაზე ზედამხედველობის და სახელმწიფო ბრალდების მხარდაჭერის ფუნქციებს), ხოლო, მეორე მხრივ, მისი საქმიანობის შემფასებელი იქნება სასამართლო ხელისუფლება. გენერალური პროკურორი კი, მისი განსაკუთრებული ფუნქციიდან გამომდინარე, შეიძლება პარლამენტის თანხმობით დაინიშნოს პრეზიდენტის მიერ.

12. სასურველია კონსტიტუციურად განისაზღვროს ე. წ. ერთობლივ გამგებლობას მიკუთვნებული საკითხები და კონკურირებადი კანონმდებლობის საკითხი.

13. აუცილებელია გასწორდეს ზოგიერთი არასწორი ფორმულირება, რომლებიც, ალბათ 2004 წლის თებერვალში კონსტიტუციურ ცვლილებათა მიღების სიჩქარეს უნდა მივაწეროთ.

შესაცვლელია 70-ე მუხლის მე-7 პუნქტი, ვინაიდან გაუქმდა საპრეზიდენტო არჩევნების როგორც პირველი, ასევე მეორე ტურის ჩატარებულად ცნობისათვის საჭირო მონაწილეთა კვორუმი და მეორე ტურში კანდიდატის არჩეულად გამოცხადების კვორუმი (იხ. ამავე მუხლის მე-4 და მე-6 პუნქტების ახალი რედაქცია). შესაცვლელია 50-ე მუხლის 31-ე პუნქტიც, ვინაიდან არსებული ფორმულირება არ იძლევა 46-ე მუხლის ამოქმედების შესაძლებლობას, რასაც შესაძლოა გამოუსწორებელი შედეგი მოჰყვეს. განსაზღვრული არ არის პრეზიდენტის უფლებამოსილების განხორციელების შეუძლებლობის საფუძველი, ანუ ის შემთხვევები, როდესაც შეიძლება დადგეს უფლებამონაცვლეობის საკითხი, და აგრეთვე, ვინ და როგორ ადგენს უფლებამოსილების განხორციელების შეუძლებლობის ფაქტს. ასეთმა მდგომარეობამ კი შეიძლება მძიმე პოლიტიკური კრიზისი და დესტაბილიზაცია გამოიწვიოს.

____________________________

1. მაგალითად, მაღალი საარჩევნო ზღურბლი პროპორციული სისტემით არჩევნებისას, განუვითარებელი პარტიული სისტემის, დემოკრატიული ტრადიციების უქონლობის, პოლიტიკური და სამართლებივი ცნობიერების დაბალი დონის ფონზე, ხელს უწყობს დომინანტი პარტიის, ე. წ. სახელისუფლებო პარტიის გაჩენას. თუ ამის შედეგად საპარლამენტო უმრავლესობა პრეზიდენტის პარტიამ მოიპოვა, რის ალბათობაც ძალიან დიდია, ძალზე სუსტი, ლამის ფორმალური ხდება კონტროლისა (ურთიერთშეკავების) და გაწონასწორების კომპონენტი.

2. აქვე უნდა შევნიშნოთ, რომ არსებობს დამოუკიდებელი კონსტიტუციური ინსტიტუტები - ეროვნული ბანკი, რომელიც შეიმუშავებს და ახორციელებს ფულად-საკრედიტო და სავალუტო პოლიტიკას პარლამენტის მიერ განსაზღვრული ძირითადი მიმართულებების შესაბამისად და უზრუნველყოფს ფულად-საკრედიტო სისტემის ფუნქციობას, და კონტროლის პალატა, რომელიც ზედამხედველობს სახელმწიფო სახსრებისა და სახელმწიფოს სხვა მატერიალურ ფასეულობათა გამოყენებასა და ხარჯვას - რომლებიც ამ სამი განშტოებიდან არც ერთს არ შეიძლება მივაკუთვნოთ.

3. ასეთი ვითარების შექმნის ალბათობა არცთუ მცირეა, განსაკუთრებით, სახელმწიფოს განვითარების გარდამავალ პერიოდში მძიმე ეკონომიკური მდგომარეობის ფონზე, თუნდაც იმის გამო, რომ სხვადასხვა დროს არჩეული პრეზიდენტი და პარლამენტი (საპარლამენტო უმრავლესობა) შესაძლებელია ერთმანეთთან მკვეთრად დაპირისპირებულ პოლიტიკურ ძალებს წარმოადგენდნენ.

4. თუმცა, საკითხავია, არის კი მთავრობა დამოუკიდებელი აღმასრულებელი ხელისუფლება?

5. ამის შესახებ თავის დასკვნაში ვენეციის კომისიამაც მიუთითა.

6. გავიხსენოთ, რომ პარლამენტების შექმნის უმთავრესი მიზეზი საგადასახადო პოლიტიკის განსაზღვრა იყო.

7. პრეზიდენტს არა აქვს პარლამენტის დათხოვნის უფლება პარლამენტის არჩევნების ჩატარებიდან ექვსი თვის განმავლობაში, პრეზიდენტის იმპიჩმენტის პროცედურის დაწყებიდან მის დასრულებამდე, საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის დროს და პრეზიდენტის უფლებამოსილების ვადის ბოლო ექვსი თვის განმავლობაში.

8. ერთ-ერთი ავტორი, ლევან რამიშვილი, არ იზიარებს ამ რეკომენდაციებს იმ ნაწილში, რაც პრეზიდენტსა და პარლამენტს შორის ურთიერთობის გარკვეულ მოდელს გულისხმობს. იგი მომხრეა შეკავებისა და გაწონასწორების პრინციპის განხორციელების იმ მოდელისა, რომელსაც ამერიკის შეერთებული შტატების კონსტიტუცია ეყრდნობა.

ჯონათან უითლი

ამ მოხსენების ავტორთა თანახმად, კონსტიტუციონალიზმის პრინციპი საზოგადოებას ორმაგი საფრთხის - სახალხო დესპოტიზმისა და დიქტატურისაგან იცავს. ყოფილი საბჭოთა კავშირის რესპუბლიკებში, სადაც კანონის უზენაესობა ხელისუფლების თვითნებობაზე იყო დაქვემდებარებული და სადაც სახელმწიფოსგან დამოუკიდებელი სოციალური ქვესისტემები პოლიტიკურ ცხოვრებაში მცირე ან სულაც არანაირ როლს თამაშობდა, დაბრკოლებები ამ პრინციპის დამკვიდრების გზაზე მეტად რთულად გადასალახი აღმოჩნდა.

კონსტიტუციური მოდელის დამყარების მცდელობები ყოფილ საბჭოთა კავშირში ორმა პრინციპულმა ფაქტორმა გაართულა. პირველ რიგში, გარკვეული სოციალური, პოლიტიკური და ეკონომიკური გარდაქმნების ერთდროულად განხორციელების (სახელმწიფოს შენების, ერის შენების, ეკონომიკური რეფორმის და დემოკრატიზაციის ჩათვლით) და ამ გარდაქმნების ისეთი უარყოფითი შედეგების, როგორიცაა ეკონომიკური კოლაფსი და სამოქალაქო კონფლიქტი, მინიმალიზაციის საჭიროებამ მრავალ შემთხვევაში ძლიერი აღმასრულებლის, უფრო ხშირად კი ძლიერი საპრეზიდენტო მმართველობის დამყარების სურვილი გამოიწვია. თუმცა, თუ გავითვალისწინებთ კონსტიტუციონალიზმის ისტორიის არარსებობას და ხელისუფალთა ტენდენციას, თვითნებურად განახორციელონ ძალაუფლება და პატივი არ სცენ კანონს, მოსალოდნელია ძლიერი საპრეზიდენტო მმართველობის გადაგვარება საპრეზიდენტო დიქტატურად. ამ ტენდენციას ადასტურებს ის ტრაექტორია, რომელიც მრავალ ყოფილ საბჭოთა რესპუბლიკაში რეჟიმთა ცვლილებამ გაიარა. ადამიანის უფლებათა არასამთავრობო ორგანიზაციის, Freedom House-ის¹ უკანასკნელი გამოკითხვის თანახმად, ის რვა რესპუბლიკა, რომელშიც კონსტიტუცია პრეზიდენტს ყველაზე ფართო უფლებამოსილებას ანიჭებს (რუსეთის ფედერაცია, ბელარუსი, აზერბაიჯანი, ყაზახეთი, ყირგიზეთი, უზბეკეთი, ტაჯიკეთი და თურქმენეთი) იმავდროულად წარმოადგენს რვა ყველაზე ავტორიტარულ რესპუბლიკას ყოფილ საბჭოთა კავშირში.

მართალია, ზოგადად ჰიპერპრეზიდენციალიზმი შეუთავსებელია დემოკრატიასთან, არსებობს ერთი სპეციფიკური ფაქტორი, რომელსაც ხშირად უგულებელყოფენ მმართველობის საპარლამენტო სისტემის დამცველები. ეს გახლავთ ის ფაქტი, რომ ყოფილ საბჭოთა კავშირში პოლიტიკური პარტიული სისტემები არ არის ინსტიტუციონალიზებული. პარტიები იერარქიულია, არ გააჩნიათ პოლიტიკის ჩამოყალიბების უნარი (ან ნება) და ხშირად ქუცმაცდებიან ან ქრებიან. ამას სერიოზული გავლენა აქვს საპარლამენტო მმართველობის ფორმაზე, ჯერ ერთი იმიტომ, რომ ამომრჩევლებს საპარლამენტო არჩევნებისას ხელთ არა აქვთ ალტერნატიულ პოლიტიკათა რეალისტური ნაკრები, მეორეც, იმიტომ, რომ პარტია (პარტიები) ან ბლოკი (ბლოკები), რომლებიც ქმნიან საპალამენტო უმრავლესობას, შეიძლება დაიშალონ მალევე არჩევნების შემდეგ. ასეთმა ფრაგმენტაციამ შეიძლება მიიყვანოს ან ახალი უმრავლესობის ფორმირებამდე, რომელიც ადეკვატურად არ გამოხატავს ამომრჩეველთა ნებას (როგორც ეს მოხდა უკრაინაში 1998 და 2002 წლების საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ) ან (უარესი) პარლამენტის ხელმძღვანელობის ქვეშ მყოფი მთავრობის ფუნქციონირების სრულ უუნარობამდე.

ზემოთ მოყვანილი საფრთხეების გათვალისწინებით, საქართველოს შესაძლოა ნახევრად საპრეზიდენტო კონსტიტუციური მოდელი შეესაბამებოდეს. სწორედ ამ მოდელს ანიჭებენ უპირატესობას ავტორები. მორის დუვერჟეს თანახმად:

პოლიტიკური რეჟიმი მოიაზრება ნახევრადსაპრეზიდენტოდ, თუ მისი განმსაზღვრელი კონსტიტუცია მოიცავს სამ ელემენტს: (1) რესპუბლიკის პრეზიდენტი აირჩევა საყოველთაო კენჭისყრით; (2) მას საკმაოდ მნიშვნელოვანი ძალაუფლება გააჩნია; (3) მაგრამ ამავე დროს ჰყავს პრემიერ-მინისტრი და მინისტრები, რომლებიც ფლობენ აღმასრულებელ და სამთავრობო ძალაუფლებას და, თუ მათ პარლამენტი არ დაუპირისპირდა, იმყოფებიან თავიანთ თანამდებობებზე.²

მიუხედავად განცხადებებისა, რომ 2004 წლის თებერვალში განხორციელებული საქართველოს კონსტიტუციის ცვლილებები გამიზნული იყო გარდაექმნა საპრეზიდენტო სისტემა ნახევრად საპრეზიდენტოდ, ახალი მოდელი კვლავაც არ შეესაბამებოდა დუვერჟეს განსაზღვრებას, რამდენადაც იგი არ აკმაყოფილებდა ზემოთ მოყვანილ მესამე პირობას. 2004 წლის ცვლილებებით ვერ იქნა უზრუნველყოფილი მინისტრებისა და პრემიერ-მინისტრის დარჩენა თანამდებობებზე მხოლოდ პარლამენტის თანხმობით. როგორც ავტორები აღნიშნავენ, რეალურად, დღეს საქართველოში პრეზიდენტი აღმასრულებელი ხელისუფლების ერთადერთი წყაროა.

იმ განსაკუთრებულ პოსტსაბჭოთა კონტექსტში, რომელშიც საქართველო იმყოფება, დუვერჟესეული ნახევრად საპრეზიდენტო ფორმა იმას უნდა ნიშნავდეს, რომ პარლამენტს აქვს ძალაუფლება გააკონტროლოს პოტენციურად დესპოტური პრეზიდენტი, ხოლო, თუ პარლამენტი არაკომპეტენტური, კორუმპირებული და/ან დაქუცმაცებულია, პრეზიდენტს შეუძლია თავის თავზე აიღოს ჩიხიდან გამოსვლა. კეთილგონივრულად შედგენილმა კონსტიტუციამ, რომელიც ნახევრად საპრეზიდენტო პრინციპს ემყარება, შეიძლება მოგვცეს „ორმაგი უსაფრთხოების მექანიზმი“, რაც პოტენციურად დამანგრეველ ორ სცენარს ნაკლებად შესაძლებელს ხდის.

შემდგომ რამდენიმე აბზაცში მე გავაკეთებ იმ შემოთავაზებათა კომენტირებას, რომლებიც ავტორებს გააჩნიათ საქართველოს კონსტიტუციის შესწორებათა თაობაზე. შემდეგ გადავალ მათი წინადადებების იმ ნაწილზე, რომელიც, ჩემი აზრით, მეტ დამუშავებას საჭიროებს, განსაკუთრებით იმაზე, რომ მთავრობა მეტად შეესაბამებოდეს საპარლამენტო არჩევნების შედეგებს.

1. ავტორთა რეკომენდაციები

მომდევნო აბზაცებში მე თანამიმდევრობით განვიხილავ ავტორთა რეკომენდაციებს.

მმართველობის სისტემა უნდა იყოს გაწონასწორებული სისტემა, რომელშიც მთავრობა და პარლამენტი წარმოდგენილნი იქნებიან დამოუკიდებელ და კომპეტენტურ კონსტიტუციურ ორგანოებად.

როგორც ავტორები აცხადებენ: „ხელისუფლების განშტოებათა შორის უნდა მოხდეს უფლებამოსილებათა ბალანსირებული (რაციონალური) გადანაწილება; უნდა ჩამოყალიბდეს კონტროლის (ურთიერთშეკავების) და გაწონასწორების ქმედითი მექანიზმები“. ეს ლიბერალური დემოკრატიის ფუნდამენტური პრინციპია.

საარჩევნო ზღურბლი 4 ან 5%-მდე უნდა დაიწიოს.

შესაძლოა 5%-იც კი ძალზე მაღალი აღმოჩნდეს. ავტორები აღნიშნავენ, რომ 1999 წელს მხოლოდ სამმა, 2004 წელს კი მხოლოდ ორმა პარტიამ გადააბიჯა ამ ზღვარს და პარტიული სიებით ხმების 61,5% „უქმად დაიკარგა“ იმ პარტიებზე, რომლებიც ვერ მოხვდნენ პარლამენტში ამ სიებით. საქართველოს მოქალაქეთა კავშირმა (სმკ) შეძლო დომინირება ახალ პარლამენტში მიუხედავად იმისა, რომ მან ხმების მხოლოდ 23,71% მიიღო.

პრეზიდენტის საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება უნდა გაუქმდეს ან მნიშვნელოვნად შეიზღუდოს.

პრეზიდენტის საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება არ შეესაბამება ძალაუფლების დაყოფის პრინციპს და ამდენად უნდა შეიზღუდოს ან (სასურველია) მთლიანადაც გაუქმდეს. რაც შეეხება პრეზიდენტის უფლებას, ვეტო დაადოს პარლამენტის მიერ მიღებულ კანონებს, არსებობს მისი შენარჩუნების გარკვეული ლოგიკა; საჭიროა გარკვეული დამცავი მექანიზმი იმ შემთხვევისთვის, თუ პარლამენტი მიიღებს ნაჩქარევ ან ცუდად გააზრებულ კანონს. საქართველოს კონსტიტუციის მსგავსად, პოლონეთის კონსტიტუციაც ადგენს, რომ პრეზიდენტს აქვს უფლება დაადოს ვეტო პარლამენტის მიერ მიღებულ კანონებს; პოლონეთის პარლამენტი აგრეთვე მოითხოვს 3/5 უმრავლესობას ვეტოს გასაუქმებლად. (შეადარეთ საქართველოს კონსტიტუციის 68.4 მუხლი პოლონეთის კონსტიტუციის 122.5 მუხლს.) პოლონეთის კონსტიტუციური მოდელი ევროკავშირის წევრობისათვის შესატყვისად განიხილება.

პერსპექტივაში, ანუ ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენის შემდეგ, გარდაუვალია პარლამენტის ორპალატიანობა.

აქ არგუმენტაცია რამდენადმე ბუნდოვანია. ერთი მხრივ, ავტორები აცხადებენ, რომ „პირველი ნაბიჯი ამ გზაზე უნდა იყოს უახლოესი საპარლამენტო არჩევნებისთვის პარლამენტის წევრთა ოდენობის შემცირება 150 დეპუტატამდე და მათი გონივრული გადანაწილება პალატებს შორის (კურსივი ჩემია). გაუგებარია, გულისხმობენ თუ არა ავტორები იმას, რომ პარლამენტარების ორ პალატად გაყოფა ქვეყნის ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენის შემდგომ ნაბიჯად უნდა განხორციელდეს, თუ ორივე მოვლენა - პარლამენტართა რიცხვის შემცირება და ორპალატიანი პარლამენტის შექმნა - 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნების წინ უნდა მოხდეს. თუ ისინი ამ უკანასკნელს გულისხმობენ, ცხადია, ეს ემყარება სადავო ვარაუდს, რომ განდგომილი რეგიონები დაბრუნდებიან საქართველოს სრული სუვერენიტეტის ქვეშ მომავალი სამი წლის განმავლობაში. უფრო მეტიც, შემოთავაზებული ზედა პალატის შემადგენლობა გაურკვეველი და საკამათოა. ჯერ ერთი, გაუგებარია, რას გულისხმობენ ავტორები „ტერიტორიული ერთეულის“ ქვეშ. უპირატესად, ისინი მიუთითებენ ცხრა პროვინციას (მხარეს), ისევე როგორც აჭარას. მეორე მხრივ, ავტორების მიერ შემოთავაზებული მოდელი შეიცავს საქართველოს მოსახლეობის 12%-ის შემადგენელი ორი ეთნიკური უმცირესობის - სომხების და აზერბაიჯანლების - გამორიცხვის რისკს. 2002 წლის აღრიცხვით სამცხე-ჯავახეთის მოსახლეობის მხოლოდ 50%-ზე ცოტა მეტი (54,6%) სომხებს და ქვემო ქართლის მოსახლეობის 50%-ზე ნაკლები (45,14%) აზერბაიჯანელებს წარმოადგენდნენ. იმ გარემოების გათვალისწინებით, რომ ახალქალაქის და ნინოწმინდის (სომხური) მოსახლეობის მამაკაცთა მნიშვნელოვანი წილი ხშირად გასულია ქვეყნიდან სეზონურ სამუშაოებზე, სავსებით შესაძლებელია, რომ უმაღლესი პალატის წევრებად ორივე რეგიონში ორ ეთნიკურად ქართველს აირჩევენ, თუ ამ შესაძლებლობის შეზღუდვის მიზნით არ იქნება შემოტანილი ნათელი მექანიზმები (როგორიცაა მხარის დაყოფა ორ „საარჩევნო მხარედ“).

აგრეთვე, არ არის მთლად ცხადი, თუ კონკრეტულად რა ფუნქციას ასრულებს შემოთავაზებული ზედა პალატა. საზოგადოდ, ზედა პალატებს ქმნიან იმისთვის, რომ საზოგადოების სხვადასხვა ჯგუფი ძალაუფლების არასასურველი კონცენტრაციისგან დაიცვან. სახელდობრ, მათი შექმნის მიზანია: (ა) დაიცვან ხალხი ხელისუფლების ტირანიისაგან (მედისონის გამართლება ზედა პალატის შექმნისთვის „სტატიებში ფედერალიზმის შესახებ“), (ბ) (ფედერალურ სახელმწიფოებში) დაიცვან ცალკეული წევრი-სახელმწიფოები ფედერაციის დედაქალაქის ზეწოლისაგან (როგორც შეერთებულ შტატებსა და გერმანიაში), (გ) დაიცვან უმცირესობის უფლებები „უმრავლესობის ტირანიისაგან“ (ამის მაგალითია ბრიტანეთის ლორდთა პალატა). ყოველ ამ მოსაზრებას აქვს თავისი იმპლიკაციები იმის მიმართ, თუ როგორ უნდა აიგოს ზედა პალატა. თუ მისი მიზანია დაიცვას ხალხი ხელისუფლების ტირანიისაგან, ზედა პალატის მიზანია სხვა სახელისუფლებო ორგანოების (მაგალითად, ქვედა პალატის ან აღმასრულებელი შტოს) ზედამხედველობა, რა შემთხვევაშიც ის საკმაოდ დამოუკიდებელი უნდა იყოს ამ ორგანოებისაგან. თუ, მეორე მხრივ, მას რეგიონული ინტერესების წარმოდგენა ევალება, სავარაუდოა, ზედა პალატამ ფედერალური ერთეულების მთავრობები წარმოადგინოს. დაბოლოს, თუ მისი დანიშნულება უმცირესობის ინტერესების დაცვაა, უნდა ვიგულისხმოთ, რომ უმცირესობის ინტერესები ზედა პალატაში არაპროპორციულად ძლიერად იქნება წამოდგენილი. ამ შემთხვევაში დემოკრატიის მოთხოვნები გვაფიქრებინებს, რომ ზედა პალატა უფრო სუსტი უნდა იყოს, ვიდრე ქვედა პალატა, ანუ მას გადასინჯვის უფლება უნდა ჰქონდეს და არა ვეტოს უფლება (როგორც ეს არის, მაგალითად, ბრიტანეთის ლორდთა პალატაში).

ყოფილ საბჭოთა კავშირში მთავარი საფრთხეა ძალაუფლების კონცენტრაცია არაანგარიშვალდებული და ავტორიტარული მთავრობის ხელში. პარადოქსულია, მაგრამ ყოფილ საბჭოთა კავშირში მეორე პალატები ჩვეულებრივ ზრდიან ამ რისკს და არა ამცირებენ მას. მაგალითად, ყაზახეთში ზედა პალატის (სენატის) შვიდ დეპუტატს პრეზიდენტი ნიშნავს. მეტიც, პრეზიდენტს შეუძლია ყაზახეთის პარლამენტის მიერ მიღებულ კანონებს ვეტო დაადოს და ამ ვეტოს გადალახვას ორივე პალატის ორი მესამედი სჭირდება. აშკარად ჩანს, რომ ზედა პალატა შეიქმნა იმ ჩანაფიქრით, რომ ხელისუფლების საკანონმდებლო შტო პრეზიდენტთან შედარებით შეესუსტებინა, და არა იმისთვის, რომ ხალხი ხელისუფლების ტირანიისგან დაეცვა.

ამრიგად, საქართველოს მსგავს ქვეყანაში როგორ შეუძლია ზედა პალატას შეასრულოს ძალაუფლების ავტორიტარული კონსოლიდაციისაგან ხალხის დამცველის როლი? საქართველოს თოთხმეტწლიანი არსებობის მანძილზე ერთხელაც არ ყოფილა იმის შემთხვევა, რომ ძალაუფლება შეცვლილიყო არჩევნების გზით. ნაცვლად ამისა, არის თითქმის უწყვეტი დაპირისპირება სახელმწიფოსა და საზოგადოებას შორის, რომელსაც მხოლოდ დროებით არბილებს არაპოპულარული ხელისუფლების ძალადობრივი შეცვლა. ისეთი მექანიზმების შექმნა, რომელიც აიძულებს პოლიტიკურ ელიტას, სოციალურ ზეწოლას უპასუხოს, ხოლო კონფლიქტს სახელმწიფოსა და საზოგადოებას შორის სამართლებრივ და კონსტიტუციურ კალაპოტში წარმართავს, განსაკუთრებით საშურია. როგორ შეასრულებს ამ ფუნქციას ზედა პალატა, თუ შემდეგი პრინციპები არ იქნა გათვალისწინებული:

პირველ რიგში, მხოლოდ ერთმანდატიან ოლქებში სენატის წევრების არჩევა არ ჩანს საკმარისი საიმისოდ, რომ ზედა პალატის დამოუკიდებლობა უზრუნველყოს. ქართული პარლამენტარიზმის ბოლო ათი წლის გამოცდილება აჩვენებს, რომ „დამოუკიდებელნი“ ერთმანდატიანი ოლქებიდან უფრო ლოიალურნი არიან მთავრობის მიმართ, ვიდრე პროპორციული წესით არჩეულები. ამიტომ ვერ ვივარაუდებთ, რომ ისინი შეეწინააღმდეგებიან ძალაუფლების არადემოკრატიულ კონსოლიდაციას აღმასრულებელი შტოს ხელში.

მეორე, რაღაც მექანიზმი უნდა შეიქმნას ზედა პალატასა და სამოქალაქო საზოგადოებას შორის კავშირის დასამყარებლად. ამის მიღწევა იოლი არ არის, თუ გავითვალისწინებთ სამოქალაქო საზოგადოების შედარებით სისუსტეს, მის ტენდენციას, პატარა, უცხოურ ფინანსურ დახმარებაზე დამოკიდებული და ძირითადად ქალაქში თავმოყრილი არასამთავრობო ორგანიზაციებით შეიზღუდოს. მაგრამ მაინც საჭიროა დაფიქრება იმაზე, თუ როგორ შეიძლება ამის მიღწევა.

მესამე, ზედა პალატაში წაროდგენილი უნდა იყვნენ ეთნიკური უმცირესობები და მათ რეალური წონა უნდა ჰქონდეთ. ეს ეხება როგორც სომხურ და აზერბაიჯანულ, ისე აფხაზურ და ოსურ მოსახლეობას.

მეოთხე, ის ლოგიკა, რომ მეორე პალატის დანიშნულება ფედერაციის წევრი სახელმწიფოების წარმომადგენლობაა, მხოლოდ საქართველოს ტერიტორიული მთლიანობის აღდენის და მისი ფედერალური სტრუქტურის შექმნის შემდეგ გახდება რელევანტური. დღეს, როცა ტერიტორიული მთლიანობა არ აღდგენილა, ნაადრევი ჩანს სენატის შექმნა რეგიონების წარმოსადგენად.

საბოლოოდ, მართლაც სჭირდება კი საქართველოს დღეს მეორე პალატა - ყოველ შემთხვევაში მანამ, სანამ მას ტერიტორიული მთლიანობა აღუდგენია? მეორე პალატა ყველა ევროპულ ქვეყანას როდი აქვს. დანიამ (1953 წ.) და შვედეთმა (1970 წ.) გააუქმეს მეორე პალატები, რადგან ისინი ზედმეტად ჩათვალეს. როგორც წესი, პატარა ქვეყნებს, რომლებიც უნიტარულ და არა ფედერალურ სახელმწიფოებს წამოადგენენ, ერთ- და არა ორპალატიანი პარლამენტები აქვთ.

პრეზიდენტის არჩევნებში ამომრჩეველთა მონაწილეობის სავალდებულო მინიმალური კვორუმის არარსებობამ შეიძლება მნიშვნელოვნად დააკნინოს მისი წარმომადგენლობითი ხასიათი და, შესაბამისად, ამ ინსტიტუტის ლეგიტიმურობის ხარისხი. ამიტომ, ან უნდა აღდგეს 2004 წლის 6 თებერვლამდე არსებული კონსტიტუციური მოთხოვნები ან შემოღებულ იქნეს პრეზიდენტის არჩევის შემდეგი წესი.

2004 წლის 6 თებერვლის წინა status quo-ს აღდგენა ამ ორი შესაძლებლობიდან ნაკლებად მიმზიდველად გამოიყურება. პირველ რიგში, თუ გამოცხადდება ამომრჩეველთა 50%-ზე ნაკლები, ნაკლებად მოსალოდნელია, რომ კანდიდატების ახალი რიცხვით განმეორებითმა რაუნდმა მნიშვნელოვნად გაზარდოს გამოცხადება, განსაკუთრებით საქართველოში, სადაც შედარებით იშვიათია მაღალი დონის მქონე და პოპულარული პოლიტიკოსები. ამ პირობებში ძალზე მოსალოდნელია „სერბიული სცენარი“, რომელშიც პრეზიდენტის არჩევის განმეორებითი მცდელობები კრახით მთავრდება.³ მეორე მხრივ, როგორც ეს ნათლად აჩვენა საქართველოში 2000 წლის საპარლამენტო არჩევნებმა, ამომრჩეველთა 50%-ის გამოუცხადებლობით გამოწვეული ჩავარდნისაგან თავის დასაცავად კანდიდატთა ახალი სიით არჩევნების პერსპექტივის შექმნა მათი გაყალბების წახალისებას წარმოადგენს. პარლამენტის მიერ პრეზიდენტის არჩევნები ამომრჩეველთა 50%-ის გამოცხადების ჩავარდნის შემთხვევაში არაიდეალური, მაგრამ შესაძლოა უფრო სასურველი ალტერნატივა იყოს.

პრეზიდენტს არ უნდა ჰქონდეს მთავრობის ერთპიროვნულად გადაყენების უფლება.

ან როგორც მინიმუმი, პრეზიდენტს არ უნდა ჰქონდეს უფლება დაითხოვოს მთავრობა, გარდა კონსტიტუციით განსაზღვრულ გარემოებათა ძალზე შეზღუდული ჩამონათვლით გათვალისწინებული შემთხვევებისა. ავტორები თავად გვთავაზობენ, რომ ხელმოწერიდან სამი თვის განმავლობაში ბიუჯეტის პროექტის პარლამენტის მიერ არმიღების შემთხვევაში პრეზიდენტს უნდა მიეცეს არჩევანი პარლამენტის დათხოვასა და მთავრობის გადაყენებას შორის. ამრიგად, პრეზიდენტს არ უნდა მიეცეს უფლება თავისი ნება-სურვილით გადააყენოს მთავრობა.

პრეზიდენტს არ უნდა ჰქონდეს სახელმწიფოს ბიუჯეტის დამტკიცებისა და გადასახადების და ბიუჯეტის საკითხებზე კანონის ძალის მქონე აქტების გამოცემის უფლება.

მართლაც, ბიუჯეტი უნდა მიეკუთვნებოდეს მთავრობის და პარლამენტის პასუხისმგებლობას. ევროპულ კონტექსტში ძალზე უჩვეულოა პრეზიდენტის მიერ გადასახადების და ბიუჯეტის შესახებ აქტების გამოცემა.

ხელისუფლების დანაწილების არსებულ სისტემაში უფლებამოსილებათა გონივრული გადანაწილების, აგრეთვე განშტოებათა კონტროლისა და თანამშრომლობის ელემენტების გასაძლიერებლად საჭიროდ მიგვაჩნია უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის შემოღება.

მაშინ, როდესაც უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმი გაცილებით უფრო ეფექტურია სამთავრობო კრიზისის გადალახვაში, ვიდრე უნდობლობის ვოტუმის არარსებობა, იქნებ აუცილებელი იყოს, გარკვეული შეზღუდვები დაუწესდეს პარლამენტს, დაითხოვოს მთავრობა, გარდა საპარლამენტო ვადის დასაწყისისა. სინამდვილეში, პარლამენტისთვის უბრალო უმრავლესობით მთავრობის გადაყენების უფლების მინიჭება (თუნდაც უნდობლობის კონსტრუქციული კენჭისყრის უფლებით) საპარლამენტო ციკლის ნებისმიერ დროს შესაძლოა კარგი მმართველობისთვის მავნე აღმოჩნდეს. პარტიების ქართული სისტემა არ არის ინსტიტუციონალიზებული და სავსებით შესაძლებელია, რომ პარლამენტის სახე, ფრაქციების თვალსაზრისით, რადიკალურად შეიცვალოს საპარლამენტო არჩევნების გარეშეც. ასე, 2002 წელს პარლამენტს ძალზე ცოტა რამ ჰქონდა საერთო 1999 წელს არჩეულ პარლამენტთან ფრაქციული შემადგენლობის თვალსაზრისით. ამრიგად, სავსებით შესაძლებელია, რომ საპარლამენტო არჩევნების ერთი ან ორი წლის შემდეგ შეიქმნას ახალი საპარლამენტო უმრავლესობა, რომელიც აღარ გამოხატავს ამომრჩეველთა ნებას და მოიცავს პოლიტიკურ ძალებს, რომლებიც არც კი არსებობდნენ იმ არჩევნების დროს. ამ ვითარებაში სავსებით შესაძლებელია, რომ გადააყენონ საკმაოდ ეფექტურად მოქმედი მთავრობა და შეცვალონ ახალი, ნაკლებად ეფექტური მთავრობით, რომელიც მიკერძოებულ ინტერესებს უფრო გამოხატავს, ვიდრე ამომრჩეველთა ნებას. ეს არადემოკრატიულიც იქნება და კარგ მართვაზე უარყოფით ზეგავლენასაც მოახდენს.

საჭიროება რაღაც მექანიზმის დამკვიდრებისა, რაც პარლამენტს ფართო უფლებამოსილებას მიანიჭებდა მთავრობისადმი უნდობლობის გამოცხადების საკითხში, ნაკლებ დამთრგუნავი აღმოჩნდებოდა, თუ გათვალისწინებული იქნებოდა პარლამენტის მიერ მთავრობის დაუყოვნებლივი დამტკიცება საპარლამენტო არჩევნების ჩატარებისთანავე, შემდგომში პრეზიდენტის მიერ დათხოვნის რისკის გამორიცხვით (იხილეთ ქვემოთ, პარაგრაფი 2). მაშინ მთავრობა ახლადარჩეული პარლამენტის ნებას გამოხატავდა. რასაკვირველია, მაინც რჩება ფუნქციების არაეფექტურად შესრულებით გამოწვეული კრიზისის შემთხვევაში მთავრობის დათხოვნის მექანიზმის საჭიროება. მაგრამ ამ შემთხვევაში დგება საკითხი, უნდა მიენიჭოს მთავრობის დათხოვნის უფლება ექსკლუზიურად პარლამენტს, რომელმაც ის მოიწონა ერთი ან ორი წლის წინ, თუ გადაწყვეტილების მიღებაში ჩართული უნდა იყოს სხვა, პირდაპირ არჩეული ხელისუფლება (პრეზიდენტი). საკითხის გადაჭრის შესაძლო გზები განხილულია ქვემოთ, მეორე პარაგრაფში.

ხელისუფლების დანაწილების იმ კომპონენტის გასაძლიერებლად, რომელიც სახელმწიფო ხელისუფლების განშტოებათა ურთიერთობებში გაწონასწორებას ითვალისწინებს, ახლებურად უნდა იქნეს გაგებული საქართველოს პრეზიდენტის უფლებამოსილება - დაითხოვოს პარლამენტი. აუცილებელია პარლამენტის დათხოვნის საფუძვლების შემცირება და ამ პროცედურის განხორციელების წესის დახვეწა.

ავტორების მიერ შემოთავაზებული პრეზიდენტის მიერ პარლამენტის დათხოვნის სამი (შეზღუდული) პირობა სრულ შესაბამისობაშია ნახევრად საპრეზიდენტო მოდელთან და მოიცავს როგორც კონსტიტუციური კრიზისის თავიდან აცილების შესაძლებლობას, ისე ამომრჩეველთა ნების გათვალისწინებას. მაგრამ, თუ კონსტიტუცია მოითხოვს, რომ მთავრობა ავტომატურად უნდა დამტკიცდეს პარლამენტის მიერ საპარლამენტო ვადის დასაწყისში, მაშინ ამან შეიძლება საფუძველი შექმნას პრეზიდენტისათვის პარლამენტის დათხოვნის უფლების მისანიჭებლად იმ შემთხვევაში, თუ ეს უკანასკნელი უნდობლობას გამოუცხადებს მთავრობას მოგვიანებით, საპარლამენტო ვადის განმავლობაში. (იხილეთ ქვემოთ, პარაგრაფი 2)

დახვეწასა და შემდგომ სრულყოფას მოითხოვს საქართველოს პრეზიდენტსა და ხელისუფლების დანარჩენ განშტოებათა შორის ურთიერთობა სამართალშემოქმედებით სფეროში.

როგორც პრეზიდენტის უფლება, გააუქმოს მთავრობის აქტები იმ საფუძველზე, რომ ისინი არ შეესაბამებიან კონსტიტუციას, ისე საპრეზიდენტო აქტების აშკარა გათანაბრება საკანონმდებლო აქტებთან ეწინააღმდეგება ხელისუფლების დანაწილების პრინციპს. ცხადია, შესაბამისად, ავტორები სამართლიანად ასაბუთებენ, რომ პრეზიდენტის და ხელისუფლების შტოებს შორის ურთიერთდამოკიდებულება, საკანონმებლო თვალსაზრისით, დახვეწას და შემდგომ გაუმჯობესებას საჭიროებს.

უნდა განისაზღვროს პროკურატურის ადგილი და როლი სახელმწიფოს ცენტრალურ ორგანოთა სისტემაში.

პროკურატურის სტანდარტული ევროპული მოდელი არ არსებობს. მაგრამ პროკურატურის - საბჭოური გაგებით, თვითნებური სადამსჯელო რეპრესიების ინსტრუმენტის - როლი და ადგილი, ძალზე სასურველია კანონით იყოს განსაზღვრული. წინადადება, რომ იგი ჩამოყალიბდეს იუსტიციის სამინისტროს თანდართული ავტონომიური სააგენტოს სახით, რომელიც სასამართლო ხელისუფლების ზედამხედველობის ქვეშ იმყოფება, გონივრულად ჟღერს.

სასურველია, კონსტიტუციურად განისაზღვროს ე. წ. ერთობლივ გამგებლობას მიკუთვნებული საკითხები და კონკურირებადი კანონმდებლობის საკითხი.

კარგი იქნებოდა, ავტორებს ცოტა უფრო ღრმად შეემუშავებინათ ეს საკითხი.

აუცილებელია გასწორდეს ზოგიერთი არასწორი ფორმულირება, რომლებიც ალბათ 2004 წლის თებერვალში კონსტიტუციურ ცვლილებათა მიღების სიჩქარეს უნდა მივაწეროთ.

ავტორების მიერ მოყვანილ მაგალითებთან ერთად ყურადღებას იპყრობს ზოგიერთი დებულება. პირველ რიგში, 79.5 და 73.1 ც მუხლებს თანხმიერება აკლიათ. ამ ორი მუხლის თანახმად, როგორც პრეზიდენტს, ისევე პრემიერ-მინისტრს ენიჭებათ შინაგან საქმეთა, სახელმწიფო უშიშროების და თავდაცვის მინისტრების გათავისუფლების უფლება. მეორე, მუხლი 73.1 პ ანიჭებს პრეზიდენტს იუსტიციის საბჭოს თავმჯდომარეობის უფლებას, მიუხედავად იმისა, რომ ეს ორგანო სხვაგან არსადაა განსაზღვრული კონსტიტუციაში. დასასრულ, 78.2 და 812.3 მუხლები ორაზროვანია, რამდენადაც გაუგებარია, რამდენი სახელმწიფო მინისტრი უნდა იყოს - ერთი თუ მეტი. ამ ორაზროვნებებზე მიუთითა ვენეციის კომისიამ თავის შენიშვნებში 2004 წლის თებერვლის ცვლილებებთან დაკავშირებით⁴.

2. გამორჩენილი საკითხები და დამატებითი რჩევები

საქართველოს კონსტიტუციით (1995 წლისა და შემდგომი შესწორებული ვერსიითაც) მთავრობას არ მოეთხოვება გადადგომა ან ნდობის მოთხოვნით წარდგომა ახლად არჩეული პარლამენტის მოწვევისას. ამ ნაკლოვანების გამოსასწორებლად ავტორები იძლევიან რეკომენდაციას, პარლამენტს მიეცეს მთავრობის დათხოვნის შესაძლებლობა, საპარლამენტო ვადის ნებისმიერ დროს კონსტრუქციული უნდობლობის პროცედურით (თუმცა, ისინი ახსენებენ იმის აუცილებლობას, რომ მთავრობა გადადგეს ახალი პარლამენტის არჩევის შემდეგ). ზემოთ გამოთქმული მიზეზების გათვალისწინებით, ეს შესაძლოა არ იყოს საუკეთესო გზა იმის უზრუნველსაყოფად, რომ მთავრობა ხალხის თანხმობის საფუძველზე შეიქმნას.

ერთ-ერთი მექანიზმი იმის უზრუნველსაყოფად, რომ ნახევრად საპრეზიდენტო რესპუბლიკის კონტექსტში მთავრობა ასახავს ახლად არჩეული პარლამენტის ნებას, წარმოდგენილია პოლონეთის კონსტიტუციით (მუხლი 154). ამ კონსტიტუციის მიხედვით, პრეზიდენტმა სეიმის პირველი სხდომიდან 14 დღის განმავლობაში უნდა წარმოადგინოს პრემიერ-მინისტრობის კანდიდატი, რომელიც თავის მხრივ წარმოადგენს მინისტრთა საბჭოს. შემოთავაზებული პრემიერ-მინისტრი და მინისტრთა საბჭოს წევრობის კანდიდატები წარმოადგენენ საკუთარ თავს და მოქმედების პროგრამებს პარლამენტის ნდობის ვოტუმის მოსაპოვებლად. თუ პარლამენტი არ გამოუცხადებს ნდობას პრემიერ-მინისტრს და მინისტრთა საბჭოს, პრემიერ-მინისტრის კანდიდატურის და მის მიერ წარმოდგენილი მინისტრთა საბჭოს წევრების არჩევა პარლამენტის პრეროგატივა ხდება. თუ პარლამენტი მაინც ვერ შეძლებს შეთანხმდეს პრემიერ-მინისტრის და მინისტრთა საბჭოს შესახებ, პრეზიდენტმა ხელმეორედ უნდა დანიშნოს პრემიერ-მინისტრი და ამ უკანასკნელის წარდგენით მინისტრთა საბჭოს სხვა წევრები. ამ შემთხვევაში კი პარლამენტის უარი მინისტრთა კაბინეტის დამტკიცებაზე პრეზიდენტს პარლამენტის დათხოვნის უფლებას მისცემს.

მსგავს მექანიზმს, რომელიც უზრუნველყოფს, რომ მთავრობა გამოხატავს ამომრჩეველთა ნებას საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ, უნდა ერთვოდეს კიდევ ერთი მექანიზმი, რომელიც უზრუნველყოფს მთავრობის გადადგომას საპარლამენტო ვადის ნებისმიერ დროს სამთავრობო კრიზისის შექმნისას. მაგრამ, როგორც ზემოთ მივუთითე, პარტიათა და ფრაქციათა შინაგანი არასტაბილურობის გათვალისწინებით, სასურველია ამ მექანიზმით პარლამენტს არ ჰქონდეს უბრალო უმრავლესობით მთავრობის დათხოვნის ექსკლუზიური უფლება, თუნდაც, კონსტრუქციული უნდობლობის პრეცედურის საფუძველზე. მაგალითად, შესაძლებელია შეიქმნას უნდობლობის კონსტუქციული ვოტუმის პროცედურა, როგორც ამას ავტორები გვთავაზობენ, მაგრამ პრეზიდენტს ამ წამოწყების ვეტოს უფლება დარჩეს. ამის შემდეგ პარლამენტს უნდა დარჩეს უფლება დაძლიოს საპრეზიდენტო ვეტო სამი მეხუთედის ან ორი მესამედის უმრავლესობით. ალტერნატიული წესით (და ეს შეიძლება იყოს საუკეთესო გადაწყვეტა, თუ პარლამენტის სტრუქტურა რადიკალურად შეიცვალა არჩევნებიდან გასული დროის განმავლობაში) პარლამენტის მიერ მთავრობის მიმართ კონსტრუქციული უნდობლობის ვოტუმის პროცედურის გამოყენებისას პრეზიდენტს უნდა მიეცეს არჩევანი, ან დათანხმდეს პრემიერ-მინისტრობის პარლამენტის მიერ დასახელებულ ალტერნატიულ კანდიდატს, ან დაითხოვოს პარლამენტი და ახალი არჩევნები დანიშნოს. იქნებ ურიგო არ იყოს, სამთავრობო კრიზისის დასაძლევად პრეზიდენტს შეუნარჩუნდეს მთავრობის დათხოვნის უფლება, მაგრამ ამავე დროს უზრუნელყოფილ იქნეს, რომ, თუ ის ამას გააკეთებს, ამოქმედდება იგივე პროცედურა, რითაც მინისტრთა საბჭოს დანიშვნა ხდება უშუალოდ საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ (მაგალითად, პოლონურ მოდელში).

აღწერილ მოდელს ორი მთავარი უპირატესობა გააჩნია. პირველი ემყარება პრაგმატულ მოსაზრებებს და დაკავშირებულია იმის ალბათობასთან, რომ თბილისის კონფერენციაზე შემოთავაზებულ ცვლილებებს საქართველოს ხელისუფლება დაუჭერს მხარს. ჩემ მიერ ზემოთ რეკომენდირებულ ცვლილებებს ის უპირატესობა გააჩნია, რომ ისინი ხვალაც რომ მიიღონ, მათი გავლენა არსებითად მხოლოდ 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ გახდება საგრძნობი, როდესაც პრეზიდენტს ახალი პარლამენტისთვის მინისტრთა ახალი კაბინეტის შეთავაზება მოუხდება. ეს მისცემს მოქმედ ხელისუფლებას გარანტირებულ სამწლიან პერიოდს ქვეყნის ყველაზე მძიმე პრობლემების მოსავლელად. სავარაუდოდ, ეს იყო 2004 წლის თებერვალში მიღებული კონსტიტუციური ცვლილებების საჩქაროდ წარმოდგენის სარჩული. ამავე დროს, მართვის ნამდვილად ნახევრად საპრეზიდენტო მოდელის დაუყოვნებელი მიღება გამოავლენდა მთავრობის ზოგად ერთგულებას ხელისუფლების დაყოფის პრინციპზე დაფუძნებული ევროპული კონსტიტუციური მოდელის მიმართ.

ამ მოდელის მეორე უპირატესობა იმაშია, რომ პარლამენტი - თუ ის პასუხისმგებლობის გრძნობით იმოქმედებს - თანდათანობით გაზრდის თავის გავლენას პოლიტიკურ ცხოვრებაზე. დროთა განმავლობაში პარტიები დაიწყებენ პრემიერ-მინისტრობის საკუთარი კანდიდატების განცხადებას საპარლამენტო არჩევნებამდე და ნებისმიერ პარტიას, ბლოკს ან კოალიციას, რომელიც მოიპოვებს აბსოლუტურ უმრავლესობას, ექნება იმის რწმენა, რომ მის მიერ მოწონებული კანდიდატი პრემიერ-მინისტრად დაინიშნება. ეს შესაბამისობაში იქნება დემოკრატიის, როგორც ხალხის მმართველობის, პრინციპთან.

დასასრულ, ავტორებმა არ განიხილეს, არსებობს თუ არა მორატორიუმის საჭიროება რაიმე პერიოდის (ვთქვათ, ხუთი ან ათი წლის) განმავლობაში კონსტიტუციის გარკვეულ ნაწილებში შესწორებების შეტანაზე. ხშირი ცვლილებების შეტანის დაშვებამ კონსტიტუციის ყველაზე ფუძემდებლურ, განსაკუთრებით ხელისუფლების სამ შემადგენელ შტოს შორის ძალაუფლების გადანაწილების დამარეგულირებელ ნაწილში, შეიძლება გამოიწვიოს კონსტიტუციისადმი საზოგადოების პატივისცემის დაცემა, ეს კი ხელს შეუშლის დემოკრატიის გამყარებას.

____________________________

1. Freedom House აფასებს როგორც პოლიტიკურ უფლებებს, ისე სამოქალაქო თავისუფლებებს 1-დან 7-მდე შკალით, სადაც 1 მიუთითებს „დემოკრატიულ პოლუსს“ და 7 - „ავტოკრატიულ პოლუსს“. ამდენად, მიიღება შედგენილი მაჩვენებელი, რომელიც იცვლება 2-დან (თავისუფალი) 14-მდე (არათავისუფალი). 2005 წლის კვლევაში გამოთქმულია ვარაუდი, რომ ყოფილი საბჭოთა კავშირის სამი რესპუბლიკა (ბალტიისპირეთის სახელმწიფოები) არიან „დემოკრატიულნი“ შეფასებით ოთხი ან ნაკლები, ოთხი რესპუბლიკა (სომხეთი, საქართველო, მოლდავეთი და უკრაინა) არიან „ნახევრადდემოკრატიულნი“ შვიდიდან ცხრამდე მერყევი შეფასებით, ხოლო დარჩენილი რვა არის „ავტოკრატიული“, შეფასებით 11 ან მეტი.

2. Maurice Duverger, “A new political system model: Semi-presidential government”. European Journal of Political Research, Vol. 8 (1980) pp.165-187

3. ბორის ტადიჩი საბოლოოდ აირჩეს სერბიის პრეზიდენტად 2004 წლის ივნისში, მას შემდეგ, რაც 50%-ზე მეტი ამომრჩეველი შეგროვდა. სახელმწიფოს მეთაურის არჩევის სამმა წინა მცდელობამ არ გამოიღო შედეგი ამომრჩეველთა დაბალი გამოცხადების გამო.

4. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), “Opinion on the Draft Amendments to the constitution of Georgia”, adopted by the Venice Commission at its 58th Plenary Session (Venice, 12 -13 March 2004), available at http://www.venice.coe.int/docs/2004/CDL-AD(2004)008-e.pdf.

ოთარ ზოიძე

დავით ლოსაბერიძე

დავით მელუა

არნოლდ სტეფანიანი

თენგიზ შერგელაშვილი

ივლიანე ხაინდრავა

ზაურ ხალილოვი

ლელა ხომერიკი

1. შესავალი

1.1. ისტორიული მიმოხილვა

საბჭოთა კავშირის დაშლის შემდეგ პოსტსოციალისტურ ქვეყნებში, მათ შორის საქართველოში, დაიწყო დემოკრატიზაციის, სამართლებრივი სახელმწიფოს ფორმირებისა და საბაზრო ეკონომიკის დამკვიდრების პროცესები. გარდამავალ პერიოდში ქვეყანაში მიმდინარე ცვლილებების ერთ-ერთ ძირითად მიმართულებას დეცენტრალიზებული და რეალურ თვითმმართველობაზე დამყარებული ინსტიტუტების ჩამოყალიბება უნდა წარმოადგენდეს.

საქართველოში ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფის ორი დონის გამოყოფა არის შესაძლებელი. ესენია ე. წ. პირველი ანუ ქვედა (ადგილობრივი - ქალაქი, დაბა, თემი, სოფელი) და შუალედური (ანუ რეგიონული - მხარე, კუთხე, პროვინცია) დონეები. საუკუნეთა განმავლობაში ისინი იქმნებოდნენ გარკვეულ, გეოგრაფიულად განსაზღვრულ ერთიანი ეკონომიკური თუ სოციალური პირობების მქონე ტერიტორიებზე (მთიანი რელიეფი, მდინარეები და ა. შ.). უცხოელთა მიერ (რომი, არაბები, მონღოლები, ირანი, ოტომანთა იმპერია, რუსეთი და სხვ.) საქართველოს დაპყრობის პერიოდშიც ცალკეულ პროვინციათა საზღვრები, უცხოური ადმინისტრაციის კონტროლქვეშ ყოფნის მიუხედავად, თითქმის უცვლელი რჩებოდა. ბუნებრივია, ცალკეულ ადმინისტრაციულ ერთეულთა საზღვრების უცვლელობა განპირობებული იყო არა ჩამოყალიბებული ტრადიციის ურღვევობის სურვილით, არამედ ეკონომიკურ-გეოგრაფიული ფაქტორების ზეგავლენით.

რუსეთის იმპერიის მიერ საქართველოს ანექსიის შემდეგ, 1801 წლიდან მოყოლებული, მნიშვნელოვანი ცვლილებები მოხდა ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ მოწყობაში. განხორციელდა საქართველოს დაყოფა ახალ ადმინისტრაციულ ერთეულებად - მაზრებად, რომელთა საზღვრები, იმავე გეოგრაფიული და ეკონომიკური მოსაზრებებიდან გამომდინარე, ძირითადად ემთხვეოდა ისტორიული ოლქების საზღვრებს. დასახლებული პუნქტების დონეზე მნიშვნელოვანი ცვლილებები არ მომხდარა, თუ არ ჩავთვლით XIX საუკუნის 60-იან წლებში შედარებით მსხვილ ქალაქებში შეზღუდული თვითმმართველობის შემოღების ფაქტს.

საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის (1918-1921) არსებობის პერიოდში, 1919 წელს ქვეყანაში ჩატარებული პირველი დემოკრატიული მუნიციპალური არჩევნები სწორედ მაზრების ბაზაზე განხორციელდა. შემდგომი რეფორმების პროცესი ბოლშევიკური რუსეთის მხრიდან განხორციელებულმა სამხედრო გრესიამ (1921) და საქართველოს იძულებითმა შესვლამ საბჭოთა კავშირის შემადგენლობაში (1922) შეაჩერა.

საქართველოს არსებული ტერიტორიული დაყოფა ჩამოყალიბდა 1921 წლიდან „დემოკრატიული ცენტრალიზმის“ საბჭოური პრინციპის მიხედვით. შესაბამისად, ქვეყანა დაიყო ორ ავტონომიურ რესპუბლიკად, ერთ ავტონომიურ ოლქად, 65 რაიონად, 10 რესპუბლიკური დაქვემდებარების ქალაქად და 942 სასოფლო საბჭოდ.

რაიონული საზღვრები, როგორც წესი, არ ემთხვეოდა ტრადიციულად ჩამოყალიბებულ გეოგრაფიულ და ეკონომიკურ საზღვრებს. რაიონთა შექმნა ხშირად კომუნისტური ბიუროკრატიული ელიტის პოლიტიკური თუ მერკანტილური ინტერესების დაკმაყოფილების მიზნით ხდებოდა.

საბჭოური სისტემა არ ითვალისწინებდა კომპეტენციათა გამიჯვნას რესპუბლიკურ, ავტონომიათა, რაიონებისა და მუნიციპალური დონის ხელისუფლებებს შორის და ყველა დონის საბჭოებს ერთსა და იმავე საკითხებში ერთნაირ უფლება-მოვალეობებს აკისრებდა. ამ გარემოებამ დამოუკიდებლობის მოპოვების შემდეგ მმართველობის სხვადასხვა დონეს შორის წინააღმდეგობის წარმოქმნასა და გაძლიერებას შეუწყო ხელი, რამაც კანონთა ომის ფორმა მიიღო.

ვითარებას ართულებს ის გარემოებაც, რომ როგორც იურიდიულად, ისე ფაქტიური მდგომარეობით, ქვეყანაში არსებობდა ერთმანეთისაგან სტატუსით მნიშვნელოვნად განსხვავებული ტერიტორიები: ავტონომიური წარმონაქმნები, ეთნიკური უმცირესობებით დასახლებული რეგიონები, განსხვავებული რესურსებისა და სიდიდის მქონე ადმინისტრაციული ერთეულები.

საბჭოთა საქართველოს ტერიტორიის ფარგლებში ინსტიტუციურად ჩამოყალიბდა აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკები, აგრეთვე - სამხრეთ ოსეთის ავტონომიური ოლქი.

გასული საუკუნის 80-იანი წლების მიწურულიდან, როცა საბჭოთა კავშირის სწრაფი რღვევის პროცესი განვითარდა, ხოლო საქართველო დამოუკიდებლობის აღდგენის გზას დაადგა, აფხაზეთსა და სამხრეთ ოსეთის ავტონომიურ ოლქში პოლიტიკური და ეთნიკური ხასიათის პრობლემების კომპლექსმა შეიარაღებული კონფლიქტების პროვოცირება მოახდინა.

აჭარაში თვისებრივად სხვა ტიპის პრობლემატიკამ უფრო მოგვიანებით ღრმა კრიზისი გამოიწვია უმაღლეს სახელმწიფო და ავტონომიის ხელისუფლებებს შორის ურთიერთობებში. 2004 წლის მაისში ამ ურთიერთობების ნორმალურ და კონსტიტუციურ კალაპოტში დაბრუნებით არსებული ძირითადი წინააღმდეგობა მოიხსნა, თუმცა, ურთიერთობის საბოლოო მოდელის პარამეტრების თაობაზე ქართულ საზოგადოებაში აზრთა სხვადასხვაობა არ აღმოიფხვრა.

ავტონომიებთან ცენტრის ურთიერთობის გაუარესებამ უკანა პლანზე გადაწია თბილისის ურთიერთობა უმსხვილეს ეთნიკურ ანკლავებთან: სამცხე-ჯავახეთთან და ქვემო ქართლთან, სადაც ქვეყნის მოსახლეობის 19%25 ცხოვრობს.

აღნიშნულ რაიონებში რამდენიმე უმწვავესი პრობლემის გამოყოფა შეიძლება. ესენია:

● განათლების პრობლემა. არასატიტულო ეთნოსებისათვის სახელმწიფო (ქართული) ენის შესწავლის ერთიანი სტრატეგიის არარსებობის გამო აღნიშნული რეგიონების მოსახლეობის აბსოლუტური უმრავლესობა ვერ ფლობს სახელმწიფო ენას და, შესაბამისად, სრულფასოვნად არ არის ჩართული საზოგადოებრივ ცხოვრებაში;

● საკადრო პოლიტიკა. ამ მხრივ განსაკუთრებით მძიმე ვითარებაა შექმნილი ქვემო ქართლში. ადგილობრივი, აზერბაიჯანული კადრები მმართველობით

სტრუქტურებში უმცირესობას შეადგენენ. ძირითადი თანამდებობები თბილისიდან დანიშნული, არაადგილობრივი კადრებით არის დაკომპლექტებული;

● ეთნიკური განსხვავებების გამოყენება ცენტრალური ხელისუფლების პოზიციების განსამტკიცებლად. ოფიციალური თბილისის მიერ ეთნიკური ანკლავები ყოველთვის განიხილებოდა არჩევნების პერიოდში უსიტყვო მხარდამჭერებად. ხელისუფლება აქედან ჩვეულებრივ ას პროცენტთან მიახლოებულ შედეგს იღებდა. სამაგიეროდ, ადგილობრივ მმართველ თუ მაფიოზურ ელიტებს ადგილებზე მოქმედების თითქმის სრული თავისუფლება ეძლეოდათ.

პრობლემების დროულად გადაუწყვეტელობა აღნიშნულ რეგიონებში თანდათან ძაბავს ვითარებას და პერსპექტივაში სეცესიონიზმის საფრთხეს აძლიერებს.

რაც შეეხება თვითმმართველობის განვითარებას პირველ დონეზე და რეფორმირებას დეცენტრალიზაციის მიმართულებით, თვალშისაცემია ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან პრობლემისადმი ყურადღების დეფიციტი. ეს გამოწვეული იყო იმ პერიოდში ქვეყნის ხელმძღვანელობაში არსებული ხედვით, რომლის თანახმადაც ქვეყნის და სახელმწიფობრიობის გადარჩენის ერთადერთი გზა მართვის ცენტრალიზებული სისტემის არსებობას გულისხმობდა, ხოლო არსებული ადმინისტრაციული დაყოფა კი სავსებით ესადაგებოდა ცენტრალიზებული სახელმწიფოს პრინციპებს. რეალურად, ცენტრალური ხელისუფლების პოლიტიკა რეგიონებში ადგილობრივი კლანების გაძლიერებას ემსახურებოდა.

ყოველივე ზემოთქმულს კიდევ უფრო ამძიმებს აღნიშნულ სფეროში კანონმდებლობის არასრულყოფილება. საქართველოს კონსტიტუციაში (1995) ღიადაა დარჩენილი სახელმწიფო ტერიტორიული მოწყობის საკითხი.

კონსტიტუციის მეორე მუხლის პირველი პუნქტი განსაზღვრავს სახელმწიფოს ტერიტორიას 1991 წ. 21 დეკემბრის მდგომარეობით (ანუ საბჭოთა კავშირის დაშლის მომენტისთვის), ხოლო მესამე პუნქტის მიხედვით ტერიტორიული სახელმწიფოებრივი მოწყობა გადადებულია ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე საქართველოს იურისდიქციის აღდგენამდე, ამასთან, ტერიტორიული მოწყობა მომავალში უნდა განისაზღვროს კონსტიტუციური კანონით უფლებამოსილებათა გამიჯვნის პრინციპის საფუძველზე. მეოთხე მუხლის თანახმად, შესაბამისი პირობების შექმნის შემდეგ განსაზღვრულია ორპალატიანი პარლამენტის ჩამოყალიბება, მოცემულია პარლამენტის ზედა პალატის (სენატის) ფორმირების ზოგადი წესიც: იგი დაკომპლექტდება აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების, აგრეთვე „საქართველოს სხვა ტერიტორიული ერთეულების“ წარმომადგენლებით.

საქართველოს პრეზიდენტი პარლამენტის თანხმობით უფლებამოსილია შეაჩეროს ტერიტორიული ერთეულების წარმომადგენლობითი ორგანოების საქმიანობა, ან დაითხოვოს ისინი, თუ მათი მოქმედებით საფრთხე შეექმნა ქვეყნის სუვერენიტეტს, ტერიტორიულ მთლიანობას, სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოთა კონსტიტუციურ უფლებამოსილებათა განხორციელებას (მუხლი 73, პუნქტი „ი“). 89-ე მუხლით აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების უმაღლეს წარმომადგენლობით ორგანოებს ენიჭებათ უფლება, სარჩელით მიმართონ საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს.

ამრიგად, საქართველოს კონსტიტუცია აკანონებს ქვეყნის შემადგენლობაში ორი ავტონომიური რესპუბლიკის არსებობას, რომელთა სტატუსი უფლებამოსილებათა გამიჯვნის პრინციპის საფუძველზე დგინდება შესაბამისი კონსტიტუციური კანონებით. კონსტიტუციით განსაზღვრულია ავტონომიური რესპუბლიკების წარმომადგენლობა საქართველოს პარლამენტის ზედა პალატაში, მათთვის „დაჯავშნულია“ პარლამენტის თავმჯდომარის მოადგილეების თანამდებობები, გათვალისწინებულია აგრეთვე იმგვარი უფლებამოსილებები, რომლებიც დამახასიათებელია ფედერაციული სახელმწიფოებისთვის (მაგ. მუხლები 67.1, 89.1). იმავდროულად, საქართველოს რეალიებში აშკარად შეინიშნება მსგავსება ასიმეტრიული რეგიონალიზმის პრინციპებზე (მაგ. ესპანეთი) მოწყობილ ქვეყნებთანაც.

შედარებით გარკვეულია მუნიციპალური დონის სტრუქტურა. 1997 წელს მიღებულმა „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანულმა კანონმა გარკვეული კორექტივები შეიტანა მანამდე არსებულ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ დაყოფაში. განისაზღვრა თვითმმართველობის (სოფელი, თემი, დაბა, ქალაქი) და მმართველობის (რაიონი, სპეციალური სტატუსის მქონე ქალაქი) დონეები.

1.2. თეორიული საკითხები

ხელისუფლების გადაჭარბებული ცენტრალიზაცია წარმოადგენს არა მხოლოდ ხელისუფლების, არამედ თვით სახელმწიფოს რღვევის წყაროს. მაგალითისათვის, საქართველოს ავტონომიურ ერთეულებთან არსებული პრობლემების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი მიზეზი ამ ერთეულთა ავტონომიის ფიქტიურობა იყო. ცენტრალიზაციისაკენ მისწრაფება ხელისუფლების იმანენტური თვისებაა. ამ ტენდენციის შეუზღუდავობა იწვევს ცენტრალური ხელისუფლების ძალაუფლების აბსოლუტურ უზურპაციას და შედეგად - აბსოლუტურ გარყვნას. ამ დროს ცენტრსა და არათვითმმართველ ერთეულებს შორის ურთიერთობა კორუფციას ეფუძნება, ხოლო მოქალაქეებსა და ხელისუფლებას შორის გაუცხოება მაქსიმალურ ზღვარს აღწევს, მოქალაქეების მიმართ ხელისუფლების „მეურვეობა“ კი საბოლოოდ კლავს ყოველგვარ ინიციატივას.

ამიტომ, ნებისმიერი საკითხის გადაწყვეტა უნდა მოხდეს ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების პრიორიტეტულობისა და მისი ხელშეუვალობის აღიარების გათვალისწინებით. თავისუფლების გარეგანი საფუძველი არსებობს მხოლოდ იქ, სადაც არსებობს კონკურირებადი სისტემა.

ამ პრინციპებს უნდა დაეფუძნოს საქართველოს ტერიტორიული მოწყობა და ხელისუფლების ორგანიზაციაც: ყველაფერი ის, რაც შეიძლება გააკეთოს ცალკეულმა ადამიანმა საკუთარი ინიციატივითა და საკუთარი ძალებით, არ უნდა გადაეცეს ხელისუფლებას, ასევე გაუმართლებელი იქნება, თუ უფრო მაღალ საფეხურზე მდგომ ხელისუფლებას დაეკისრება იმის გაკეთება, რისი გაკეთებაც შეუძლია უფრო დაბალ საფეხურზე მდგომ სახელისუფლებო ორგანოს. ამგვარი სისტემა უზრუნველყოფს ინდივიდის თავისუფლებას. საჯარო ინსტიტუტების ჩარევა ინდივიდის ცხოვრებაში დასაშვებია მხოლოდ აუცილებელი საკმარისობის პრინციპის დაცვით.

ზედა საფეხურზე მდგომი სისტემა დაბალ საფეხურზე მდგომი სისტემის პრობლემის მოგვარებაში შეიძლება ჩაერიოს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როცა ამ უკანასკნელს საკუთარი ძალებით არ შეუძლია საკითხის გადაწყვეტა. ამასთან, დაცული უნდა იყოს ჩარევის იერარქიულობა: საჯარო ინსტიტუტების ჩარევის წინაშე პრიორიტეტი აქვს ოჯახის ჩარევას, თემის ჩარევის წინაშე - საზოგადოებრივი ინსტიტუტების ჩარევას, მხარის (რეგიონის) ჩარევის წინაშე უპირატესობა ენიჭება თემის ხელისუფლების ჩარევას, ხოლო ცენტრალური ხელისუფლება აგვარებს მხოლოდ იმ პრობლემას, რისი მოწესრიგებაც არ შეუძლია არც ერთ ქვედა სისტემას.

ხელისუფლების განხორციელების ფარგლები მკაფიოდ უნდა განისაზღვროს ხელისუფლების ყველა დონისათვის, რათა გამოირიცხოს სათემო ხელისუფლების მიერ - ინდივიდის, სამხარეო (რეგიონული) ხელისუფლების მიერ - თემისა და ინდივიდის, ხოლო ცენტრალური ხელისუფლების მიერ - რეგიონული ხელისუფლების, თემისა და ინდივიდის თავისუფლების ფარგლების დარღვევა. თავის მხრივ, ცენტრალური ხელისუფლება კონსტიტუციური კანონმდებლობით (კონსტიტუცია, ორგანული კანონები) უზრუნველყოფს ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვას სახელმწიფოს ტერიტორიული მთლიანობის პირობებში.

ტერიტორიისა და ხელისუფლების ამგვარი ორგანიზაცია ეფუძნება ნონცენტრალიზმის პრინციპს. ამ პრინციპის რეალიზაციის დროს ხდება არა დეცენტრალიზაცია, რაც გულისხმობს ცენტრალიზაციის არსებობას და უფლებამოსილების გადაცემას ზემოდან ქვემოთ, არამედ პირიქით - ხელისუფლების გადანაწილებას (კომპეტენციათა გამიჯვნას) ქვემოდან ზემოთ: ზედა დონეს აქვს მხოლოდ იმ საკითხების გადაწყვეტის უფლებამოსილება, რისი გადაჭრაც არ შეუძლია ქვედა დონეს.

ნონცენტრალიზმის პრინციპზე სახელმწიფოს ტერიტორიისა და ხელისუფლების ორგანიზაცია განაპირობებს ამ მოწყობის ოპტიმალურობას და მას არ მოათავსებს სხვადასხვა თეორიული მოდელის (ფედერალიზმი, ცენტრალიზებული უნიტარიზმი, დეცენტრალიზებული უნიტარიზმი) ჩარჩოებში, რაც თავიდან აგვაცილებს აბსტრაქტულ-თეორიულ და უნაყოფო დავას საქართველოსთვის ფედერალიზმისა თუ დეცენტრალიზებული უნიტარიზმის მოდელების უპირატესობებზე.

განვითარების შემდეგ ეტაპზე შესაძლებელია თვითმმართველობების კომპეტენციების შემდგომი გაზრდა უკვე არა ნონცენტრალიზმის, არამედ დელეგირების პრინციპის გამოყენებით.

ამავე დროს, ვითვალისწინებთ რა საქართველოში რეალურად არსებულ ვითარებას, საუბარი რეფორმაზე მაინც დეცენტრალიზაციის თემით უნდა დავიწყოთ, ვინაიდან დღეისათვის, სინამდვილეში, ყველა მმართველობითი ფუნქცია ცენტრალური ხელისუფლების მიერ ხორციელდება.

ახლა, რაც შეეხება თვითმმართველობის ერთეულთა სიდიდეს. როდესაც ქვეყნის ოპტიმალური ადმინსტრაციულ-ტერიტორიული სისტემის ფორმირებაზე ვსაუბრობთ, უნდა გავითვალისწინოთ არსებული ტრადიციების როლი და უნდა ამოვიდეთ არსებული საჭიროებებიდან.

მიუხედავად, ჯერ რუსეთის იმპერიის, ხოლო შემდეგ საბჭოთა კავშირის პერიოდში არსებული ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფისა, საზოგადოების უდიდესი ნაწილი პიროვნების იდენტიფიკაციის ერთ-ერთ კრიტერიუმად ამ უკანასკნელის კუთხობრივ კუთვნილებას მიიჩნევს. საქართველოს მოქალაქეთა კავშირს გარკვეულ მხარეებთან (ქართლი, კახეთი, იმერეთი, სამეგრელო, მესხეთი) ძლიერი ფესვები გააჩნია.

რაც შეეხება პრაგმატულ მიდგომას, აქ, უპირველეს ყოვლისა, გათვალისწინებული უნდა იქნეს იმ ფუნქციების შესასრულებლად საჭირო რესურსები, რომელთა განხორციელებაც დღესაც და, განსაკუთრებით, მომავალშიც ადგილობრივი ხელისუფლების პრეროგატივა უნდა იყოს.

აქედან გამომდინარე, საჭიროა ადგილობრივი თვითმმართველობის ტერიტორიული საფუძვლები იმგვარად განისაზღვროს, რომ მაქსიმალურად უზრუნველყოფილ იქნეს:

ა) ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების რეალური დამოუკიდებლობა ადგილობრივი საკითხების გადაწყვეტისას,

ბ) ადგილობრივი თვითმმართველობის მიერ ადგილობრივ საზოგადოებრივ მომსახურებათა განხორციელება ადგილობრივი რესურსებით.

გასათვალისწინებელია რესურსების საკითხიც. თვითმმართველობის ერთეულის ზომა პროპორციული უნდა იყოს იმ მომსახურებისა, რომელსაც მისგან ელიან და უნდა შეესაბამებოდეს მოსახლეობის მოთხოვნებს და მთავრობის შეხედულებას მოსახლეობის მომსახურებაზე. ევროპის წამყვან სახელმწიფოებში ჯერ კიდევ 60-70-იან წლებში ჩატარდა რეფორმა თვითმმართველი ერთეულების გამსხვილების მიზნით. შემუშავდა მოსახლეობის რაოდენობის მინიმალური სტანდარტი პირველ დონეზე თვითმმართველი ერთეულის არსებობისათვის. ეს სტანდარტი სხვადასხვა ქვეყნისათვის სხვადასხვაგვარია და მერყეობს 8 ათასიდან 80 ათასის ფარგლებში.

შედარებისათვის, საქართველოში არსებულ თვითმმართველობის ერთეულთაგან (სოფელი, თემი, დაბა, ქალაქი) 2/3-ზე მეტში (68.1%25) მოსახლეობის რიცხვი 3000-ზე, ხოლო ამომრჩეველთა რაოდენობა 2000-ზე ნაკლებია. ადმინისტრაციულ ერთეულთა თითქმის 50%25-ში სახეზე მყოფი მოსახლეობა ვერ აღწევს 2000 მცხოვრებს. მოსახლეობის რაოდენობა, ცხადია, მხოლოდ ერთ-ერთი კრიტერიუმია, რომელიც საგადასახადო ბაზასთან ერთად თვითმმართველობის ოპტიმალური დონის განსაზღვრის საფუძვლად უნდა იქნეს გამოყენებული.

ზემოთქმულიდან თავისთავად მივდივართ დასკვნამდე, რომ საზოგადოებისათვის მაღალკვალიფიციური მომსახურების გასაწევად აუცილებელია მართვის სისტემის გამარტივება და ადგილობრივი ხელისუფლებების მატერიალური და ადამიანური რესურსების მაქსიმალური კონცენტრაცია.

როგორც არ უნდა განვითარდეს საქართველოში ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული რეფორმის პროცესი და როგორადაც არ უნდა ჩამოყალიბდეს ქვეყნის პოლიტიკური მოწყობა, ერთი რამ ცხადი ხდება - ადგილობრივი (პირველი) დონის უფლებების ზრდა ყველა შემთხვევაში უნდა განხორციელდეს.

2. რეგიონული მოწყობა

2.1. არსებული ვითარება და პრობლემები

შესავალში მოკლედ შევეხეთ ეთნიკური ავტონომიების (აფხაზეთი და ყოფილი სამხრეთ ოსეთი) ცენტრთან ურთიერთობის პრობლემებს, რომელთა მოგვარებაც სცდება დეცენტრალიზაციისა თუ სახელმწიფოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის საკითხს და საერთაშორისო პოლიტიკის რანგში გადადის. ამავე დროს, მეტად მნიშვნელოვანია, თუ რას სთავაზობს ქართული მხარე სეცესიონისტურ რეგიონებს, რაზეც ქვემოთ იქნება საუბარი. ამჟამად მოკლედ განვიხილავთ ცენტრალური ხელისუფლების ურთიერთობას აჭარის ავტონომიასთან, სადაც ეთნიკური სეპარატიზმის ფაქტორი აბსოლუტურად გამორიცხულია და სადაც სრულად ვრცელდება ქართული სახელმწიფოს იურისდიქცია.

2004 წლის 1 ივლისს საქართველოს პარლამენტმა მიიღო კონსტიტუციური კანონი აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სტატუსის შესახებ, რომლის პირველი მუხლის მეორე პუნქტით იგი საქართველოს კონსტიტუციის განუყოფელ ნაწილადაა გამოცხადებული. პრაქტიკულად სრულად დაემთხვა ერთმანეთს ქართველ და ვენეციის კომისიის ექსპერტთა აზრი, რომლის თანახმადაც ამ კანონის შინაარსი პირობითად თუ მიესადაგება ავტონომიური რესპუბლიკის სტატუსს. კომპეტენციები თბილისსა და ბათუმს შორის ფორმალურად გამიჯნულია, მაგრამ ამ კანონით აგებულია იმგვარი იერარქიული სტრუქტურა, რომელიც აჭარის ხელისუფლების ორგანოებს თბილისის ხელისუფლების მარიონეტებად აქცევს.

ასე, მაგალითად:

● საქართველოს პრეზიდენტს აქვს უფლება დაითხოვოს აჭარის უმაღლესი საბჭო (ავტონომიის უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანო), თუ ეს უკანასკნელი ვერ ახორციელებს მისთვის მინიჭებულ უფლებამოსილებებს, ან თუ მან ზედიზედ ორჯერ არ დაამტკიცა ავტონომიური რესპუბლიკის მთავრობის თავმჯდომარის კანდიდატურა. საბჭოს დათხოვნის შემთხვევაში მის უფლებამოსილებებს შეასრულებს პრეზიდენტის მიერ დანიშნული დროებითი საპრეზიდენტო საბჭო. აშკარად ბუნდოვანია, თუ რას ნიშნავს, რომ აჭარის უმაღლესი საბჭო „ვერ ახორციელებს მისთვის მინიჭებულ უფლებამოსილებებს“ და აუხსნელია, რატომ უნდა წარადგენდეს აჭარის მთავრობის თავმჯდომარეს საქართველოს პრეზიდენტი.

● აჭარის მთავრობა ანგარიშვალდებულად ცხადდება საქართველოს პრეზიდენტის წინაშე, ხოლო ამ უკანასკნელს ენიჭება უფლება შეაჩეროს ან გააუქმოს აჭარის მთავრობის აქტი, „თუ ის ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციას, ამ კანონს, საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებებსა და შეთანხმებებს, საქართველოს კანონებსა და საქართველოს პრეზიდენტის სამართლებრივ აქტებს“. იგივე უფლება ენიჭება საქართველოს პრეზიდენტს აჭარის მთავრობის თავმჯდომარის აქტების მიმართაც. ანუ, პრეზიდენტი თავად განსაზღვრავს აჭარის მთავრობის აქტების კონსტიტუციურობას და თავადვე აუქმებს მათ მოქმედებას.

● აჭარის მთავრობის ახალი წევრი ინიშნება ავტონომიური რესპუბლიკის მთავრობის თავმჯდომარის მიერ საქართველოს შესაბამისი სამთავრობო დაწესებულების ხელმძღვანელთან შეთანხმებით.

კანონის თანახმად საქართველოს პარლამენტიცა და მთავრობაც აჭარის უმაღლეს საბჭოსა და მთავრობასთან მიმართებაში „ზემდგომი ინსტანციების“ როლში გვევლინებიან, როცა პირველს არსებითად მინიჭებული აქვს უფლება, შეაჩეროს აჭარის უმაღლესი საბჭოს აქტი, ხოლო მეორეს - უშუალო მონაწილეობა მიიღოს აჭარაში მინისტრების შერჩევა-დანიშვნის პროცესში.

ამდენად, აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სტატუსის შესახებ საკონსტიტუციო კანონი წინააღმდეგობაშია არა მხოლოდ ავტონომიურობის იდეასთან, არამედ რეალური თვითმმართველობის თანამედროვე გაგებასთან. ასეთ შემთხვევაში თვით ავტონომიის არსებობა აღნიშნული ფორმით აზრს კარგავს. სწორედ ამგვარმა მდგომარეობამ ზოგიერთ პოლიტიკურ დაჯგუფებაში წარმოშვა მოსაზრება, რომ ამ ფორმით ავტონომიის არსებობას მისი გაუქმება სჯობს.

არანაკლებ სერიოზულ პრობლემას ქმნის ცენტრალური ხელისუფლების ეთნიკურ ანკლავებთან ურთიერთობის საკითხი.

1989 წელს საქართველოს მოსახლეობა შეადგენდა 5.6 მლნ. მცხოვრებს. აქედან 30%25-ს ეთნიკური უმცირესობები ქმნიდნენ. ეთნიკური უმცირესობებიდან ყველაზე მრავალრიცხოვანნი იყვნენ სომხები (450 ათ.), რუსები (დაახ. 400 ათ.), აზერბაიჯანელები (დაახ. 300 ათ.). შემდეგ მოდიოდნენ ოსები (160 ათ.), ბერძნები (დაახ. 100 ათ.) და აფხაზები (90 ათ.). სხვა ეთნიკურ უმცირესობათაგან (უკრაინელები, ებრაელები, ქურთები და სხვ.) თითოეული არ აღემატებოდა 50 ათ. კაცს.

საბჭოთა კავშირის დაშლის შემდეგ განვითარებულმა მოვლენებმა (ეკონომიკური კოლაფსი და მოსახლეობის ემიგრაცია, ეთნიკური კონფლიქტები) ქვეყნის მოსახლეობის მნიშვნელოვანი შემცირება გამოიწვია. 2002 წელს ჩატარებული აღწერის თანახმად, საქართველოს მოსახლეობა შეადგენდა 4371000 კაცს, თუმცა, ამ მონაცემთა სანდოობის ხარისხი მაღალი არ არის. უნდა ვივარაუდოთ, რომ სახეზე მყოფი მოსახლეობის რიცხვი გაცილებით მცირეა. საქართველოს იურისდიქციას დაქვემდებარებულ ტერიტორიებზე ეთნიკური უმცირესობების წილმა შეადგინა 16.2%25. მათ შორის ყველაზე მრავალრიცხოვან ჯგუფებს ქმნიან აზერბაიჯანელები (285 ათ., მოსახლეობის 6.5%25), სომხები (249 ათ., მოსახლეობის 5.7%25), რუსები (68 ათ., მოსახლეობის 1.5%25) და ოსები (38 ათ., მოსახლეობის 0.9%25). დანარჩენი უმცირესობებიდან თითოეული არ აღემატება 20 ათ. კაცს.

თუ მხედველობაში არ მივიღებთ კონფლიქტურ ზონებს (სადაც ასევე მოხდა მოსახლეობის კატასტროფული შემცირება), ყველაზე მრავალრიცხოვან ეთნიკურ უმცირესობებს წარმოადგენენ სომხები და აზერბაიჯანელები.

ამ ორი ეთნიკური ჯგუფის მნიშვნელოვანი ნაწილი კომპაქტურად ცხოვრობს ქვემო ქართლისა (აზერბაიჯანელები) და სამცხე-ჯავახეთის (სომხები) რეგიონებში. აღნიშნულ ტერიტორიებზე ისინი ფაქტიურ უმრავლესობას ქმნიან.

როგორც საქართველოს პოლიტიკურ ისტებლიშმენტს, ისე საზოგადოებას დამოუკიდებლობის მთელი პერიოდის მანძილზე საკმაოდ აშფოთებდა აღნიშნულ რეგიონებში ადგილობრივი პოლიტიკური დაჯგუფებების მიერ არაერთხელ წამოყენებული სეცესიონისტური და ირედენტისტული მოთხოვნები. რეგიონში მოქმედი ზოგიერთი რადიკალური დაჯგუფების საქმიანობა გვაფიქრებს, რომ ამ შიშს რეალური საფუძველი გააჩნია.

ამ რეგიონებში არსებული პრობლემები მეტწილად სახელმწიფოს მიერ ერთიანი სტრატეგიული თუ ტაქტიკური ხედვის არარსებობითა და სახელმწიფოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოუწყობლობით უნდა აიხსნას, რასაც კიდევ უფრო აძლიერებს სიღატაკის მაღალი დონე, მოსახლეობის სოციალური დაუცველობა, კორუფციული ურთიერთობისა და პატრიმონიალური სისტემის დომინანტი, სახელმწიფოს მარეგულირებელი როლისა და უსაფრთხოების სისტემების სისუსტე და რეალური თვითმმართველობის არარსებობა.

მსგავსებასთან ერთად ამ ორ რეგიონს მნიშვნელოვანი გასხვავებებიც ახასიათებს, რაზეც მოკლედ ღირს შეჩერება.

სამცხე-ჯავახეთის მოსახლეობა 232 ათ. კაცს შეადგენს, საიდანაც დაახლოებით ნახევარი ეთნიკური სომხებია. რაც შეეხება უშუალოდ ჯავახეთს (91 ათ მცხ.), აქ ეთნიკური სომეხი მოსახლეობის 98%25-ზე მეტია.

ადგილობრივი მმართველობის უმაღლეს ეშელონებს (განსაკუთრებით, ჯავახეთში) ადგილობრივი (სომხური) ნომენკლატურის წარმომადგენლები ავსებენ. საბჭოთა პერიოდიდან მოყოლებული, ოფიციალურ თბილისს ამ მხარეში გამოკვეთილი სტრატეგია გააჩნდა. იგი მოხერხებულად იყენებდა ადგილობრივი კლანების ურთიერთდაპირისპირებას და ცალკეული ჯგუფებისადმი მხარდაჭერის სანაცვლოდ ამ უკანასკნელთაგან სრულ ლოიალობას მოითხოვდა. სწორედ ამიტომ რადიკალური ნაციონალისტური და მარგინალიზებული პოლიტიკური დაჯგუფებების (ჯავახკი 1989 წლიდან, ვირქი 1998 წლიდან) გავლენა მხოლოდ არაფორმალური იყო და მათ არასოდეს ჰქონიათ ადგილობრივი ბიუროკრატიის აშკარა მხარდაჭერა.

რადიკალური მოთხოვნები, დაწყებული საქართველოს შემადგენლობიდან გასვლით და სომხეთთან შეერთებით და დამთავრებული აჭარის ავტონომიასთან მიერთებით, სადაც აშკარად პრორუსული ორიენტაციის ლიდერი, ასლან აბაშიძე ბატონობდა, სინამდვილეში, მხოლოდ თბილისის სახელისუფლებო წრეების გაღიზიანებასა და დედაქალაქის მას მედიაში ანტისომხური განწყობის პროვოცირებას უწყობდა ხელს. ასეთ ფონზე სომხური ნაციონალისტური მოძრაობის მოთხოვნა, გაეზარდათ მხარის სტატუსი ავტონომიამდე (აჭარისა და სამხრეთ ოსეთის მსგავსად) ან გაეფართოვებინათ ადგილობრივი თვითმმართველობების უფლებები, ქართული საზოგადოების მხრიდან სერიოზულ უარყოფით რეაქციას იწვევდა. თბილისისადმი შედარებით ლოიალური პარტიის „ზარის“ შექმნას 2001 წელს ასევე არ მოჰყოლია ცენტრის პოზიციების შეცვლა.

90-იანი წლების მეორე ნახევრიდან რეგიონში აღმოცენდნენ და თანდათან გაძლიერდნენ საზოგადოებრივი, არასამთავრობო ორგანიზაციები, რომლებიც სამოქალაქო ღირებულებების პოპულარიზაციასა და რეგიონის მოსახლეობის სამოქალაქო, პოლიტიკური და სოციალური უფლებების დაცვას ისახავენ მიზნად. დღევანდელ ეტაპზე ამ ორგანიზაციებს ჯერ კიდევ არ გააჩნიათ სერიოზული ზეგავლენა რეგიონის საზოგადოებრივ ცხოვრებაზე, თუმცა, პერსპექტივაში მათ შეიძლება საკმაოდ სერიოზული მასტაბილიზებელი როლი შეასრულონ.

ქვემო ქართლის მოსახლეობა, ოფიციალური მონაცემების თანახმად, 587 ათ. კაცია, რომელთაგან დაახლოებით ნახევარს ეთნიკური აზერბაიჯანელები შეადგენენ. ეს უკანასკნელნი მხარის 6 ადმინისტრაციული რაიონიდან ოთხში მოსახლეობის აბსოლუტურ უმრავლესობას ქმნიან (დაახ. 60-95 %25-ს)

საქართველოს სხვა რეგიონებისაგან (იმავე სამცხე-ჯავახეთისაგან) განსხვავებით, ქვემო ქართლს, როგორც წესი, ცენტრის მხრიდან ნაკლები ყურადღება ექცეოდა. აზერბაიჯანული მოსახლეობა დისკრიმინაციულად მიიჩნევდა იმგვარ საკადრო პოლიტიკას, რომლის დროსაც ამ რეგიონში მნიშვნელოვანი თანამდებობები ძირითადად საქართველოს სხვა რეგიონებიდან ჩამოსულ ქართველი ეროვნების მოხელეებს ეკავათ. სახელმწიფო ამგვარ პოლიტიკას იმით ხსნიდა, რომ ადგილობრივ აზერბაიჯანელთა შორის არ იყვნენ ქართული ენის მცოდნე კვალიფიციური კადრები. სახელმწიფო ენის ცოდნის მხრივ რეგიონის არაქართულ მოსახლეობას ქვეყანაში ერთ-ერთი უკანასკნელი ადგილი ეკავა.

ხაზი უნდა გაესვას იმ გარემოებასაც, რომ რეგიონის ეთნიკური უმცირესობები დღესაც ნაკლებ ყურადღებას აქცევენ სახელმწიფო (ინსტიტუციურიზებულ) სტრუქტურებში მონაწილეობის საკითხს, ვინაიდან ამ უკანასკნელის როლს საზოგადოებრივ ცხოვრებაში არაფორმალური, პატრიმონიალური ურთიერთობები იკავებს.

საბჭოთა კავშირის არსებობის ბოლო წლებში (80-იანი წლების დასასრული) რეგიონში აშკარად გამოიკვეთა ეთნიკური დაძაბულობის ნიშნები. ადგილობრივმა არაფორმალურმა მოძრაობებმა აზერბაიჯანელებით დასახლებულ ტერიტორიებზე ე. წ. ბორჩალოს ავტონომიის შექმნის ლოზუნგი წამოაყენეს. თუმცა, ამ მოთხოვნამ, რომელიც ირედენტიზმის ნიშნებს ატარებდა (ის „ისტორიულ სამშობლოსთან“, აზერბაიჯანთან მაქსიმალური დაახლოების პირობებს ქმნიდა) და აშკარად მითოლოგიზირებულ, გამოკვეთილად ანტიქართულ ხასიათს ატარებდა, ვერ პოვა ფართო მხარდაჭერა აზერბაიჯანულ ანკლავში.

რეგიონში ნაციონალისტური მოძრაობის სისუსტეს რამდენიმე ფაქტორი განაპირობებდა:

1. ოფიციალური ბაქო, რომელიც 1988 წლიდან ყარაბახის კონფლიქტში აღმოჩნდა ჩათრეული, ახალი ავტონომიების შექმნის იდეას სამხრეთ კავკასიაში უარყოფითად ეკიდებოდა.

2. აზერბაიჯანს ასევე არ სურდა ურთიერთობის გაუარესება სტრატეგიულ მოკავშირესთან, საქართველოსთან. ერთიანი პროდასავლური (და ანტირუსული) ორიენტაცია და ბაქო-ჯეიჰანის ნავთობსადენის მშენებლობა, რომლის წარმატებაში ერთნაირადაა დაინტერესებული როგორც აზერბაიჯანი, ისე საქართველო, ასევე ამცირებს პოტენციური კონფლიქტის წარმოშობის საფრთხეს.

3. ქვემო ქართლი ეკონომიკურად თბილისისათვის სასოფლო-სამეურნეო პროდუქციის მთავარ მიმწოდებელს წარმოადგენს და ადგილობრივი აზერბაიჯანული მოსახლეობა არანაირად არ არის დაინტერესებული, დედაქალაქთან ახალი ადმინისტრაციული ბარიერები შეექმნას.

90-იანი წლების შუახანებში იქმნება და თანდათან ძლიერდება აზერბაიჯანული საზოგადოებრივი მოძრაობები (ბირლიქი, გეირათი), რომლებმაც საქმიანობა აზერბაიჯანული მოსახლეობის კულტურული უფლებების დაცვით დაიწყეს, მაგრამ თანდათანობით პოლიტიკური მოთხოვნებით იწყებენ გამოსვლას (ტოპონიმების შეცვლა, მიწის განაწილება, აზერბაიჯანული უმცირესობისათვის სახელმწიფო სამსახურში მიღების თანასწორი პირობების შექმნა და სხვ.).

90-იან წლებში, ედუარდ შევარდნაძის მმართველობის პერიოდში, ვითარება ეთნიკურ ანკლავებში შედარებითი სტაბილურობით ხასიათდებოდა. კლანური ურთიერთობები, პოლიტიკური გარიგებები და კორუფციის მაღალი დონე მეტ-ნაკლებად აბალანსებდა არსებულ წინააღმდეგობებს. 2003 წლის შემოდგომაზე თბილისში ხელისუფლების ცვლამ („ვარდების რევოლუცია“) ვითარება კვლავ დაძაბა. საქართველოს ახალი პრეზიდენტის მხრიდან ეთნიკური უმცირესობებისათვის უფლებების გარანტიების დეკლარირების მიუხედავად, სამცხე-ჯავახეთისა და ქვემო ქართლის ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენლები შიშობენ, რომ მიხეილ სააკაშვილი აღადგენს პირველი პრეზიდენტის, ზვიად გამსახურდიას, ეთნოცენტრული ნაციონალიზმის კურსს.

აშკარაა, რომ მართვის ძველი მეთოდები მომავალში აღარ გაამართლებს და აუცილებელია ახალი, ერთიანი, ყოვლისმომცველი სახელმწიფო პოლიტიკის ჩამოყალიბება, რომელიც არსებული სისტემის რეფორმირების გზით გადაწყვეტს ეთნიკურ ანკლავებში წლობით დაგროვილ პრობლემებს. წინააღმდეგ შემთხვევაში, მოსალოდნელია ეთნიკურ უმცირესობათა განწყობების რადიკალიზაცია, რომელიც ქვეყანაში წარმოქმნილი პირველივე კრიზისის დროს სერიოზულ პრობლემებს შეუქმნის ქართულ სახელმწიფოს.

საქართველოს სხვა რეგიონები არანაკლები პრობლემების წინაშე დგანან. მართალია აქ არ შეიმჩნევა ცენტრთან ძლიერი პოლიტიკური (ავტონომიები) თუ ეთნიკური (უმცირესობებით დასახლებული ანკლავები) დაპირისპირებები, მაგრამ ქვეყანაში ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული პრობლემის მოუგვარებლობა პერსპექტივაში ცენტრსა და რეგიონებს შორის ახალი კონფრონტაციის წარმოქმნას შეუწყობს ხელს.

რეგიონების წინაშე არსებული პრობლემების მოგვარება მნიშვნელოვანწილადაა დამოკიდებული ქვეყანაში მუნიციპალიზაციისა და დეცენტრალიზაციის პროცესის დაჩქარებაზე, რასაც ქვემოთ შევეხებით.

2.2. რეკომენდაციები

ქვეყნის რეგიონულ მოწყობასთან დაკავშირებით პოლიტიკურ ისტებლიშმენტში აზრთა სხვადასხვაობაა. არსებული მოსაზრებები შეიძლება სამ ხედვად დაჯგუფდეს:

1. ავტონომიური რესპუბლიკების გარდა მხარეები/რეგიონები საერთოდ არ უნდა არსებობდეს.

2. უნდა არსებობდეს 2 ავტონომიური რესპუბლიკა და მხარეები დღეს მოქმედი ფორმით.

3. საჭიროა ახალი, უფრო მცირე რეგიონური ერთეულების ჩამოყალიბება (სხვადასხვა მოსაზრებებით 12-იდან 20 ერთეულამდე).

ჩვენი აზრით, ამ შემთხვევაში უპრიანია არა მხარეთა (რეგიონთა) იურიდიულ დასაბუთებაზე ან მათ რაოდენობაზე კამათი, არამედ, ქვეყნის პოლიტიკური და ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის აუცილებლობიდან გამომდინარე, ტერიტორიული ერთეულების ფუნქციების განსაზღვრა. ამის შემდეგ შეიძლება მსჯელობა იმ კრიტერიუმებზე, რომლებსაც უნდა აკმაყოფილებდეს ესა თუ ის ტერიტორიული ერთეული.

ამ შემთხვევაში შეიძლება ყურადღება გამახვილდეს რამდენიმე ფაქტორზე:

1. რეალური დეცენტრალიზაციის განსახორციელებლად აუცილებელია ცენტრმა თავის კომპეტენციათა მნიშვნელოვანი ნაწილი თვითმმართველობებს გადასცეს. ამავე დროს, არსებობს ფუნქციები, რომელთა განხორციელებასაც შედარებით უფრო მსხვილი ტერიტორიული ერთეული სჭირდება, სადაც შესაძლებელია რესურსების ადეკვატური კონცენტრაცია. ასეთი კომპეტენციების (მაგ: სამართალდაცვა, ზოგიერთი ფისკალური და ეკონომიკური უფლებამოსილება და ა. შ.) გადაცემა უფრო მცირე მასშტაბის ტერიტორიულ ერთეულებისთვის მიზანშეწონილი არ არის.

2. საქართველოში არსებობს ბუნებრივად ჩამოყალიბებული ისტორიული კუთხეები, რომელთაც ისტორიული ფაქტორების გარდა სოციალ-ეკონომიკური ერთიანობაც ახასიათებთ.

3. საქართველოში რეგიონებს გააჩნიათ სხვადასხვა სახის სოციალ-ეკონომიკური და სხვა რესურსების ურთიერთშევსებადობა რეგიონის ფარგლებში, რაც ზრდის მათ სოციალ-ეკონომიკურ პოტენციალს.

4. რეგიონების არსებობა ქვეყნის უმაღლესი წარმომადგენლობით ორგანოს - პარლამენტის - მეორე პალატის ფორმირების საფუძველი გახდება. ზედა პალატის (სენატის) არსებობა საქართველოს კონსტიტუციითაა გარანტირებული, თუმცა მისი შემადგენლობის ფორმირების წესზე ხელისუფლებაში არავითარი ხედვა არ არსებობს. ავტონომიურ რესპუბლიკებთან ურთიერთობისას ეკონომიკური და პოლიტიკური ბალანისის შესანარჩუნებლად მიზანშეწონილია რეგიონების არსებობა, რომელთა მასშტაბები ავტონომიური რესპუბლიკების ფარდი იქნება.

5. საზოგადოებრივ მენტალიტეტში არსებული კუთხურობის განცდა საქართველოში გაზრდის შეჯიბრის ფაქტორს რეგიონთა შორის ურთიერთობებში, რაც შესაძლებელია აისახოს ამ რეგიონების სოციალ-ეკონომიკური განვითარების შედეგებზე.

მხარის (რეგიონის) შექმნისა და მისი საზღვრების დადგენის შესახებ გადაწყვეტილება უნდა მიიღოს ცენტრალურმა ხელისუფლებამ (საქართველოს პარლა მენტმა). გარდამავალ ეტაპზე, მხარეთა ჩამოყალიბების პროცესში, დასაშვებია თითოეული მხარის შექმნის შესახებ საქართველოს ორგანული კანონის მიღება. რეგიონთა სამართლებრივ სტატუსებს შორის სხვაობები დასაშვებია, თუმცა ეს არ ნიშნავს რაიმე პრივილეგიის არსებობას.

რეგიონებს უნდა გააჩნდეთ როგორც მმართველობის სხვა დონეებისაგან (ცენტრალური ხელისუფლება, მუნიციპალიტეტები) ნათლად გამიჯნული კომპეტენციები, ისე დემოკრატიული პრინციპების საფუძველზე, არჩევნების გზით ჩამოყალიბებული რეგიონის მმართველი ორგანოები.

შესაძლებელია რეგიონულ დონეზე სახელმწიფო კომპეტენციათა საკმაო ნაწილის ექსკლუზიური სახით გადაცემა.

რეგიონის ექსკლუზიურ კომპეტენციას უნდა წარმოადგენდეს რეგიონის სოციალ-ეკონომიკური დაგეგმარება, ჯანდაცვისა და განათლების სფეროებში მთელი რიგი ფუნქციების განხორციელება და რეგიონული ინფრასტრუქტურის განვითარება.

დელეგირებულ ფუნქციებთან დაკავშირებით შეუძლებელია ერთიანი ნუსხის წარმოდგენა. ცენტრალურმა ხელისუფლებამ უნდა განსაზღვროს დელეგირებული ფუნქციების ის სახეები და ფორმები, რომელთა გადაცემაც რეგიონისთვის მოხდება.

საქართველოს რეგიონული მოწყობის ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს ასპექტს ცენტრალური ხელისუფლების ავტონომიურ წარმონაქმნებთან ურთიერთობის დარეგულირება წარმოადგენს.

ნონცენტრალიზმი, როგორც სახელმწიფოს მოწყობის პრინციპი, იძლევა საშუალებას, დიფერენცირებულად ჩამოყალიბდეს აფხაზეთისა და ცხინვალის რეგიონის განსაკუთრებული სტატუსი კულტურულ-ადმინისტრაციული ავტონომიური ერთეულიდან (ცხინვალის რეგიონი) ქართველთა და აფხაზთა ერთიანი სახელმწიფოს შემადგენლობაში არსებულ შეზღუდული სუვერენიტეტის მქონე (საგარეო სუვერენიტეტის გარეშე) სახელმწიფოებრივ ერთეულამდე (აფხაზეთი). ცხინვალის რეგიონის სტატუსი უფრო ახლოს იქნება საქართველოს სხვა რეგიონების სტატუსთან (უფლებამოსილების მოცულობის თვალსაზრისით), ხოლო აფხაზეთს შეიძლება ჰქონდეს ყველა უფლებამოსილება გარდა იმ უფლებამოსილებისა, რაც არის სახელმწიფოს ერთიანობის უზრუნველმყოფი კომპეტენცია.

აფხაზეთი. აფხაზეთის სტატუსის თაობაზე ფიქრი და მსჯელობა საქართველოში დაგვიანებით (როცა კონფლიქტი უკვე რეალობად იქცა), მაგრამ მაინც შედარებით დიდი ხნის წინ - 90-იანი წლების დასაწყისში - დაიწყო. უფრო მეტიც, შეიძლება ითქვას, რომ ეს საკითხი ჯერ კიდევ პირველი რესპუბლიკის (1918-21 წ.წ.) ხელმძღვანელობის დღის წესრიგში იდგა, მაგრამ ვერც იმდროინდელმა და ვერც რომელიმე შემდგომმა ხელისუფლებამ საქართველოში აფხაზეთის პრობლემის გადაჭრის გზები ჯერჯერობით ვერ გამოძებნა.

2004 წლის ზაფხულში დამოუკიდებელ ქართველ ექსპერტთა ჯგუფმა გამოაქვეყნა ვრცელი დოკუმენტი, რომელიც აფხაზეთის სტატუსის პრობლემაზე ღრმა და სერიოზული განსჯის საფუძველს იძლევა.

ეს კონცეფცია შემდეგ ამოსავალ დებულებებს ეფუძნება:

1. აფხაზობა განიხილება არა როგორც ეთნიკური უმცირესობა, არამედ როგორც საქართველოს სახელმწიფოს ჩამომყალიბებელი ერთ-ერთი ერი. გათვალისწინებულია აფხაზთა იდენტურობა, რომელიც ეფუძნება აფხაზეთის ერთადერთ სამშობლოდ მოაზრებას და დანარჩენი მოსახლეობისაგან გამორჩეულობის შეგნებას.

2. აფხაზეთი განიხილება ქართული სახელმწიფოს წევრად (წევრი-სახელმწიფო) და არა ნაწილად. აფხაზეთის სტატუსი ეფუძნება სუვერენულ ფედერალურ სახელმწიფოსა და მის წევრ-სუბიექტს შორის „სახელმწიფო სუვერენიტეტის“ განაწილებას.

3. აფხაზეთის ხელისუფლებას გააჩნია ლეგიტიმაციის დამოუკიდებელი წყარო: ხელისუფლება აირჩევა და კომპლექტდება აფხაზეთის მოსახლეობის მიერ; ამიტომ აფხაზეთი საქართველოს უმაღლეს სახელმწიფო ხელისუფლებასთან ურთიერთობაში გამოდის თანასწორუფლებიანი და დამოუკიდებელი პარტნიორის სახით („შიდა სუვერენიტეტი“).

საქართველოსა და აფხაზეთის ურთიერთობა უნდა დარეგულირდეს შემდეგი პრინციპების გათვალისწინებით:

1. უფლებამოსილებათა გამიჯვნა ეფუძნება ე.წ. „ორმაგ ნუსხას“, როცა ზუსტადაა განსაზღვრული როგორც უმაღლესი სახელმწიფო ხელისუფლების, ისე წევრი-სუბიექტის განსაკუთრებული კომპეტენციები. ნარჩენი კომპეტენციები კი ე.წ. კონკურირებად კომპეტენციებად მიიჩნევა, მათი აფხაზეთისათვის მინიჭების შესაძლებლობის დაშვებით.

2. ფედერაციული სახელმწიფოების წევრი-სუბიექტებისათვის დამახასიათებელი სტანდარტული უფლებამოსილებების გარდა, შესაძლებლად არის მიჩნეული აფხაზეთისათვის საგარეო ურთიერთობებში მონაწილეობის (კულტურის, სოციალური, სავაჭრო-ეკონომიკური, სამეცნიერო, საგანმანათლებლო, სპორტისა და ტურიზმის სფეროები) შეთანხმებების დადებისა და საკუთარი ოფიციალური პოლიციური ფორმირებების შექმნის უფლება.

3. აფხაზეთს ექნება ფართო ფინანსური ავტონომია, საკუთარი გადასახადების, მოსაკრებლებისა თუ სხვა სპეციალური შენატანების დადგენის, მათი მოკრებისა და განკარგვის უფლება.

4. აფხაზეთის კონსტიტუცია უნდა შეესაბამებოდეს საქართველოს კონსტიტუციით განმტკიცებული დემოკრატიის, სამართლებრივი სახელმწიფოსა და რესპუბლიკანიზმის პრინციპებს.

5. იმ შემთხვევაში, თუკი ერთ-ერთი მხარე მიიღებს რაიმე ნორმატიულ აქტს მეორე მხარის განსაკუთრებულ უფლებამოსილებათა სფეროში, მეორე მხარეს უფლება ექნება გაასაჩივროს სადავო აქტი საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოში.

უნდა არსებობდეს აფხაზეთისა და აფხაზების ინტერესების დაცვის დამატებითი მექანიზმები:

● აფხაზეთის ტერიტორიაზე მუდმივად მცხოვრებ პირებს ექნებათ აფხაზეთის მოქალაქეობა. აფხაზეთის მოქალაქე იმავდროულად იქნება საქართველოს სახელმწიფოს მოქალაქე.

● საქართველოს პარლამენტის ზედა პალატაში (სენატში) აფხაზეთის წარმომადგენლობას ექნება აფხაზეთთან დაკავშირებულ ნებისმიერ საკითხზე გადამწყვეტი ხმის უფლება, ვეტოს უფლებისა და მაღალი კვორუმის მექანიზმის მეშვეობით.

● საქართველოს უმაღლეს სახელმწიფო ხელისუფლებასა და აფხაზეთს შორის ურთიერთობათა ნებისმიერი ხასიათის ცვლილებისათვის აუცილებელი იქნება ორივე მხარის თანხმობა.

აჭარა. საქართველოს სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული მოწყობისა და თვითმმართველობის პრინციპების შესაბამისად აჭარის ავტონომიამ უნდა განახორციელოს:

1. ავტონომიისათვის მიკუთვნებული განსაკუთრებული უფლებამოსილებები,

2. საქართველოს სახელმწიფოსაგან დელეგირებული უფლებამოსილებები,

3. ცალკე კანონით განსაზღვრული ერთობლივ კომპეტენციას მიკუთვნებული უფლებამოსილებები.

აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის ხელისუფლების უმაღლეს ორგანოთა სისტემა უნდა დაეფუძნოს საპარლამენტო რესპუბლიკის მოდელს: აჭარის უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანო განსაზღვრავს ავტონომიის სოციალურ-ეკონომიკურ პოლიტიკას, დააკომპლექტებს და გააკონტროლებს აჭარის მთავრობას.

საქართველოს სახელმწიფო ხელისუფლებასა და ავტონომიის ხელისუფლებას შორის დავა უფლებამოსილებათა გამიჯვნის შესახებ უნდა წყდებოდეს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ, საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით.

აუცილებელია იმის აღნიშვნაც, რომ აჭარის ავტონომიის მიმართ სხვა შეხედულებაც იყო გამოთქმული: ზოგი პოლიტიკოსის აზრით, არ არსებობს საფუძველი და მოთხოვნილება აჭარის ავტონომიის სახით არსებობისათვის და სწორედ 2004 წ. მაისის მოვლენების შემდეგ დადგა საუკეთესო დრო ავტონომიის გასაუქმებლად. მაგრამ ამ მიმართულებამ აქტიური მხარდაჭერა ვერც პოლიტიკურ წრეებში და ვერც საზოგადოებაში ვერ მოიპოვა.

ცხინვალის რეგიონი. ქართულ დისკურსში სამხრეთ ოსეთის ავტონომიური ოლქი მიიჩნევა საბჭოთა რეჟიმის პირმშოდ, რომლის შექმნასაც ისტორიული და პოლიტიკური საფუძვლები არ გააჩნდა. ოსები საქართველოში ეთნიკურ უმცირესობად განიხილება (თანაც, ზოგ სხვა ეთნიკურ უმცირესობასთან შედარებით იგი უფრო მცირერიცხოვანია) და საუბარიც, ძირითადად, კულტურული ავტონომიის ფორმატით ამოიწურება.

რეალიების გათვალისწინებით, ყოფილ სამხრეთ ოსეთს აფხაზეთისა და აჭარისაგან განსხვავებული (აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სტატუსზე უფრო დაბალი) სტატუსი შეიძლება მიენიჭოს, რომელიც განასხვავებს მას საქართველოს სხვა რეგიონებისაგან (კულტურული და ენობრივი ავტონომიის კუთხით).

ამრიგად, რეალური ვითარება საქართველოს უბიძგებს შექმნას სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული მოწყობის მოდელი, ერთმანეთისაგან განსხვავებული უფლებამოსილებებით აფხაზეთის, აჭარისა და ყოფილი სამხრეთ ოსეთისათვის. საქართველოს სხვა რეგიონებისათვის პირველ ეტაპზე ლოგიკური იქნებოდა ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულის სტატუსის მინიჭება, რომელთა უფლებამოსილებები შესაძლებელია შემდგომში ბევრად უფრო გაფართოვდეს. ფედერალიზმისა და რეგიონალიზმის პრინციპების შერწყმის საფუძველზე მივიღებთ საქართველოს ტერიტორიულ-სახელმწიფოებრივი მოწყობისა და უმაღლესი სახელმწიფო და ავტონომიური წარმონაქმნების ხელისუფლებების ურთიერთმიმართების სპეციფიკურ და, გარკვეული თვალსაზრისით, უნიკალურ მოდელს.

3. მუნიციპალური მოწყობა

3.1. არსებული ვითარება და პრობლემები

საქართველოს დღეს არსებულ ტერიტორიულ მოწყობაში, ფაქტობრივად, არსებობს სამი დონე:

1. ზედა - რეგიონის ან მხარის დონე, რომელთან ერთადაც შესაძლოა პირობითად მოვიხსენიოთ დედაქალაქი თბილისი, ასევე აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკები. ეს დონე შეიქმნა 1993-95 წლებში, როდესაც განხორციელდა მანამდე არსებული უფრო მცირე ერთეულების - რაიონების დაჯგუფება ეკონომიკური, გეოგრაფიული, ისტორიული და ეთნიკური ნიშნის მიხედვით, რის შედეგადაც ქვეყანა (ავტონომიურ რესპუბლიკებში შემავალი რაიონების გარდა) დაიყო ცხრა რეგიონად. ამავე დროს, რეგიონების სამართლებრივად დაკანონების საკითხი (პრეზიდენტის ბრძანებულებების გარდა) ღია დარჩა. დღევანდელ ეტაპზე კანონით განსაზღვრულია მხოლოდ ქვეყნის დედაქალაქის სტატუსი, კომპეტენციები და უფლებამოსილებანი. ამდენად, რეგიონული დონე მოიცავს 12 ერთეულს, თუმცა მათგან მხოლოდ სამი - დედაქალაქი და აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკები - არის კონსტიტუციით დაფიქსირებული.

2. შუალედური დონე - რაიონი და ექვსი ქალაქი, რომელიც არ შედის რაიონის დაქვემდებარებაში. საქართველო იყოფა 67 რაიონად და 6 „დამოუკიდებელ“ ქალაქად. მათგან 6 რაიონი და 1 „დამოუკიდებელი“ ქალაქი შედის აფხაზეთის, ხოლო 5 რაიონი და 1 „დამოუკიდებელი“ ქალაქი აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის შემადგენლობაში. 2001 წელს ქალაქებს, რომლებიც არ შედიან რაიონის შემადგენლობაში, სხვა დასახლებების მსგავსად მიენიჭათ თვითმმართველი ერთეულის სტატუსი. თუმცა, ამავე დროს ამ ქალაქებს დელეგირებული აქვთ იმ უფლებამოსილების განხორციელებაც, რაც ორგანული კანონის თანახმად მიეკუთვნება ადგილობრივი მმართველობის კომპეტენციას.

3. ქვედა დონე - სოფელი, თემი, დაბა, ქალაქი. სულ საქართველოში არის 55 ქალაქი, რომელიც შედის რაიონის დაქვემდებარებაში, 49 დაბა, 843 თემი და 164 სოფელი, რომელშიც ირჩევა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები. ამდენად, ქვედა (მუნიციპალურ) დონეზე სულ არის 1111 თვითმმართველი ერთეული; ეს მთლიანობაში მოიცავს 4597 დასახლებას. 2002 წ. ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევნები ჩატარდა 998 თვითმმართველ ერთეულში.

ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ ორგანული კანონით მმართველობის დეცენტრალიზაცია უნდა განხორციელებულიყო ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის ქვედა დონეზე, სადაც თვითმმართველ ერთეულებს კანონით განსაზღვრული ექსკლუზიური კომპეტენციები გააჩნიათ. ამავდროულად, კანონმა საქართველოს ტერიტორიული სახელმწიფო მოწყობის შესახებ კონსტიტუციური კანონის მიღებამდე შეინარჩუნა ადგილობრივი მმართველობის დონე - რაიონი. ამ დონეზე სახელმწიფოს მიერ დელეგირებული უფლებამოსილებანი ხორციელდება, ანუ რაიონი წარმოადგენს მმართველობის დეკონცენტრირებულ დონეს.

მმართველობის დეცენტრალიზაციის უმთავრეს ბარიერს თვითმმართველობის განვითარების დღევანდელ ეტაპზე ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის ჩამოუყალიბებლობა, მისი ე. წ. გარდამავალი ხასიათი განაპირობებს. ასეთი „გარდამავალი“ სისტემისათვის ნიშანდობლივია შემდეგი პრობლემები:

● ქვედა დონეზე წვრილ თვითმმართველ ერთეულთა რიცხვი ზედმეტად დიდია. როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, 998 თვითმმართველი ერთეულიდან თითქმის ნახევარში (47%25) 2000 მცხოვრებზე ნაკლები ცხოვრობს. სოფლების, თემებისა და დაბების ბიუჯეტების საგადასახადო და არასაგადასახადო შემოსავლები ჯამში 12 მილიონ ლარზე ნაკლებია, რაც იმას ნიშნავს, რომ აღნიშნული ტიპის დასახლებებში ერთ სულ მოსახლეზე ადგილობრივი ბიუჯეტი საშუალოდ 5-6 ლარს შეადგენს. თვითმმართველი ერთეულები ვერ ახერხებენ თავიანთი ექსკლუზიური კომპეტენციების განხორციელებას, რადგან მათი რესურსები არ შეესაბამება მათ კომპეტენციებს. საგულისხმოა, რომ მიუხედავად კანონით გათვალისწინებული შესაძლებლობისა, არ შეინიშნება მათი ნებაყოფლობითი გაერთიანების/გამსხვილების ტენდენცია.

● თვითმმართველი ერთეულების შემდგომი დაყოფის ტენდენციის ერთ-ერთი ძირითადი მოტივაცია დაკავშირებულია ახალი საჯარო თანამდებობების შემოღებასთან, რაც პოლიტიკური ამბიციების რეალიზაციის შანსს აჩენს. ეს მოტივაცია ერთგვარად „წახალისებულია“ მმართველობის სისტემის ირაციონალური ხასიათით. ამგვარი ირაციონალურობა მემკვიდრეობით მიღებულია „დემოკრატიული ცენტრალიზმის“ სისტემისაგან, რომლის პირობებშიც, ცხადია, შეუძლებელი იყო თვითმმართველობისათვის დაკისრებული ფუნქციების შესრულება. კვლავ თითქმის უცვლელად მოქმედებს საბჭოური მრავალ იარუსიანი მართვის სისტემა, რომლის დონეებს შორის არ არსებობს უფლებამოსილებათა და პასუხისმგებლობათა კონკრეტული გამიჯვნა.

● ქვეყნის საბიუჯეტო დეცენტრალიზაციის პრაქტიკული განუხორციელებლობა ფისკალურ პრობლემებს ბადებს. „საბიუჯეტო სისტემის შესახებ“ კანონით დადგენილია თითოეული დონის (ცენტრალური, რაიონული, ადგილობრივი) ბიუჯეტის დამოუკიდებლობა, მაგრამ, პრაქტიკულად, ქვედა დონის ბიუჯეტები თითქმის სრულადაა დამოკიდებული ზედა დონის ბიუჯეტებზე.

შედეგად, მოსახლეობა სულ უფრო კარგავს ნდობას არჩეული წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოებისადმი, ვინაიდან ეს ორგანოები იმთავითვე განწირულია უმოქმედობის, ხოლო ხშირად მეტად არასასურველი ზედმეტი პოლიტიზაციისათვის.

დეცენტრალიზაციის პროცესი საქართველოში მძიმედ მიმდინარეობს. პოლიტიკურ ელიტას ჯერ კიდევ ბოლომდე გააზრებული არ აქვს, თუ როგორი უნდა იყოს მომავალში ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობა და რა უფლება-მოვალეობანი უნდა გააჩნდეს ადგილობრივ თვითმმართველ ერთეულებს.

როგორც წესი, დეცენტრალიზაციას ორი უმთავრესი მიზანი გააჩნია:

1. ადგილობრივი თვითმმართველობის მიერ მთელი რიგი საზოგადოებრივი მომსახურებების განხორციელება ადგილობრივი რესურსებით და

2. ადგილობრივი სტრუქტურების მაქსიმალური სიახლოვე მოსახლეობასთან ხელისუფლების ლეგიტიმურობისა და ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარების მიზნით.

პირველი აუცილებელია საზოგადოებრივი მომსახურების იმ ფორმების განსახორციელებლად, რომელთა მიწოდებაც ადგილობრივი სტრუქტურების მიერ უფრო ეფექტური იქნება. ამ შემთხვევაში თვითმმართველი ერთეულების ფუნქციები შესაბამისობაში უნდა მოდიოდეს მათ ხელთ არსებულ ქონებრივ, ფინანსურ თუ ადამიანურ რესურსებთან. მეორე ასპექტი გულისხმობს ისეთი სისტემის ჩამოყალიბებას, რომელიც მაქსიმალურად წარმოადგენს ადგილობრივ ინტერესებს და გაითვალისწინებს ამ უკანასკნელთ პოლიტიკის ფორმირებისა და განხორციელების პროცესში.

არსებული ვითარებიდან გამომდინარე, არსებობს პრობლემის გადაწყვეტის ორნაირი ხედვა:

● საჭიროა მცირე ზომის, თუნდაც შეზღუდული უნარების მქონე, მუნიციპალიტეტების არსებობა, რომლებსაც, მართალია, მიზერული ფუნქციები ექნებათ, მაგრამ უფრო მეტად გაითვალისწინებენ მცირე ინტერესთა ჯგუფების სურვილებს.

● აუცილებელია მუნიციპალიტეტთა გამსხვილება, რათა მოხდეს მწირი რესურსების კონცენტრაცია და, შესაბამისად, საზოგადოებრივი მომსახურების ხარისხისა და ეფექტურობის ზრდა.

თავისთავად ორდონიანი თვითმმართველობის იდეა შესაძლებელს ხდის ფუნქციების, კომპეტენციებისა და შესაბამისი რესურსების გადანაწილებას ქვედა, უფრო დემოკრატიულ, და ზედა, რესურსების მხრივ უფრო უზრუნველყოფილ, დონეებს შორის.

ყოველივე ზემოთქმული მნიშვნელოვანწილადაა დამოკიდებული ადგილობრივი თვითმმართველობის ფუნქციებისა და კომპეტენციების განსაზღვრაზე. საერთაშორისო გამოცდილებიდან გამომდინარე, თვითმმართველი ერთეულის ექსკლუზიურ კომპეტენციებად რეკომენდირებულია ჩაითვალოს: სკოლამდელი განათლება, პირველადი და სასწრაფო დახმარება, ადგილობრივი მნიშვნელობის კულტურული დაწესებულებების (ბიბლიოთეკები, თეატრები, პარკები და ა. შ.) კურირება, კომუნალური მეურნეობა (წყალმომარაგება, ელექტრო- და გაზმომარაგება, დასუფთავება და სხვ.), ადგილობრივი გზები, საზოგადოებრივი ტრანსპორტი, სივრცითი დაგეგმარება და ადგილობრივი ეკონომიკური განვითარება, სახანძრო სამსახური, ადგილობრივი მმართველობითი ფუნქციები.

მმართველობის დანარჩენი ფუნქციები უნდა განახორციელოს მმართველობის ზედა (რეგიონულმა) დონემ, ხოლო საერთოეროვნული ფუნქციები (საგარეო პოლიტიკა და თავდაცვა, მაკროეკონომიკური სტიმულირება, კონსტიტუციური წესრიგის დაცვა და ა. შ.) - ცენტრალურმა ხელისუფლებამ.

ამრიგად, ორდონიანი თვითმმართველობის მოდელი ემყარება შემდეგ პრინციპს:

● თვითმმართველობის შუალედური რგოლი თავზე იღებს შედარებით რესურსტევადი კომპეტენციების განხორციელებას, რომელიც დელეგირებულია სახელმწიფოს მიერ, მაგრამ მათ განსახორციელებლად აუცილებელი რესურსები მუნიციპალიტეტებს ნაკლებად გააჩნიათ.

● მუნიციპალიტეტები მნიშვნელოვნად აძლიერებენ თავიანთ ფინანსურ შესაძლებლობებს და ადამიანურ რესურსებს. ახორციელებენ საქართველოს კანონმდებლობითა და საერთაშორისო პრაქტიკით გათვალისწინებულ თვითმმართველობათა ფუნქციების უმეტესობას.

ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულმა ერთეულებმა თავიანთი უფლებამოსილებანი უნდა განახორციელონ სახელმწიფოს მიერ დადგენილი საერთო სამართლებრივი პრინციპების საფუძველზე.

დაბოლოს, ორდონიანი სისტემის არსებობა საშუალებას იძლევა მიღწეულ იქნეს გარკვეული კომპრომისი, ერთი მხრივ, მუნიციპალიტეტების კომპეტენციებისა და რესურსების რეალურ ზრდას, ხოლო მეორე მხრივ, მოსახლეობასთან სიახლოვესა და ადგილობრივი ინტერესების დაცვას შორის.

3.2. რეკომენდაციები

რეფორმირების პროცესისათვის აუცილებელია მოხდეს პრობლემათა იდენტიფიცირება ზემოხსენებულ საკითხებზე მუშაობისას და მიიღწეს კონსენსუსი მათი გადაწყვეტის გზების ფორმირებისას. ეს პრინციპი უნდა შეეხოს ყველა უმნიშვნელოვანეს ასპექტს:

● პოლიტიკურ ელიტაში დეცენტრალიზაციის პროცესის შესახებ ერთიანი და გააზრებული ხედვის, მიზნებისა და რეალიზების გზების არარსებობა. დღევანდელ ეტაპზე აუცილებელი ხდება მიზანმიმართული პოლიტიკის კონცეპტუალური ჩამოყალიბება, რომლის გაზიარება და გათავისება მოხდება ქვეყანაში მოქმედი პოლიტიკური ძალების მიერ.

● სირთულეები ცენტალური ხელისფლების იურისდიქციიდან გასული სეპარატისტული რეგიონების (აფხაზეთი და ცხინვალის რეგიონი) ინტეგრაციის პროცესში. ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის კონცეფციის შემუშავებისას გათვალისწინებულ უნდა იქნეს რეგიონების (მათ შორის ეთნიკური ანკლავების) რეალური ინტერესები, რაც შემდგომში შეამცირებს ახალი კონფლიქტების წარმოშობის ალბათობას.

● საკანონმდებლო ბაზის გაუმართავობა. არსებული კანონები უნდა გადაისინჯოს მათში არსებული ურთიერთშეუსაბამობების აღმოფხვრის მიზნით. გარდა ამისა, მიღებული უნდა იქნეს კანონთა პაკეტები იმ სფეროებში, რომელთა დაურეგულირებლობა შეუძლებელს ხდის ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემის ფუნქციონირებას.

● კომპეტენციათა ნათელი და მკვეთრი გაუმიჯნავობა სხვადასხვა დონეს შორის. შემოღებულ უნდა იქნეს ისეთი მარეგულირებელი მექანიზმები და დამკვიდრდეს ისეთი პრაქტიკა, რაც გამორიცხავს ფუნქციების დუბლირებას როგორც საკანონმდებლო დონეზე, ისე ყოველდღიურ საქმიანობაში. საამისოდ უნდა აღმოიფხვრას ორმაგი დაქვემდებარების პრაქტიკა.

● ადგილობრივი ინფრასტრუქტურის განვითარებისათვის პირობების არარსებობა. სახელმწიფომ უნდა ჩამოაყალიბოს ნორმატული მექანიზმები, რითაც მუნიციპალიტეტებს გადაეცემათ განვითარების დამოუკიდებელი დაგეგმვის უფლება.

მუნიციპალიტეტები უნდა ჩამოყალიბდეს დღევანდელი საკრებულოების გამსხვილების შედეგად, ადამიანური რესურსის, ტერიტორიისა და კომუნიკაციების ინფრასტრუქტურის გათვალისწინებით. ამასთან, გამსხვილების პროცესი უნდა შეეხოს არა მარტო პირველ (მუნიციპალურ), არამედ შუალედურ (რაიონი/რეგიონი) დონეს.

გამსხვილებული მუნიციპალიტეტების ჩამოყალიბებას თან ახლავს რამდენიმე უარყოფითი მომენტი, რაც ტერიტორიული ერთეულების გამსხვილების პროცესის სირთულეში მდგომარეობს. კერძოდ, მოსალოდნელია, რომ გართულდება სხვადასხვა ტერიტორიული ერთეულის გაერთიანების საკითხი, რადგან ამ პროცესის ცენტრალიზებული წესით წარმართვა ეწინააღმდეგება საერთაშორისო პრინციპებს. ეს საკითხი მოსახლეობის აზრის მაქსიმალურ გათვალისწინებას გულისხმობს. პრობლემური იქნება გამსხვილებული მუნიციპალური ერთეულის ადმინისტრაციული ცენტრის ადგილმდებარეობის, სახელწოდების და სხვა მსგავსი საკითხები.

მიუხედავად ამისა, ბუნებრივად არსებობს სოფლებისა და თემების ერთობლიობები, რომლებშიც თვითმმართველობის ერთი ორგანოს არსებობა მიზანშეწონილია. ეს ერთობლიობა გამოიხატება სატრანსპორტო და სხვა ინფრასტრუქტურის, რელიეფის (ხეობა, ქედები), კულტურული, აგრარული წარმოების ანალოგიურობის, ეკონომიკური და სოციალური ობიექტების ურთიერთშევსებადობის და სხვა მრავალი ფაქტორით.

დადებით ფაქტორთაგან, რომლებიც ამ შემთხვევაში იმოქმედებს თვითმმართველობების განვითარების პროცესზე, აღსანიშნავია შემდეგი:

● შედეგად მივიღებთ ეკონომიკურად შედარებით კარგი პოტენციალის მქონე ერთეულებს. ნაკლები იქნება მცირე ეკონომიკური შესაძლებლობების მქონე თვითმმართველ ერთეულთა რაოდენობა.

● სახელმწიფოს მხრიდან მცირე რაოდენობის თვითმმართველი ერთეულების არსებობის პირობებში გამარტივდება სოციალ-ეკონომიკური გამოთანაბრების პროგრამების განხორციელება.

● ნაკლებად დადგება კვალიფიციური კადრების სიმცირის პრობლემა, ვინაიდან მოიხსნება მრავალ წვრილ ერთეულში მათი გამოძებნის საჭიროება.

მმართველობის შუალედურ დონეზე საუბრისას უნდა გავითვალისწინოთ, რომ არსებობს საზოგადოებრივ მომსახურებათა გარკვეული ფორმები, რომელთა განხორციელებაც ძნელი იქნება მუნიციპალურ დონეზე. ამავე დროს, თავისი შინაარსით, ეს ფუნქციები შესაძლოა არ შედიოდეს ცენტრალური ხელისუფლების კომპეტენციების სფეროში. დღეისათვის მიმდინარეობს დისკუსია რაიონისა და რეგიონის მომხრეთა შორის. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ არ არსებობს არც ერთისა და არც მეორის ზუსტი დეფინიცია.

რაიონის დღევანდელი ფორმით არსებობა მუნიციპალური ერთეულების გამსხვილების პირობებში თავისთავად გააჩენს სერიოზულ პრობლემებს. თუ ქვეყანაში იარსებებს 3 დონე: ცენტრი, რაიონი და ადგილობრივი თვითმმართველობა, მივიღებთ თვითმმართველობის ორ დონეს, რომელთა კომპეტენციებს შორის სხვაობა არცთუ ისე ოპტიმალურად შეიძლება ჩამოყალიბდეს, რადგან მათი ტერიტორიების, ადმინისტრაციული და ეკონომიკური რესურსების თანაფარდობა არ იძლევა კომპეტენციებს შორის სერიოზული განსხვავებების არსებობის საშუალებას. ამასთან, დღევანდელი რაიონის მასშტაბებიდან გამომდინარე, რთული იქნება ამ ადმინისტრაციული ერთეულისათვის ფართო კომპეტენციების გადაცემა, ვინაიდან:

● რაიონებში თავმოყრილი ადმინისტრაციული რესურსები არ არის საკმარისი მთელი რიგი დელეგირებული კომპეტენციების განსახორციელებლად;

● დეცენტრალიზაცია ითვალისწინებს გარკვეულ განსხვავებებს ტერიტორიულ ერთეულებს შორის ადმინისტრაციულ საქმიანობაში. ამ შემთხვევაში ქვეყანაში მივიღებთ 80-ზე მეტ ტერიტორიულ ერთეულს, რომლებშიც განსხვავებული გარემო (თუნდაც ფისკალური) შეიქმნება.

ერთ-ერთი არგუმენტი, რასაც რაიონის შენარჩუნების მომხრეები იყენებენ, ისაა, რომ ამ დონეზე არსებობს მმართველობის ცენტრალური ხელისუფლების (იუსტიციის სამინისტრო, განათლების სამინისტრო და ა. შ.) ტერიტორიული ორგანოები. მაგრამ ეს ხელისუფლების დეკონცენტრაციის და არა დეცენტრალიზაციის საკითხია და ის ნაკლებ კავშირშია ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ მოწყობასთან. ეს უკანასკნელი არ უშლის ცენტრალურ ხელისუფლებას, თავისი კომპეტენციების განსახორციელებლად შესაბამისი მოდელი შეარჩიოს.

როდესაც თვითმმართველი ერთეულების გამსხვილებაზე ვსაუბრობთ, უნდა გავითვალისწინოთ, რომ შესაძლოა შეიქმნას გარკვეული სირთულეები ცალკეული დასახლებული პუნქტების მოსახლეობისა და ინტერესთა ჯგუფების უფლებების დაცვის პროცესში. კერძოდ, შეიძლება დომინანტი ერთეულის მიერ (მაგ. მუნიციპალური ცენტრი) რესურსების გადანაწილებისას და საქმიანობათა დაგეგმვი სას მოხდეს მუნიციპალიტეტის შემადგენლობაში შემავალი წვრილი დასახლებული პუნქტების უფლებათა დისკრიმინირება. აქედან გამომდინარე, აუცილებელი ხდება გამოთანაბრების მექანიზმების ამოქმედება:

● უპირველეს ყოვლისა, გათვალისწინებულ უნდა იქნეს კორპორაციული პრინციპი. შესაძლებელია როგორც ცალკეულ დასახლებულ პუნქტთა, ისე მეზობელ მუნიციპალიტეტთა რესურსების გაერთიანება ცალკეული კონკრეტული მიზნების (წყალმომარაგება, საერთო კომუნიკაციებითა და ობიექტებით სარგებლობა და ა. შ.) გადაჭრის პროცესში.

● მომსახურების მთელი რიგი სფეროების განხორციელებისას მეტად მნიშვნელოვანია კერძო სექტორის როლი. მომსახურების კომერციალიზაცია, მუნიციპალური დაკვეთების გამჭვირვალე სისტემის ჩამოყალიბება და ეკონომიკური ინტერესების წინა პლანზე წამოწევა მნიშვნელოვანწილად მოხსნის მთელი რიგი დაპირისპირებების წარმოშობის საშიშროებას.

● ასევე აუცილებელია ადმინისტრაციული ბერკეტების ამოქმედებაც. შესაძლოა ჩამოყალიბდეს დასახლებულ პუნქტთა წარმომადგენლებისაგან შემდგარი სტრუქტურა, სადაც გადაწყვეტილებები კონსენსუსის საფუძველზე იქნება მიღებული.

დაბოლოს, აღწერილი ვარიანტის მხარდაჭერა არ ნიშნავს მის უნიფიცირებულ დანერგვას საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე. მაღალმთიანი რეგიონების (მთებში ერთმანეთისაგან საკმაოდ დაშორებული წვრილი დასახლებული პუნქტების სიმრავლე) და დედაქალაქის (ტერიტორიული ერთეულების მეტისმეტი სიდიდე და მათი შემდგომი დაყოფის აუცილებლობა) ადმინისტრაციული სისტემების ჩამოყალიბება ცალკე საუბრის თემაა.

მაგალითისათვის, დედაქალაქი იყოფა 5 რაიონად, მაგრამ დედაქალაქის რაიონებში წარმომადგენლობითი ორგანოები არ იქმნება. არსებობს მხოლოდ აღმასრულებელი ორგანოები - რაიონის გამგეობები. დედაქალაქს ჰყავს ერთიანი წარმომადგენლობითი ორგანო - საკრებულო. ერთიანი აღმასრულებელი ორგანოა მთავრობა, რომლის შემადგენლობაში თანამდებობრივად შედიან დედაქალაქის რაიონის გამგებლები.

არსებული რაიონული დაყოფა ვერ პასუხობს ვერც ერთ მუნიციპალურ მოთხოვნას: რაიონი მეტად დიდია მოსახლეობასთან სიახლოვის თვალსაზრისით და მეტად მცირე - საერთო საქალაქო მეურნეობის ოპტიმალური ადმინისტრირებისათვის.

მართვის პროცესის ოპტიმიზაციისათვის აუცილებელი ხდება, ერთი მხრივ, ერთიანი საქალაქო სამსახურების განვითარება, ხოლო მეორე მხრივ, შედარებით მცირე ზომის (დედაქალაქის ისტორიული უბნების დონეზე) ერთეულების ჩამოყალიბება საზოგადოებასთან სიახლოვის მიზნით. ამრიგად, დღევანდელი საქალაქო რაიონების ფუნქციები გადანაწილებული უნდა იქნეს როგორც ზედა (თბილისის მერია), ისე ქვედა (საუბნო მუნიციპალიტეტები) დონეებს შორის.

4. ეკონომიკური საკითხები

4.1. არსებული ვითარება და პრობლემები

დეცენტრალიზაციის პროცესს მრავალი პრობლემა უდგას წინ. პრობლემათა სპექტრში მნიშვნელოვანი ადგილი უჭირავს ფინანსურ და ეკონომიკურ ასპექტებს. ფინანსურ სისტემასთან და საბიუჯეტო პროცესთან დაკავშირებული საკითხები ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანია, რომელთა გადაჭრის გარეშე რაიმე წინსვლაზე ცენტრალურ თუ ადგილობრივ დონეზე საუბარი ზედმეტია. ხშირად ქვეყნის პოლიტიკური ელიტის მხრიდან ფინანსებთან დაკავშირებულ პრობლემად მხოლოდ სახსრების სიმწირე აღიქმება. უფრო მეტიც, ხშირ შემთხვევებში არაეფექტური, არადემოკრატიული და მანკიერი მმართველობითი სტრუქტურა და დეცენტრალიზაციის არასაკმარისი დონე არგუმენტირებულია ფინანსური პრობლემებით. მაგრამ მრავალი ქვეყნის გამოცდილება ცხადყოფს, რომ ფინანსური, ეკონომიკური და სოციალური პრობლემები გვარდება მხოლოდ მას შემდეგ, რაც ჩამოყალიბებულია დემოკრატიული და ეფექტური მმართველობითი სტრუქტურები. დღეს საქართველოს ფინანსურ პრობლემათა სპექტრში განმსაზღვრელ როლს თამაშობს მმართველობითი და ფინანსური სისტემის უსუსურობა.

1998 წლიდან 2001 წლადე კანონმდებლობით განსაზღვრული იყო 6 ტიპის ადგილობრივი გადასახადი, რომელთა წილი ადგილობრივი ბიუჯეტების საგადასახადო შემოსავლების 5%25-ს არ აღემატებოდა. გარდა ამისა, არსებობდა საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადები, რომლებიც ჯერ ცენტრალურ ხაზინაში აკუმულირდებოდა, შემდეგ კი, კანონით დადგენილი ნორმატივების საფუძველზე, მთლიანად ან ნაწილობრივ ირიცხებოდა რაიონის კონსოლიდირებულ ბიუჯეტში და იმ ქალაქის ბიუჯეტში, რომელიც არ შედის რაიონის შემადგენლობაში. ანუ, ძირითად საგადასახადო შემოსავლებთან დაკავშირებით ცენტრალურ ხელისუფლებას ურთიერთობა ჰქონდა მხოლოდ ადგილობრივი ხელისუფლების მეორე დონესთან. ადგილობრივი (რაიონული) ბიუჯეტებისთვის განკუთვნილ გადასახადებს შეადგენდა: საშემოსავლო გადასახადი (2000 წლამდე 60%25 და 2000 წლიდან - 85%25), მოგების გადასახადი (2000 წლამდე 60%25 და 2000 წლიდან - 85%25), ქონების გადასახადი (100%25), მიწის გადასახადი (100%25), გადასახადი ქონების გადაცემისათვის (100%25), გადასახადი ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობისათვის (100%25), გადასახადი მავნე ნივთიერებებით გარემოს დაბინძურებისათვის (100%25).

რაიონის კონსოლიდირებული ბიუჯეტის სახსრები ნაწილდებოდა ამ რაიონში შემავალ თვითმმართველ ერთეულებსა და რაიონულ ბიუჯეტებს შორის. დამოუკიდებელი ქალაქების ბიუჯეტებში აღნიშნული შემოსავლები სრულად აისახებოდა. თვითმმართველობის ერთეულების ბიუჯეტებსა და რაიონულ ბიუჯეტს შორის სახსრების განაწილებაზე გადაწყვეტილებას იღებდა რაიონის მმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანო.

რეალურად, ადგილობრივ თვითმმართველობას საკუთარი ქონება არ გააჩნდა. ადგილობრივი ქონების სამართავად, როგორც წესი, იქმნებოდა შეზღუდული პასუხისმგებლობის საზოგადოებები, რომელშიც სახელმწიფოს წილი 100%25-ს შეადგენდა, მართვას უშუალოდ ახორცილებდნენ რაიონები და ქალაქები, რომლებიც არ შედიან რაიონის შემადგენლობაში.

2001 წლიდან, მიუხედავად იმისა, რომ ორგანულმა კანონმა შეცვალა გარკვეული პრინციპები ადგილობრივ ფინანსებთან დაკავშირებით, ადგილობრივი ბიუჯეტების კანონის მიუღებლობისა და სხვა კანონებში შესაბამისი ცვლილებების განუხორციელებლობის გამო შემოსავლების განაწილების მოდელი არ შეცვლილა. მეტიც, ახლა, როდესაც გაიმიჯნა ადგილობრივი თვითმმართველობა და მმართველობა, ექსკლუზიური და დელეგირებული უფლებამოსილებები ორგანული კანონის შესაბამისად, უფრო ნათლად ჩანს, თუ ადგილობრივი თვითმმართველობების შემოსავლების რა ნაწილის მოქცევა შეიძლება საკუთარი შემოსავლების ცნების ქვეშ და რა ნაწილის - მიზნობრივი შემოსავლების ქვეშ. აღმოჩნდა, რომ რაიონის შემადგენლობაში შემავალი ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულების უმრავლესობას თითქმის სიმბოლური თანხები დარჩა ექსკლუზიური უფლებამოსილებების განსახორციელებლად საკუთარი შემოსავლების სახით. ქონების გამიჯვნის მხრივაც რაიმე სერიოზული ნაბიჯი არ გადადგმულა.

საქართველოში ფისკალური დეცენტრალიზაციის დაბალ ხარისხზე და ბუნდოვან სისტემაზე მიუთითებს მთელი რიგი პრობლემებისა:

● ქვეყანაში დღემდე არ არის მიღებული ადგილობრივი ბიუჯეტების მარეგულირებელი საკანონმდებლო აქტები. მოქმედი კანონმდებლობით ჩამოყალიბებულია ადგილობრივი ბიუჯეტის ფორმირებისა და აღსრულების მხოლოდ ზოგადი პრინციპები, მაგრამ დეტალურად არ არის გამიჯნული ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის საბიუჯეტო უფლებამოსილებანი.

● არ არსებობს ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების შემოსავლების ფორმირებისათვის გადასახადებიდან და არასაგადასახდო შემოსავლებიდან ანარიცხების გრძელვადიანი ეკონომიკური ნორმატივების ერთიანი მწყობრი სისტემა. ქვეყანაში დღეისათვის მოქმედი წესის შესაბამისად, საბიუჯეტო შემოსავლების გამიჯვნა საქართველოს სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ქვეყნის სხვა ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტებს შორის ხდება საქართველოს კანონმდებლობით და ხასიათდება არსებითი ნაკლოვანებით, განსაკუთრებით რაიონებში.

● ქვეყანას დღემდე არ გააჩნია მიზნობრივი და გამოთანაბრებითი ტრანსფერტების განსაზღვრის მექანიზმი და შესაბამისი ფორმულა. გადასახადებიდან ანარიცხების გრძელვადიანი ეკონომიკური ნორმატივების ანალოგიურად, ცენტრალური ბიუჯეტიდან ტრანსფერტების გამოყოფა ხდება რაიონის კონსოლიდირებული ბიუჯეტისათვის, ხოლო ამ უკანასკნელიდან ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულების ბიუჯეტებს ტრანსფერტებს უმტკიცებს და გამოუყოფს რაიონის წარმომადგენლობითი ორგანო.

● ადგილობრივი თვითმმართველობის სარგებლობაში არსებული სახელმწიფო ქონება დღემდე არ არის გადაცემული მათ საკუთრებაში შესაბამისი ნორმატული აქტის საფუძველზე. დღეისათვის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს არა აქვთ ამ ქონების განკარგვის უფლება.

● მოქმედ კანონმდებლობაში არ არის ერთიანი სამართლებრივი მიდგომა ადგილობრივი გადასახადებისა და ადგილობრივი მოსაკრებლების მთლიანად ადგილობრივი თვითმმართველობის გამგებლობაში მოქცევის თაობაზე.

● ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს საგადასახადო ადმინისტრირებაზე ზემოქმედების არანაირი ბერკეტი არ გააჩნიათ. თუ გავითვალისწინებთ, რომ საქართველოს ყველა დონის ბიუჯეტის შემოსავლების გეგმების შესრულება მნიშვნელოვან პრობლემას წარმოადგენს, ცენტრალური საგადასახადო ორგანოები ყველაზე მეტად ადგილობრივი თვითმმართველობის ინტერესებს ხელყოფენ იმით, რომ მათთვის კუთვნილი შემოსავლების მობილიზაციას ნაკლებ ყურადღებას აქცევენ ან უფრო მეტიც, სრულიად არაკანონიერად „გადაქაჩავენ“ მათ ცენტრალურ ბიუჯეტში.

● მნიშვნელოვანი პოტენციალის მქონე კომპანიებიდან გადასახადების აკრეფას მსხვილ გადამხდელთა ინსპექცია ახორციელებს, რომელსაც ძირითადი აქცენტი ცენტრალურ ბიუჯეტზე აქვს გაკეთებული. ეს მნიშვნელოვნად ამცირებს ადგილობრივი ბიუჯეტების ფაქტობრივ შემოსავლებს.

● რაიონის გამგებლებს, სინამდვილეში, ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან დაკისრებული აქვთ საგადასახადო შემოსავლების მობილიზებაზე პასუხისმგებლობა, რაც იმ პირობებში, როდესაც კანონმდებლობის მიხედვით ამ პასუხისმგებლობის მატარებელი ცენტრალიზებული საგადასახადო ორგანოებია, იწვევს რაიონის გამგეობების მხრიდან სამეწარმეო სექტორში არაკანონიერ ჩარევას.

● ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტებში სახელმწიფო გადასახადებიდან დატოვებული წილი დამოკიდებულია რაიონის საკრებულოს გადაწყვეტილებაზე. რეალურად თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტებში თავს იყრის მხოლოდ ე. წ. „დაცული მუხლების“, ანუ თვითმმართველობის მოხელეთა ხელფასების დასაფინანსებელი სახსრები, ხოლო თვითმმართველობის ექსკლუზიური კომპეტენციები თითქმის დაუფინანსებელი რჩება.

● რაიონის მმართველობა მხოლოდ დელეგირებულ უფლებამოსილებებს ახორციელებს, მას ექსკლუზიური უფლებამოსილებები არ გააჩნია. ამ ლოგიკიდან გამომდინარე, მას არ უნდა გააჩნდეს ბიუჯეტში სხვადასხვა სახის საგადასახადო და არასაგადასახადო შემოსავლები და დაფინანსების წყარო უნდა იყოს მხოლოდ მიზნობრივი ტრანსფერტები, რომელთა ოდენობა ცენტრიდან უნდა ისაზღვრებოდეს. რეალურად არ არის გავლებული ზღვარი რაიონის ადგილობრივი მმართველობის დამოუკიდებლობასა და მასზე ცენტრალური ხელისუფლების მიერ დაწესებულ შეზღუდვებს შორის.

● ადგილობრივ თვითმმართველობას ექსკლუზიური ფუნქციების განხორციელების ძალზე მწირი ფინანსური საფუძველი აქვს. მთლიანად ადგილობრივი თვითმმართველობების და ადგილობრივი მმართველობების ბიუჯეტების ჯამი 2003 წელს 440 მლნ. ლარს შეადგენდა. ადგილობრივი თვითმმართველობების მიერ ექსკლუზიურ უფლებამოსილებებზე დაიხარჯა არა უმეტეს 130 მლნ. ლარისა. 4 დიდი ქალაქის (თბილისი, რუსთავი, ფოთი, ქუთაისი) წილი ნახევარზე მეტს შეადგენდა. დანარჩენ საქართველოში (რომლის მოსახლეობა ამ ქალაქების გამოკლებით დაახლოებით 2,5 მილიონია) იხარჯება 40 მლნ. ლარზე ნაკლები (1 სულზე 16 ლარი წელიწადში).

● თვითმმართველობის ორგანოებს, შემოსავლების სახეებიდან გამომდინარე, არ შეუძლიათ დამოუკიდებლად მოახდინონ საკუთარი ბიუჯეტის შემოსავლების პროგნოზირება. აღნიშნული საკითხი არ არის კანონით დარეგულირებული და რაიონის მმართველობის ორგანოები ყოველწლიურად ყოველგვარი დადგენილი წესის გარეშე განსაზღვრავენ რაიონში შემავალი თვითმმართველი ერთეულების შემოსავლების სახეებს და ფაქტობრივ მოცულობას.

● ადგილობრივი თვითმმართველობების საქმიანობის ძირითადი ტვირთი მოდის დელეგირებულ უფლებამოსილებებზე. აქ მათი დამოუკიდებლობის ხარისხი ბუნებრივად შეზღუდულია და, რეალურად, ზედა დონის ხელისუფლების მიერ დაკვეთის შესრულების ფუნქციამდე დადის. აღნიშნულის გათვალისწინებით ინსტიტუციური ასპექტი - არჩევითობაც - კარგავს თავის აზრს, რადგან არჩევით ორგანოებს დანიშნული ვერტიკალური სტრუქტურების დაკვეთის შესრულების ფუნქცია აკისრიათ.

● მკაფიოდ არ არის განსაზღვრული ცნება „ადგილობრივი ბიუჯეტი“. შესაბამისად, ორი სხვადასხვა სახის ბიუჯეტი - ადგილობრივი თვითმმართველობისა (სოფლის, თემის, დაბის და რაიონის შემადგენლობაში შემავალი ქალაქის) და ადგილობრივი მმართველობისა (რაიონისა) - ერთი სახელწოდების ქვეშაა გაერთიანებული.

● აღნიშნული ბუნდოვანი სისტემის პირობებში დიდია არაეფექტური მმართველობითი გადაწყვეტილებების და კორუფციის საფრთხე. ამასთან, ვერც თვითმმართველობის დონეზე იზრდება კომუნალური და კეთილმოწყობის ღონისძიებების მოცულობა. რაიონული დონე ვერ უზრუნველყოფს სოციალური ვალდებულებების შესრულებას, იზრდება სოციალური დავალიანებები.

4.2. რეკომენდაციები

ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეული სიცოცხლისუნარიანი იქნება მხოლოდ მაშინ, თუ მას ექნება საგადასახადო-საფინანსო ავტონომია. ცენტრალური ხელისუფლების მიერ გადასახადების ცენტრალიზებული წესით დადგენა-აკრეფა და შემდეგ ტრანსფერტების სისტემით მისი გადანაწილება სპობს ადგილობრივი და რეგიონული ერთეულების ავტონომიურობას და წარმოშობს კორუმპირებულ სისტემას. ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლება სრულად დამოკიდებული ხდება ცენტრალურ ხელისუფლებაზე და იგი იწყებს ცენტრალური ხელისუფლების, და არა ადგილობრივი მოსახლეობის, ინტერესების დაცვას.

სწორედ ამიტომ, არ უნდა არსებობდეს არც ერთი დონის ხელისუფლება საგადასახადო უფლებამოსილების გარეშე. ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულის ავტონომია მჭიდროდაა დაკავშირებული ფისკალურ და საფინანსო ავტონომიასთან. ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულს, რომელიც ცენტრალური ხელისუფლების მიერ დადგენილ ფარგლებში ვერ აწესებს და ვერ კრეფს თავის გადასახადებს, არა აქვს ავტონომია.

ხელისუფლების სხვადასხვა დონეს შორის ადმინისტრაციული და საგადასახადო სისტემების კონკურენცია თავისუფალი კომუნიკაციის პირობებში (ადამიანებისა და კაპიტალის თავისუფალი გადაადგილება, ერთიანი საინფორმაციო-საკომუნიკაციო სისტემა) არსებული სოციალურ-ეკონომიკური და პოლიტიკური პრობლემების სწრაფად გადაჭრის აუცილებელი პირობაა. სისტემა, რომელიც ერთმანეთთან კონკურენციის პირობებში მყოფ ხელისუფლების სხვადასხვა დონეს მოიცავს, უფრო მყარი და სწრაფად ადაპტირებადია; ის ამცირებს ან თავიდან იცილებს მასშტაბური (ცენტრალური ხელისუფლების მიერ დაშვებული) შეცდომების უარყოფით შედეგებს, ამაღლებს ხელისუფლების მიერ თავის ძირეულ ფუნქციათა შესრულების ხარისხს.

ფისკალური დეცენტრალიზაციის საკითხის განხილვა უშუალოდ კომპეტენციების გამიჯვნის კონტექსტში უნდა მოხდეს. კომპეტენციების გამიჯვნის საკითხის განხილვა უნდა დაეფუძნოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ მოწყობას, სახელმწიფოს უსაფრთხოების და სპეციფიკური პოლიტიკის მოთხოვნებს, ეკონომიკურ და ადმინისტრაციულ მიზანშეწონილობას.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების კომპეტენციათა სისტემა წინააღმდეგობაში არ უნდა შედიოდეს ამ ორგანოების დამოუკიდებლობასთან. საერთაშორისო პრაქტიკის ანალიზიდან გამომდინარე, საქართველოში მიზანშეწონილია ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს გააჩნდეთ სამი სახის კომპეტენციათა ჯგუფი:

1. ექსკლუზიური. ითვალისწინებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მიერ უფლებამოსილებათა დამოუკიდებლად განხორციელებას, ხელისუფლების სხვა დონის ჩარევის გარეშე. ამ შემთხვევაში ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო საკუთარი ფინანსური სახსრების ფარგლებში განსაზღვრავს ექსკლუზიური კომპეტენციების ფორმას. თუმცა, ეს არ გამორიცხავს, რომ კანონმდებლობაში იყოს ზოგადი ჩამონათვალი ამ კომპეტენციებისა. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობა ექსკლუზიური კომპეტენციების რეალიზებისას უნდა იზღუდებოდეს მხოლოდ კანონით, რომელიც ამა თუ იმ სფეროში საერთო სახელმწიფოებრივ სტანდარტებს განსაზღვრავს. ეს სტანდარტები დაკავშირებული უნდა იყოს მხოლოდ საზოგადოებრივი უსაფრთხოების განსაკუთრებულ ინტერესებთან.

2. დელეგირებული. ეს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების კომპეტენციათა ის ჯგუფია, რომელიც სხვა დონის ხელისუფლების (რეგიონული, ცენტრალური) ექსკლუზიურ კომპეტენციაში შედის, მაგრამ მისი განხორციელება შესაბამის ფინანსურ სახსრებთან ერთად გადაცემული აქვს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს. დელეგირებული კომპეტენცია მნიშვნელოვანი საფრთხის მატარებელია ადგილობრივი თვითმმართველობის დამოუკიდებლობისათვის, თუ მკაფიოდ არ არის ჩამოყალიბებული დელეგირების მექანიზმები. ეს მექანიზმები გულისხმობს, რომ დელეგირება უნდა იყოს ნებაყოფლობითი, უნდა განხორციელდეს თითოეული ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოსთან ინდივიდუალური შეთანხმების საფუძველზე, უზრუნველყოფილი უნდა იყოს ადეკვატური ფინანსური სახსრებით და ნათლად უნდა იქნეს განსაზღვრული ადმინისტრაციული კონტროლის ჩარჩოები.

3. ერთობლივი. ეს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა კომპეტენციათა ჯგუფია, რომელიც ხორციელდება ხელისუფლების სხვა დონის (რეგიონი, ცენტრი) და ადგილობრივი თვითმმართველობის ან სხვა ადგილობრივ თვითმმართველობებთან ერთად ერთობლივი პროგრამის სახით. ამ შემთხვევაში ფინანსური მონაწილეობა უნდა იყოს წილობრივი და ყველა პრინციპი, რომელიც ზემოთ იყო ნახსენები და ადგილობრივი თვითმმართველობის დამოუკიდებლობის მაქსიმალურ დაცვასთანაა დაკავშირებული, უნდა იქნეს გათვალისწინებული.

ადგილობრივ თვითმმართველობებსა და რეგიონებს შორის კომპეტენციათა გამიჯვნასთან დაკავშირებით, ადგილობრივ თვითმმართველობებს ძირითადად ინფრასტრუქტურული და კომუნალური კომპეტენციები უნდა გადაეცეს. რეგიონის კომპეტენციათა წრე შედარებით შეზღუდული უნდა იყოს, რაც ფინანსებშიც უნდა იქნეს ასახული. მთლიანად ახალმა მოდელმა ქვეყნის მმართველობითი ტვირთების გადანაწილება შემდეგი სქემით უნდა მოახდინოს: ძლიერი ცენტრი და მუნიციპალური დონე და შედარებით სუსტი რეგიონი.

იმისთვის, რათა ადგილობრივი თვითმმართველობის საფინანსო სისტემა პასუხობდეს დამკვიდრებულ ელემენტარულ მოთხოვნებს, აუცილებელია:

● ადგილობრივი ბიუჯეტების ხარჯვით ნაწილთან დაკავშირებით ადგილობრივი და რეგიონული თვითმმართველობის ორგანოები დამოუკიდებლად იღებდნენ გადაწყვეტილებებს. დაინერგოს პროგრამული ბიუჯეტების ფორმა;

● ადგილობრივი თვითმმართველობების სოციალ-ეკონომიკური გამოთანაბრება ხორციელდებოდეს გამოთანაბრებითი ტრანსფერტების საშუალებით, რომელიც ფორმულით განისაზღვრება. ამ ტრანსფერტების სახით მიღებული სახსრების გამოყენებასთან დაკავშირებით ადგილობრივ თვითმმართველობას სრული თავისუფლება გააჩნდეს.

აუცილებელია ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის საკუთარი წყაროების მკაფიოდ განსაზღვრა. ეს არის ის სახსრები, რომელთა განკარგვის შესახებ გადაწყვეტილება ადგილობრივ თვითმმართველობას დამოუკიდებლად შეუძლია მიიღოს. ეს სახსრები ადგილობრივმა თვითმმართველობამ ექსკლუზიური უფლებამოსილების განხორციელების დასაფინანსებლად უნდა გამოიყენოს. საქართველოში არსებული რეალობისა და სხვა ქვეყნების გამოცდილების გათვალისწინებით, შეგვიძლია გამოვყოთ ადგილობრივი და რეგიონული თვითმმართველობის საკუთარი შემოსავლების შემდეგი ძირითადი წყაროები:

● თვითმმართველობისათვის: ადგილობრივი გადასახადები, ადგილობრივი მოსაკრებლები, ზიარი ადგილობრივი გადასახადები, არასაგადასახადო შემოსავლები, გამოთანაბრებითი ტრანსფერტები.

● რეგიონებისათვის: ზიარი გადასახადები, ზიარი რეგიონული გადასახადები, არასაგადასახადო შემოსავლები.

ქვეყანაში დღეს 21 სახის გადასახადი მოქმედებს. ამ გადასახადების 6 სახეობიდან შემოდის საგადასახადო შემოსავლების 80%25-ზე მეტი. დღეს მუშავდება საგადასახადო კოდექსის პროექტის ახალი ვარიანტები, რომელთა უმრავლესობა ითვალისწინებს გადასახადების რაოდენობის შემცირებას. ანუ პრიორიტეტულია შედარებით მცირე რაოდენობის სახეობის გადასახადებზე ფოკუსირება. ეს გაზრდის ამ გადასახადების ადმინისტრირების ხარისხს, შეამცირებს დანახარჯებს, გააიოლებს სამეწარმეო სუბიექტების ურთიერთობას საგადასახადო ინსპექციასთან. ეს პრინციპი ადგილობრივ და ზიარ-ადგილობრივ გადასახადებთან დაკავშირებითაც უნდა იქნეს გათვალისწინებული.

საგადასახადო ადმინისტრირების პროცესში უნდა გაიზარდოს ადგილობრივი თვითმმართველობის როლი. ადგილობრივი გადასახადების ადმინისტრირება ადგილობრივმა თვითმმართველობებმა უნდა განახორციელონ თავიანთი საგადასახადო ორგანოების მეშვეობით. ეს რთული საკითხია, რადგან არსებობს პროფესიული კადრების და გამოცდილების ნაკლებობის პრობლემა. მეორე მხრივ, გადასახადის გადამხდელის ორ საგადასახადო ინსპექციასთან (ცენტრალურ და ადგილობრივ) ურთიერთობა ხელს შეუწყობს კორუფციის ზრდას. ამიტომ, ადგილობრივი გადასახადების სახეების განსაზღვრისას უნდა შეირჩეს ისეთები, რომლებიც გადასახადის გადამხდელთან (მათი ფინანსური საქმიანობის კონტროლის კუთხით) ადგილობრივი საგადასახადო ორგანოების ურთიერთობას მინიმუმამდე შეამცირებს. რაც შეეხება რეგიონულ გადასახადებს, მათი ადმინისტრირება ცენტრალიზებულმა საგადასახადო ორგანოებმა უნდა განახორციელონ.

აღნიშნულიდან გამომდინარე, სასურველია საგადასახადო შემოსავლების ნუსხა და ტიპები შემდეგი სახით ჩამოყალიბდეს:

● მუნიციპალიტეტებისათვის: ადგილობრივი გადასახადები (ქონების გადასახადი, გადასახადი ქონების გადაცემისთვის, მცირე ბიზნესის გადასახადი, ფიქსირებული გადასახადი) და ზიარი ადგილობრივი გადასახადები, საიდანაც მუნიციპალიტეტები მიიღებენ ფიქსირებულ წილს (საშემოსავლო გადასახადი, მოგების გადასახადი).

● რეგიონებისათვის: ზიარი რეგიონული გადასახადები (საშემოსავლო გადასახადი, მოგების გადასახადი), ზიარი გადასახადები (გარემოზე მავნე ნივთიერებებით ზემოქმედების გადასახადი, ბუნებრივი რესურსების გადასახადი).

დაბოლოს, უნდა განისაზღვროს სატრანსფერტო პოლიტიკა. დღეისათვის ტრანსფერტები ცენტრალური ბიუჯეტიდან გადაეცემა რაიონულ დონეს, ხოლო რაიონები მის ნაწილს, ასევე ტრანსფერტების სახით, გადასცემენ რაიონში შემავალ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს. ცენტრალური ბიუჯეტიდან გადაცემულ ტრანსფერტს არ გააჩნია მკაფიოდ გამოკვეთილი არც მიზნობრივი და არც გამოთანაბრებითი ხასიათი. იგი, რეალურად, წარმოადგენს რაიონის კონსოლიდირებული შემოსავლების და ხარჯების დისბალანსის დაფარვის საშუალებას.

აუცილებელია დადგინდეს გამოთანაბრებითი ტრანსფერტის ფორმულა, რომლის მიხედვითაც უნდა მოხდეს ცენტრალური ბიუჯეტიდან ადგილობრივი თვითმმართველობების ბიუჯეტებში გამოთანაბრებითი ტრანსფერტების გადაცემა, თვითმმართველობის ერთეულებს შორის სოციალ-ეკონომიკური განსხვავებების გათვალისწინებით. ფორმულა უნდა მოიცავდეს მთლიანად გასანაწილებელი ტრანსფერტის მოცულობასა და პარამეტრებს, რომლებიც ასახავს კონკრეტული თვითმმართველობის ერთეულების პოტენციალს და განსხვავებებს სხვადასხვა თვითმმართველობის ერთეულს შორის. ადგილობრივი თვითმმართველობების გამოთანაბრების პროცესი ცენტრალურმა ხელისუფლებამ უნდა განახორციელოს.

მიზნობრივი ტრანსფერტით უნდა დაფინანსდეს დელეგირებული უფლებამოსილებები. თითოეულ დელეგირებულ კომპეტენციასთან დაკავშირებით უნდა არსებობდეს ნორმები და ფინანსური ნორმატივები, რომელთა საშუალებითაც ცალკეული ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულისათვის განისაზღვრება მიზნობრივი ტრანსფერტის მოცულობა იმის გათვალისწინებით, რომ ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე დელეგირებული კომპეტენციებით გათვალისწინებული მომსახურება თანაბარზომიერი იყოს და ეროვნულ სტანდარტებთან შესაბამისობაში მოდიოდეს.

დღეისათვის ფინანსური ან სერვისული სტანდარტები არ არსებობს და აღნიშნული სფეროები საბჭოთა პერიოდიდან შემორჩენილი პრინციპით და მეთოდოლოგიით ფინანსდება. მდგომარეობას ართულებს ის გარემოებაც, რომ კარდინალურმა და მოუმზადებელმა ცვლილებებმა ამ სფეროებში სოციალური პრობლემები შეიძლება გამოიწვიოს (მაგ: უმუშევრობის ზრდა, სახელფასო ვალდებულებების შეუსრულებლობა გარდამავალ ეტაპზე და ა. შ.). აღნიშნულიდან გამომდინარე, შესაძლებელია უფრო მიზანშეწონილი იყოს ამ საკითხის ორ ეტაპად დაყოფა:

1. არსებული სისტემის საფუძველზე ფორმულის შემუშავება, რომელიც დღეს ამ სფეროებში არსებულ ინფორმაციაზე დაყრდნობით შეიმუშავებს წმინდა ფინანსურ მაჩვენებლებს;

2. მიზნობრივი ტრანსფერტების უფრო სრულყოფილი ფორმულა, რომელშიც ასახული იქნება ამ სფეროებში დაფინანსების ახალი, მომსახურების ფორმებთან და მოცულობასთან დაკავშირებული მიდგომები.

5. რეფორმის საზოგადოებრივი ასპექტები

5.1. ადგილობრივი თავითმმართველობის მოხელეთა კვალიფიკაციის ამაღლება

ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარებას სჭირდება ადგილობრივი თვითმმართველობის დონეზე ეფექტურ და კომპეტენტურ მოხელეთა მოზიდვა. თვითმმართველობის ორგანოები ყველაზე ახლოს დგანან მოსახლეობასთან და მათ მიერ გატარებული მომსახურება თითოეულ ოჯახზე აისახება.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტია მკაფიოდ აყალიბებს ადგილობრივი მოხელეებისა და არჩეული პირების თანამდებობრივი წინსვლისა და პროფესიული განვითარების გარანტიებს: „თვითმმართველობის ადგილობრივი ორგანოების მოხელეთა სამსახურის პირობები უნდა იძლეოდეს იმის საშულებას, რომ მოხდეს მაღალკვალიფიციური პერსონალის დაქირავება დამსახურების და კომპეტენტურობის საფუძველზე; ამ მხრივ უზრუნველყოფილი იქნება პროფესიული მომზადების ადეკვატური საშუალებები, ანაზღაურება და სამსახურეობრივი დაწინაურების გარანტიები“ (მუხლი 6, პარაგრაფი 2).

სოციალისტური სისტემის მსხვრევის შემდეგ ქართული საზოგადოებაც, ამ ევროპული ქარტიის მოთხოვნებისგან დამოუკიდებლად, საჯარო მოხელეებისგან მეტ ეფექტურობასა და კომპეტენტურობას მოითხოვს. სახელდობრ, ადგილობრივი მმართველობის ორგანოებში საჭირო გახდა ისეთი ცოდნა, რომელიც ადრე არ არსებობდა.

საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ორი სახის საჯარო მოხელეს - სახელმწიფო და თვითმმართველობის საჯარო მოხელეს გამოყოფს. რაიონული მმართველობის მოსამსახურეები სახელმწიფო საჯარო მოხელეები არიან, ხოლო ქალაქებისა და სოფლების ორგანოებში დაკავებული პირები - თვითმმართველობის საჯარო მოსამსახურეები. ასეთი დაყოფის მიუხედავად, საქართველოში საჯარო სამსახური ერთიანია: თვითმმართველობის საჯარო მოხელეებს თავისუფლად შეუძლიათ დაიკავონ სახელმწიფო საჯარო მოხელის თანამდებობა და პირიქით. კანონი შემდეგი სახის საჯარო თანამდებობებს აწესებს - მთავარი საჯარო თანამდებობა, წამყვანი საჯარო თანამდებობა, უფროსი საჯარო თანამდებობა და უმცროსი საჯარო თანამდებობა. თითოეული თანამდებობისთვის განკუთვნილია შესაბამისი ჩინი. კანონი ასევე განსაზღვრავს საჯარო სამსახურის პრინციპებს. პრინციპები და თანამდებობები საერთოა როგორც სახელმწიფო საჯარო მოხელეებისთვის, ისე თვითმმართველობის საჯარო მოხელეებისთვისაც.

კანონი აწესებს თვითმმართველობის ორგანოებში მოხელეთა აყვანის წესებს და თანამდებობრივი წინსვლის მექანიზმებს. კერძოდ, მოხელეთა კვალიფიკაციის გამოსავლენად და მათ დასაწინაურებლად ტარდება მოხელეთა ატესტაცია, რასაც ატარებს თვითმმართველობის ორგანოს მიერ შექმნილი საატესტაციო კომისია. გათვალისწინებულია სახელფასო და საშვებულებო დანამატები იმ მოხელეებისთვის, ვინც წარმატებით გაივლის ატესტაციას.

რეალურად, კანონი „საჯარო მოსამსახურის შესახებ“ ვერ ამოქმედდა სახსრების არარსებობის გამო. უფრო მეტიც, თვითმმართველობის ორგანოებში არ არის შემოღებული საჯარო თანამდებობის ერთიანი ნუსხა. ისინი კვლავ ძველ კლასიფიკაციას იყენებენ და მოსამსახურეებს ფუნქციური ნიშნით ყოფენ (მაგალითად, ეკონომისტი, ბუღალტერი, ინჟინერი და სხვა). არც ერთ თვითმმართველობის ორგანოში არ ჩატარებულა მოხელეთა ატესტაცია. გამოკვლევებმა ცხადყო, რომ პატარა ქალაქებსა და სოფლებში ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს სრულიად სხვადასხვა საშტატო ერთეულები გააჩნიათ.

შედეგად, დაბალია საზოგადოების მხრიდან საჯარო მოხელეთა მიმართ ნდობის ხარისხი. 2001 წელს ჩატარებული სოციოლოგიური გამოკითხვის მიხედვით, გამოკითხული მოსახლეობის 78%25 უარყოფითად აფასებდა ადგილობრივი ხელისუფლების ეფექტურობას; მათგან 93%25 მიიჩნევდა, რომ ადგილობრივი მოხელეების კვალიფიკაცია დაბალია და ვერ პასუხობს დროის მოთხოვნებს.

ამრიგად, ადგილობრივი ხელისუფლების ეფექტურობა საქართველოში მნიშვნელოვან გაუმჯობესებას საჭიროებს. საზოგადოება არ არის კმაყოფილი ადგილობრივი მოხელეების მომსახურებით. დაბალეფექტურობის მიზეზების შეფასებაში ადგილობრივი ხელისუფლების წარმომადგენელთა და არასამთავრობო სექტორის აზრი იყოფა. ხელისუფლება პირველ ადგილზე ფინანსების უქონლობას აყენებს, არასამთავრობო სექტორი კი - მოხელეთა დაბალ კვალიფიკაციას.

ასევე რთული ვითარებაა ადგილობრივი არჩევითი ორგანოების - საკრებულოების - წევრთა კვალიფიკაციის მხრივაც. 1998 წლის ადგილობრივი არჩევნების შემდეგ საქართველოში 10 ათასზე მეტი საკრებულოს წევრი იყო. 2002 წლის არჩევნების შემდეგ მათი რიცხვი 8 ათასამდე შემცირდა. დღეისთვის პირდაპირი კენჭისყრით მხოლოდ სოფლებისა და ქალაქების საკრებულოები აირჩევა, რაიონულ დონეზე კი ასოცირებული საკრებულოებია, რომლებიც თვითმმართველობის ორგანოების ლიდერებითაა დაკომპლექტებული. საკრებულოს წევრთა უფლებამოსილება და სტატუსი განისაზღვრება კანონით „ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს - წევრის სტატუსის შესახებ“. მათ მინიჭებული აქვთ აღმასრულებელი ხელისუფლების კონტროლისა და კანონშემოქმედების უფლება. ადგილობრივი საკრებულოს წევრებს უფლება აქვთ მოითხოვონ ნებისმიერი ადგილობრივი მნიშვნელობის ინფორმაცია და შევიდნენ ადგილობრივი დაქვემდებარების ნებისმიერ ორგანოში. კანონი არ აწესებს რაიმე საკვალიფიკაციო მოთხოვნებს საკრებულოს წევრების მიმართ. მიუხედავად ამისა, საკრებულოს წევრების გაწვრთნა საერთაშორისო დონორების გაზრდილი ყურადღების ცენტრშია მოქცეული. მაგალითად, მარტო 1999 წელს ამერიკის საერთაშორისო განვითარების სააგენტომ განახორციელა ადგილობრივ საკრებულოთა განვითარების პროგრამა, რომლის ფარგლებშიც ათას ორასმა საკრებულოს წევრმა გაიარა ტრენინგი. ასეთი მასშტაბების მიუხედავად, ამ ღონისძიებათა შედეგები მეტად მოკრძალებულია. ბევრი ტრენინგგავლილი საკრებულოს წევრი ხელახლა არ იქნა არჩეული, ბევრმაც დატოვა საკრებულოს შემადგენლობა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეთა ტრენინგის მოდელი საქართველოში გარედანაა შემოტანილი. საბჭოთა კავშირის დროს მოხელეთა კვალიფიკაციის ამაღლების ფუნქცია ე. წ. პარტიულ სკოლებს ჰქონდათ დაკისრებული. მათი საქმიანობა მკვეთრად იდეოლოგიზირებული იყო. ყოფილი საბჭოთა კავშირის ზოგიერთი რესპუბლიკისაგან განსხვავებით (რუსეთი, უკრაინა), რომლებმაც შეინარჩუნეს ეს მოდელი, საქართველოში ძველი სისტემა მთლიანად დაინგრა. ვაკუუმის შევსება არასამთავრობო სექტორმა ითავა. დღეისათვის საქართველოში მრავალი საერთაშორისო ორგანიზაცია თუ სააგენტო ფუნქციონირებს და, როგორც წესი, თითოეული მათგანი ახალ სატრენინგო ორგანიზაციას ქმნის და ავითარებს.

შედეგად, საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის გაწვრთნის სისტემა სრულიად დეცენტრალიზებულია. ამ მოდელის დადებით მხარედ უნდა ჩაითვალოს ის, რომ მაღალია კონკურენცია სატრენინგო მომსახურების მომწოდებლებს შორის, რაც კარგი სტიმულია ამ ორგანიზაციათა განვითარებისთვის. ამასთან, სახელმწიფოს მის მოხელეთა კვალიფიკაციის ამაღლება ძალზე იაფი უჯდება. მაგრამ ძალზე სუსტია კოორდინაცია, ხშირია აქტივობათა დუბლირება და არ არსებობს ერთიანი სახელმწიფო სტანდარტი. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეთა მომზადებაში მონაწილებას თითქმის არ იღებენ უნივერსიტეტები და უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულებები.

ცალკე თემად უნდა გამოიყოს ტრენინგის მასალები, რომლებიც ქართულ ენაზე ძალზე მცირეა. ორგანიზაციათა მხოლოდ მცირე ნაწილს თუ გააჩნია საკუთარი მასალები, ხშირად გამოიყენება თარგმანები, რომლებიც არ არის ადაპტირებული ქართულ სინამდვილესთან.

არანაკლებ მნიშვნელოვანია ინფორმაციის სიმწირე. საქართველოს რეგიონებში ინფორმაციული ვაკუუმი სუფევს. ბევრი კანონი უცნობია ადგილობრივი მოხელეებისთვის.

დასკვნის სახით უნდა ითქვას შემდეგი:

● თვითმმართველობის ორგანოებში თითქმის შეჩერებულია კანონის „საჯარო სამსახურის შესახებ“ მოქმედება; შესაბამისად, აქ არ არსებობს მოხელეთა სტატუსის გარანტიები და კვალიფიკაციის ზრდის მოტივაცია.

● ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეთა გადამზადების სისტემა დეცენტრალიზებულია, რაც ხელს უწყობს ტრენინგის განმახორციელებელ ორგანიზაციათა განვითარებას, მაგრამ ართულებს ერთიანი სტანდარტების შემუშავებას. აშკარად იგრძნობა ძალისხმევის გაერთიანების და საქმიანობათა კოორდინაციის საჭიროება.

აქედან გამომდინარე, აუცილებელია:

● ამოქმედდეს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ და თვითმმართველობის ორგანოებზეც გავრცელდეს საჯარო მოხელეთა პროფესიული განვითარებისა და თანამდებობრივი შესაბამისობის მოთხოვნები;

● შემუშავდეს მოხელეთა გადამზადების ერთიანი სტანდარტები, რაც მინიმუმამდე შეამცირებს განსხვავებულ მიდგომებს ტრენინგის განმახორციელებელ სხვადასხვა ორგანიზაციას შორის;

● გაღრმავდეს კოორდინაცია სისტემის დეცენტრალიზებული სახით შენარჩუნების პირობებში.

მმართველობის არსებული სისტემის (სახელმწიფო მოხელის უვადო დანიშვნა, შესრულებული სამუშაოს ხარისხისა და მოცულობისაგან დამოუკიდებელი ანაზღაურება, შრომის ანაზღაურების დაბალი დონე კერძო სისტემასთან შედარებით და სხვა) ნაცვლად უნდა ჩამოყალიბდეს თვისებრივად ახალი მმართველობითი სისტემა, რომელიც დაეფუძნება შემდეგ ძირითად პრინციპებს:

● სახელმწიფო მოხელეებთან ვადიანი კონტრაქტების გაფორმება;

● შრომის ანაზღაურება შესრულებული სამუშაოს მოცულობისა და ხარისხის მიხედვით;

● სახელმწიფო მოხელეთა მხრიდან შემოქმედებითი მიდგომების გამოჩენის წახალისება;

● შრომის ანაზღაურების გათანაბრება კერძო სტრუქტურებში არსებულ შრომის ანაზღაურებასთან.

5.2. საზოგადოებასთან ურთიერთობა

საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის ხანგრძლივი ტრადიციის არარსებობის პირობებში ადგილობრივ დონეზე მართვის პროცესში მოქალაქეთა მონაწილეობის გამოცდილება საკმაოდ მწირია და მართვის პროცესში საზოგადოების ჩართულობა ფრაგმენტულ ხასიათს ატარებს.

2003 წლის ნოემბრის მოვლენებმა აჩვენა, რომ საზოგადოება არ არის აპათიური და ნიჰილისტურად განწყობილი პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ მოვლენებში მონაწილეობის მიმართ. მაგრამ უნდა მოინახოს და დაინერგოს რეგულარული მონაწილეობის ფორმები და მექანიზმები, რომლებიც უზრუნველყოფს მოქალაქეთა რეალურ ჩართულობას მართვის პროცესში. კონფრონტაციული მოდელების გვერდით უნდა დაინერგოს მონაწილეობის თანამშრომლობითი მოდელებიც, რომლებიც ხელს შეუწყობენ საზოგადოებისა და ადგილობრივი ხელისუფლების დიალოგს, არგუმენტების გაზიარებას, მონაწილეობით დაგეგმვას.

შეიძლება ითქვას, რომ ამჟამად ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს საზოგადოებასთან ურთიერთობის არანაირი ფორმა არ აქვთ ჩამოყალიბებული: თითქმის არ ტარდება საჯარო განხილვები და შეხვედრები, არ მიმდინარეობს პრობლემების შესახებ საზოგადოებრივი აზრის კვლევა. ხელისუფლების ორგანოების საზოგადოებასთან ურთიერთობა არარეგულარული ხასიათისაა და მას არჩევნების პერიოდში ან კრიზისულ სიტუაციებში (მაგ., სხვადასხვა ინტერესთა ჯგუფის აქციების, ელექტროენერგიის მიწოდების მოთხოვნით მოსახლეობის მიერ გზების გადაკეტვის საპასუხოდ და ა. შ.) მიმართავენ, ისიც არა ყოველთვის.

საზოგადოებისა და ადგილობრივი ხელისუფლების ურთიერთობისას პრობლემები თითქმის ყველა სფეროში იჩენს თავს:

1. საჯარო ინფორმაცია. საზოგადოების მართვის პროცესში მონაწილეობა მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული საჯარო ინფორმაციის მისაწვდომობაზე. ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის თანახმად, საჯარო ინფორმაცია უნდა გაიცეს დაუყოვნებლივ ან, თუ ინფორმაციის გაცემა დამუშავებას მოითხოვს, 10 დღის განმავლობაში. პრაქტიკა გვიჩვენებს, რომ ეს ვადები ძალიან ხშირად ირღვევა. ზოგიერთი ინფორმაციის მოსაპოვებლად საზოგადოებრივ ორგანიზაციებს მიზანმიმართული მუშაობის 1 ან 2 თვე სჭირდებათ. ადვილი წარმოსადგენია, რამდენად რთული უნდა იყოს ინფორმაციის მიღება რიგითი მოქალაქისათვის. მოქალაქეებს უჭირთ ადგილობრივი თვითმმართველობის შენობებში ორიენტაცია. ძალიან ხშირად კაბინეტები არ არის დანომრილი და არც შენობის გეგმაა გამოკრული თვალსაჩინო ადგილას. ასევე არ არის გამოკრული მოხელეთა სია, დაკავებული თანამდებობები, სამუშაო ტელეფონის ნომრები. მოქალაქეთა მიღების დღეების შესახებ ინფორმაცია უმეტესწილად უშუალოდ თანამდებობის პირთა კაბინეტებთანაა გამოკრული, მაგრამ არც მიღებაზე ჩაწერის ზუსტი პროცედურა და არც მოქალაქეთა საჩივრებისა და განცხადებების განხილვის წესი და ვადები არ არის მითითებული. ყოველივე ეს არღვევს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მოთხოვნებს.

2. საკრებულოს ან გამგეობის სხდომები. სხდომების გამართვის წინასწარი გრაფიკი საზოგადოებისათვის მეტწილად უცნობია. საკრებულოს კონკრეტული სხდომის გამართვის შესახებ ცნობა, როგორც წესი, იკვრება მხოლოდ ერთი-ორი დღით ადრე, ისიც, ძირითადად, მხოლოდ ადგილობრივი თვითმმართველობის შენობაში. გამგეობის სხდომების გამართვის შესახებ ინფორმაცია წინასწარ საერთოდ არ ქვეყნდება. იგივე შეიძლება ითქვას საკრებულოს და ადგილობრივი მთავრობის სხდომის დღის წესრიგზე.

3. ნორმატიული აქტების გამოქვეყნება. კანონის თანახმად, ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ მიღებული აქტები უნდა გამოქვეყნდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის (მმართველობის) ოფიციალურ ბეჭდვით ორგანოში და თუ ასეთი არ არსებობს, მაშინ ნორმატიული აქტის გამოქვეყნების წესი უნდა განისაზღვროს შესაბამისი წარმომადგენლობითი ორგანოს რეგლამენტით. საკრებულოთა დებულებების შესწავლამ გვიჩვენა, რომ ზოგან გამოქვეყნების წესი საერთოდ არ გვხვდება. პრაქტიკაში ნორმატიული აქტების გამოქვეყნება ამოიწურება ადმინისტრაციულ შენობაში მათი გამოკვრით, თუმცა, ზოგიერთი საკრებულო ხალხმრავალ ადგილებშიც აკრავს ხოლმე თავის გადაწყვეტილებებს. გამგეობების მიერ მიღებული ნორმატული აქტების საჯაროობის უზრუნველყოფა კიდევ უფრო ნაკლებად ხდება.

4. რეაგირება საზოგადოების მოთხოვნებზე. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებში საქმისწარმოება მოძველებული წესებით ხორციელდება. ასევე მოძველებული და არაეფექტურია მოქალაქეთა წერილებზე დროულად რეაგირების შიდა გადამოწმების სისტემაც. ადგილობრივ თვითმმართველობასთან დაკავშირებული კანონები თითქმის არანაირ ყურადღებას არ უთმობს მოქალაქეთა განცხადებებზე რეაგირების საკითხს. მხოლოდ „ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს წევრის სტატუსის შესახებ“ კანონი მოიხსენიებს (ისიც ძალიან ზოგადად) საკრებულოს წევრის საქმიანობის ფორმების ჩამონათვალში საქმიანობის ერთ-ერთ ფორმად ამომრჩეველთა მიღებას, მათი წერილების, წინადადებებისა და საჩივრების განხილვას. განსაზღვრულია, რომ საკრებულოს წევრს შეუძლია საკრებულოს სხდომას გააცნოს მოქალაქეთა წერილები და მიმართვები. ამ საკმაოდ მნიშვნელოვანი საკითხის რეგულირება ამით ამოიწურება. თვითმმართველობის ორგანოთა დებულებებშიც საქმიანობის ორგანიზების წესების განსაზღვრისას მოქალაქეთა განცხადებებზე, საჩივრებსა და წერილებზე რეაგირების საკითხი იგნორირებულია.

5. სამართლებრივი ინიციატივა. კანონი ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ არ განსაზღვრავს საზოგადოების მიერ სამართლებრივი აქტის ინიცირების წესს. მხოლოდ კანონის 46-ე მუხლშია ზოგადად ნათქვამი, რომ „ფიზიკურ და იურიდიულ პირებს შეუძლიათ კანონმდებლობით დადგენილი წესით სასამართლოში გაასაჩივრონ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები, აგრეთვე საკრებულოს საჯარო სხდომაზე გამოვიდნენ ინიციატივით“. კურიოზულად შეიძლება ჩაითვალოს ორი სრულიად სხვადასხვა ტიპის აქტივობის (გადაწყვეტილების გასაჩივრება და სხდომაზე ინიციატივით გამოსვლა) ერთი მუხლის ერთ პუნქტში გაერთიანება.

6. მოქალაქეთა მონაწილეობა გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. კანონის თანახმად საკრებულოს „კომისიის წევრი შეიძლება არ იყოს საკრებულოს წევრი“. კომისიის წევრად მოქალაქის მიწვევის წესს კანონი არ განსაზღვრავს და ეს საკითხი საკრებულოების დებულებებშია დამატებით დაზუსტებული. პრაქტიკულად, კომისიებში საკრებულოს არაწევრთა მონაწილეობა ბევრ საკრებულოში გვხვდება, მაგრამ უმეტესად ისინი სხდომებს ესწრებიან, როგორც კონკრეტული სფეროს სპეციალისტები. არ არის გავრცელებული კომისიების მუშაობაში ინტერესთა ჯგუფების წარმომადგენლების ჩართვა, რომლებიც შეძლებდნენ გადაწყვეტილებათა ფორმირებისას საზოგადოების სხვადასხვა ფენის მოთხოვნათა გათვალისწინებას. პრობლემაა ისიც, რომ საკრებულოთა უმრავლესობაში კომისიები ფორმალურად არსებობს, მაგრამ კომისიის წევრები რეგულარულად არ იკრიბებიან და, შესაბამისად, არაეფექტურად მუშაობენ.

7. საჯარო შეხვედრები. მოქალაქეთა მონაწილეობის ისეთი მნიშვნელოვანი ფორმა, როგორიც საჯარო შეხვედრებია, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მიერ თითქმის არ გამოიყენება. ადგილებზე ცალკეული საჯარო შეხვედრების გამართვის ინიციატორებად უმეტესწილად არასამთავრობო ორგანიზაციები გვევლინებიან. კანონმდებლობა ამ საკითხს ვერ არეგულირებს.

8. საბიუჯეტო პროცესი. ქვეყანაში ჯერ არ ჩამოყალიბებულა ბიუჯეტის საჯაროდ განხილვისა და მის ფორმირებაში საზოგადოების ჩართვის ტრადიცია, არც მისი შესრულების საზოგადოებრივი კონტროლია განვითარებული. ბიუჯეტი რომც გამოქვეყნდეს, მოსახლეობის უმრავლესობას უჭირს რთულ ფინანსურ დოკუმენტებში და საბიუჯეტო ტერმინოლოგიაში გარკვევა. არ არის ნათელი, თუ როგორ აისახება ქაღალდზე მოცემული ციფრები საჯარო სამსახურების საქმიანობასა და, საბოლოო ჯამში, სახელმწიფოსაგან მიღებული მომსახურების ხარისხზე.

9. საზოგადოებრივი საბჭოები. ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმიანობაზე საზოგადოებრივი კონტროლის განხორციელების ერთ-ერთი ყველაზე მდგრადი მექანიზმი სამოქალაქო კომიტეტების ან საბჭოების შექმნაა. ასეთი კომიტეტი ინიციატივიანი მოქალაქეების მოქმედი ორგანოა, რომელიც ახორციელებს მონიტორინგს, სწავლობს საზოგადოებრივ აზრს სხვადასხვა საკითხზე, შუამავალია საზოგადოებასა და ხელისუფლებას შორის. ადგილობრივ დონეზე საზოგადოებრივი საბჭოების შექმნა საქართველოში არცთუ ისე გავრცელებულია. ცალკეული ე. წ. სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭოები შექმნილი იყო მხოლოდ არასამთავრობო ორგანიზაციების პროგრამების ფარგლებში.

10. თანამშრომლობა საზოგადოებრივ ორგანიზაციებთან. რეგიონებში, იშვიათი გამონაკლისის გარდა, არასამთავრობო სექტორი ჯერ სუსტია და ვერ ახდენს გავლენას ადგილობრივი პოლიტიკის ფორმირებაზე. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები დიდ ხალისს არ ავლენენ მათთან ურთიერთობასა და თანამშრომლობაში, თუმცა, ამ მხრივ თანდათან პოზიტიური გამოცდილება გროვდება. ასეთი თანამშრომლობის წარმატებული მაგალითია ადგილობრივი თვითმმართველობის საინფორმაციო ცენტრები (რომლებიც ქვეყნის ათ ქალაქში ფუნქციონირებს) და არასამთავრობო ორგანიზაციების კოალიციის მიერ თბილისის მერიასთან თანამშრომლობით განხორციელებული პროექტი, რის შედეგადაც მოხერხდა თბილისის ბიუჯეტის პროგრამული დაგეგმვის პრინციპებზე გადასვლა.

დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას შემდეგი: როცა ადგილობრივი ხელისუფლების წარმომადგენლების კვალიფიკაცია დაბალია, ხოლო საზოგადოებას სამოქალაქო მონაწილეობის უნარ-ჩვევები ჯერ არა აქვს განვითარებული, ჯობს კანონით უფრო დეტალურად განისაზღვროს მოქალაქეთა ჩართულობის ფორმები და უფრო მეტი კონკრეტული ვალდებულებები დაეკისროს ადგილობრივ ორგანოებს, გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ღიაობის უზრუნველსაყოფად.

მაგალითად, სასურველია კანონმა მოქალაქეთა მონაწილეობის წასახალისებლად პირდაპირ დაავალოს ადგილობრივ ხელისუფლებას მოაწყოს ბიუჯეტის პროექტის საჯარო განხილვა, რათა ეს უკანასკნელი საბიუჯეტო პროცესის ერთ-ერთი აუცილებელი ნაწილი გახდეს. ყველაფერთან ერთად, ეს ხელს შეუწყობს ამ სფეროში საზოგადოების ცნობიერების გაზრდასა და კვალიფიციური საზოგადოებრივი აზრის ჩამოყალიბებას.

5.3. ეთნიკური უმცირესობები და მუნიციპალიზაცია*

ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის პროცესში ერთ-ერთ უმთავრეს პრობლემას ეთნიკურ უმცირესობებთან, განსაკუთრებით კი ეთნიკურ ანკლავებთან, ურთიერთობა წარმოადგენს.

თავისთავად იმის ვარაუდი, რომ ძალაუფლების დეცენტრალიზაცია სრულად გადაწყვეტს პოლიეთნიკური საზოგადოებისათვის დამახასიათებელ დაპირისპირებებს, არასწორია: ოპტიმალური მართვის სისტემის შექმნამ შეიძლება ხელი შეუწყოს კონფლიქტების გადაჭრას ან პირიქით, გააღრმავოს ისინი.

ქვეყნის ტერიტორიული მოწყობის საკითხი უნდა გავმიჯნოთ როგორც უმცირესობის კულტურული იდენტობის შენარჩუნების, ისე სახელმწიფოს მიერ განხორციელებული საინტეგრაციო პოლიტიკის პრობლემებისაგან. ამავე დროს, სახელმწიფოს პოლიტიკური და ადმინისტრაციული მოწყობის პროცესში გათვალისწინებული უნდა იყოს როგორც ერთი, ისე მეორე პრობლემის გადაწყვეტის მექანიზმი. ამ პრობლემების გადაწყვეტის უმთავრესი პრინციპი ყველა მოქალაქისათვის თანასწორი სასტარტო პირობების შექმნის აუცილებლობაა.

ეთნიკური უმცირესობის შემთხვევაში ასეთი სასტარტო პირობების შექმნა ნიშნავს, რომ მას აქვს როგორც უფლება, ისე საშუალება, ჩამოაყალიბოს ისეთი ტიპის დამოუკიდებელი გაერთიანებები, რომლებიც უზრუნველყოფს მათი კულტურის (ამ სიტყვის უფართოესი გაგებით) დაცვასა და განვითარებას. სახელმწიფო ინსტიტუტები მჭიდროდ უნდა თანამშრომლობდნენ ასეთი ტიპის საზოგადოებრივ ორგანიზაციებთან.

მმართველობით და სამოქალაქო სტრუქტურებში ფართო მონაწილეობა როგორც მთელი საზოგადოების, ისე მოსახლეობის ცალკეული ჯგუფების (მათ შორის ეთნიკური უმცირესობების) ინტერესების დაცვის საუკეთესო გარანტიაა. პოლიტიკურ და სამოქალაქო პროცესებში მათი მონაწილეობის ზრდა სახელმწიფო ინტერესებშიც შედის. ამ შემთხვევაში, აზერბაიჯანული თუ სომხური ეთნიკური უმცირესობებით კომპაქტურად დასახლებული ტერიტორიების ყველაზე მტკივნეული პრობლემების გადაწყვეტა დამოკიდებული იქნება თვით ამ ტერიტორიებზე არსებული ადმინისტრაციული ერთეულების თვითმმართველობის არჩევით ორგანოებზე და არა ცენტრალურ ხელისუფლებაზე. ამის შედეგად ეს პრობლემები დაკარგავს ეთნოპოლიტიკურ შეფერილობას, ანუ აღარ აღიქმება, როგორც ცენტრალურ ხელისუფლებასა და კომპაქტურად დასახლებულ ეთნიკურ თემს შორის არსებული კონფლიქტი.

სამწუხაროდ, ქართულ სახელმწიფოს არ გააჩნია აღნიშნული პრობლემების გადაწყვეტის გამოცდილება. აქედან გამომდინარე, აუცილებელია თავიდანვე ნათლად განისაზღვროს როგორც ამ სფეროში სახელმწიფო პოლიტიკის ძირეული პრინციპები, ისე დაიგეგმოს კონკრეტული ნაბიჯები ყველა საზოგადოებრივი ჯგუფის ინტერესების დასაკმაყოფილებლად.

ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული სისტემის რეფორმირების პროცესი ეთნიკური ურთიერთობების ასპექტით უნდა ეფუძნებოდეს შემდეგ პრინციპებს:

● ჩამოყალიბდეს ისეთი საარჩევნო სისტემა, რომელიც უზრუნველყოფს უმცირესობათა წარმომადგენლობას ყველა დონის არჩევით ორგანოში. ეს აამაღლებს ხელისუფლების ლეგიტიმაციის ხარისხს ეთნიკური უმცირესობების თვალში და ხელს შეუწყობს სხვადასხვა ეთნიკური თემის წარმომადგენელთა ინტეგრაციის პროცესს.

● აუცილებელია ხელისუფლების მიერ შესაბამისი სახელმწიფოებრივი პოლიტიკური კონცეფციის ჩამოყალიბება და სპეციალური პროგრამების შემუშავება. კერძოდ, ასეთმა პროგრამებმა ხელი უნდა შეუწყოს იმას, რომ ეთნიკური უმცირესობების წამომადგენლებმა შეძლონ სახელმწიფო სამსახურში არსებული მოთხოვნების შესრულება.

● უნდა გამკაცრდეს კანონმდებლობა საყოფაცხოვრებო ნაციონალიზმის გამოვლენისა და ეროვნული ღირსების შეურაცხყოფის აღკვეთის მიზნით.

● მიღებულ უნდა იქნეს საკანონმდებლო აქტები საქართველოში მცხოვრები ეთნიკური უმცირესობების უფლებების დაცვის შესახებ. საქართველო უნდა მიუერთდეს შესაბამის საერთაშორისო კონვენციებს (როგორიცაა, კერძოდ, ეთნიკური უმცირესობების დაცვის ევროპული ჩარჩო-კონვენცია) და განუხრელად შეასრულოს ისინი.

● უნდა დაიძლიოს საინფორმაციო ვაკუუმი ეთნიკურ ანკლავებში. ეს გულისხმობს, კერძოდ, მედიის განვითარებას მათთვის გასაგებ ენებზე.

● პოპულარიზებული უნდა იქნეს ეროვნებათაშორისი ურთიერთობების საუკეთესო ტრადიციები და წახალისდეს ახალი ინიციატივები ამ მიმართულებით.

აღნიშნულის გარდა, უკვე არსებული კონფლიქტების გადაჭრის ან პერსპექტივაში შესაძლო კრიზისის პრევენციის მიზნით საქართველოს ხელისუფლებამ სამოქალაქო საზოგადოებასთან ერთად უნდა გადადგას შემდეგი ნაბიჯები:

● შეიმუშავოს სპეციფიკური მოქმედების გეგმები კონკრეტული საკითხების გადასაწყვეტად.

● მუდმივად აწარმოოს კონფლიქტოგენური არეების და პრობლემების მონიტორინგი.

● დაუპირისპირდეს ეროვნებათშორისი შუღლის პროპაგანდის ნებისმიერ გამოვლენას და აღკვეთოს ისინი.

● განახორციელოს კონფლიქტების მსხვერპლთა რეაბილიტაციისა და რესტიტუციის პროგრამები.

● შესაბამისი მიმართულებით გააძლიეროს საინფორმაციო პოლიტიკა.

აღნიშნულ ქმედებებს შედეგად მოჰყვება, ერთი მხრივ, ადგილობრივ, ეთნიკური უმცირესობების ინტერესების წარმომადგენელ ელიტებსა და, მეორე მხრივ, სახელმწიფოსა და ზოგადად საზოგადოებას შორის თანამშრომლობის გაღრმავება და კრიზისული სიტუაციების წარმოქმნის ალბათობის მინიმიზაცია.

ამავე დროს, ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენელთა ინტერესების დაცვა წინააღმდეგობაში არ უნდა მოვიდეს სამოქალაქო ინტეგრაციის პროცესებთან და კანონის წინაშე თანასწორობის მოთხოვნებთან. თუ რომელიმე ეთნიკური ჯგუფის ინტერესთა დაცვა სხვა (მათ შორის უმრავლესობის) წარმომადგენელი თემების კანონიერი უფლებების ხარჯზე მოხდა, ეს მხოლოდ გააღრმავებს გაუცხოებას სხვადასხვა ეთნიკური თემის წარმომადგენელთა შორის.

6. დასკვნები

საქართველოსათვის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფის პრობლემა ერთ-ერთ მტკივნეულ საკითხად იქცა. დამოუკიდებლობის თორმეტწლიანი პერიოდის განმავლობაში ვერ მოხერხდა მისი არა თუ მოგვარება, არამედ განსახორციელებელი რეფორმის ძირითადი პრინციპების გამოკვეთაც კი.

დღეისათვის მოქმედი სისტემისათვის დამახასიათებელია მთელი რიგი პრობლემები, რომელთა შორისაც უნდა გამოიყოს:

1. პოლიტიკურ ისტებლიშმენტში რეფორმირების პროცესის გლობალური ხედვის არარსებობა;

2. არსებული ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის მოდელის შეუსაბამობა ახალ რეალობებთან;

3. ცენტრსა და ავტონომიურ წარმონაქმნებს, ასევე ცენტრსა და რეგიონებს (განსაკუთრებით, ეთნიკურ ანკლავებს) შორის არსებული დაძაბულობის მაღალი ხარისხი;

4. მუნიციპალურ დონეზე ადგილობრივი ინიციატივების არარსებობა და კომპეტენციების ურთიერთაღრევა;

5. ეკონომიკური სახის პრობლემები: ქონების და გადასახადების გაუმიჯნავობა და საბიუჯეტო ურთიერთობების ჩამოუყალიბებლობა მმართველობის სხვადასხვა დონეს შორის;

6. საჯარო მოხელეთა დაბალი კვალიფიკაცია და მოტივაციის უქონლობა;

7. მმართველობით პროცესებში საზოგადოების მონაწილეობის დაბალი დონე;

8. ეთნიკური უმცირესობების მიმართ გამოკვეთილი სახელმწიფოებრივი მიდგომის არარსებობა.

არსებული მდგომარეობის გამოსწორების მიზნით აუცილებელია განხორციელდეს:

1. საზოგადოებრივი კონსენსუსის საფუძველზე ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის ძირითად პრინციპებზე შეთანხმება და შესაბამისი კონცეფციისა და სტრატეგიის შემუშავება;

2. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორდონიან სისტემაზე (მსხვილი მუნიციპალიტეტები და რეგიონები) გადასვლა;

3. ფუნქციების მკვეთრი გამიჯვნა ხელისუფლების სხვადასხვა დონეს (ცენტრი, ავტონომია, რეგიონი) შორის და ყველა დონის უფლებების დაცვის მყარი გარანტიების ჩამოყალიბება;

4. კომპეტენციებისა და უფლება-მოვალეობების ნათელი განსაზღვრა ნონცენტრალიზმის პრინციპიდან გამომდინარე და ადგილობრივი ინიციატივების ხელშეწყობა მუნიციპალურ დონეზე;

5. თვითმმართველობებისათვის ქონებისა და საგადასახადო შემოსავლების ნაწილის გადაცემა. დეცენტრალიზებული საბიუჯეტო და სატრანსფერტო სისტემის ფორმირება;

6. საჯარო მოხელეთა უნარების და მოტივაციების გაზრდა;

7. მმართველობით პროცესებში საზოგადოების მონაწილეობის ეფექტური სისტემის ჩამოყალიბება;

8. ეთნიკურ უმცირესობებთან მიმართებაში ერთიანი სახელმწიფო ინტეგრაციული პოლიტიკის შემუშავება და უმცირესობათა უფლებების დაცვის გარანტირებული მექანიზმების ჩამოყალიბება.

ადგილებისათვის უფლებების და შესაბამისი რესურსების გადაცემას ალტერნატივა არ გააჩნია, ვინაიდან წინააღმდეგ შემთხვევაში მოსალოდნელია ახალი პრობლემების გაჩენა როგორც საგარეო ურთიერთობებში (ხელისუფლებისა, და საერთოდ ქვეყნის, საერთაშორისო იმიჯის დაკნინება და აქედან გამომდინარე უარყოფითი ფინანსური თუ პოლიტიკური შედეგები), ისე შიდა დონეზე (ადგილობრივი ჯგუფების რადიკალიზაცია, რასაც ცენტრსა და ადგილობრივ თვითმმართველობებს შორის ძლიერი დაპირისპირების ესკალაცია შეიძლება მოჰყვეს).

ქვეყნის დეცენტრალიზაციის პროცესთან დაკავშირებით არ არსებობს ერთიანი, კარგად დასაბუთებული ხედვა. ცალკეული, უკვე არსებული მოდელის ნაკლოვანებების დაფიქსირების გარდა, აუცილებელია შეიქმნას ოპტიმალური მოდელი და განხორციელდეს ამ უკანასკნელის დასამკვიდრებლად საჭირო ქმედებები.

აღნიშნული ცვლილებები უნდა განხორციელდეს ორი უმნიშვნელოვანესი მიმართულებით:

1. უნდა შემუშავდეს რეალისტური, პრაგმატულ ინტერესებზე დაფუძნებული სისტემა, რაც შეზღუდულ რესურსებს მმართველობის სტრუქტურების მაქსიმალური ოპტიმიზაციით სწორად და მიზნობრივად გადაანაწილებს საზოგადოებრივი მომსახურების სფეროში.

2. გათვალისწინებულ უნდა იქნეს არსებული ტრადიციები და საზოგადოების მოლოდინები, რაც აუცილებელია რეფორმების განხორციელების პროცესში, ზოგადად, საზოგადოებისა და, კერძოდ, ცალკეული სოციალური ფენების თუ ინტერესთა ჯგუფების მხარდაჭერის მოსაპოვებლად.

ნონცენტრალიზმის პრინციპის რეალიზაციას შედეგად მოჰყვება ერთიანი სახელმწიფოს ფარგლებში პოლიცენტრული პოლიტიკური, ადმინისტრაციული, საფინანსო-ეკონომიკური სისტემის ჩამოყალიბება, რაც უზრუნველყოფს ჯანსაღი კონკურენტული გარემოს მუდმივ არსებობას; ეს კი სიცოცხლისუნარიანი სახელმწიფოს არსებობისა და სწრაფი განვითარების აუცილებელი საფუძველია.

__________________________

* ექსპერტთა ჯგუფის ერთ-ერთ წევრს, ბ-ნ ოთარ ზოიძეს აღნიშნულ ქვეთავთან დაკავშირებით განსხვავებული შეხედულება გააჩნია. კერძოდ:

არ არის გამართლებული ტერმინის „ეთნიკური უმცირესებობის“ გამოყენება სომხური, აზერბაიჯანული ან ოსური ეთნიკური წარმოშობის საქართველოს მოქალაქეთა მიმართ, რადგან:

ა) „ეთნიკური უმცირესობა“ სამართლებრივი ტერმინია და უმცირესობისადმი ადამიანთა გარკვეული ჯგუფის მიკუთვნება ნიშნავს კანონმდებლობით განსაზღვრული კონკრეტული სამართლებრივი შედეგების აღიარებას.

ბ) საქართველოში არ არსებობს სომხური, აზერბაიჯანული ან ოსური ეთნიკური უმცირესობები; არსებობს სომხური, აზერბაიჯანული ან ოსური დიასპორა ისევე, როგორც არსებობს სომხური დიასპორა საფრანგეთში, აშშ-ში, რუსეთის ფედერაციაში ანდაც აზერბაიჯანული დიასპორა რუსეთის ფედერაციაში, თურქული დიასპორა გერმანიაში. ძლიერი დემოკრატიული ტრადიციების მქონე ქვეყნებში ამ სახის ეთნოსებს მიკუთვნებულ პირთა ჯგუფები არ მიიჩნევიან ეროვნულ უმცირესობებად და, შესაბამისად, მათ მიმართ არ ვრცელდება ეროვნული უმცირესობების დაცვის შესახებ კონვენციები.

გ) „დიასპორას“ „ეროვნულ უმცირესობად“ ვერ აქცევს კომპაქტურად დასახლება. კომპაქტურად დასახლებისათვის ამგვარი სამართლებრივი შედეგების მინიჭება მაპროვოცირებელ ფაქტორად შეიძლება იქცეს. თბილისში, ბათუმში ან კახეთში არაკომპაქტურად დასახლებული სომხური, აზერბაიჯანული, ოსური, რუსული თუ უკრაინული დიასპორების უფლებები არაფრით უნდა განსხვავდებოდეს კომპაქტურად დასახლებული სომხების, აზერბაიჯანელებისა თუ ოსების უფლებებისაგან.

დ) სამცხე-ჯავახეთსა და ქვემო ქართლის კომპაქტურად დასახლებული სომხებისა თუ აზერბაიჯანელების პრობლემატიკის განხილვა უნდა მოხდეს არა „ეროვნული უმცირესობის“ უფლებების დაცვის, არამედ ქართულ სახელმწიფოსთან დამოკიდებულებისა და ამ დიასპორის ქართულ სახელმწიფოში ინტეგრაციის საკითხის კონტექსტში.

ნათქვამიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია გამოიყენებოდეს ტერმინი: „დიასპორა“ ან „არასატიტულო ეთნოსი.“

ალექსანდრ მიხაილოვი

დასკვნითი ანგარიში შედგენელია ექსპერტთა ჯგუფის მიერ შემდეგი შემადგენლობით: დავით ლოსაბერიძე, ივლიანე ხაინდრავა, ზაურ ხალილოვი, ლელა ხომერიკი, დავით მელუა, თენგიზ შერგელაშვილი, არნოლდ სტეფანიანი და ოთარ ზოიძე. ყველა ექსპერტი ცნობილია პროფესიონალიზმით; ისინი ბევრს აკეთებენ საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმის გასატარებლად.

წარმოდგენილი სარეცენზიო მასალა დაახლოებით 44 გვერდს მოიცავს და შედგება შესავლის, ოთხი თავისა და დასკვნისაგან. გარდა იმისა, რომ მასალის დასასრულს წარმოდგენილია ცალკე დასკვნითი თავი, თითოეულ თავში მოცემულია სპეციალური რეკომენდაციები, რაც ტექსტს პრაგმატულ ორიენტაციასა და პრაქტიკულ ღირებულებას სძენს.

შესავალი მოიცავს ისტორიულ მიმოხილვას და წარმოაჩენს ანალიზის თეორიულ ასპექტებს.

ავტორები მიიჩნევენ, რომ „საქართველოში ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფის ორი დონის გამოყოფა არის შესაძლებელი. ესენია ე. წ. პირველი ანუ ქვედა (ადგილობრივი - ქალაქი, დაბა, თემი, სოფელი) და შუალედური (ანუ რეგიონული - მხარე, კუთხე, პროვინცია) დონეები.“). ეს ციტატა მიუთითებს საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის კლასიფიკაციის მთავარ პრობლემებზე: არ არსებობს ერთიანი სტრუქტურა, არ არსებობს აშკარა თანხვედრა ადმინისტრაციულ და ტერიტორიულ საზღვრებსა და შემადგენლობას შორის. თუ ამას დავუმატებთ ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ოლქის არსებობასა და წინააღმდეგობრივ ქცევას, სრულიად გართულებულ სურათს მივიღებთ.

ისტორიული მიმოხილვა გვაჩვენებს საქართველოში ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული გადანაწილების განსხვავებულ ტიპებს, ცვლილებათა მიზეზებს და არსებული არაოპტიმალური სტრუქტურის მთავარ, არსებით შედეგებს. ავტორები მთავარ პრობლემებად მიიჩნევენ განათლების დაბალ ხარისხს, საოლქო ადმინისტრაციებში ადამიანური რესურსების ცუდ მენეჯმენტს და ეთნიკურ ანკლავებში საარჩევნო კენჭისყრის პოლიტიკურ გამოყენებას.

არ არსებობს ნათელი განმარტება რეგიონსა და რაიონს შორის განსხვავების შესახებ ზოგადად და კერძოდ საქართველოს შემთხვევისთვის. არ ჩატარებულა ანალიზი ფუნქციების მინიჭებისა და მათი ოპტიმალური არსის დონეზე. რეგიონის, რაიონის ან ადგილობრივ დონეზე არსებული გაურკვევლობა პრინციპულ წინააღმდეგობას წარმოადგენს შემდეგი ნაბიჯების გასააზრებლად.

არ არსებობს საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ორგანიზაციის და სხვადასხვა დონეზე ფუნქციათა განაწილების ადეკვატური შედარება წარმატებულ საერთაშორისო პრაქტიკასთან. ეს მნიშვნელოვნად ზღუდავს ანალიზს. იგივე ითქმის საქართველოს კანონმდებლობის ბუნებასა და განვითარებასთან დაკავშირებით რეგიონული და ადგილობრივი საკითხების სფეროში.

თანამედროვე ცვალებადი მსოფლიოს ერთ-ერთი მთავარი მახასიათებელია ცვლილებებზე არასაკმარისად სწრაფი და ეფექტური რეაგირება. ცხადია, რომ პრობლემათა სირთულის მატებასთან ერთად, მათი გადაწყვეტა მეტ დროს მოითხოვს. ამავე დროს იკლებს შესაძლო სწორი გადაწყვეტილების რიცხვი, რადგან გადაწყვეტილებათა დიდი ნაწილი უკავშირდება პრობლემებს, რომლებმაც დაკარგეს აქტუალობა.

საგულისხმო დასკვნა ისაა, რომ ჩვენ გარშემო მიმდინარე ცვლილებების სამართავად უნდა ვიცოდეთ ამ ცვლილებების ბუნება. ამიტომაა მნიშვნელოვანი კვლევის თეორიული მოდელის შერჩევა. ჩვენს შემთხვევაში მხედველობაში გვაქვს საქართველოში ადგილობრივი და რეგიონული მართვის სტრუქტურის სიტუაციური ანალიზი.

სამწუხაროდ, უპირატესად მიჩნეული მიდგომის მეთოდი უმეტესად აღწერითია და გვაძლევს ცოდნას, მაშინ როდესაც გაგება გვესაჭიროება. ცოდნა გვაძლევს შესაძლებლობას დავხატოთ მიმდინარე სიტუაცია, მაშინ როდესაც გაგება მისი ახსნის შესაძლებლობას გვაძლევს.

ეს არის სოციალური ცვლილებების სფეროში მიდგომის ერთ-ერთი მეთოდის სქემა. პროცესი იწყება პრობლემური სიტუაციის წარმოქმნით (1) და მისი ანალიზით (2). შესატყვისი განსაზღვრებების ფორმულირების შემდეგ (3) გადავდივართ შემდეგ საფეხურზე - კონცეპტუალური მოდელის გამომუშავება (4). ეს მოდელი შედარებულია პრობლემური მდგომარეობის ანალიზთან (5) და ამ საფუძველზე ხდება მისაღები და სასურველი შედეგების შერჩევა (6). ამ ცვლილებათა მიღწევა შესაძლებელია სპეციფიკური საქმიანობით (7). დასასრულ, თუ სიტუაცია კვლავაც პრობლემური რჩება, ციკლი მეორდება.

გარდამავალ ქვეყნებში ტრანსფორმაციის პირველ პერიოდში პოლიტიკური კვლევები ჩვეულებრივ ჩერდება მეოთხე, ზოგ შემთხვევაში მეხუთე და ძალიან იშვიათ შემთხვევაში მეექვსე საფეხურზე. ეს იმიტომ, რომ წრის წერტილებზე გადაადგილება მოითხოვს არამარტო კვლევით შემოქმედებას, რაც ექსპერტთა საზრუნავს წარმოადგენს (1-5 საფეხურები), არამედ მოითხოვს პოლიტიკურად განსაზღვრულ გადაწყვეტილებებსაც (6-7).

ძალაუფლების გადანაწილება ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეებს შორის პოლიტიკის საკითხია. მაგრამ პოლიტიკა შეიძლება შეიცვალოს და ამგვარი ცვლილება პოზიტიური უნდა იყოს. ხელისუფლების ბალანსი მართვის სხვადასხვა დონეს შორის დინამიური განზომილებაა და მისი მიმდინარეობა საჯარო გაგებასა და მხარდაჭერას საჭიროებს. პირველ რიგში გასათვალისწინებელია ის, რომ ძალაუფლების ცენტრში სრული კონცენტრირება განვითარებისათვის დაბრკოლებას წარმოადგენს. ხელისუფლების ერთ პოლუსზე ყოფნა აშორებს მას მოქალაქეებისგან, რომლებიც ლეგიტიმურობას ანიჭებენ მთავრობას. მაგრამ ლეგიტიმურობის გარეშე ყველა ძალა გარდაიქმნება არათავისუფლებად. ჩვენთვის ძალზე მნიშვნელოვანია განვსაზღვროთ სხვადასხვა სამთავრობო დონეს შორის ხელისუფლების და პასუხისმგებლობის გადანაწილების კონტექსტი და განზომილება სოციალური განვითარების არსებულ გზაჯვარედინზე. ამგვარი განაწილება არ უნდა იყოს შემთხვევითი, ის ექსპერტების პროგნოზებს და გათვლებს უნდა ეფუძნებოდეს. სახელმწიფო ძალაუფლების და მმართველობის შიდა ურთიერთობები შეიძლება იყოს მდგრადი მხოლოდ მაშინ, თუ ის ექვემდებარება რაიმე სწორი თეორიული მოდელის მოთხოვნებს. ასეთი განაწილებისათვის უფრო მნიშვნელოვანია, რომ ის იყოს პოლიტიკურად მოტივირებული, იყოს დაკავშირებული ძირითად პოლიტიკასთან, ანუ, ეყრდნობოდეს აღიარებულ დემოკრატიულ ღირებულებებს.

ორი სხვა კითხვა არის მნიშვნელოვანი წარმოდგენილ კონცეპტუალურ ნარკვევში. მართალია, რომ „ნებისმიერი საკითხის გადაწყვეტა უნდა მოხდეს ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების პრიორიტეტულობის და ხელშეუვალობის ..... გათვალისწინებით.“ ამიტომ გაუგებრობას იწვევს ის, რომ შემდეგ პარაგრაფში ინსტიტუციონალური ურთიერთკავშირების ნაწილად მოიაზრება ოჯახი: „საჯარო ინსტიტუტების ჩარევის წინაშე პრიორიტეტი აქვს ოჯახის ჩარევას, თემის ჩარევის წინაშე - საზოგადოებრივი ინსტიტუტების ჩარევას, მხარის (რეგიონის) ჩარევის წინაშე უპირატესობა ენიჭება თემის ხელისუფლების ჩარევას.“

მეორე კითხვა დაკავშირებულია ე. წ. ნონცენტრალიზმის პრინციპებთან. „ტერიტორიის და ხელისუფლების ამგვარი ორგანიზაცია ეფუძნება ნონცენტრალიზმის პრინციპს.“ „ნონცენტრალიზმის პრინციპზე სახელმწიფოს ტერიტორიისა და ხელისუფლების ორგანიზაცია განაპირობებს ამ მოწყობის ოპტიმალურობას და მას არ მოათავსებს სხვადასხვა თეორიული მოდელის (ფედერალიზმი, ცენტრალური უნიტარიზმი, დეცენტრალიზებული უნიტარიზმი) ჩარჩოებში, რაც თავიდან აგვაცილებს აბსტრაქტულ-თეორიულ და უნაყოფო დავას საქართველოსთვის ფედერალიზმისა თუ დეცენტრალიზებული უნიტარიზმის მოდელების უპირატესობებზე. განვითარების შემდეგ ეტაპზე შესაძლებელია თვითმმართველობის კომპეტენციების შემდგომი გაზრდა უკვე არა ნონცენტრალიზმის, არამედ დელეგირების პრინციპის გამოყენებით.“ ის, რასაც ჩვენ აქ ვხედავთ, არის, სინამდვილეში, საზოგადოდ მიღებული კონცეფციების და იდეების ღირებულების უარყოფა, აქცენტირება სპეციფიკურ ქართულ გზებზე, რომლებიც განსხვავდება საერთაშორისო პრაქტიკისგან.

ევროპული კონცეფცია ეყრდნობა სუბსიდიარობის პრინციპს, რომლის თანახმად ძალაუფლება ზოგადად უნდა განხორციელდეს ადგილობრივი მოსახლეობისთვის უახლოეს დონეზე. მიზანშეწონილი არაა, ძალაუფლება და პასუხისმგებლობები შენარჩუნებული იყოს ცენტრალურ დონეზე, თუ იგი უკეთესად შეიძლება განხორციელდეს ადგილობრივ დონეზე. მეორე მხრივ, პასუხისმგებლობა შეიძლება განაწილდეს მაღალ დონეზე, თუ ამ დონეზე მათი განხორციელება უფრო მიზანშეწონილია.

სუბსიდიარობა წარმოადგენს პრინციპს, რომელიც მართვის ყველა დონეზე საუკეთესო გარანტიას ქმნის საზოგადოებრივი პოლიტიკის ეფექტური განხორციელებისათვის და ამავე დროს უზრუნველყოფს ხალხის აქტიურ მონაწილეობას გადაწყვეტილების ადგილზე მიღებაში. თუმცა, მნიშვნელოვანია, რომ დელეგირების პრინციპის გამოყენება არ ეწინააღმდეგებოდეს ეროვნული სახელმწიფოს ტერიტორიულ მთლიანობას და სუვერენიტეტს.

სუბსიდიარობის პრინციპი მონეტის მსგავსია, რომელსაც ორი მხარე აქვს. ერთ მხარესაა ძალაუფლების დელეგირება, მეორე მხარეს - ადგილობრივი ხელისუფლების უნარი, პასუხისმგებლობით და ეფექტურად გამოიყენოს ძალაუფლება. ეს კი მოითხოვს კომპეტენტურ პერსონალს, მოტივირებულ არჩეულ წარმომადგენლებს, ადეკვატურ დაფინანსებას, ორგანიზაციას და მომსახურეობის სათანადო უზრუნველყოფას.

პირველი თავი ნათელს ფენს საქართველოში არსებულ მდგომარეობას რეგიონული საკითხების სფეროში. პოლიტიკის განაცხადი განიხილავს საქართველოს ცენტრალურ ხელისუფლებას და ეთნიკურ ავტონომიებს (აჭარა, აფხაზეთი და ყოფილი სამხრეთ ოსეთი) შორის არსებულ პრობლემებს. სპეციალური აქცენტი გაკეთებულია ეთნიკური ანკლავების პრობლემებზე. მიუხედავად იმისა, დიდი რაოდენობით არის წარმოდგენილი ისტორიული და სტატისტიკური ინფორმაცია, ანალიზი ვერ შორდება საქართველოში რეგიონალიზმის ეთნიკური აღწერის ძალზე ვიწრო სივრცეს.

ანალიზი შეეხება საქართველოს რეგიონების არსებულ წინაპირობებსა და რეალურ ფუნქციონირებას; მისი ნაკლი წარმოადგენს ამ თავის ბოლოს მოყვანილი დასკვნების წინააღმდეგობრიობის ერთ-ერთ ძირითად მიზეზს. შემოთავაზებული თეზისები გვიჩვენებს, რომ საქართველოს რეგიონალიზაციის შესახებ დისკუსია საწყის ფაზაშია, ეს მაშინ, როდესაც ამ სფეროს რეგულირებასა და გაუმჯობესებაზე უზარმაზარი მოთხოვნა არსებობს.

რეგიონალიზაციის პრობლემა უშუალოდ არის დაკავშირებული დეცენტრალიზაციის ყველა საკითხთან. და ყველა გადაწყვეტილება, რომელიც მიეკუთვნება ამ სფეროს, არის ნაწილი საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის პროცესისა და კომპეტენციის განაწილებისა სხვადასხვა სახელისუფლო დონეს შორის, როგორც ერთი მთლიანისა. ამიტომ ჩვენი კომენტარები ამ საკითხზე წარმოდგენილი იქნება საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის გაუმჯობესების წინადადებებთან ერთად.

მუნიციპალური მოწყობის თავი ძალზე კარგად არის დამუშავებული და აღწერს არა მარტო თვითმმართველობისა და ადგილობრივი მმართველობის დონეზე უკანასკნელ განვითარებას, არამედ ადგენს შესაძლო რეფორმის ჩარჩოებსაც.

ძალიან კარგად არის დახასიათებული არსებული მდგომარეობა. საქმე ისაა, რომ ადგილობრივი მართვა საქართველოში შესწავლილია დე-ფაქტო, ანუ სტანდარტული შეხედულებებისა და სტერეოტიპების (prejudice) გარეშე, არსებულ რეალობაზე დაყრდნობით. ამასთან, საინტერესოა, რომ რეგიონთა ლეგალიზაციის საკითხი აქ შესაძლებლად არის მიჩნეული.

საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის ნაკლოვანება მიჩნეულია დეცენტრალიზაციის მთავარ დაბრკოლებად. ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული რეფორმის არარსებობა განსაზღვრავს ქვეყანას, როგორც გარდამავალს. შეიძლება ვიკამათოთ იმაზე, აღნიშნული არის თუ არა „გარდამავალი პერიოდის“ მთავარი პრობლემა, მაგრამ ეჭვგარეშეა, რომ საქართველოში ძალზე ბევრია მცირე ზომის ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეული, მაგრამ იმავეს ვერ ვიტყვით „პოლიტიკურ ამბიციებზე“, „მმართველი სისტემის ირაციონალურ ხასიათზე“, ან თუნდაც ფისკალურ შეუსაბამობაზე.

შესაძლოა ყველაზე მნიშვნელოვანი აქ იყოს დასკვნა, რომელიც შეეხება ადგილობრივი ხელისუფლების მიმართ მოქალაქეთა დაკარგულ ნდობას. სტიმულების ნაკლებობა და ხალხის რეალური პრობლემების ზეპოლიტიზაცია შესანიშნავი მიზეზებია არამარტო რეფორმების აუცილებლობის დასასაბუთებლად, არამედ იმისთვის, რომ ე.წ. „გადაუდებლობის განცდა“ იქნეს გაღრმავებული და გამოყენებული, რადგან სწორედ ის წარმოადგენს ყოველგვარი პოზიტიური ცვლილების წინაპირობას.

ავტორებმა დაუშვეს საქართველოში თვითმმართველობის ორი - რეგიონული და ადგილობრივი - დონის არსებობის შესაძლებლობა. თავიანთ ჰიპოთეზაში ისინი მოიაზრებენ დეტალურ შესაძლო კომპეტენციათა განაწილებას მმართველობის სხვადასხვა დონეზე. კიდევ ერთხელ არის აღნიშნული, რომ „... პოლიტიკურ ელიტას არ გაუაზრებია მთლიანად, თუ როგორი სახის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობა უნდა ჰქონდეს ქვეყანას მომავალში...“, მაგრამ ჩვენ უნდა გავითვალისწინოთ, რომ ელიტამ უნდა მიიღოს ის პოლიტიკური გადაწყვეტილებები, რომლებიც უკავშირდება რეფორმას. ამიტომაა, რომ ამ რეკომენდაციებს აქვთ პოლიტიკური შეტყობინების ხასიათი. ამ თავის ბოლო ნაწილი სავსეა გამონათქვამებით, როგორებიცაა „რთული იქნება“, „შესაძლებელია შეიქნას“, „შეიძლება იყოს გარკვეული სირთულეები“ და ა.შ.

მასალის შემდეგი ნაწილი წარმოადგენს ეკონომიკურ და ფინანსურ წინაპირობებს და საქართველოს სამთავრობათაშორისო სისტემის გაუმჯობესების საკითხებს. აქაც შეიმჩნევა უკანასკნელი გარდაქმნების ძალზე კარგად მომზადებული აღწერილობითი ანალიზი. აღნიშნულია ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტების მართვის და თვითმმართველობის ერთეულთა საკუთრებითი უფლებების ნაკლოვანებები, მაგრამ არ არის შემოთავაზებული კარგად ჩამოყალიბებული მოდელი, რომელიც ადგილობრივი თვითმმართველობის ფინანსურ ავტონომიას გაითვალისწინებს. მართალია, მოხსენიებულია სხვადასხვა შესაძლო ვარიანტი, მაგრამ ისინი ვერ ჩაითვლებიან გამოსაყენებელ მოდელებად (როგორც მისაღები და სასურველი ცვლილებების კრებული).

პოლიტიკური განაცხადი განსაკუთრებულ ყურადღებას უთმობს ადგილობრივ და რეგიონულ დონეზე სამოქალაქო თანამდებობის პირთა სტატუსს და მათ ფუნქციონირებას. ძალიან კარგად არის მომზადებული ის ნაწილიც, რომელიც ეხება მოქალაქეთა მონაწილეობასა და მათ ჩაბმას პოლიტიკის განსაზღვრაში ადგილობრივ და რეგიონულ დონეზე. უნდა ითქვას, რომ ამ ნაწილში მასალა ძალიან კარგია: ოპერატიულია და ვარგისია პირდაპირი გამოყენებისათვის.

მომდევნო თავში განხილულია ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმის და ეთნიკური პრობლემების ურთიერთდამოკიდებულება. ამ სფეროში სპეციფიკური მიზნობრივი პოლიტიკის მოთხოვნილება გადამწყვეტი ხასიათისაა. ხაზგასმულია, რომ დეცენტრალიზაცია უმნიშვნელოვანესია საქართველოში ეთნიკური პრობლემების გადასაჭრელად. დეცენტრალიზაციას შეუძლია შეცვალოს, დამოკიდებულება „ცენტრალური მთავრობა - ეთნიკური რეგიონი“ სხვადასხვა რეგიონს შორის სამართლიანი და ჯანმრთელი შეჯიბრით ეკონომიკური და სოციალური განვითარების სფეროებში.

მასალაში ხაზგასმულია არსებული არჩევითი სისტემის შეცვლის საჭიროება, რათა უზრუნველყოფილ იქნეს უმცირესობათა წარმომადგენელობა ადგილობრივ არჩევნებში. ანტიდისკრიმინაციული და ინტეგრაციული კანონმდებლობის დახვეწა უნდა განხორციელდეს სპეციალური სახელმწიფო პროგრამების გატარების პარალელურად. განაცხადში წარმოდგენილი დასკვნები მეტად ზოგადია, რაც მათი ოპერატიული მართვის დოკუმენტებად გარდაქმნის სირთულეს განაპირობებს. დასკვნები შემდეგია:

1. შეთანხმება ქვეყნის ტერიტორიული და ადმინისტრაციული მოწყობის ძირითადი პრინციპების შესახებ საზოგადოებრივ კონსენსუსზე დაყრდნობით და შესაბამისი კონცეფციების და სტრატეგიების შემუშავებით;

2. გადასვლა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორდონიან სისტემაზე (ფართო მუნიციპალიტეტები და რეგიონები);

3. მართვის სხვადასხვა დონის (ცენტრი, ავტონომია, რეგიონი) გამიჯვნა და თითოეული დონის უფლებების გარანტიები;

4. კომპეტენციების, უფლებების და მოვალეობების ნათელი განმარტება, ნონცენტრალიზმის და მუნიციპალურ დონეზე ადგილობრივი ინიციატივის ხელშეწყობის პრინციპებზე დაყრდნობით;

5. საკუთრებისა და საგადასახადო შემოსავლის გარკვეული ნაწილის გადაცემა თვითმმართველობისათვის. დეცენტრალიზებული ბიუჯეტისა და ტრანსფერის სისტემის ფორმირება;

6. საჯარო მოსამსახურეთა უნარიანობის და მოტივაციის გაზრდა.

7. სამთავრობო პროცესებში საზოგადოების ჩაბმულობის ეფექტური სისტემის ჩამოყალიბება;

8. ეთნიკურ უმცირესობებთან დაკავშირებით ერთიანი სახელმწიფო ინტეგრაციის პოლიტიკის და უმცირესობათა უფლებების დაცვის საგარანტიო მექანიზმების შემუშავება.

საერთო შენიშვნები

წარმოდგენილი პოლიტიკის განაცხადი ცდილობს მოიცვას პრობლემათა დიდი სფერო. ერთი მხრივ, კარგია სიტუაციის და მიმდინარე პროცესების უფრო ფართო ხედვა, მაგრამ, მეორე მხრივ, ეს იწვევს კონცენტრაციისა და სრულყოფილების ნაკლებობას.

თეზისები ძალიან ზოგადია, და მიუხედავად არსებული შეთანხმებისა და კონსენსუსისა მათ თაობაზე, ის, თუ როგორ არიან ისინი წარმოდგენილი, ხდის მათ სტანდარტულს და სძენს უნივერსალურ მნიშვნელობას, რაც ართულებს მათ ოპერატიულობას და მენეჯმენტის პროცესების შემდგომ ეტაპს. პოლიტიკის განაცხადის უპირატესობა შეიძლებოდა ყოფილიყო არსებული კანონმდებლობის ინვენტარიზაცია სახელმწიფო მმართველობასა და მთავრობათშორისი სტრუქტურის საკითხებში.

მთავრობათშორისი ურთიერთობებისა და მმართველობის სხვადასხვა დონეს შორის კომპეტენციათა განაწილების საკითხი ერთ-ერთი ყველაზე რთული საკითხია ყველა სახელმწიფოში არა მხოლოდ ეროვნული თავისებურებების გამო, არამედ იმ რთული და უნიკალური გზის გამო, რომლითაც ყალიბდება ეს ურთიერთობები. ეს ნიშნავს იმას, რომ თემის შინაარსის გაგება საჭიროებს ცოდნისა და გამოცდილების გარკვეულ დონეს.

ტექსტი დაწერილია პროფესიონალურად, ფარავს სხვადასხვა განზომილებას, თუმცა, კომპლექსური თეორიული კონსტრუქციების გარეშე. ეს იძლევა საშუალებას იდეები გაგებულ იქნეს სხვადასხვა აუდიტორიისა და სტეიქჰოულდერის მიერ, იქნება ეს მთავრობა, მოქალაქეები, საერთაშორისო ორგანიზაციები. შემდგომ ეტაპზე გადასვლა - თეორიიდან დაგეგმილ ცვლილებებზე, სტრატეგიებსა და სამოქმედო გეგმებზე - უნდა წარიმართოს განსაზღვრულ მონაწილეთა და მხარდამჭერთა განათლებითა და გაწვრთნით. ეს მათ დაეხმარება, არამარტო უკეთ ჩაებან პროცესში, არამედ იმუშავონ უფრო აქტიურად და ეფექტურად. საუკეთესო გზა ამ შემთხვევაში ადგილობრივი, რეგიონული და ეროვნული მედიის იმ ჟურნალისტების ტრენინგით დაწყებაა, რომლებიც დეცენტრალიზაციის საკითხებზე მუშაობენ.

პოლიტიკის განაცხადი განიხილავს საკითხს ყველა შესაძლო კუთხიდან. სახელმწიფო ხელისუფლების განაწილება ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეებზე მოცემულია ეკონომიკური, სოციალური და ეთნიკური ასპექტების კონტექსტში საქართველოს როგორც რეგიონული, ისე ადგილობრივი მოწყობისას. ამდენად, ნაშრომი მთლიანად ამოცანის ადეკვატურია. ამას ემატება ანალიზის სხვადასხვა მიმართულება, რომლებიც საჯარო ცხოვრების სხვადასხვა სფეროში ძალაუფლების გავრცელებასა და მის ზეგავლენას შორის ურთიერთდამოკიდებულებას შესანიშნავად წარმოაჩენს.

ჩვენი დაკვირვებები გვაჩვენებს, რომ ქართველ პოლიტიკოსთა უმრავლესობა იზიარებს შემდეგ მოსაზრებას: უკანასკნელ ხანებში კომპეტენციათა განაწილება ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეებს შორის სრულიად არასაკმარისია. ასევე არსებობს კონსენსუსი ამ სფეროში რეფორმის განხორციელების საჭიროებასთან დაკავშირებით. სინამდვილეში, პრობლემა ის არის, რომ პოლიტიკოსები უარს ამბობენ მთავრობათშორისი ურთიერთობების მოდერნიზაცია განიხილონ როგორც პრობლემა, რომელიც მოითხოვს გადაუდებელ ქმედებას.

საქართველოს გადაუწყვეტელ პრობლემებს რეგიონული და ადგილობრივი დემოკრატიის სფეროში ბევრი ექსპერტი ზოგიერთ განვითარებულ ევროპულ ქვეყანაში არსებულ მსგავს სპეციფიკურ სიტუაციას ადარებს. ერთი ბრძენი კაცის გამონათქვამს ასეთ პერიფრაზს გავუკეთებდი: მდიდარი ქვეყნის ერთი პრივილეგია ის არის, რომ უფრო მეტ ხანს შეუძლია იყოს არაგონიერი, ვიდრე ღარიბ ქვეყანას.

ნებისმიერი სახის რეფორმის პრიორიტეტი გადაუდებლობის განცდის შექმნაა. პოლიტიკას უნდა ჰქონდეს აზრი, თანაც ნამდვილად კარგი, რომ შექმნას რაიმე განსხვავებული. ექსპერტებთან ერთად შესწავლილ უნდა იქნეს ბაზარი ან კონკურირებადი რეალობები და განისაზღვროს გადაუდებელი საჭიროება კრიზისის, პოტენციური კრიზისის ან დიდი შესაძლებლობის მიმართებით. ეს არ არის ცის ჩამოქცევის შიშის ტაქტიკა. ეს აუცილებელი ნაბიჯია ხალხის გამოსაფხიზლებლად, რომელმაც უნდა გაიგოს, რომ არსებული მდგომარეობა უფრო საშიშია, ვიდრე უცნობში გადასვლა. ეს ყოველი რეფორმის კრიტიკული პირველი ნაბიჯია. ჯონ კოტერის გამოცდილების თანახმად, ცვლილების მცდელობის 50%25 სწორედ აქ დამარცხდა. მისი კვლევები აჩვენებს, რომ სთეიქჰოლდერთა დაახლოებით 75%25-მა უნდა მიიღოს რეფორმის გადაუდებლობა, რათა მთლიანობაში წარმატებით დასრულდეს მცდელობა.¹

ეს სავსებით ეხება საქართველოს. კომპეტენციათა განაწილების პრობლემის გადაუდებლობა დაკავშირებულია არა მხოლოდ დაბალ ეკონომიკურ, სოციალურ და საზოგადოებრივ ეფექტურობის კატეგორიებთან, არამედ წარმოადგენს დემოკრატიის ხარვეზებსა და ნაკლულობას.

დემოკრატიის ნაკლულობა გულისხმობს იმას, რომ არსებობს სოციალური პროცესების არასწორი გაგება ღრმა დონეზე. ფრაზა: „ხალხის მთავრობა, ხალხისათვის და ხალხის მიერ.. . .“ არა მხოლოდ კარგად ჟღერადი ციტატაა.² დემოკრატია არის მიზანი, რომელიც ემყარება ინდივიდის ფასეულობას და ამ ინდივიდთა თანასწორობას. დემოკრატიის მიზანია თავისუფალი საზოგადოება, რომელშიც ძალაუფლებას იზიარებენ თანასწორი ინდივიდები და სადაც თითოეულს ეპყრობიან როგორც ღირებულს და სადაც თითოეული პირი თავისუფალია იყოს განსხვავებული ინდივიდი და არა კოლექტიური უმრავლესობის უბრალო ერთეული.

დასკვნა

მიმაჩნია, რომ წარმოდგენილი მიდგომა განიხილავს სახელმწიფო მოდერნიზაციის მთლიან სფეროს და სრულიად რეალისტურია. წარმოდგენილი რეკომენდაციები მოიცავს აუცილებელ შინაარსს და შინაგანად თანმიმდევრულია. ამ მიდგომით რეფორმის გახორციელება საჭიროებს საზოგადოების ინფორმირებას, საჯარო მხარდაჭერას და ყველა სთეიქჰოლდერთან კონსტრუქციულ დიალოგს.

წარმოდგენილი ინფორმაციისა და იდეების ღრმა და ფართო ანალიზის საფუძველზე შემიძლია ვთქვა, რომ პოლიტიკური განაცხადი მომზადებულია პროექტის მოთხოვნების შესაბამისად და მაღალი პროფესიულობით; ვფიქრობ, იგი ძალიან სასარგებლო იქნება საქართველოს სახელმწიფო რეფორმის გატარებისას.

__________________________

1. Kotter, John P. Leading Change. Boston, MA: Harvard Business School Press, 1996

2. Abraham Lincoln Gettysburg Adress (November 19, 1863)

მკრტიჩ (სოს) გიმიშიანი

1. შესავალი: თეორიული ასპექტები

სახელმწიფო ხელისუფლების რეფორმა, ხელისუფლების გადანაწილება ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეებს შორის, ზოგადი თვალსაზრისით, საზოგადოებრივი მმართველობის რეფორმას წარმოადგენს. საზოგადოებრივი მმართველობის სისტემის წარმატებისთვის აუცილებელია მკაფიოდ დავადგინოთ ის ჭეშმარიტი მიზნები, რომლებიდანაც გამომდინარეობს რეფორმის კონცეფცია. წარმოდგენილ კონცეფციაში დიდი მნიშვნელობა ენიჭება საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფის პრობლემას, რომლის ოპტიმალური და მკაფიო გადაწყვეტის გარეშე შეუძლებელია დასახული მიზნების და, შედეგად, უკონფლიქტო საზოგადოების მიღწევა.

გამომდინარე იმ რეალობიდან, რომელიც შეიქმნა თანამედროვე საქართველოში, სადაც საკმაოდ დიდია არაქართველ მოქალაქეთა პროცენტი და მრავალფეროვნებაა ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულთა სტატუსის მხრივ, შეიძლება საზოგადოებრივი მმართველობის სისტემის რეფორმირების მიზნებიც ძალიან სხვადასხვაგვარი აღმოჩნდეს. მაგალითისთვის, ეს შეიძლება იყოს: უნიტარული სახელმწიფოს შექმნა; ტერიტორიული მთლიანობის განმტკიცება; იმ ძირითადი ეროვნებებისგან, რომლებიც ქმნიან ქართველ ერს, ფედერაციის ან კონფედერაციის შექმნა; სახელმწიფო მმართველობითი აპარატის განმტკიცება ქართველი და არაარაქართველი ეროვნების მქონე მოქალაქეთა ინტერესების ხარჯზე ან ამ ინტერესების გათვალისწინების გარეშე; განსაკუთრებული პირობების შექმნა ქართველი ეროვნების მოქალაქეებისთვის, რომ ისინი სხვებთან შედარებით წინმსწრებად განვითარდნენ, ანდა ეს შეიძლება იყოს სხვათა მიმართ მათი დომინირებული მდგომარეობის უზრუნველყოფა „საქართველო ქართველებისთვის“ ლოზუნგის ქვეშ; აგრეთვე შესაძლოა აღმსარებლობის ნიშნის მიხედვით მოქალაქეთა სოციალური იერარქიის შექმნა.

შესაძლებელია არსებობდეს ისეთი მიზანიც, როგორიცაა საქართველოს ყველა მოქალაქის ძირეულ უფლებათა და თავისუფლებათა უზრუნველყოფა, მათი გონებრივი, სულიერი და კულტურული პოტენციალის განვითარებისთვის თანაბარი და ოპტიმალური პირობების შექმნა მათი ტრადიციებისა და ადათების გათვალისწინებით, და ეს ყველაფერი შეიძლება განხორციელდეს საქართველოს საკეთილდღეოდ, „ნაცმენებად“, „ანკლავურ“, „დიასპორულ“ და „არასატიტულო“ ეროვნებებად დაყოფის გარეშე.

რასაკვირველია, კიდევ არსებობს ბევრი სხვა ვარიანტი. სამწუხაროდ, არასწორი გზა მრავლადაა, ოპტიმალური და სწორი კი, ერთია; სწორედ ის უნდა, განსაზღვროს, და ვალდებულია განსაზღვროს საქართველოს პოლიტიკურმა აზროვნებამ, რომელიც აცხადებს, რომ იზიარებს ზოგადსაკაცობრიო ღირებულუბებს და აღვსილია ოპტიმიზმით „ვარდების რევოლუციის“ შემდეგ; სწორედ ამაშია მისი ისტორიული მისია.

ამ ნაშრომში, სამწუხაროდ, არ შეიმჩნევა რეფორმის მკაფიოდ ჩამოყალიბებული მიზანი, ესე იგი, ხელისუფლების განაწილება სხვადასხვა დონეს შორის. მხოლოდ მიზნის გარკვევის შემდეგ შეიძლება ჩამოყალიბდეს რეფორმების კონცეფცია, მისი რეალიზაციის სტრატეგია, დაბოლოს, კონკრეტული ამოცანები, რომლებიც უნდა გადაწყდეს დასმული მიზნის მისაღწევად. დასახული მიზნიდან გამომდინარე, გაცილებით ადვილი იქნება განვითარდეს კონცეფციის უმნიშვნელოვანესი შემადგენელი - ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფის ოპტიმალური სისტემა, რომლის გარეშე ვერც საქართველოს განვითარება იქნება შესაძლებელი და ვერც ხელისუფლების ეფექტური დანაწილება.

კიდევ ერთ უმნიშვნელოვანეს გადასაწყვეტ ამოცანად უნდა იქცეს საკონსტიტუციო რეფორმა, რომლის შესახებაც, ამ ნაშრომში, სამწუხაროდ, არაფერი არსებითი არაა ნათქვამი. არადა, სწორედ კონსტიტუცია, როგორც ხელშეკრულება, რომელსაც დებს ქართველი ხალხი, შეიძლება იყოს დასახული მიზნის მიღწევის, მათ შორის კი ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფის ახალი სისტემის შექმნის, აგრეთვე, ადგილობრივი თვითმმართველობის ჭეშმარიტად დემოკრატიული სისტემის ჩამოყალიბებისა და განვითარების ერთადერთი გარანტია.

კონსტიტუცია, როგორც ძირითადი, დამფუძნებელი დოკუმენტი, რომელიც აფიქსირებს მმართველობის სახელმწიფო სისტემას, ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ მოწყობას, მისი სუბიექტების უფლებებს და ვალდებულებებს, რათა უზრუნველყოს სტაბილურობა და ურთიერთნდობა ამ სუბიექტებს შორის, აგრეთვე ქართველი ხალხის სხვადასხვა შემადგენელ ნაწილს შორის, ჩვენი აზრით, უნდა იქნეს მიღებული და შეიძლება შეიცვალოს მხოლოდ საყოველთაო-სახალხო რეფერენდუმით. რასაკვირველია, წინასწარ აუცილებელი იქნება ერთმნიშვნელოვნად და საბოლოოდ განისაზღვროს, ვინ მიეკუთვნება ქართველ ხალხს. კონსტიტუცია კიდევ იმიტომ უნდა იქნეს მიღებული რეფერენდუმის გზით, რომ მთელ მსოფლიოში ყველა ცენტრალური ხელისუფლება ცდილობს, კანონის თანდათანობითი ცვლილებით, დაუქვემდებაროს თავის კორპორაციულ ინტერესებს როგორც საზოგადოებრივი, ისე ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფის სისტემა.

თუ გავითვალისწინებთ იმ სიმსუბუქეს, რომლითაც პრეზიდენტები და მთავრობები ახერხებენ, მათთვის მოსახერხებელი კანონების გატარებისას, უზრუნველყონ პარლამენტთა „მორჩილება“, მაშინ მხოლოდ კონსტიტუციური გარანტიები შეიძლება იყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ჩამოყალიბებისა და განვითარების მყარი საფუძველი.

ჩვენი აზრით, აუცილებელია შეიქმნას, მინიმუმ, შემდეგი საკონსტიტუციო გარანტიები:

1. ცენტრალური მმართველობის პარალელურად ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელება, მისი ავტონომიურობა, მისი პასუხისმგებლობა მხოლოდ კანონისა და ამომრჩევლების წინაშე;

2. ადგილობრივი თვითვმმართველობა უნდა განახორციელონ მხოლოდ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებმა და აუცილებდლად ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე;

3. დაწესდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა ტიპები, სასურველია, ორ დონეზე მოქმედი სისტემის სახით;

4. მუნიციპალიტეტები აღიარებულ უნდა იქნეს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულებად, მათი ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებითურთ, რომელბსაც აირჩევს ადგილობრივი მოსახლეობა; სრულიად უნდა გამოირიცხოს დანიშვნა „ზემოდან“ ან ცენტრალური ხელისუფლების ჩარევა;

5. ადგილობრივი თვითმმართველობის ყველა ორგანოს უნდა ჰქონდეს დამოუკიდებელი ბიუჯეტი, რომელიც ივსება ადგილობრივი გადასახადებით, მოსაკრებლებითა და საბაჟო გადასახადით, რომელთა ოდენობას განსაზღვრავენ მუნიციპალიტეტები კანონის შესაბამისად;

6. ადგილობრივი თვითმმართველობის ყველა ორგანო მიჩნეულ უნდა იქნეს სუბიექტად, საკუთრების ქონის უფლებით, და მას უნდა გადაეცეს სახელმწიფო საკუთრების ის ნაწილი, რომელიც აუცილებელია მისი ექსკლუზიური და მისდამი დელეგირებული უფლებამოსილების აღსასრულებლად;

7. საერთო კომპეტენციის პრინციპი: უფლება, აღასრულოს მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე ყველა ის უფლებამოსილება, რომელიც კანონის თანახმად არ მოეთხოვება მმართველობის სხვა ორგანოებს;

8. სუბსიდიარობის პრინციპი: ეკონომიკური მიზანშეწონილებიდან გამომდინარე, ცენტრალური მმართველობის უფლებამოსილებათა დელეგირება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებზე, როგორც მოსახლეობისადმი ყველაზე ახლო მყოფებზე. დეცენტრალიზაციის პროცესის შეუქცევადობის გამტკიცება;

9. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების უფლებამოსილებათა სრული ექსკლუზიურობის პრინციპი;

10. კანონის ფარგლებში საკადრო პოლიტიკის დამოუკიდებლად წარმოება;

11. სამართლებრივი დაცვა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა უფლება, მიმართონ საკონსტიტუციო სასამართლოს;

12. ცენტრალური ხელისუფლების მკაფიოდ განსაზღვრული უფლება, აღასრულოს სამართლებრივი და განსაკუთრებული კონტროლი და სხვა.

საკონსტიტუციო გარანტიების შექმნის აუცილებლობა გამომდინარეობს ცენტრალური ხელისუფლების საკანონმდებლო და აღმასრულებელი შტოების შესაძლებლობათა შეზღუდვის აუცილებლობიდან, კანონთა მიღების საშუალებით შეცვალოს საზოგადოებრივი მმართველობის სისტემა თავისი კორპორაციული ინტერესების მიხედვით. ამასთან ერთად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ჩამოსაყალიბებლად ძალიან დიდი მნიშვნელობა შეიძლება ჰქონდეს „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიის“ რატიფიკაციას, რომელიც ქმნის სერიოზულ გარანტიას მისი განვითარებისთვის.

ამ შესავალი, თეორიული სურვილების გამოხატვის შემდეგ მივმართოთ უშუალოდ წარმოდგენილ მასალას, თან განსაკუთრებული ყურადღება მივაქციოთ ავტორების მიერ გაკეთებულ დასკვნებს. დაბეჯითებით გთხოვთ მიიღოთ ჩვენი მოკრძალებული შენიშვნები, როგორც საქართველოს რესპუბლიკისა და მთელი ქართველი ხალხის მიმართ გამოთქმული წარმატებისა და კეთილდღეობის სურვილი.

2. რეგიონული მოწყობის პრინციპები

მე-2 თავში, „რეგიონული მოწყობა“, ავტორებს მოჰყავთ საკონსტიტუციო კანონის დებულებები აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სტატუსის შესახებ; ეს კანონი მიიღო საქართველოს პარლამენტმა, აჭარაში საქართველოს იურისდიქციის აღდგენის პროცესის დასრულების შემდეგ. ის, რომ თვით ავტონომია და კომპეტენციების განაწილება ატარებს „ფორმალურ ხასიათს“, ხოლო „აჭარის ხელისუფლების ორგანოებს თბილისის ხელისუფლების მარიონეტებად აქცევს“, მეტყველებს ამ პროცესის არადემოკრატიულობაზე. თუ ამას დავუმატებთ პრეზიდენტის უფლებას, „დაითხოვოს აჭარის უმაღლესი საბჭო (ავტონომიის უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანო)“, „წარადგენდეს აჭარის მთავრობის თავმჯდომარეს“, „შეაჩეროს ან გააუქმოს აჭარის მთავრობის აქტი“ და ა.შ., და აგრეთვე იმას, რომ „საქართველოს პარლამენტიცა და მთავრობაც აჭარის უმაღლესი საბჭოსა და მთავრობასთან მიმართებით „ზემდგომი ინსტანციების“ როლში გვევლინებიან“, და, ამის შედეგად, „საქართველოს პარლამენტს... არსებითად მინიჭებული აქვს უფლება, შეაჩეროს აჭარის უმაღლესი საბჭოს აქტი“, ხოლო საქართველოს მთავრობა უფლებამოსილია „უშუალო მონაწილეობა მიიღოს აჭარაში მინისტრების შერჩევა-დანიშვნის პროცესში“, შეგვიძლია თამამად დავასკვნათ, რომ მომხდარს არაფერი აქვს საერთო ვარდების რევოლუციის იდეალებთან და მიზნებთან.

შექმნილი მდგომარეობის შენარჩუნებამ არ შეიძლება მომავალში არ შექმნას სერიოზული პრობლემები, ხოლო ის, რაც გაკეთებულია, რბილად რომ ვთქვათ, მცდარია, რადგან ევროპულ ქვეყნებში პრეზიდენტები, პარლამენტები და მთავრობები არ ფლობენ ასეთ უფლებებს, თუნდაც, ყველაზე მცირე სათემოს მიმართ. ხოლო თუ გავითვალისწინებთ აფხაზეთში და სამხრეთ ოსეთში არსებულ პრობლემებს, აჭარის გამოცხადებას საქართველოს განუყოფელ ნაწილად აზრი ჰქონდა მაშინ, თუ მკაფიოდ გაიმიჯნებოდა თბილისისა და ბათუმის უფლებამოსილებანი, მაქსიმალურად გაიზრდებოდა აჭარის ავტონომიის სტატუსი (უფრო მაღალ დონემდე, ვიდრე ეს რუსეთშია), რითაც აფხაზეთს და სამხრეთ ოსეთს დაანახვებდნენ, რომ საქართველოს შემადგენლობაში ისინი მიიღებდნენ უფრო მეტ უფლებებს და შესაძლებლობებს გადაეწყვიტათ თავიანთი მოქალაქეების პრობლემები; ისინი დაინახავდნენ, რომ მათთვის მომგებიანი იქნებოდა დაბრუნებულიყვნენ საქართველოს შემადგენლობაში; დღეს ეს ძნელი წარმოსადგენია აჭარაში მომხდარის გათვალისწინებით. ბუნებრივია, ამან არ შეიძლება არ დააფიქროს ეთნიკური ანკლავებიც.

სამცხე-ჯავახეთში და ქვემო ქართლში წარმოიქმნა „საკადრო პოლიტიკის გატარების და დამოუკიდებელი წარმოების“ პრობლემა, აგრეთვე „არასატიტულო ეროვნებათა“ წარმომადგენლობისთვის სახელმწიფო ენის სწავლების ერთიანი სტრატეგიის არარსებობა“.

აღნიშნულია, რომ „აზერბაიჯანული მოსახლეობა დისკრიმინაციულად მიიჩნევდა იმგვარ საკადრო პოლიტიკას, რომლის დროსაც ამ რეგიონში მნიშვნელოვანი თანამდებობები ძირითადად საქართველოს სხვა რეგიონებიდან ჩამოსულ ქართველი ეროვნების მოხელეებს ეკავათ.“

ცივილიზებულ ქვეყნებში ეს პრობლემა წყდება ადგილობრივი მმართველობის, ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის ფარგლებში, ანუ საკადრო პოლიტიკის დამოუკიდებელი წარმოების უფლება აქვთ ყველაზე პატარა მუნიციპალიტეტებსაც კი, რომ არაფერი ვთქვათ რაიონებზე და უფრო მსხვილ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ წარმონაქმნებზე. რაც შეეხება ისტორიულად კომპაქტურად მცხოვრებ „არასატიტულო ეროვნებებს“, მათ ეძლევათ უფლება მიიღონ განათლება მშობლიურ ენაზე, მაგრამ აუცილებლად უნდა ისწავლონ სახელმწიფო ენა და ქვეყნის ისტორია. „არასატიტულო ეროვნებათა“ იმ წარმომადგენლებმა, ვინც მოისურვებს სახელმწიფო სამსახურში შესვლას, უნდა დამოუკიდებლად უზრუნველყონ სახელმწიფო ენის ცოდნის მოთხოვნებთან შესაბამისი დონე. „არასატიტულო ერების“ წარმომადგენლებისთვის სახელმწიფო ენის სწავლების ერთიანი სტრატეგიის“ შემუშავება გვაგონებს რუსიფიკაციის და ხალხთა ასიმილაციის პოლიტიკას, რომელიც ხორციელდებოდა საბჭოთა კავშირში და, ბუნებრივია, ნეგატიურად აღიქმებოდა თითქმის ყველა რესპუბლიკის მიერ და პროტესტებს იწვევდა. ასეთმა მიდგომამ „ანკლავებში“ დაგროვილი პრობლემების მიმართ არ შეიძლება წარმატება მოიტანოს.

ავტორები აღიარებენ სერიოზული პრობლემების არსებობას ქვემო ქართლისა და სამცხე-ჯავახეთის ეგრეთ წოდებულ ანკლავებში, სადაც, შესაბამისად, აზერბაიჯანელები და სომხები ფაქტობრივ უმრავლესობას შეადგენენ. აღინიშნება, რომ „ამ რეგიონებში არსებული პრობლემები მეტწილად სახელმწიფოს მიერ ერთიანი სტრატეგიული თუ ტაქტიკური ხედვის არარსებობითა და სახელმწიფოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოუწყობლობით უნდა აიხსნას, რასაც კიდევ უფრო აძლიერებს სიღატაკის მაღალი დონე, მოსახლეობის სოციალური დაუცველობა, კორუფციული ურთიერთობისა და პატრიმონიალური სისტემის დომინანტი, სახელმწიფოს მარეგულირებელი როლისა და უსაფრთხოების სისტემების სისუსტე და რეალური თვითმმართველობის არარსებობა“

ნაშრომში არაა გამოკვეთილად ნათქვამი იმის თაობაზე, რომ პრობლემები, რომლებიც საქართველოს აქვს ავტონომიებთან, არის სახელმწიფო პოლიტიკის პირდაპირი შედეგი. ამ კავშირის გაცნობიერება არის მიუკერძოებელი ანალიზის აუცილებელი პირობა, პირობა ამ რეგიონებში დაშვებელი პოლიტიკური, ეკონომიკური და სხვა შეცდომების გამოსწორებისა, რის გარეშეც შეუძლებელია საქართველოს მშვიდობიანი აყვავება. და აქ მნიშვნელოვანია არა ამ ტერიტორიების ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული სტატუსი, არამედ მათთვის მინიჭებული შესაძლებლობები, დაიცვან იქ მყოფი ადამიანების უფლებები და თავისუფლება, დამოუკიდებლად გადაწყვიტონ ცხოვრების უზრუნველყოფის, თავისი ეკონომიკური და კულტურული განვითარების ამოცანები. შეიძლება მოვიყვანოთ მაგალითები იმ ქვეყნებისა, რომელთა ტერიტორიულ ერთეულებს აქვთ სრული უფლება გამოვიდნენ სახელმწიფოს შემადგენლობიდან, მაგრამ ამას არ აკეთებენ. მათთვის უფრო მომგებიანია დარჩნენ იმავე ქვეყნის ფარგლებში, რადგან ცენტრალურმა ხელისუფლებამ აიღო თავის თავზე ვალდებულება უზრუნველყოს თავდაცვა, ეროვნული უსაფრთხოება, საგარეო ურთიერთობები და სხვა; ყოველივე ეს დიდ ფინანსურ ხარჯებს ითხოვს; სინამდვილეში, ცენტრალურმა ხელისუფლებამ რეგიონულს სოციალურ-ეკონომიკური პრობლემების მოგვარების საშუალება მისცა, რაც ყველაზე მეტად აღელვებს ადამიანებს.

საქართველოს ტერიტორიებსა და მოქალაქეებს უნდა მიეცეს საშუალება დამოუკიდებლად, კანონის ფარგლებში, გადაწყვიტონ თავიანთი სოციალურ-ეკონომიკური პრობლემები, ხოლო საერთო სახელმწიფოებრივი ამოცანები დარჩეს ცენტრალურ ხელისუფლებას. მაშინ ძალიან სწრაფად გაქრება განათლებისა და საკადრო პოლიტიკის პრობლემები, აგრეთვე საკითხი, მოხდება თუ არა მიწის პრივატიზაცია რეგიონებში, სადაც ცხოვრობენ აზერბაიჯანელები ან სომხები. ასევე თავისთავად გაადვილდება ეგრეთ წოდებული „პოლიტიკური მოთხოვნები“ (მიწის პრივატიზაციის, სახელმწიფო სამსახურში მიღებისას აზერბაიჯანელებისთვის თანაბარი უფლებების მინიჭების საკითხები, ტოპონიმიკასთან დაკავშირებული პრობლემები), მაშინ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფა იქცევა დასახული მიზნების მიღწევის უბრალო იარაღად.

საქართველოში რეალურ დემოკრატიზაციასა და დეცენტრალიზაციას აქ მოსახლე ხალხებისთვის თავისუფლებისა და უფლებების მინიჭების უზრუნველყოფით არა აქვს ალტერნატივა; და ავტორები მართალი არიან იმაში, რომ „წინააღმდეგ შემთხვევაში, მოსალოდნელია ეთნიკურ უმცირესობათა განწყობების რადიკალიზაცია, რომელიც ქვეყანაში წარმოქმნილი პირველივე კრიზისის დროს სერიოზულ პრობლემას შეუქმნის ქართულ სახელმწიფოს“.

ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული სისტემის ფორმირებისას ძირითად კრიტერიუმთა შორისაა ეკონომიკური ასპექტები და ეკონიმიკური მიზანშეწონილება. ეს არ ეწინააღმდეგება ავტორთა მიდგომას, რომლის თანახმად „რეგიონების სამართლებრივ სტატუსებს შორის სხვაობები დასაშვებია, თუმცა ეს არ ნიშნავს რაიმე პრივილეგიის არსებობას. რეგიონებს უნდა გააჩნდეთ როგორც მმართველობის სხვა დონეებისგან (ცენტრალური ხელისუფლება, მუნიციპალიტეტები) ნათლად გამიჯნული კომპეტენციები, ისე დემოკრატიული პრინციპების საფუძველზე არჩევნების გზით ჩამოყალიბებული რეგიონის მმართველი ორგანოები.“

რომელი ტერიტორიები უნდა იყოს ავტონომიური, რა უფლებები უნდა მიეცეს რეგიონებს, იქნებიან ისინი ანკლავები თუ არა, ეს საქართველოს შინაგანი საქმეა, მაგრამ უეჭველია, რომ ძნელი იქნება პრობლემებისთვის თავის არიდება, თუ რეგიონებს არ მიეცა თვითგამოხატვისა და განვითარების უფლება. შეიძლება მხოლოდ დაეთანხმო ავტორებს იმაში, რომ „თვით რეალობა კარნახობს საქართველოს, შექმნას სახელმწიფო-ტერიტორიული მოწყობის ისეთი მოდელი, რომელიც გაითვალისწინებდა ისეთი ავტონომიური წარმონაქმნების არსებობას, რომლებსაც ექნებოდათ განსხვავებული უფლებამოსილებანი და ამ უფლბეამოსილებათა გაფართოების პერსპექტივა. ფედერალიზმისა და რეგიონალიზმის პრინიციპის შერწყმით ჩვენ მივიღებთ საქართველოს ტერიტორიულ-სახელმწიფოებრივი მოწყობის უნიკალურ მოდელს“.

ამას ვეღარაფერს დაამატებ, გვრჩება წარმატება ვუსურვოთ.

3. მუნიციპალური მოწყობის სისტემა

მე-3 თავი ეძღვნება მუნიციპალურ მოწყობას; მასში აღწერილია მდგომარეობა, რომელიც შექმნილია ადგილობრივ თვითმმართველობასა და საქართველოს რეგიონული მართვის სფეროში. ამ სფეროს ძნელად თუ დაახასიათებ, როგორც სისტემას, რომელსაც აქვს ასე თუ ისე ლოგიკური მოდელი. ავტორები აღნიშნავენ, რომ საქართველოს დღევანდელ ტერიტორიულ მოწყობაში დე-ფაქტო არსებობს სამი დონე:

ზედა (ე.წ. რეგიონულ) დონეს ავტორები პირობითად მიაკუთვნებენ დედაქალაქს, აჭარისა და აფხაზეთის ავტონომიურ რესპუბლიკებს და ცხრა რეგიონს. თუ გავითვალისწინებთ, რომ თბილისს და ავტონომიურ რესპუბლიკებს აქვთ ხალხის მიერ არჩეული წარმომადგენლობითი ორგანოები, ხოლო რეგიონებს ასეთი ორგანოები არ გააჩნიათ, ძნელია, სამართლებრივი და ინსტიტუციური თვალსაზრისით, ეს თორმეტი ერთეული წარმოვიდგინოთ როგორც ერთი დონე.

საშუალო დონე 67 რაიონი და ექვსი დამოუკიდებელი ქალაქია: ისინი წარმოადგენენ რაიონული დაქვებდებარების ქალაქებს, რომლებსაც „2001 წელს გადაეცათ თვითმმართველობის სტატუსი“. აქაც, სამართლებრივი თვალსაზრისით, ძნელია დაინახო მმართველობის ერთი დონე, რომელიც მოიცავს ქალაქ-სუბიექტებსაც ადგილობრივი თვითმმართველობით, რომლებსაც აქვთ ექსკლუზიური უფლებამოსილებანი, და რაიონებს, ადგილობრივი თვითმმართველობის არც თუ მთლად ნათელი სტატუსით, სახელმწიფოსგან დელეგირებული უფლებამოსილებით. ამ დონეზე ხორციელდება სახელმწიფო მმართველობის ფუნქციები, ანუ რაიონი წარმოადგენს მმართველობის დეკონცენტრირებულ დონეს. ჩვენი წარმოდგენით, რეგიონები აგრეთვე წარმოადგენენ სახელმწიფო მმართველობის დეკონცენტრირებულ დონეს, რაც მეტყველებს სტრუქტურების არც თუ მთლად ლოგიკურ დუბლირებაზე და განმარტებას მოითხოვს.

ქვედა დონე არის სოფელი, თემი, დაბა, ქალაქი, სულ თვითმმართველობის 1111 ერთეული, რომელიც მოიცავს 4597 დასახლებას. სინამდვილეში ესაა ერთადერთი დონე, რომელსაც აქვს ნათელი ინსტიტუციონალიზაცია და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მკაფიო ლოგიკა.

ქვემოთ მოყვანილია დეცენტრალიზაციის შემაფერხებელი ძირითადი მიზეზები. ესაა ქვეყნის „ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის ჩამოუყალიბებლობა“, „ქვედა დონეზე თვითმმართველ ერთეულთა სიმრავლე“, რომლებიც „ვერ ახერხებენ თავიანთი ექსკლუზიური კომპეტენციების განხორციელებას“ და „არ შეინიშნება მათი ნებაყოფლობითი გაერთიანების/გამსხვილების ტენდენცია“. აგრეთვე ესაა „ფისკალური პრობლემები“ „რომლებიც წარმოდგება იმ გარემოებით, რომ, სინამდვილეში, არ განხორციელებულა ქვეყნის საბიუჯეტო დეცენტრალიზაცია“

ვეთანხმებით რა ყველა აღნიშნულ მიზეზს, აუცილებლად მიგვაჩნია შევნიშნოთ, არ შეიძლება ვიქონიოთ იმის იმედი, რომ სათემოები საკუთარი ნებით გაერთიანდებიან და გამსხვილდებიან. მსოფლიო პრაქტიკა არ იცნობს ასეთ შემთხვევებს; ამიტომ, ყოველი ქვეყნის პოლიტიკურმა ხელისუფლებამ უნდა გამოავლინოს პოლიტიკური ნება და კანონით დაადგინოს ოპტიმალური ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული სტრუქტურა და მუნიციპალიტეტების რაოდენობა. სათემოების გამსხვილება მიზანშეწონილების ფარგლებში საჭირო პროცესია, რომელიც უზრუნველყოფს თვითმმართველობის რეალურ შესაძლებლობას, რადგანაც თვითმმართველობის უფლება იქცევა ფიქციად ფინანსური სახსრების თავმოყრისა და მოსახლეობის მომსახურების სისტემის განვითარების გარეშე.

სათემოების არსებობისას მართლაც შეიძლებოდა ცალკეული სოციალური ჯგუფების ინტერესების გათვალისწინება, მაგრამ, მეორე მხრივ, ეს სიმრავლე ისედაც შეზღუდული ფინანსური სახსრების გაფანტვას იწვევს. ფული საკმარისი არ იქნება ხელფასებისთვის და აპარატის მუშაკების შესანახავადაც კი, და კიდევ მრავალი წელი არ იქნება საკმარისი თანხები ცალკეული სოციალური ჯგუფების ინტერესების დასაცავად. ასეთი ვითარება დამახასიათებელია პოსტსაბჭოთა სივრცეზე არსებული, გარდამავალი პერიოდის ქვეყნებისთვის.

უნდა დავეთანხმოთ ავტორებს იმაში, რომ საქართველოსთვის, ისე როგორც სამხრეთ კავკასიის სხვა ქვეყნებისთვის, ყველაზე ოპტიმალურია ორდონიანი ადგილობრივი თვითმმართველობა. მან შეიძლება გადაწყვიტოს მთის მცირე და მრავალრიცხოვანი მუნიციპალიტეტების პრობლემები, რომელთა გამსხვილება შეუძლებელია. მაგრამ ძალიან ძნელია დაეთანხმო ავტორებს იმაში, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორდონიანი სისტემის დროს ექსკლუზიური უფლებამოსილებანი შეიძლება ჰქონდეს მარტო ქვედა დონეს, ხოლო დელეგირებული უფლებამოსილებანი შეიძლება განხორციელდეს მხოლოდ მეორე დონეზე, რადგან „თვითმმართველობის შუალედური რგოლი თავზე იღებს შედარებით რესურსტევადი კომპეტენციების განხორციელებას, რომელიც დელეგირებულია სახელმწიფოს მიერ, მაგრამ რომელთა შესასრულებლად აუცილებელი რესურსები მუნიციპალიტეტებს ნაკლებად გააჩნიათ“.

საქმე ისაა, რომ დელეგირებული უფლებამოსილებანი სახელმწიფოებრივია; მათი დაფინანსება აუცილებლად სახელმწიფო ბიუჯეტიდან უნდა მოხდეს. აქედან გამომდინარე, მათი საკმარისად დაფინასებისას ამ უფლებამოსილებათა აღსრულება შესაძლებელია თვითმმართველობის როგორც პირველ, ისე მეორე დონეზე, ეკონომიკური მიზანშეწონილებიდან გამომდინარე.

არსებობს, აგრეთვე, ექსკლუზიურ უფლებამოსილებათა მთელი რიგი, რომელთა შესრულება სცდება ერთი რომელიმე მუნიციპალიტეტის საზღვრებს. მათი აღსრულება რაიონის ან რეგიონის ტერიტორიაზე შეიძლება მხოლოდ ადგილობრივი თვითმმართველობის მეორე დონეზე. საპირისპირო შემთხვევაში ალოგიკური იქნებოდა თვითმმართველობის მეორე დონის შექმნა მხოლოდ დელეგირებულ უფლებამოსილებათა შესასრულებლად და გადამხდელების ხარჯზე ბიუროკრატების უზარმაზარი არმიის შენახვა.

გარდა ამისა, თუ დელეგირებულ უფლებამოსილებათა დაფინანსება უნდა ხდებოდეს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან, მაშინ შესაბამისი დაფინანსებისას ეს უფლებამოსილებანი შეიძლება შეასრულოს ხელისუფლების ნებისმიერმა, ყველაზე დაბალმა დონემ ერთდროულად ადგილობრივი ინტერესების ყველაზე ფართო დაცვის უზრუნველყოფით.

ახლა შევეხოთ შემოთავაზებულ რეკომენდაციებს; აქ შევნიშნავთ, რომ „პოლიტიკურ ელიტაში დეცენტრალიზაციის პროცესის შესახებ ერთიანი და გააზრებული ხედვის, მიზნებისა და რეალიზების გზების არარსებობაა. არ შეიძლება იყოს შემაფერხებელი ადგილობრივი თვითმმართველობის კონცეფციის დასამუშავებლად. შემდგომ, ამ კონცეფციის სტრატეგიის შექმნის შემდეგ, აუცილებელია გადაიდგას კონკრეტული ნაბიჯები კანონშემოქმედებით და ფინანსური სისტემის სფეროებში. გზას დაძლევს ის, ვინც გზაზე მიდის, ცხოვრება და პრაქტიკა უკარნახებს შემდეგ ნაბიჯებს, აუცილებელ შესწორებებს, და ვერავინ, საქართველოს პოლიტიკურ ძალთა გარდა, ვერ შეძლებს ამის ოპტიმალურად გაკეთებას.

სრულებით ვეთანხმები ავტორებს იმაში, რომ „კანონშემოქმედებითი ბაზის არსრულყოლფილება“ და „სხვადასხვა დონეს შორის მკაფიო გამიჯვნის არარსებობა“ სერიოზულად აფერხებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ჩამოყალიბებას, მაგრამ შევნიშნავ, რომ, თუ არ არსებობს მმართველობის ერთიანი მოდელი, მიღებული ზომები არც თუ იშვიათად ეწინააღმდეგება ერთმანეთს.

რაც შეეხება ტერიტორიული ერთეულების გამსხვილების პროცესს და იმას, რომ „ამ პროცესის ცენტრალიზებული წესით წარმართვა ეწინააღმდეგება საერთაშორისო პრინციპებს, რომლებიც მოსახლეობის აზრის მაქსიმალურ გათვალისწინებას გულისხმობს“, ამას ჩვენ ვერ დავეთანხმებით. საქმე ისაა, რომ საერთაშორისო დოკუმენტები და მათ შორის ევროპული ქარტია ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ მიუთითებს, რომ სათემოთა საზღვრების შეცვლის შემთხვევაში (და გამსხვილების შემთხვევაშიც) აუცილებელია მოხდეს სათემოების გამოკითხვა და, თუ კანონმდებლობით დაშვებულია, უნდა ჩატარდეს ადგილობრივი რეფერენდუმი. მხოლოდ მაშინ შეუძლია სახელმწიფოს მიიღოს პოლიტიკური გადაწყვეტილება, საზოგადოების ინტერესებიდან გამომდინარე.

არსებობს სათემოების ადმინისტრაციული გამსხვილების საკმაოდ ფართო და წარმატებული საერთაშორისო პრაქტიკა. ამ დროს, გაერთიანებული სათემოების ცენტრად, ჩვეულებრივ, იქცევა ხოლმე ყველაზე მსხვილი დასახლებული პუნქტი, რომელიც შედის გაზრდილ მუნიციპალიტეტში. წყდება სათემოთა სახელწოდების საკითხიც; ის შეიძლება შეიცვალოს ადგილობრივი რეფერენდუმის მეშვეობით ან კანონის მიღებით. ჩვენ სრულიად ვეთანხმებით ავტორთა მოსაზრებას იმის თაობაზე, რომ „ბუნებრივად არსებობს სოფლებისა და თემების ერთობლიობები, რომლებშიც თვითმმართველობის ერთი ორგანოს არსებობა მიზანშეწონილია“. მართლაც,

- „შედეგად მივიღებთ ეკონომიკურად შედარებით კარგი პოტენციალის მქონე ერთეულებს. ნაკლები იქნება მცირე ეკონიმიკური შესაძლებლობების მქონე თვითმმართველ ერთეულთა რაოდენობა.

- სახელმწიფოს მხრიდან მცირე რაოდენობის თვითმმართველი ერთეულების არსებობის პირობებში გამარტივდება სოციალურ-ეკონომიკური გათანაბრების პროგრამების განხორციელება.

- ნაკლებად დადგება კვალიფიციური კადრების სიმცირის პრობლემა, ვინაიდან მოიხსნება მრავალ წვრილ ერთეულში მათი გამოძებნის საჭიროება.“

დაბოლოს, რაც შეეხება რაიონებს, სრულებით არ ვეთანხმებით ავტორების მოსაზრებას იმის თაობაზე, რომ „რაიონის დღევანდელი ფორმით არსებობა მუნიციპალური ერთეულების გამსხვილების პირობებში გააჩენს სერიოზულ პრობლემებს“, „დღევანდელი რაიონის მასშტაბებიდან გამომდინარე, რთული იქნება ამ ადმინისტრაციული ერთეულისათვის ფართო კომპეტენციების გადაცემა, ვინაიდან:

- რაიონებში თავმოყრილი ადმინისტრაციული რესურსები არ არის საკმარისი მთელი რიგი დელეგირებული კომპეტენციების განსახორციელებლად;

- დეცენტრალიზაცია ითვალისწინებს გარკვეულ განსხვავებას ტერიტორიული ერთეულების ადმინისტრაციულ საქმიანობაში. ამ შემთხვევაში ქვეყანაში მივიღებთ 80-ზე მეტ ტერიტორიულ ერთეულს, რომლებშიც განსხვავებული გარემო (თუნდაც, ფისკალური) შეიქმნება.

ჯერ ერთი, მუნიციპალიტეტების გამსხვილება არანაირად არაა დაკავშირებული რაონების არსებობასთან თუ არარსებობასთან. მეორეც, იშვიათი გამონაკლისის გარდა, რაიონი არის უფრო მსხვილი ტერიტორიული ერთეული, ვიდრე მუნიციპალიტეტი, და აქედან გამომდინარე, რაიონს ყოველთვის მეტი აქვს რესურსი, ვიდრე მუნიციპალიტეტს, და მისთვის უფრო იოლია შეასრულოს დელეგირებული უფლებამოსილებანი, მით უფრო, რომ ისინი სახელმწიფო ბიუჯეტიდან უნდა დაფინანსდეს.

მესამე, ყველა განსხვავება რაიონებს შორის არის ბუნებრივი (უფრო ძნელია ორი ერთნაირი რაიონის პოვნა) და ეს არ შეიძლება იყოს შეფერხება მათი არსებობისთვის და ფუნქციონირებისთვის. ჩვენი აზრით, აბსოლუტურად არაა საჭირო პარალელური სახელმწიფო სტრუქტურების შექმნა რაიონებში, შეიძლება მათი უფლებამოსილება, უბრალოდ, დელეგირებულ იქნეს ადგილობრივი თვითმმართველობის რაიონულ ორგანოებზე.

მესამე, ყველა პრობლემა, რომლებიც შეიძლება წარმოიქმნას ფისკალურ სფეროში ტერიტორიულ ერთეულებს შორის განსხვავების გამო, შეიძლება გადაწყდეს ფინანსური გათანაბრების მექანიზმით, რომელიც ამ მიზნით იქნება შექმნილი.

რაც შეეხება საქართველოს დედაქალაქს, რაიონების რაოდენობა, რომლებადაც ის არის დაყოფილი, გემოვნების საქმეა. მთავარია, რომ რაიონების რიცხვი არ იყოს გაუმართლებლად დიდი, რაც ბიუროკრატების არმიის გაბერვას გამოიწვევდა. მთავარია, როგორია დედაქალაქის სტატუსი, და როგორია თვითმმართველობის სისტემა (ერთდონიანი თუ ორდონიანი), როგორია წარმომადგენლობითი ორგანოები (საკრებულო), და ყველაზე მთავარი: ვინ და როგორ ქმნის ქალაქის აღმასრულებელ ხელისუფლებას. ძალიან მნიშვნელოვანია დედაქალაქის ბიუჯეტის ფორმირების მექანიზმი, მისი სიცხადე და ცენტრალურ ბიუჯეტზე მისი და მოკიდებულების მინიმუმამდე დაყვანა.

მთლიანად ვეთანხმები ავტორებს იმაში, რომ „მართვის პროცესის ოპტიმიზაციისთვის აუცილებელი ხდება, ერთი მხრივ, ერთიანი საქალაქო სამსახურების განვითარება, ხოლო მეორე მხრივ, შედარებით მცირე ზომის (დედაქალაქის ისტორიული უბნების დონეზე) ერთეულების ჩამოყალიბება საზოგადოებასთან სიახლოვის მიზნით“; აუცილებლად მიგვაჩნია შევნიშნოთ, რომ ამ ამოცანის გადაწყვეტის კლასიკური მეთოდია დედაქალაქის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორდონიანი სისტემა. ავტორები სრულიად სამართლიანად მიიჩნევენ, რომ „დღევანდელი საქალაქო რაიონების ფუნქციები გადანაწილებული უნდა იქნეს როგორც ზედა (თბილისის მერია) და ქვედა (საუბნო მუნიციპალიტეტები) დონეებს შორის“.

4. საბიუჯეტო-ეკონომიკური ასპექტები

საზოგადოებრივი მმართველობის დემოკრატიული და ეფექტური სისტემის შესაქმნელად სახელმწიფო მმართველობისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის მკაფიო გამოყოფასთან და ოპტიმალურ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ დაყოფასთან ერთად არანაკლებ მნიშვნელოვანია სახელმწიფო მმართველობის სხვადასხვა დონისა და ადგილობრივ მმართველობას შორის ფინანსური სახსრებისა და ბიუჯეტების განაწილება.

უსაფუძვლოა ყველა განცხადება სახსრების სიმცირესთან დაკავშირებით, რადგან საუბარი მიდის დე-ფაქტო არსებული სახსრების სამართლიან განაწილებაზე ხელისუფლების სხვადასხვა დონეს შორის, უფლებამოსილებათა იმ პროცენტული შეფარდებისაგან გამომდინარე, რომლებსაც მათ კანონი უწესებს.

ამ პრინციპზე აგებულმა საბიუჯეტო-ფინანსურმა სისტემამ მხედველობაში უნდა იქონიოს უფლებამოსილებათა დეცენტრალიზაციის მუდმივი პროცესი და ამასთან - შესაბამისი ფინანსური სახსრებიც. გარდა ამისა, კანონით გაწერილ უფლებამოსილებების შესაბამისად, ხელისუფლების ყოველმა დონემ უნდა მიიღოს საკუთრებაში სახელმწიფო ქონების ის ნაწილი, რომელიც აუცილებელია მის აღსასრულებლად.

სრულებით ვეთანხმები ავტორების შენიშვნას იმ პრინციპის მანკიერების თაობაზე, რომლის თანახმად „ცენტრალური ბიუჯეტიდან ტრანსფერტების გამოყოფა ხდება რაიონის კონსოლიდირებული ბიუჯეტისთვის, ხოლო ამ უკანასკნელიდან ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულების ბიუჯეტებს ტრანსფერტებს უმტკიცებს და გამოუყოფს რაიონის წარმომადგენლობითი ორგანო.“

ასეთ ვითარებაში ზედმეტია საუბარი რაიმე ადგილობრივ თვითმმართველობაზე.

ამასთან ერთად კანონი უნდა ითვალისწინებდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების უფლებას, დამოუკიდებლად აწარმოონ საგადასახადო პოლიტიკა, ე.ი. განსაზღვრონ ადგილობრივ გადასახადთა განაკვეთი, მოსაკრებელი და ბაჟი. სრულიად ვეთანხმები ავტორებს იმაში, რომ თვითმმართველობის ადგილობრივმა ორგანოებმა, როგორც ყველაზე დაინტერესებულმა მხარემ, თვითონ აკრიფოს ადგილობრივი გადასახადები, რაც მთლიანად ბიუჯეტზე იქნება მიმაგრებული.

რაც შეეხება ადგილობრივ ორგანოთა უფლებამოსილებას, ცალსახად ვეთანხმები ავტორების აზრს ექსკლუზიური და დელეგირებულ უფლებამოსილებათა შესახებ. მაგრამ აბსოლუტურად გაუგებარია, რას წარმოადგენენ ერთობლივი უფლებამოსილებანი, როგორც ცალკე კატეგორია.

დაბოლოს, მინდა განსაკუთრებით ხაზი გავუსვა ჩემს თანხმობას ავტორთა პოზიციასთან იმაში, რომ სატრანსფერო პოლიტიკა არ უნდა იყოს დამოკიდებული მოხელეთა ნება-სურვილზე, ესე იგი, ის უნდა იყოს გამჭვირვალე და წინასწარ ცნობილი; ტრანსფერები იოლად უნდა ითვლებოდეს ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ და მიმაგრებულ უნდა იყოს კონკრეტულ ბიუჯეტზე.

5. რეფორმის საზოგადოებრივი ასპექტები

უეჭველია, მართვის სისტემების განვითარება და ხარისხის ამაღლება ითხოვს ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეთა კვალიფიკაციის ამაღლებას. ძალიან კარგადაა შედგენილი კანონის დებულებანი, რომლებიც ახდენენ სახელმწიფო და მუნიციპალურ სამსახურთა რეგულირებას, მაგრამ ძალიან საწყენია, რომ ადგილობრივ დონეზე კანონი ჯერ არაა მოქმედებაში მოყვანილი.

მართვის პროცესებში მოქალაქეთა ჩასართავად ერთობ დიდი მნიშვნელობა შეიძლება ჰქონდეს ფიზიკური და იურიდიული პირებისთვის უფლების მინიჭებას, რომ ისინი გამოვიდნენ ინიციატივით, რათა ადგილობრივ დონეზე მიიღონ გადაწყვეტილებანი.

სრულებით ვეთანხმები ავტორებს იმაში, რომ „ქვეყნის ადმინისტრაციულ- ტერიტორიული მოწყობის პროცესში ერთ-ერთ უმთავრეს პრობლემას ეთნიკურ უმცირესობებთან (და განსაკუთრებით ეთნიკურ ანკლავებთან) ურთიერთობა წარმოადგენს“. მიგვაჩნია აუცილებლად გამოვხატოთ ჩვენი უთანხმოება იმ განცხადებასთან, რომ ხელისუფლების დეცენტრალიზაციამ შეიძლება გამოიწვიოს კონფლიქტების გაღრმავება. მოქალაქეებისადმი ელემენტარულ თავისუფლებათა და უფლებათა მინიჭებამ არ შეიძლება ზიანი მოუტანოს საზოგადოებას; დიდ ეჭვს იწვვევს ავტორთა მტკიცება იმისა, რომ ქვეყნის ტერიტორიული მოწყობის საკითხი შეიძლება განხილულ იქნეს ისეთი პრობლემებისგან გამოცალკევებით, როგორებიცაა: უმცირესობათა კულტურული იდენტობა და სახელმწიფოს მიერ განხორციელებული საინტეგრაციო პოლიტიკა.

სამაგიეროდ, შემდეგ განცხადებას - „ამ პრობლემების გადაწყვეტის უმთავრესი პრინციპი ყველა მოქალაქისათვის თანასწორი სასტარტო პირობების შექმნის აუცილებლობაა“ - ვთვლით ძალიან მნიშვნელოვნად, მაგრამ მიგვაჩნია, რომ მრავალ ასპექტში ეს უკვე შეუსრულებელია.

მინდა განსაკუთრებით მხარი დავუჭირო ავტორებს იმაში, რომ „მმართველობით და სამოქალაქო სტრუქტურებში ფართო მონაწილეობა როგორც მთელი საზოგადოების, ისე მოსახლეობის ცალკეული ჯგუფების (მათ შორის, ეთნიკური უმცირესობების) - ინტერესების დაცვის საუკეთესო გარანტიაა“. „პოლიტიკურ და სამოქალაქო პროცესებში მონაწილეობის ზრდა სახელმწიფო ინტერესებშიც შედის.“

ამ შემთხვევაში, აზერბაიჯანული თუ სომხური ეთნიკური უმცირესობებით კომპაქტურად დასახლებული ტერიტორიების ყველაზე მტკივნეული პრობლემის გადაწყვეტა დამოკიდებული იქნება თვით ამ ტერიტორიებზე არსებული ადმინისტრაციული ერთეულების თვითმმართველობის არჩევით ორგანოებზე და არა ცენტრალურ ხელისუფლებაზე. ამის შედეგად ეს პრობლემები დაკარგავს ეთნოპოლიტიკურ შეფერილობას, ანუ აღარ აღიქმება, როგორც ცენტრალურ ხელისუფლებასა და კომპაქტურად დასახლებულ ეთნიკურ თემს შორის არსებული კონფლიქტი.“

დასკვნის სახით მინდა დავამატო, რომ მასალა მომზადებულია კარგ პროფესიულ დონეზე. ეს იძლევა საფუძველს ოპტიმიზმისთვის და გვაიმედებს, რომ დემოკრატიული რეფორმების შუქზე საქართველოს პოლიტიკური აზროვნება მოძებნის ოპტიმალურ გადაწყვეტილებას, რომელიც ხელს შეუწყობს მთელი ქართველი ხალხის მშვიდობიან კეთილდღეობას.

სერგეი მინასიანი

ქართველ ექსპერტთა ჯგუფის მიერ შესრულებული ნაშრომი მთლიანობაში საკმაოდ კომპეტენტურ და სერიოზულ ხასიათს ატარებს. და მაინც, აუცილებლად მიგვაჩნია ზოგიერთი დაზუსტება და კომენტარი იმ ასპექტების მიმართ, რომლებიც, ჩვენი აზრით, მოხსენებაში არასაკმარისად სწორადაა განხილული და გარკვეულ კითხვებს ბადებს.

განყოფილება 1.1 ისტორიული მიმოხილვა. „ნაციონალურ ანკლავებთან“ დაკავშირებული მწვავე პრობლემების ჩამონათვალი არ შეიძლება ჩაითვალოს სრულად, ხოლო ის, რაც მითითებულია, შეიძლება შესწორდეს.

ჯერ ერთი, მესამე პუნქტი, „ეთნიკური განსხვავებების გამოყენება ცენტრალური ხელისუფლების პოზიციის განსამტკიცებლად“ ამოვარდნილია ზემოთ აღნიშნული მიმართულებების „განათლებისა“ და „საკადრო პოლიტიკის“, როგორც დამოუკიდებელი პრობლემის, კონტექსტიდან. მეორეც, „განათლების პრობლემა“ იმ სახით, როგორადაც აქაა წარმოჩენილი, წარმოადგენს პრობლემას ცენტრალური ხელისუფლებისთვის, მაგრამ არა ეროვნული უმცირესობებისთვის; ამ უკანასკნელთა პრობლემაა დაიცვან თავიანთი უფლება: ისწავლონ და გამოიყენონ მშობლიური ენა.

ჩანს, რომ ავტორები ითვალისწინებენ მხოლოდ ცენტრალური ხელისუფლების პრობლემებს, მაგრამ არა ეროვნული უმცირესობების კანონიერ უფლებებს. შეშფოთებას იწვევს აქცენტების განლაგებაც პუნქტში „განათლების პრობლემა“. გამოდის, რომ, „არასატიტულო ეთნოსებისათვის სახელმწიფო ენის შესწავლის ერთიანი სტრატეგიის არარსებობის გამო აღნიშნული რეგიონების მოსახლეობის აბსოლუტური უმრავლესობა ვერ ფლობს სახელმწიფო ენას და, შესაბამისად, სრულფასოვნად არ არის ჩართული საზოგადოებრივ ცხოვრებაში.“

მაგალითად, ჯავახკის (ჯავახეთის) სომხებისთვის საზოგადოებრივ ცხოვრებაში მონაწილეობის მისაღებად ბარიერს წარმოადგენს არა იმდენად ქართულის ენის არცოდნა, რამდენადაც ის, რომ მათ არა აქვთ მისი სწავლის სურვილი, სოციალური, ეკონომიკური და სამართლებრივი რეალობიდან გამომდინარე: ცენტრალურ ხელისუფლებას არა აქვს უნარი არა მარტო აწიოს რეგიონის სოციალურ-ეკონომიკური დონე, არამედ კანონმდებლობით დონეზე ელემენტარულად განამტკიცოს ეროვნულ უმცირესობათა სამართლებრივი სტატუსი.

ეჭვს იწვევს თანამედროვე საქართველოს საკადრო პოლიტიკაც, თითქოს ყველას, ეროვნული უმცირესობების ჩათვლით, აქვს ქართული ენის სწავლის სტიმული. ამიტომ აუცილებელია ვილაპარაკოთ არა „სწავლების სტრატეგიაზე“, არამედ ეროვნული უმცირესობების მიერ საქართველოს სახელმწიფო ენის შესწავლისთვის ხელშემწყობ სტრატეგიაზე.

როგორც ზემოთ ითქვა, თვით პრობლემების ჩამონათვალი არც თუ მთლად სრულია: არაა ნახსენები რეგიონული თავისუფლების პრობლემა მუსლიმი აზერბაიჯანელებისა, ანდა, ამას წინათ თბილისში სომხური ეკლესიის გარშემო მომხდარი მოვლენების მაგალითზე. უმძაფრეს პრობლემათა რიგს მიეკუთვნება სოციალურ-ეკონომიკური პრობლემების მთელი კომპლექსიც, რაც, არათუ უდიდეს, არამედ უპირველეს ყურადღებას ითხოვს.

თეზისი, რომელიც მოსდევს ნაშრომში მონიშნულ პუნქტებს - „პრობლემების დროულად გადაუწყვეტელობა აღნიშნულ რეგიონებში თანდათან ძაბავს ვითარებას და პერსპექტივაში სეპარატიზმისა და სეცესიონიზმის საფრთხეს აძლიერებს“, პირველ რიგში, მიეკუთვნება სოციალურ-ეკონომიკური ბლოკის პრობლემებს, რომლებიც სწორედ მათი გადაუწყვეტელობის გამო ქმნიან „მკვეთრი მოძრაობისადმი“ მიდრეკილ პოტენციალს. ამ შემთხვევაში საუბრები სეპარატიზმზე კარგავს აქტუალობას, რადგანაც წინ წამოიწევს სოციალურ-ეკონომიკურ კატასტროფაში მყოფი ჯავახკის სომხური მოსახლეობის ფიზიკური გადარჩენის პრინციპთა მთელი სისტემა. სხვა სიტყვებით, თუ სოციალურ-ეკონომიკური დონე ისე დაიწევს, რომ დადგება ჯავახკის სომხების ფიზიკური არსებობის საკითხი, ეგრეთ წოდებული „სეპარატიზმი“ გადაიქცევა სერიოზულ ფაქტორად ან მოთხოვნად, რომელიც შესაბამისობაში იქნება საერთაშორისო სამართლის ნორმებთან.

არც თუ მთლად სწორია არსებული კანონმდებლობის არასრულყოფილების ხსენებაც. უფრო უნდა ვისაუბროთ იმაზე, რომ ეს კანონმდებლობა (ეროვნული უმცირესობების უფლებათა დაცვის საკითხში) არ არსებობს ან არ სრულდება. საქართველოს კონსტიტუციის მე-4 გვერდზე ლაპარაკია საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე არა მარტო სათანადო პირობების შექმნაზე, არამედ თვითმმართველობის ორგანოების ჩამოყალიბებაზე, როგორც ახალი ორპალატიანი პარლამენტის ფორმირების ორ წინაპირობაზე.

ამრიგად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ჩამოყალიბება დემოკრატიული სტანდარტების აუცილებელი დაცვით, საქართველოში გაგებულ უნდა იქნეს როგორც ქმედითი სახელმწიფოებრიობის შემდგომი საფუძველი და გარდაუვალი ელემენტი. ამის შუქზე საჭიროა მოვნიშნოთ საქართველოს ახალ პარლამენტში ეთნიკური უმცირესობების, როგორც მომავალი ტერიტორიული ერთეულების წარმომადგენლების, მონაწილეობის აუცილებელი პირობები.

საქართველოს პრეზიდენტის უფლებამოსილება კონსტიტუციის 73-ე პუნქტის „ი“ მუხლის მიხედვით, მკაფიოდ უნდა იყოს დეტალიზებული კონკრეტული სიტუაციების მიმართ მათი მიყენების კრიტერიუმების შესაბამისად, ე.ი. კანონმდებლურად უნდა იყოს განსაზღვრული, რას უნდა გულისხმობდეს ტერიტორიული ერთეულებისა ან თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოთა მოქმედება, რომლებიც უქმნიან საფრთხეს „ქვეყნის სუვერენიტეტს, ტერიტორიულ მთლიანობას, სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოთა კონსტიტუციურ უფლებამოსილებათა განხორციელებას“.

ნაშრომში აღნიშნული, საქართველოს „აშკარა“ მსგავსება ესპანეთთან ასიმეტრიული რეგიონალიზმის პრინციპების თვალსაზრისით, ცოტა არ იყოს უადგილოა. თუ საკონსტიტუციო ნორმების კუთხით შევხედავთ, შეიძლება შევამჩნიოთ შორეული მსგავსება, მაგრამ რეალობა ისაა, რომ ფედერალიზმისა თუ რეგიონული უნიტარიზმის მოდელი, რომელიც ვლინდება ამჟამინდელ საქართველოში სახელმწიფო მოწყობის ასეთი ხისტი და ცენტრალიზებული მოდელის სახით, არ შეესაბამება არც ერთი განვითარებული დემოკრატიული ქვეყნის კრიტერიუმებს.

განყოფილებაში 1.2 „თეორიული ასპექტები“ შეიმჩნევა უზუსტობანი. ნათქვამია, რომ „არ შეიძლება გამართლებული იყოს ისიც, როდესაც უმაღლესი სახელმწიფო ინსტანციები წყვეტენ საკითხებს, რომლებითაც დაკავებულნი უნდა იყვნენ მათდამი დაქვემდებარებული სტრუქტურები. ამგვარი სისტემა უზრუნველყოფს ანკლავების დამოუკიდებლობას“. ნაშრომში ხშირად ნახსენები ტერმინი „ანკლავი“, მასთან მიბმული სიტყვით „ნაციონალური“ ან „ეთნიკური“, უადგილოა. საერთაშორისო სამართალში „ანკლავი“ გაგებულია, როგორც სახელმწიფოს ტერიტორია ან მისი ტერიტორიის ნაწილი, რომელიც ყოველი მხრიდან სხვა რომელიმე სახელმწიფოს ტერიტორიითაა გარშემორტყმული. ტერმინის ზოგადთეორიული გაგება გულისხმობს რაიმე ოლქს, რომელიც მეტ-ნაკლებად ხანგრძლივი დროის მანძილზე „უცხო“ გარემოცვაშია მოხვედრილი.

გაუგებარია და სამართლებრივი თვალსაზრისით ნაკლულია შემდეგი აზრი: „საჯარო ინსტიტუტების ჩარევა ინდივიდის ცხოვრებაში დასაშვებია მხოლოდ აუცილებელი საკმარისობის პრინციპის დაცვით“. მსგავსი ჩარევა საერთოდ დაუშვებელია დემოკრატიულ სახელმწიფოში, ხოლო თუ ის ხორციელდება, ეს ხდება არა „აუცილებელი საკმარისობის პრინციპიდან“ გამომდინარე, არამედ ასეთი ჩარევის საკონსტიტუციო (ესე იგი, სამართლებრივი) კანონიერების პრინციპიდან გამომდინარე: „ყოველი ადამიანის კერძო ცხოვრება... ხელშეუხებელია. მითითებულ უფლებათა შეზღუდვა დასაშვებია სასამართლოს გადაწყვეტილებით ან მის გარეშე, როდესაც წარმოიქმნება კანონით დადგენილი გადაუდებელი აუცილებლობა“ (საქართველოს კონსტიტუციის მე-20 მუხლი). სხვათა შორის, აუცილებელი საკმარისობის (ნაშრომის ტექსტი) და გადაუდებელ აუცილებლობას შორის (საქართველოს კონსტიტუციის მე-20 მუხლი) არსებითი განსხვავებაა.

ქვემოთ მოყვანილი სიტყვა „ჩარევა“ აგრეთვე უადგილოა. ხელისუფლება მიდრეკილია ჩარევისკენ არადემოკრატიულ სახელმწიფოებში, ხოლო დემოკრატიულებში ის კი არ ერევა, არამედ ხელს უწყობს და ეხმარება. ნაშრომში მითითებული წინადადების შინაარსის მიხედვით, ხელისუფლება კი არ უნდა ჩაერიოს, არამედ დაეხმაროს იმ შემთხვევაში, თუ ქვემდგომ ხელისუფლებას „არ შესწევს უნარი საკუთარი ძალებით გადაწყვიტოს მათ წინაშე მდგარი პრობლემა“. შემდეგ საუბარია „ჩარევის იერარქიულობაზე“. გასაგები არაა, რას ნიშნავს გამოთქმა, „დაცული უნდა იყოს ჩარევის იერარქიულობა: საჯარო ინსტიტუტების ჩარევის წინაშე პრიორიტეტი აქვს ოჯახის ჩარევას, თემის ჩარევის წინაშე - საზოგადოებრივი ინსტიტუტების ჩარევას, მხარის (რეგიონის) ჩარევის წინაშე უპირატესობა ენიჭება თემის ხელისუფლების ჩარევას“ „ჩარევათა იერარქიასთან“ მიმართებაში. თუ საუბარია სუბსიდიარობის პრინციპზე, მაშინ არც თუ მთლად კორექტულია გამოთქმა „ჩარევათა იერარქიულობა“.

კითხვებს ბადებს შემდეგი აზრიც: „ნონცენტრალიზმის“ პრინციპის რეალიზაციისას (ამ ტერმინის აზრი მთლად ნათელი არ არის) „ხდება არა დეცენტრალიზაცია, რაც გულისხმობს ცენტრალიზაციის არსებობას და უფლებამოსილების გადაცემას ზემოდან ქვევით, არამედ პირიქით - ხელისუფლების გადანაწილებას (კომპეტენციათა გამიჯვნას) ქვემოდან ზემოთ“.

ჯერ ერთი, თუ ლოგიკურად ვიმსჯელებთ, მაშინ დეცენტრალიზაცია გულისხმობს ცენტრალიზაციის არსებობას, მაშინ როდესაც „ნონცენტრალიზაცია“ არ გულისხმობს ცენტრალიზაციის არსებობას. მეორეც, „ხელისუფლების გადანაწილება (უფლებამოსილებათა გაყოფა)“ არ კარგავს და არ იცვლის თავის შინაარსს იმის მიხედვით, თუ რომელი მიმართულებით მოხდება კომპეტენცათა გამიჯვნა.

მესამე - კომპეტენციათა გამიჯვნის სახელმწიფო-სამართლებრივ საკითხების ზერელე განხილვაც კი გვაძლევს უფლებას ვივარაუდოთ, რომ (კომპეტენციათა გამიჯვნის) მოცემული პროცესი, როგორც მინიმუმი, თავის „საინიციატივო განზომილებაში“ მომდინარეობს ზემოდან ქვევით და არა - პირიქით. განსაკუთრებით, ეს ეხება ქვეყნებს, სადაც მიმდინარეობს დემოკრატიული საშუალებებისა და ადმინისტრირების ეფექტური ხერხების ფორმირება. გარდამავალი დემოკრატიის პირობებში უფლებამოსილებათა და მოქმედების სფეროების გამოყოფის პროცესი ერთმნიშვნელოვნად ზემოდან უნდა მოდიოდეს.

საიდენტიფიკაციო კრიტერიუმების საკითხთან დაკავშირებით აუცილებელია შევნიშნოთ, რომ, კონკრეტულად, ჯავახკის სომხური მოსახლეობის საკითხში (ისევე როგორც აზერბაიჯანელებთან დაკავშირებულ ანალოგიურ შემთხვევაში, მაგალითად, ქვემო ქართლში) იდენტიფიკაცია გულისხმობს პირველად იდენტიფიკაციას ეროვნული ნიშნით (სომეხი) და მხოლოდ ამის შემდეგ „სამხარეო კუთვნილების“ მიხედვით, რომლის შესახებაც ნახსენებია ნაშრომში. უფრო მეტიც, მეორე კრიტერიუმი თვითონაა ნაწარმოები და ამიტომაც განპირობებულია პირველი საიდენტიფიკაციო კრიტერიუმით. სხვა სიტყვებით, სომხის მიერ საკუთარი თავის შეგრძნება, როგორც „ჯავახკელის“ ხდება მხოლოდ იმის შემდეგ და იმის საფუძველზე, რომ იგი საკუთარ თავს სომხად აღიქვამს .

აქედან გამომდინარე, ეროვნული უმცირესობების ადგილობრივი თვითმმართველობის ტერიტორიული საფუძვლების განსაზღვრისას ნაშრომში ნახსენები „პრაგმატული მიდგომის პრინციპებთან ერთად“ (ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების რეალური დამოუკიდებლობა ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტისას და ადგილობრივი რესურსების საფუძველზე საზოგადოებრივი მომსახურეობის განხორციელება) აღსანიშნავია ამ ეროვნულ უმცირესობათა სამართლებრივი სტატუსის ეფექტური უზრუნველყოფის პრინციპი. მხოლოდ საკითხის ამგვარი განხილვისას, როდესაც მახვილი ეცემა დაცულობის სამართლებრივ მხარეს, შეიძლება ვისაუბროთ „ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების რეალურ დამოუკიდებლობაზე ადგილობრივი საკითხების გადაწყვეტისას“ (პუნქტი „ა“) ეროვნულ უმცირესობათა თვითმმართველობის ტერიტორიულ ფორმათა მიმართ.

რაც შეეხება განყოფილება 2.1-ს, „არსებული ვითარება და პრობლემები“, უნდა შევნიშნოთ, რომ ნაშრომის იმ ნაწილში, რომელიც ეხება აჭარის ავტონომიის ფიქციურ სტატუსს, ავტორები საკმაოდ კრიტიკულნი არიან, მოაქვთ დასაბუთებული არგუმენტაცია და გამოაქვთ რაციონალური დასკვნები. რაც შეეხება ამ განყოფილების ნაწილს, რომელიც ეძღვნება სამცხე-ჯავახეთის რეგიონს, უნდა შევნიშნოთ, რომ მოცულობა და ყურადღება, რომელიც მას ეთმობა ნაშრომის ტექსტში, აშკარად არ შეესაბამება ცენტრსა და ჯავახკს შორის არსებული პრობლემების მოცულობასა და სიმწვავეს.

მეორეც, თუ რესპუბლიკის მმართველი წრეების გაღიზიანებას იწვევდა ვითომდა „რადიკალური მოთხოვნები, დაწყებული საქართველოს შემადგენლობიდან გასვლით და სომხეთთან შეერთებით, და დამთავრებული მოთხოვნით, რომ სამცხე-ჯავახეთი აჭარის ავტონომიისათვის მიეერთებინათ“, რამაც მოახდინა „მას მედიაში ანტისომხური განწყობების პროვოცირება“, მაშინ ჯავახკის სომხობისა და სასომხეთის საზოგადოების არა ნაკლები გაღიზიანება უნდა გამოეწვია „სტატუსის ავტონომიამდე ამაღლების ან ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა გაფართოების“ მოთხოვნათა დაკავშირებას „სომხური ნაციონალიზმის“ გამოვლინებასთან (ტექსტში საუბარია „ სომხური ნაციონალისტური მოძრაობის“ მოთხოვნებზე, მაგრამ არ ზუსტდება, არიან ისინი ადგილობრივები თუ გარე ელემენტს წარმოადგენენ; ამიტომ შეიძლება ვისაუბროთ იმაზე, რომ აქ იგულისხმება „სომხური ნაციონალიზმი“.)

ამ კონტექსტში შეიძლება ვივარაუდოთ, რომ საკუთარი სტატუსის ამაღლების და მით უფრო ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა გაფართოების მოთხოვნა შეიძლება შეფასებულ იქნეს, როგორც ნაციონალიზმის გამოვლენა მხოლოდ იმ ქვეყანაში, სადაც თვით სატიტულო ერის წარმომადგენლები აშენებენ თავის მსოფლმხედველობას უპირველესად ნაციონალიზმის პოზიციებიდან.

გამოთქმა „სომხური ნაციონალიზმი“ (როგორც ეს ტექსტშია) განსაკუთრებით კონტრასტულად გამოიყურება „აზერბაიჯანელებით დასახლებულ ტერიტორიაზე ე.წ. ბორჩალოს ავტონომიის შექმნის“ საკითხის გვერდით, რომელიც აღძრეს „ადგილობრივმა არაფორმალურმა მოძრაობებმა“ (ალბათ მაინც სტრუქტურებმა?). გამოდის, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა გაფართოება ჯავახკში „ნაციონალიზმია“, ხოლო ბორჩალოში აზერბაიჯანელების ავტონომია - ადგილობრივი არაფორმალების მიერ წამოწეული საკითხი?

განყოფილების 2.2 „რეკომენდაციები“ მეორე ნაწილში ერთი საგულისხმო აზრია მოცემული: „ავტონომიურ რესპუბლიკებთან ურთიერთობის ეკონომიკური და პოლიტიკური ბალანსის შესანარჩუნებლად მიზანშეწონილია რეგიონების არსებობა, რომელთა მასშტაბები ავტონომიური რესპუბლიკების ფარდი იქნება“. იბადება კითხვა: ექსპერტები ავტონომიებსა და რეგიონებს შორის განსხვავებათა შემდგომ ნიველირებას გეგმავენ, თუ სურთ აამაღლონ რეგიონები ხარისხობრივად უფრო მაღალ დონემდე? სხვა სიტყვებით, ავტონომიების ეკონომიკური (აჭარა) და პოლიტიკური (აფხაზეთი) სიმძლავრე პერსპექტივაში ხელახლა შექმნილი რეგიონების სიმძლავრის შესაბამისი იქნება, თუ ისინი დაიკავებენ თავიანთ, სხვა ტერიტორიული ერთეულებისთვის მიუღწეველ ადგილს? გაუგებარია, ასეთ პირობებში როგორ უნდა ეთანადებოდეს პრივილეგიების არარსებობის პრინციპი რეგიონების სამართლებრივ სტატუსებს შორის განსხვავებას.

აფხაზეთის მომავალ სტატუსთან დაკავშირებით ჩნდება შემდეგი კითხვები: თუ აფხაზები არ არიან ეროვნული უმცირესობა, არამედ არიან „საქართველოს სახელმწიფოს ჩამომყალიბებელი ერთ-ერთი ერი“, მაშინ ისინი, როგორც დე-იურე და დე-ფაქტო სატიტულო ერი, რატომ უნდა წარმოადგენდნენ სახელმწიფო ერთეულს შეზღუდული სუვერენიტეტით?

თუკი „გათვალისწინებულია აფხაზთა იდენტურობა, რომელიც ეფუძნება აფხაზეთის საკუთარ ერთადერთ სამშობლოდ და დანარჩენი მოსახლეობისაგან გამორჩეულობის შეგნებას“, ხომ არ ნიშნავს ეს, რომ ქართველებისთვის, რომლებიც ცხოვრობდნენ კონფლიქტამდე აფხაზეთში და შეადგენდნენ იქ აბსოლუტურ უმრავლესობას, აფხაზეთი აღარაა და არც შეიძლება იყოს სამშობლო? მაგრამ მაშინ როგორ მოხდება აფხაზეთში ათი ათასობით ქართველი ლტოლვილის დაბრუნების საკითხის სამართლებრივი გადაწყვეტა?

ნიშნავს თუ არა „ერთადერთი სამშობლოს“ ხსენება, რომ აფხაზებმა შეიძლება იცხოვრონ მხოლოდ აფხაზეთში, და თუ ასეა, მაშინ როგორ უთანხმდება ერთმანეთს აღნიშნული პრინციპი და ადამიანისა და მოქალაქის უფლება (ტექსტში აფხაზები მოიხსენებიან როგორც თვით აფხაზეთის, ისე „ერთიანი სახელმწიფოს“ მოქალაქეებად), თავისუფლად აირჩიოს საცხოვრებლად ადგილსამყოფელი.

რას ნიშნავს აღიარება იმისა, რომ აფხაზები განსხვავდებიან საქართველოს დანარჩენი მოსახლეობისაგან, ატარებენ თუ არა ეს განსხვავებები სოციოკულტურულ, ეროვნულ-რელიგიურ, ენობრივ თუ სხვა ხასიათს?

მე-3 განყოფილებაში, „მუნიციპალური მოწყობა“, იგრძნობა ექსპერტების კომპეტენტური და რაციონალური მიდგომა. შემოთავაზებულია „თუნდაც მცირე მუნიციპალიტეტების“ გამსხვილებისა ან არსებობის ვერსიები (რაც სრულებით ბუნებრივია მთიანი საქართველოს სპეციფიკისთვის). მაგრამ იგრძნობა, რომ ექსპერტები მაინც იხრებიან გამსხვილების მოდელისკენ და ამ დროს მათ უჩნდებათ ეჭვები, რომლებიც გამოწვეულია იმით, რომ „გართულდება სხვადასხვა ტერიტორიული ერთეულის გაერთიანების საკითხი, რადგან ამ პროცესის ცენტრალიზებული წესით წარმართვა ეწინააღმდეგება საერთაშორისო პრინციპებს; ეს საკითხი მოსახლეობის აზრის მაქსიმალურ გათვალისწინებას გულისხმობს“.

განყოფილება 5.3 „ეთნიკური უმცირესობანი და მუნიციპალიზაცია“, აგრეთვე მთლიანობაში გადმოცემულია სწორი სამართლებრივი ტერმინებით და მასში იგრძნობა პოლიტიკური მიდგომა, რომელიც ითვალისწინებს ეროვნული უმცირესობების სამართლიან და კანონიერ ინტერესებს. აღვნიშნავთ იმასაც, რომ ქვეყნის ტერიტორიული მოწყობის საკითხი შეიძლება გაიმიჯნოს როგორც უმცირესობის კულტურული იდენტობის შენარჩუნებისაგან, ისე ინტეგრაციული პოლიტიკის პრობლემისაგან, რომელსაც ახორციელებს სახელმწიფო მხოლოდ ეროვნულ უმცირესობათა სტატუსის ეფექტურად მოქმედი სამართლებრივი გარანტიის შემთხვევაში; განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც აუცილებლად გათვალისწინებულია კომპაქტურად მცხოვრებ უმცირესობათა აზრი ადგილობრივი თვითმმართველობის ტერიტორული ფორმების მოქმედებისას ეროვნული უმცირესობებისთვის. საქართველოში თვითმმართველობის ტერიტორიული ფორმა ერთადერთი გზაა მათი ეფექტური ინტეგრაციისთვის ქვეყნის მთელ სივრცეზე.

განსაკუთრებული აზრი ბ-ნ ო.ზოიძის „განსხვავებული შეხედულების“ თაობაზე

ბ-ნ ო.ზოიძის არგუმენტაცია არაკორექტული და ნაკლოვანია სამართლებრივი თვალსაზრისით. ამასთან ერთად, შემაშფოთებელია ის, რომ, უეჭველად, ბ-ნ ზოიძის „განსხვავებულ აზრს“ სარჩულად უდევს სურვილი, რომ საქართველოში მცხოვრებ ეროვნული უმცირესობების მიმართ არ მოხდეს გამოყენება ყველა იმ იურიდიულად დამავალდებულებელი კონვენციებისა და შეთანხმებების, რომლებსაც მოაწერა ხელი ქართულმა სახელმწიფომ და რომელთა ცხოვრებაში გატარება მან ითავა ევროპული ინტეგრაციის პროცესში. ეს ფაქტი თავისთავად იწვევს სავსებით დასაბუთებულ შეშფოთებას, თუ გავითვალისწინებთ საქართველოს ძალიან სერიოზულ და გულწრფელ ნაბიჯებს ევროპის მიმართულებით.

ა) თუ ო.ზოიძეს აშინებს ტერმინ „ეთნიკური უმცირესობის“ (უფრო სწორად კი „ეროვნული უმცირესობის“) იურიდიული შინაარსი, ჩვენ იძულებულნი ვართ აღვნიშნოთ, რომ არაფერი უკეთესი ცივილიზებულ სამყაროს ამის თაობაზე არ მოუგონია. იმით, რომ არსებობს ბ-ნ ო.ზოიძის „განსხვავებული აზრი“, არ შეიცვლება საქართველოში მცხოვრები ეროვნული უმცირესობების სამართლებრივი სტატუსი და მათზე ყველა ზემოთ ნახსენები დოკუმენტისა თუ კონვენციის მოქმედება (სამწუხაროდ, ყველა მათგანი ჯერ არ არის რატიფიცირებული საქართველოს პარლამენტის მიერ). ეროვნული უმცირესობის სტატუსი შეიძლება მიუსადაგო სომხებს, რომლებიც ცხოვრობენ როგორც ჯავახკში ან ბათუმში, ისე აზერბაჯანელებს, რომლებიც ცხოვრობენ ქვემო ქართლში ან თბილისში.

გავიხსენოთ, მაგალითისთვის, რომ უმცირესობათა ენებისა და რეგიონული ენების შესახებ ევროპის ქარტიაში, რომელიც ევროპის საბჭომ 1992 წელს მიიღო, ეროვნულ უმცირესობათა ენების შემდეგი განსაზღვრებაა მოცემული:

„ტერმინი „რეგიონული ენები ან უმცირესობათა ენები“ იხმარება იმ ენების მიმართ, რომლებიც:

- ტრადიციულად გამოიყენებიან სახელმწიფოს ტერიტორიაზე იმ მოქალაქეების მიმართ, რომლებიც ქმნიან რიცხვობრივი თვალსაზრისით უფრო მცირე ჯგუფს, ვიდრე ამ სახელმწიფოს დანარჩენი მოსახლეობაა და

- განსხვავდებიან ამ სახელმწიფოს ოფიციალური ენისგან (ენებისაგან).“

ბ) რაც შეეხება მტკიცებას იმის თაობაზე, რომ „ძლიერი დემოკრატიული ტრადიციების მქონე ქვეყნებში ამ სახის ეთნოსებს მიკუთვნებულ პირთა ჯგუფები არ მიიჩნევიან ეროვნულ უმცირესობებად“, მაშინ, თუნდაც ამ საკამათო დებულების გათვალისწინებით, უნდა შევნიშნოთ, რომ ჯერჯერობით არ შეიძლება სერიოზულად ჩავთვალოთ, რომ საქართველოში, ისევე, როგორც სამხრეთ კავკასიის ნებისმიერ სხვა სახელმწიფოში, „განვითარებული დემოკრატიაა“.

გ) უცნაურად ჟღერს ავტორის განცხადება: „დიასპორას“ „ეროვნულ უმცირესობად“ ვერ აქცევს კომპაქტურად დასახლება. კომპაქტურად დასახლებისთვის ამგვარი სამართლებრივი შედეგების მინიჭება მაპროვოცირებელ ფაქტორად შეიძლება იქცეს“. თუ ამ ლოგიკას მივყვებით, მაშინ იბადება კითხვა: მაშ, რა ქმნის, მაგალითად, საქართველოში, ქართველებს სატიტულო ერად, თუ არა ისეთი პოლიტიკურ-სამართვლებრივი პარამეტრები, როგორც „კომპაქტურობა“, „აბსოლუტური უმრავლესობა“ (50%25 + 1) ან „ისტორული უფლება“ იცხოვროს ამ ტერიტორიაზე?

დ) არ არსებობს ასეთი ცნება: „სამცხე-ჯავახეთსა და ქვემო ქართლის კომპაქტურად დასახლებული სომხებისა თუ აზერბაიჯანელების პრობლემატიკა“. უფრო უნდა ვისაუბროთ პრობლემებზე, რომლებიც აქვთ სომხებს, აზერბაიჯანელებს და საქართველოში მცხოვრებ სხვა ეროვნულ უმცირესობათა წარმომადგენლებს.

მარინა მუსხელიშვილი

1. შესავალი

ჯერ კიდევ 1997 წელს ცნობილი ანალიტიკოსი ფარიდ ზაქარია წერდა, რომ მსოფლიოს სულ უფრო და უფრო მეტ ქვეყანაში „დემოკრატიულად არჩეული რეჟიმები . . . უგულებელყოფენ მათი ძალაუფლების კონსტიტუციურ ფარგლებს და საკუთარ მოქალაქეებს ძირითად უფლებებსა და თავისუფლებებს ართმევენ“¹. დემოკრატიზაციის მესამე ტალღამ მსოფლიოში ახალი ფენომენი, ახალი ტიპის რეჟიმი წარმოქმნა, რომელსაც არალიბერალური დემოკრატიის სახელი ეწოდა. ამ რეჟიმმა ისეთი მახასიათებლები შეიძინა, რომლებიც ძველ ლიბერალურ დემოკრატიებში არ იყო წარმოდგენილი. ძველი დასავლური დემოკრატიებისგან განსხვავებით, ამ რეჟიმებში მასობრივი დემოკრატია და საყოველთაო ხმის უფლება უფრო ადრე და საფუძვლიანად დამკვიდრდა, ვიდრე კონსტიტუციური ლიბერალიზმი: „დემოკრატია ყვავის, კონსტიტუციური ლიბერალიზმი კი - არა“². საყოველთაოდ არჩეული, პოპულარული მმართველები არ ერიდებიან იმას, რომ პარლამენტებსა და კონსტიტუციის ჩარჩოებს გვერდი აუარონ, ქვეყანა საპრეზიდენტო ბრძანებულებებით მართონ, სახელმწიფო აპარატი ოპოზიციისა და თავისუფალი პრესის წინააღმდეგ გამოიყენონ და ადამიანის კონსტიტუციური უფლებები შელახონ. ეს მოვლენები მრავალ და მრავალ ქვეყანაშია დაფიქსირებული, როგორც ლათინურ ამერიკაში, ისე ყოფილ საბჭოთა რესპუბლიკებში. რეგულარული და საყოველთაო არჩევნების ჩატარება ამ ქვეყნებში ვერ უზრუნველყოფს კანონის უზენაესობას, კორუფციის შეზღუდვასა და კარგ მმართველობას ძალაუფლების კონსტიტუციურ ჩარჩოებში. ასეთი ქვეყნების რიცხვს საქართველოც უნდა მივაკუთვნოთ.

დემოკრატია, კონსტიტუციონალიზმი და ლიბერალიზმი არალიბერალურ დემოკრატიებში ერთმანეთთან გადაულახავ წინააღმდეგობაში მოდის. საქმე ისაა, რომ კონსტიტუციონალიზმი და ლიბერალიზმი, ორივე, არსებითად, ხელისუფლების შეზღუდვის, შეზღუდული მმართველობის თეორიასა და პრაქტიკას განასახიერებს, ხოლო დემოკრატია ხალხის უმრავლესობის მიერ არჩეულ ლიდერთა ხელში ძალაუფლების მაქსიმალურ აკუმულირებასა და გამოყენებას ესწრაფვის. მაშინ, როცა ძველ დემოკრატიებში დემოკრატიის, კონსტიტუციონალიზმისა და ლიბერალიზმის პრინციპები გარვეულ დაბალანსებულ სისტემას ქმნის, ახალ დემოკრატიებში დემოკრატიის პრინციპები აშკარად ჭარბობს და ძირს უთხრის ლიბერალური დემოკრატიის არსებობისთვის აუცილებელ დანარჩენ კომპონენტებს³: „დემოკრატიულად არჩეულ მთავრობებს ახასიათებთ იმის დაჯერების ტენდენცია, რომ მათ აბსოლუტური ძალაუფლება ეკუთვნით, ამან კი შეიძლება ძალაუფლების ცენტრალიზაცია გამოიწვიოს“.⁴ იმავე მოვლენას აღწერს გილერმო ო'დონელი, როდესაც მიუთითებს, რომ ძლიერ ლიდერებს, რომლებსაც სჯერათ, რომ ხალხის სახელით ლაპარაკობენ, გულწრფელად არ ესმით, რატომ უნდა დაუქვემდებარონ ძალაუფლება კონსტიტუციურ შეზღუდვებს, თუ მათი საქმიანობა (როგორც წესი, ეს კორუფციასთან ბრძოლას ეხება), ხალხისთვის სიკეთის მომტანია⁵.

ახალი დემოკრატიების გამოცდილება ცხადყოფს, რომ არალიბერალურ დემოკრატიებში კონსტიტუციონალიზმის დამკვიდრება ბევრად უფრო ძნელია, ვიდრე მეტ-ნაკლებად სამართლიანი არჩევნების ჩატარება. ტოკვილისეულმა გაფრთხილებამ, რომ ხალხის უმრავლესობის ნებამ შეიძლება პიროვნების თავისუფლება შეზღუდოს, ახალ დემოკრატიებში თვალნათლივი ინსტიტუციონალური განსახიერება პოვა. თუმცა, ეს დილემა პოსტსაბჭოური სივრცისთვის არც ახალია და არც უცნობი.

„სახალხო დემოკრატიად“ წოდებული საბჭოთა რეჟიმის კონსტიტუციაში ბევრი ლიბერალური ღირებულება იყო დეკლარირებული, რომლებიც არასდროს რეალიზებულა, განსაკუთრებით, ტოტალიტარიზმის პერიოდში⁶. გარდა ამისა, კონსტიტუციის არსებობა, თუნდაც ის სრულად იყოს რეალიზებული, თავისთავად არ ნიშნავს მმართველობის კონსტიტუციონალიზმის პრინციპებზე აგებას. საბჭოთა კავშირის კონსტიტუცია ძალაუფლების კონცენტრაციის შეზღუდვის პრინციპების განხორციელებას არ ითვალისწინებდა. პირიქით, ის ამკვიდრებდა კომუნისტური პარტიის მმართველ როლს საზოგადოებაში და დემოკრატიული ცენტრალიზმის პრინციპებზე აგებულ მმართველობას ეფუძნებოდა. განსხვავებული იყო საბჭოთა სამართლის ფილოსოფიაც. თუ კომუნისტური პარტიის მმართველობა სახელმწიფო აპარატს ამყარებდა, მისი იდეოლოგია საბჭოთა კანონის წყაროს წარმოადგენდა, სამართლისა და კონსტიტუციონალიზმის სანაცვლოდ. კანონის იდეა იყო არა უფლებების დაცვა, არამედ - მართულთა დაქვემდებარება სახელმწიფო ძალაუფლებისადმი მმართველი პარტიის მიერ განსაზღვრული მიზნების მისაღწევად. კერძო ადამიანი და კერძო სფერო გარკვეულ ლეგიტიმაციას მხოლოდ ბოლო, პოსტტოტალიტარულ პერიოდში იძენს, როდესაც სუსტდება იდეოლოგიის გავლენა და საზოგადოებრივი ტრანსფორმაციის ძალისმიერი მეთოდები.

თუ საბჭოთა დროს ლეგიტიმური იყო ძალაუფლების კონცენტრაცია კომუნიზმის მისაღწევად და „ამერიკის დასაწევად და გასასწრებად“, რატომ არ უნდა იყოს ლეგიტიმური მისი კონცენტრაცია პოსტსაბჭოთა პერიოდში სწრაფი რეფორმების გასატარებლად და „ევროპის“ დასაწევად? თუ ლეგიტიმური იყო „ექსპროპრიატორთა ექსპროპრიაცია“ და მშრომელთა მძარცველი კაპიტალისტების განადგურება, რატომ არ უნდა იყოს ლეგიტიმური „უკანონოდ მითვისებული ქონების“ ყველა ხერხით ამოღება? თუ ლეგიტიმური იყო სახელმწიფოს აგება მმართველი იდეოლოგიის საწყისებზე, რატომ არ უნდა აიგოს ახლა სახელმწიფო განახლებული იდეოლოგიის საწყისებზე? დემოკრატია, როგორც ხალხის მმართველობის თეორია, ამ კითხვებზე პასუხს ვერ იძლევა, თუკი ის მოკლებულია ლიბერალურ და რესპუბლიკურ კომპონენტებს, კონსტიტუციონალიზმისა და კანონის უზენაესობის პრინციპებს. ქვემოთ ვნახავთ, როგორ უპირისპირდება ერთმანეთს ეს მიდგომები და პრინციპები თანამედროვე საქართველოს პოლიტიკურ დისკურსში.

რა საწყისებზე ხდება თანამედროვე საქართველოში სახელმწიფოს, კანონისა და მმართველობის ლეგიტიმაცია? რა ტიპის პოლიტიკური დისკურსები ახასიათებს იმ რეჟიმს, რომელსაც აქ „არალიბერალური დემოკრატიის“ სახელი ეწოდა? აქვს თუ არა საქართველოში პერსპექტივა კონსტიტუციურ ლიბერალიზმს? ესაა საკითხები, რომლებსაც ჩვენ საქართველოს ბოლოდროინდელი საკონსტიტუციო ცვლილებების შუქზე განვიხილავთ.

2. კონსტიტუციური ცვლილებების განხილვის დინამიკა და პროცესის მონაწილენი

ცნობილი კონსტიტუციონალისტის, ჯონ ელსტერის თქმით, მსოფლიოში არსებობს დემოკრატიული კონსტიტუციები, მიღებული არადემოკრატიული გზით, მაგრამ არ არსებობს დემოკრატიული გზით მიღებული არც ერთი ავტორიტარული კონსტიტუცია.⁷ კონსტიტუციის მიღების პროცესში მნიშვნელოვანია ორი მომენტი: რამდენად დემოკრატიულია ეს პროცედურა და რამდენად ეფუძნება ახალი კონსტიტუციის მიღება (თუ არსებულ კონსტიტუციაში ცვლილებების შეტანა) ფართო და სრულფასოვან მსჯელობას.

კონსტიტუცია, გარდა იმისა, რომ იყოს დემოკრატიული, უნდა უზრუნველყოფდეს მდგრადი და ეფექტური მმართველობის არსებობას. პროცედურული თვალსაზრისით, მდგრადი და ეფექტური მმართველობის მექანიზმების შემოღება საჭიროებს, სულ მცირე, ამ მექანიზმების ირგვლივ ყველა გავლენიანი პოლიტიკური ელიტის შეთანხმების მიღწევას. ცენტრალური ხელისუფლების მოწყობა პირველ რიგში გავლენას ახდენს იმ პოლიტიკურ აქტორებზე, რომლებიც უშუალოდ მონაწილეობენ ხელისუფლების განხორციელებაში. ცვლილებების მიღების მომენტში ხელისუფლებაში მყოფ პოლიტიკოსთა შეთანხმება ვერ უზრუნველყოფს მოდელის მდგრადობას ხელისუფლების ცვლილების და მომდევნო არჩევნების შემდეგ. ამდენად, მდგრადი მოწყობისთვის შეთანხმებაში ან უნდა მონაწილეობდნენ ხელისუფლებაში იმ მომენტისთვის არმყოფი ძალებიც, ან ეს ძალები სამუდამოდ უნდა გაირიყოს პოლიტიკიდან; სხვაგვარად, კონსტიტუციის ლეგიტიმაცია იძენს დროებით, გარდამავალ ხასიათს.

საკონსტიტუციო ცვლილებების პროცესს იანვარ-თებერვალში ახასიათებდა შემდეგი: ცვლილებები მუშავდება კულუარულად და მიიღება ძალიან სწრაფად; მმართველობის ახალი მოდელის შემმუშავებელი და განმსაზღვრელი არის მხოლოდ მომავალი ხელისუფლების სამი ხელმძღვანელი; პოლიტიკაში ჩართული სხვა ძალები ვერ ახერხებენ პროცესის შეჩერებას ან სხვა მიმართულებით წარმართვას. ამ პროცესის და მის ირგვლივ წარმართული დებატების ქვემოთმოყვანილი ქრონოლოგიური აღწერა ნათლად წარმოაჩენს იმ წინააღმდეგობებს, რომლებიც პროცესის აღნიშნულ მახასიათებლებს უკავშირდება.

ნოემბრის სახელისუფლებო კრიზისიდან გამოსვლის გზების ძიებისას ჯერ კიდევ იმ დღეებში კონსტიტუცია, მისი ავკარგიანობა და შესაძლო გადამუშავება კვლავ აქტუალური თემა ხდება. ხოლო „რევოლუციური ტრიუმვირატის“ ხელში ძალაუფლების გადასვლისთანავე იკვეთება საკონსტიტუციო ცვლილებების გარდაუვალობა და მათი განხორციელების მიმართულება: სამი ლიდერი - მიხეილ სააკაშვილი, ზურაბ ჟვანია და ნინო ბურჯანაძე - ერთმანეთში თანხმდებიან ძალაუფლების გადანაწილების შესახებ. ამ შეთანხმების თანახმად, მიხეილ სააკაშვილი ხდება საქართველოს პრეზიდენტი, ზურაბ ჟვანია - პრემიერ მინისტრი (იმ დროისთვის ჯერ არარსებული თანამდებობა), ნინო ბურჯანაძე - პარლამენტის თავმჯდომარე. ამ შეთანხმებამ საჯარო განაცხადის ფორმა მიიღო, რამაც მას თითქმის საკანონმდებლო ხასიათი მიანიჭა. ამ შეთანხმების განხორციელებას კი კონსტიტუციის შეცვლა ესაჭიროებოდა.

ვინაიდან ხელისუფლების ახალი კონფიგურაცია პირველ რიგში ამ ახალი მმართველი ელიტის შეთანხმებას უნდა დაეყრდნოს, მისი შემუშავება დახურულ კარს მიღმა იწყება. მას მედია და მოლაპარაკების გარეთ დარჩენილი ის ძალები, რომლებმაც აქტიური მონაწილეობა მიიღეს ნოემბრის მოვლენებში, ცდილობენ პროცესი საჯარო გახადონ. საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ (4 იანვარი) იწყება საჯარო გამოსვლები იმაზე, თუ რა ტიპის მმართველობა იქნებოდა მიზანშეწონილი საქართველოსთვის შექმნილ ვითარებაში. ამ გამოსვლებში ფიქსირდება გარკვეული შეშფოთება მოსალოდნელ ცვლილებებთან დაკავშირებით („არასამთავრობო ორგანიზაციები სკეპტიკურად უყურებენ მომავალ ცვლილებებს“, I არხი), გამოითქმება სურვილი შენარჩუნდეს არსებული სისტემა, ხოლო კონსტიტუციაში ცვლილებები ნაჩქარევად და პიროვნებებზე მორგებით არ მოხდეს. ხელისუფლება თავს არიდებს ოპონენტების კრიტიკაზე რეაგირებას, მაგრამ გარკვეული გამონათქვამები, (მაგალითად: „საქართველოს მთავრობა ჩემი ხელმძღვანელობით გააკეთებს [ამას და ამას]“. მიხეილ სააკაშვილი, 10 იანვარი), (ამ შემთხვევაში) საპრეზიდენტო სისტემის შენარჩუნებაზე უნდა მიუთითებდეს.

მას მერე, რაც 14 იანვარს პარლამენტი დაჩქარებული წესით ახალ სახელმწიფო დროშას ამტკიცებს, ხოლო 15 იანვარს ცენტრალური საარჩევნო კომისია საპრეზიდენტო არჩევნების შედეგებს აცხადებს, ხელისუფლება, როგორც ჩანს, უფრო ინტენსიური წესით უდგება საკონსტიტუციო ცვლილებების მზადებას, და ეს ცვლილებები კვლავ მას მედიის ყურადღების ცენტრში ექცევა. კანონპროექტი, რომელიც იუსტიციის სამინისტროში მუშავდება, ხდება სამეულის კონსულტაციების საგანი; 19 იანვარს ის იხილება შეხვედრაზე ზურაბ ჟვანიას, ნინო ბურჯანაძის, ზურაბ ადეიშვილის, გიგი წერეთლის და მიხეილ მაჭავარიანის მონაწილეობით. იმავე დღეს ტელეარხები გვაუწყებენ, რომ ახალი კანონპროექტით, საქართველოს ეყოლება „ძლიერი პრეზიდენტი, ძლიერი პრემიერ-მინისტრი და სუსტი პარლამენტი“; „პარლამენტის თავმჯდომარე ქვეყნის მეორე პირიდან ჩამოლაბორანტებულია და უუფლებო მესამე პირად გვევლინება“ (იმედი, 19 იანვარი). ამ მსჯელობას დროებით ანელებს მიხეილ სააკაშვილის ვიზიტი დავოსში და ინაუგურაციის ცერემონია (25 იანვარი). ინაუგურაციის შემდეგ საკონსტიტუციო ცვლილებების განხილვა მეტი ინტენსივობით ახლდება, ვინაიდან, როგორც ჩანს, უკვე განსაზღვრულია, რომ მთავრობის დაკომპლექტება ახალი კონსტიტუციის შესაბამისად უნდა მოხდეს; ეს კი მოითხოვს, რომ ახალი საკონსტიტუციო მოწყობა ძალაში შევიდეს არაუგვიანეს 8 თებერვლისა - სხვა შემთხვევაში მიხეილ სააკაშვილს მოუწევს 9 თებერვალს პარლამენტისთვის მინისტრების წარდგენა ძველი მოდელის შესაბამისად.

პრეზიდენტის ინაუგურაციის შემდეგ ნინო ბურჯანაძე რამდენიმე დღით ტოვებს საქართველოს, რაც ფასდება როგორც პროტესტი, პარლამენტის უფლებების შეკვეცის საპასუხოდ. მხოლოდ 1-2 თებერვალს პრეზიდენტი სააკაშვილი, უცხოეთიდან დაბრუნებული ბურჯანაძე და ზურაბ ჟვანია აგრძელდებენ მოლაპარაკებებს ფუნქციების გადანაწილებაზე და პარლამენტის უფლებებზე. 2 თებერვალს ცხადდება, რომ კომპრომისის მიღწევა შესაძლებელია. დღის ბოლოსთვის სამეულის ერთიანობა აღდგენილია, იმავე დღეს იკრიბება საკონსტიტუციო კომისია, რომელიც, მართალია, შემუშავებული კანონპროექტის ტექსტს ჯერ არ იცნობს, მაგრამ პრინციპში თანხმობას იძლევა იმაზე, რომ პროექტი შევიდეს პარლამენტში განსახილველად მისი პუბლიკაციისა და ერთთვიანი განხილვის გარეშე.⁸

3 თებერვალს იხსნება 1999 წლის მოწვევის პარლამენტის საგაზაფხულო სესია და იმართება ბიუროს სხდომა, რომელზედაც ცხადდება, რომ კანონპროექტი იმავე კვირის ბოლომდე უნდა იქნეს განხილული. დღის მეორე ნახევარში კანონპროექტი შემოდის პარლამენტში, მრავლდება და მიეწოდება იურიდიულ საკითხთა კომიტეტს განსახილველად. 5 თებერვალს იწყება კანონპროექტის საპარლამენტო განხილვა, რომელიც 6 თებერვალს მთავრდება პროექტის დამტკიცებით; პროექტი სასწრაფოდ ქვეყნდება, რაც პრემიერ-მინისტრს საშუალებას აძლევს დააკომპლექტოს მინისტრთა კაბინეტი უკვე ახალი კონსტიტუციის შესაბამისად. ამდენად, საკონსტიტუციო ცვლილებების საპარლამენტო განხილვა ხდება ელვისებური სისწრაფით; საპარლამენტო განხილვის პროცესი მის შინაარსზე დიდ გავლენას არ ახდენს.

რევოლუციის გზით ხელისუფლებაში მოსული ძალები, მართალია, არ ცდილობენ ოპონენტებთან დიალოგის გამართვას, სამაგიეროდ, ისწრაფვიან ხალხის უმრავლესობის მხარდაჭერის განმტკიცებას. პროცესის წარმართვა ნაჩქარევად და ვიწრო წრეში სულაც არ ნიშნავს ხელისუფლების მხრიდან საზოგადოებრივი აზრის მნიშვნელობის იგნორირებას. პირიქით, როგორც მიხეილ სააკაშვილი, ისე ზურაბ ჟვანია ცდილობენ ბრიფინგებსა და ინტერვიუებში ცვლილებებისა და დაჩქარებული წესის გამართლებას ქვეყნის წინაშე მდგარი გადაუდებელი და მწვავე პრობლემებით; რაც შეიძლება ჩქარა უნდა შეიქმნას მთავრობა, რომელიც დაიწყებს ხალხის წინაშე აღებული ვალდებულებების შესრულებას.⁹

მმართველობის წინაშე მდგარი ამოცანების სიმწვავის გამო ხელისუფლების მხრიდან ცვლილებების დაჩქარებას ოპონენტები უპირისპირებენ კონსტიტუციონალიზმის, კანონიერების და წარმომადგენლობის დაცვის მოთხოვნებს. ოპონენტების მხრიდან გამოითქმის მოსაზრებები, რომ პროცესი უნდა გაიწელოს დროში, რომ საკონსტიტუციო ცვლილებები მოითხოვს უფრო საფუძვლიან მსჯელობას და „მეტ პატივისცემას კანონიერების დაცვის დაპირებით მოსული ხელისუფლების მხრიდან“, და რომ დაჩქარებული პროცედურის შედეგად არსებობს ძალაუფლების შეუზღუდავი კონცენტრაციის საშიშროება¹⁰. ოპონენტების აზრით, დარღვეულია საკონსტიტუციო მოთხოვნა კანონპროექტის აუცილებელი წინასწარი პუბლიკაციისა და ერთთვიანი განხილვის შესახებ, ხოლო 1999 წლის მოწვევის პარლამენტი ვადაგასულია, არ სარგებლობს ხალხის მხარდაჭერით და არ არის უფლებამოსილი გადაწყვიტოს კონსტიტუციური მნიშვნელობის საკითხები.

ხელისუფლება, თავის მხრივ, ხალხის უმრავლესობის ნებაზე აპელირებას აძლიერებს ორი მექანიზმით: ხელისუფლებაში არმყოფი პოლიტიკური ძალების დე-ლეგიტიმაციით (ერთი მხრივ, ნაციონალური მოძრაობა და მიხეილ სააკაშვილი გამოხატავენ მთელი ხალხის ნებას, ხოლო, მეორე მხრივ, ვინც არ დადგა ხალხის გვერდზე, იმან პოლიტიკური თვითმკვლელობა ჩაიდინა¹¹) და „ლეგიტიმური“ პოლიტიკური ძალების მხრიდან კრიტიკის შეზღუდვით. სატელევიზიო დებატების შეზღუდვა, რომელიც 3 თებერვლიდან იწყება¹², უკავშირდება არა იმდენად სხვა პარტიებისგან თუ პოლიტიკური ძალებისგან კრიტიკის აცილების სურვილს, არამედ „რევოლუციურ ძალებში“ განხეთქილების საშიშროებას. ამ დღეებში მოსალოდნელი დაპირისპირების თავიდან ასაცილებლად კეთდება განცხადება „ნაციონალური მოძრაობისა“ და „ბურჯანაძე-დემოკრატების“ ერთ პარტიად გაერთიანების თაობაზე (რასაც პრაქტიკული ხორცშესხმა იმ პერიოდში არ ეწერა), მაგრამ ეს არ შველის კონსტიტუციის ირგვლივ „რევოლუციურ ძალებში“ კონსენსუსის მიღწევას. ცხარე თავდასხმა საკონსტიტუციო პროექტზე თინა ხიდაშელის, გიგა ბოკერიას (რუსთავი 2, 2 თებერვალი) და კობა დავითაშვილის მხრიდან (გადადგა ნაციონალური მოძრაობის პოლიტიკური მდივნის თანამდებობიდან იმ მოტივით, რომ „არ შეიძლება კონსტიტუცია ერგებოდეს ადამიანებს და არა პირიქით, ადამიანები უნდა ერგებოდნენ კონსტიტუციებს“, 3 თებერვალი) საფრთხეს უქმნის მმართველი ძალის არა მარტო ერთიანობას, არამედ ლეგიტიმურობასაც, უკარგავს მის მოქმედებას ერთადერთი სწორი გზის იმიჯს. მიხეილ სააკაშვილის რეაქცია კობა დავითაშვილის გადადგომაზე გამორიცხავს ამ ოპონენტებთან დისკუსიის წარმართვას: „მე არ მაინტერესებს პიროვნებები, ჩემს გვერდზე უნდა იდგას ქართველი ხალხი. მე მჭირდება ხალხის მხარდაჭერა, მე მაქვს ხალხის მხარდაჭერა და ... ხალხის მხარდაჭერით ამ მაფიასთან ბრძოლას მივიყვან ბოლომდე“.

ამ გამონათქვამს, რომელიც ზედმიწევნით უდგება არალიბერალური დემოკრატიის ლეგიტიმიზირებას, ჩვენ კიდევ დავუბრუნდებით.

3. რა მიმართულებით ცვლილებები? შინაარსობრივი მხარე

თანამედროვე კონსტიტუციები, როგორც წესი, მოიცავს ადამიანის უფლებების დამცველ თავებსა და განაყოფებს. კონსტიტუციის ეს ნაწილი, თუმცა კი მნიშვნელოვანია ლიბერალიზმის დამკვიდრების თვალსაზრისით, არ წარმოადგენს, როგორც ამას ხაზს უსვამს ჯოვანი სარტორი¹³, კონსტიტუციის შექმნის მთავარ მიზანს. შესაძლოა წარმოვიდგინოთ კონსტიტუცია ადამიანთა უფლებების დეკლარაციის გარეშე (მაგ. აშშ-ის კონსტიტუციის თავდაპირველი ვარიანტი), მაგრამ შეუძლებელია წარმოვიდგინოთ კონსტიტუცია, რომელიც არ არეგულირებს ძალაუფლების განხორციელების მექანიზმებს და არ ანაწილებს ფუნქციებს. კონსტიტუცია პირველ რიგში სახელმწიფო ძალაუფლების ჩარჩოებს აყალიბებს; 2004 წლის საკონსტიტუციო ცვლილებებიც, ძირითადად, ცენტრალური ხელისუფლების მოწყობას შეეხო.

2004 წლის საკონსტიტუციო ცვლილებების მთავარ შინაარსობრივ კომპონენტს წარმოადგენდა მინისტრთა კაბინეტის შემოღება და პრემიერ-მინისტრის თანამდებობის დაწესება. ეს საკითხი, რომელიც ჯერ კიდევ ედუარდ შევარდნაძის მმართველობის პერიოდში მრავალჯერ იქნა წამოწეული სხვადასხვა ოპოზიციური პოლიტიკური პარტიისა და პოლიტიკოსის მიერ, ყოველთვის ეფუძნებოდა მმართველობის ეფექტიანობის ამაღლების საჭიროებას და პრეზიდენტ შევარდნაძის გარკვეულ გამიჯვნას შიდა ეკონომიკური პრობლემების მოგვარებისგან. ეს წინადადებები მოდიოდა საპარლამენტო უმრავლესობიდანაც (მოქალაქეთა კავშირი), რომელიც იბრძოდა აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე მეტი გავლენის მოსაპოვებლად. ამგვარი ინიციატივებით გამოდიოდა ბევრი ოპოზიციური პარტია, მათ შორის ტრადიციონალისტები და ლეიბორისტები, რომელთაც ჰქონდათ საკუთარი კანონპროექტები, ხოლო მრეწველებს მინისტრთა კაბინეტის შემოღება საპროგრამო დოკუმენტში ჰქონდათ დაფიქსირებული. ყველაზე ახლოს განხორციელებასთან ეს საკითხი 2001 წლის გაზაფხულზე მივიდა, როდესაც პრეზიდენტმა პარლამენტში განსახილველად შესაბამისი კანონპროექტი შემოიტანა; კანონპროექტი საჯარო განხილვისთვის 2001 წლის გაზაფხულზე გამოქვეყნდა. თუმცა ამ დოკუმენტის საპარლამენტო განხილვა ვერ შედგა, ვინაიდან ცხადი გახდა, რომ ის ვერ შეაგროვებდა საკმარისი რაოდენობის მომხრეებს. კრიტიკოსთა ნაწილმა ხაზი გაუსვა კანონპროექტის არადემოკრატიულობას და კვლავ წამოწია საპარლამენტო მმართველობის უპირატესობის საკითხი, ხოლო ნაკლებად საჯარო, კულუარული წინააღმდეგობა გამოიწვია მომავალი პრემიერ-მინისტრის (ზურაბ ჟვანიას) კანდიდატურამ.

2004 წელს პრემიერ-მინისტრის თანამდებობის შემოღების პერსპექტივამ ძველი დისკუსიების ფონზე შემდეგი პრობლემები წარმოშვა: რა ტიპის ცვლილებებს გამოიწვევდა ეს ქვეყნის პოლიტიკურ მოწყობაში? მინისტრთა კაბინეტის შექმნა, რომელსაც უხელმძღვანელებს პრემიერ-მინისტრი, თავისთავად არაფერს ამბობს ქვეყნის პოლიტიკურ მოწყობაზე. მინისტრთა კაბინეტი შეიძლება არსებობდეს როგორც საპარლამენტო, ისე ნახევრად საპრეზიდენტო და სუპერ საპრეზიდენტო რესპუბლიკებში. ამ მოდელების ნიმუშებად საჯარო დისკურსში ხშირად ფიგურირებს „ევროპა“, „საფრანგეთი“, „რუსეთი და თურქმენეთი“: „ეს არის აბსოლუტურად ევროპული მოდელი“ (ზურაბ ჟვანია, 27 იანვარი, რუსთავი 2); „საფუძველი არის ფრანგული მოდელი“ (მიხეილ მაჭავარიანი, 27 იანვარი, რუსთავი 2); „ეს არ არის ფრანგული მოდელი. პრაქტიკაცაა განსხვავებული. დგას რუსულსა და თურქმენულს შორის. არ არის დემოკრატიული კონსტიტუცია“ (კობა დავითაშვილი, 5 თებერვალი, საპარლამენტო განხილვა). ამგვარი შეფასებები ცალსახად არ განსაზღვრავს სასურველი მოდელის ხასიათს. ერთი მხრივ, ამ დროისთვის, თუკი ლაპარაკია ნახევრად საპრეზიდენტო მოწყობისკენ გადასვლაზე, ძველი არგუმენტი, რომ შევარდნაძე ვერ უძღვება ეკონომიკას, აღარ არის აქტუალური - პირიქით, ახლადარჩეულ პრეზიდენტში (ნოემბერში ის ჯერ კიდევ „გამარჯვებული ხალხის ლიდერია“, მაგრამ მისი მომავალი პრეზიდენტობა არავისში ეჭვს არ იწვევს) აკუმულირებულია ხალხის მთელი იმედები მომავალ კარგ მმართველობაზე. ამდენად, ძველი მისწრაფება პრეზიდენტის აღმასრულებელი ძალაუფლების შეზღუდვისა ვეღარ ამართლებს საპრეზიდენტო მოდელის უარყოფას. მეორე მხრივ, საკონსტიტუციო ცვლილებამ შეიძლება გამოიწვიოს ძალაუფლების გადამეტებული კონცენტრირება პრეზიდენტის ხელში, როგორც ეს 2001 წლის პროექტის კრიტიკაში დაფიქსირდა, რაც კითხვის ქვეშ აყენებს რევოლუციის გაცხადებულ დემოკრატიულ ხასიათს.

ტრადიციულად, საპარალამენტო მოდელი საქართველოში ასოცირებულია მეტ დემოკრატიასთან, ხოლო საპრეზიდენტო - დიქტატურის საშიშროებასთან. თუმცა, 2004 წლის იანვარში ექსპერტები, რომლებიც მმართველობის საუკეთესო სისტემის შერჩევაზე მსჯელობენ, თითქმის ერთხმად უარყოფენ საპარლამენტო მოდელს, როგორც (ბევრის თვალში) სასურველს, მაგრამ მოცემულ რეალობაში განუხორციელებელს. ასევე, საკმაოდ მოულოდნელად, არასამთავრობო სექტორისთვის მიუღებელი აღმოჩნდა შერეული სისტემა; ამდენად, ალტერნატიული წინადადებები სულ რამდენიმეა: ა) არსებული საპრეზიდენტო სისტემის შენარჩუნება და მის ფარგლებში პრეზიდენტის მიერ აღმასრულებელი ძალაუფლების ნაწილის დელეგირება პრემიერ-მინისტრზე და კაბინეტზე; ბ) იმავე სისტემაში ვიცე-პრეზიდენტის პოსტის შემოღება (ზურაბ ჟვანიასთვის); გ) ცენტრალური ხელისუფლების რეფორმის შეთავსება სახელმწიფოს ტერიტორიული მოწყობის მოგვარებასა და ძალაუფლების ტერიტორიულ გადანაწილებასთან; დ) ფართომასშტაბიანი კონსტიტუციური რეფორმის დაწყება ორწლიანი ვადით, ხოლო ამ რეფორმის შედეგად შემუშავებული მოდელის ძალაში შესვლისთანავე ახალი საპარლამენტო არჩევნების ჩატარება.

ეს წინადადებები, როგორც ხელისუფლების ინიციატივის ალტერნატივა, მსჯელობის საგანი არ გამხდარა, ხოლო მომავალი სისტემის ხასიათი ბოლომდე ბუნდოვანი დარჩა. თავიდან მიხეილ სააკაშვილი რამდენჯერმე ახსენებს ძლიერ საპრეზიდენტო მმართველობას, რომელშიც პრემიერ-მინისტრი საჭიროა პრეზიდენტისგან ყოველდღიური საზრუნავის ჩამოსაშორებლად¹⁴; ამ ფონზე ხელისუფლების მხრიდან აპელირება „ევროპულ“ და „ფრანგულ“ მოდელებზე გაუგებარი რჩება. მხოლოდ თებერვლის დასაწყისში, ნინო ბურჯანაძესთან კომპრომისის მიღწევის შემდეგ, მიხეილ სააკაშვილი აცხადებს, რომ მიღებული მოდელით „პრეზიდენტის უფლებამოსილება გარკვეულწილად იზღუდება“, რომ, „თუ პრეზიდენტი ვერ მოიპოვებს პარლამენტში უმრავლესობას, ეს პრეზიდენტის მდგომარეობას ძალიან გაართულებს“ (3 თებერვალი) და რომ „საქართველო გადადის საპრეზიდენტო რესპუბლიკიდან ნახევრად საპრეზიდენტო მოდელზე“ (5 თებერვალი).

ოპონენტები, ცხადია, ამგვარ შეფასებას არ იზიარებენ; მათთვის კანონპროექტი ნიშნავს აღმასრულებელი ხელისუფლების გადამეტებულ გაძლიერებას და ავტორიტარიზმის საშიშროებას. თუმცა, შეიძლება ვივარაუდოთ, რომ თავდაპირველ ვარიანტთან შედარებით საბოლოო ვარიანტის მიხედვით პარლამენტის უფლებამოსილებები მართლაც გარკვეულწილად გაზრდილია. როგორც ჩანს, ეს ეხება ძირითადად პარლამენტის დათხოვნის შეზღუდვას გარკვეული შემთხვევების განსაზღვრით და პარლამენტის მიერ მთავრობის უპირობო დათხოვნის შესაძლებლობას¹⁵. მოლაპარაკებათა შედეგად პარლამენტის თავმჯდომარე იძენს გარკვეულ დამატებით უფლებებსაც: კონტროლს კონტროლის პალატაზე, პარლამენტის რეგლამენტის და პარლამენტის ბიუჯეტის, ასევე პარლამენტის შენობის განკარგვას.

6 თებერვალს მიღებული მმართველობის მოდელი ვერ პოვებს საბოლოო ერთიან შეფასებას მისი ხასიათის თაობაზე. ეს საკითხი, როგორც ჩანს, რჩება მომავალი პოლიტიკური დებატების დღის წესრიგში: როგორია ახალი სისტემა - ნახევრად საპრეზიდენტო და „ევროპული“ თუ სუპერსაპრეზიდენტო და „თურქმენული“, დემოკრატიული თუ ავტორიტარული. მოდელის ხაზგასმულად გარდამავალი, დროებითი ხასიათი, რაც დაფიქსირდა ხელისუფლების ყველა ლიდერის გამოსვლაში¹⁶, ნაწილობრივ მისი არასრულყოფილების ირიბ აღიარებად უნდა იყოს აღქმული; თუმცა, ვადა, რომლითაც განისაზღვრა მისი მოქმედება (6-7 წელი¹⁷), რის შემდეგაც, როგორც გაცხადდა, საპარლამენტო მოდელისკენ უნდა მოხდეს გადასვლა, ასევე მიუთითებს იმას, რომ ხელისუფლება ამ გარდამავალი პერიოდის ასოცირებას ახდენს საკუთარი მმართველობის პერიოდთან.

4. საკონსტიტუციო ცვლილებები: პიროვნებები თუ ინსტიტუტები?

კონსტიტუციის მორგება პიროვნებებზე იყო ერთ-ერთი ყველაზე ძლიერი არგუმეტი ცვლილებების კრიტიკოსთა მხრიდან: „სამი კაცი დადგა კიბეზე და თქვა: მე უნდა ვიყო პრეზიდენტი, მე - პრემიერ-მინისტრი, ეს - პარლამენტის თავმჯდომარე, ორი პოსტი არსებობს, ახლა მესამე უნდა შემოვიღოთ - ასე ქვეყანა არ ეწყობა“. (12 იანვარი, I არხი, ირაკლი მელაშვილი)

ზოგადად, მიხეილ სააკაშვილი როგორც საჯარო გამოსვლებში, ისე პოლიტიკურ მოქმედებაში, ზემომოყვანილი ციტატის მიუხედავად („მე არ მაინტერესებს პიროვნებები“), დიდ მნიშვნელობას ანიჭებს სწორედ პიროვნებებს: როცა აკრიტიკებს ძველ პოლიტიკურ მოწყობას, ის პერსონალურად ედუარდ შევარდნაძეს ადანაშაულებს ყველაფერში; თუ ცდილობს ახსნას, რა შეიცვლება უკეთესობისკენ მომავალში, პირველ რიგში ახსენებს მმართველობაში ახალი, პროფესიონალი და წესიერი ადამიანების მოსვლას; თუ ებრძვის კორუფციას, ის სჯის კონკრეტულ პირებს. ოპონენტები, საპირისპიროდ, ლაპარაკობენ სწორედ ინსტიტუტებზე და სტრუქტურებზე, და არა ადამიანებზე.

პიროვნებებისა და ინსტიტუტების აღრევა საკონსტიტუციო ცვლილებების პროცესში მართლაც აქტუალური საკითხია; სამი ინსტიტუტი - პრეზიდენტი, მინისტრთა კაბინეტი და პარლამენტი - მოდელის შემუშავების პროცესში უკვე განპიროვნებულია სამ ადამიანში, რომლებიც ამ მოლაპარაკებას აწარმოებენ.

ზოგადად, ნებისმიერი პოლიტიკოსის რაციონალური ქცევა მიმართულია მისი ძალაუფლების გაძლიერებაზე და უფლებამოსილებების ზრდაზე. მაგრამ ეს ის მოტივებია, რომლებიც არ გამოდგება ამა თუ იმ ქმედების საჯარო ლეგიტიმაციისთვის. საკუთარი ძალაუფლება საჯაროდ პოლიტიკოსმა ამა თუ იმ საზოგადოებრივი ინტერესით უნდა გაამართლოს. ამის მაგალითია ნინო ბურჯანაძის პასუხი კორესპონდენტის პირდაპირ კითხვაზე, როდესაც ის უარყოფს იმას, რომ სამეულში მიდის ბრძოლა ძალაუფლებისათვის, მაგრამ აღიარებს, რომ „სადაც ხარ, გინდა, რომ მეტი ბერკეტები გქონდეს კონკრეტული საქმის გასაკეთებლად“ (2 თებერვალი, რუსთავი 2).

საჯარო ლეგიტიმაციის აუცილებლობა ამ მხრივ მახეს უგებს პოლიტიკოსს, ვინაიდან ზღუდავს მისი მანევრირების ველს. საჯარო ვითარებაში მას არ შეუძლია ურთიერთგამომრიცხავი არგუმენტებით საკუთარი ქმედების გამართლება; ამდენად, საჯაროობა პოლიტიკის პოზიტიურ, მასტაბილიზებელ და წინასწარმეტყველებადობის გამაძლიერებელ ეფექტს იძლევა. ლეგიტიმური ქმედება უნდა ჩანდეს მიუკერძოებელი და არ უნდა იყოს თვითნებური. ოპონენტებმა შეიძლება ოსტატურად გამოიყენონ ძველი გამონათქვამები. ასე, გაზეთი 24 საათი აქვეყნებს მიხეილ სააკაშვილის 2001 წლის ინტერვიუს, სადაც მიხეილ სააკაშვილი დაახლოებით იმ არგუმენტაციით გამოდის შევარდნაძის პროექტის წინააღმდეგ, რასაც მისი ამჟამინდელი ოპოზიცია იყენებს (პიროვნებებზე მორგება, საფრანგეთის მოდელის სანაცვლოდ ყირგიზეთის მოდელთან მიახლოება). ხელისუფლების მხრიდან კი ძლიერ არგუმენტს წარმოადგენს ის, რომ პარტიები ყოველთვის მხარს უჭერდნენ მინისტრთა კაბინეტის შემოღებას, ახლა კი გააფთრებულ წინააღმდეგობას უწევენ ამ იდეის ხორცშესხმას.

პოლიტიკოსთა რაციონალური ქცევის მოდელი თითქმის ზედმიწევნით უდგება საკონსტიტუციო ცვლილებების შემოქმედთა სტრატეგიის აღწერას. საჯაროდ როგორც სააკაშვილი, ისე ჟვანია არ ლაპარაკობენ მათ შორის წარმოებულ ვაჭრობაზე უფლებამოსილებების თაობაზე; ისინი წარმოაჩენენ მომავალ ცვლილებებს, როგორც ერთიან პროექტს, მაგრამ უნდა ვივარაუდოთ, რომ მათ უწევთ გარკვეული ბრძოლა უფლებამოსილებების გადანაწილებაზე, ვინაიდან საჯაროდ სააკაშვილი უფრო განწყობილია ილაპარაკოს ძლიერ საპრეზიდენტო მმართველობაზე, ხოლო ჟვანია - პასუხისმგებლობის მქონე მინისტრთა კაბინეტზე. განსხვავებულია მომავალი პარლამენტის თავმჯდომარის პოზიცია, რომელიც პარლამენტის (და საკუთარი) უფლებამოსილებების გაზრდას არა მარტო კულუარულად იცავს, არამედ საჯაროდაც „თავს იწონებს“ იმით, რომ მოახერხა პარლამენტის დაცვა გადამეტებული დასუსტებისგან. კიდევ ერთი მოთამაშე - პარლამენტი, რომელიც ბოლო მომენტში იძენს გავლენას კანონპროექტზე, კანონპროექტში ცვლილებების შეტანას თითქმის ვერ ახერხებს (სხვაობა პარლამენტში შემოტანილ ტექტსა და საბოლოო ტექსტს შორის მეტად მცირეა); ერთადერთი მუხლი, რომელმაც კენჭისყრაზე საკმარისი რაოდენობის ხმები ვერ დააგროვა, ეხებოდა პარლამენტის წევრთა უფლებების შეზღუდვას - პარლამენტის წევრთა იმუნიტეტის შესუსტებას.¹⁸

გაცილებით უფრო უმტკივნეულოა ისეთი ცვლილებები, რომლებსაც არა ჰყავთ უშუალოდ პიროვნულად დაინტერესებული ოპონენტები, ან ამ ოპონენტებს არა აქვთ საკმარისი ბერკეტები საკუთარი ინტერესების დასაცავად. ასე, მაგალითად, ახალი კონსტიტუციიდან გაქრა დებულება, რომლის თანახმადაც პრეზიდენტს არა აქვს უფლება ეკავოს პარტიის ხელმძღვანელის პოსტი. მეორე ცვლილება ეხებოდა იმ ამომრჩეველთა რაოდენობას, რომელიც უნდა მისულიყო საპრეზიდენტო არჩევნებზე, რომ ეს არჩევნები შემდგარად ჩათვლილიყო. ახალ ვარიანტში გაქრა ამომრჩეველთა 50%25-ის მონაწილეობის მოთხოვნა. მესამე შეზღუდვა ეხება პარლამენტის მიერ ისეთი კანონების მიღებას, რომელთაც შეიძლება მთავრობის თანხმობის გარეშე ბიუჯეტის ხარჯები გაზარდონ. სამივე თავის დროზე გამოყენებული იყო შევარდნაძის წინააღმდეგ (ის იყო მოქალაქეთა კავშირის ლიდერი; 2000 წლის საპრეზიდენტო არჩევნებში მონაწილეთა რაოდენობის ოფიციალური მონაცემები არადამაჯერებელია; წინასაარჩევნო პერიოდში პარლამენტი ღებულობდა პოპულისტურ კანონებს პენსიების და ხელფასების გაზრდის თაობაზე, რომელთა აღსასრულებლად ბიუჯეტში ფული არ იყო) და შესაძლოა შემოტრიალებულიყო მიხეილ სააკაშვილის წინააღმდეგაც - ის ხომ “ნაციონალური მოძრაობის“ ერთპიროვნული და უალტერნატივო ლიდერია, ხოლო 2004 წლის საპრეზიდენტო არჩევნებში მონაწილეთა რაოდენობა ასევე სათუოა. საკითხი პარლამენტის საკანონმდებლო უფლებამოსილების შეზღუდვის თაობაზე - როგორც ეს ნინო ბურჯანაძის რეპლიკიდან ჩანს, კამათის საგანი გამხდარა კანონპროექტის მომზადების ეტაპზე; ყველა ეს ცვლილება ბადებს კითხვებს საპარლამენტო განხილვისას, საბოლოოდ პარლამენტი მათ მაინც ხმას აძლევს. სამაგიეროდ, კონსტრუქტიული ჩანს ხელისუფლების ურთიერთობა ოპონენტებთან ისეთ საკითხზე, რომელიც საერთოდ არ ეხება ძალაუფლების საკითხებს - ეს არის ორმაგი მოქალაქეობის პრობლემა; ამ მუხლის ფორმულირებაში მიხეილ სააკაშვილი დიდ დათმობებზე მიდის.

სხვა ძალები, რომლებიც პრეტენზიას აცხადებენ პოლიტიკურ გავლენაზე ან მომავალი პოლიტიკური ბრძოლებისთვის ემზადებიან, კანონპროექტს კონსტიტუციონალიზმისა და კანონის უზენაესობის ღირებულებების თვალსაწიერიდან აკრიტიკებენ, რაზედაც ქვემოთ გვექნება საუბარი; სწორედ მათი მისამართით აქვს ნათქვამი პრეზიდენტს კონსოლიდაციის საჭიროებაზე საუბრისას: „მე არ მაინტერესებს პიროვნებები, ჩემს გვერდზე დგას ხალხი“; ის გულისხმობს, რომ „ხალხს“, როგორც დემოკრატიული ლეგიტიმაციის ერთეულს, შეიძლება ჰყავდეს მხოლოდ ერთი წარმომადგენლობითი მმართველი, რომლის ირგვლივაც კონსოლიდირებული იქნება მთელი მმართველობა; ყველას აქვს შესაძლებლობა, ამ მმართველობაში მონაწილეობა მიიღოს, მაგრამ ეს მონაწილეობა პოლიტიკურ დაპირისპირებას გამორიცხავს: „ვერაფერი აღუდგება წინ საქართველოს კონსოლიდაციის პროცესს, ეს არის ჩემი ინიციატივა, მინდა გაერთიანდნენ პარტიები, გაერთიანდნენ პოლიტიკოსები, თუ გვინდა, რომ ამოვძვრეთ იმ წუმპედან, რომელშიაც ჩაგვაგდო შევარდნაძემ“ (მიხეილ სააკაშვილი, 3 თებერვალი)¹⁹.

5. რატომ ცვლილებები? ლეგიტიმაცია და დე-ლეგიტიმაცია

მმართველობის ეფექტურობის ამაღლება, როგორც მინისტრთა კაბინეტის შემოღების არგუმენტი, ჯერ კიდევ წინა პერიოდიდან მომდინარეობდა, როდესაც, პრაქტიკულად, ყველა პოლიტიკური ძალა მომხრე იყო მინისტრთა კაბინეტის შექმნისა და სახელმწიფოს მეთაურისა და მთავრობის მეთაურის პოსტების დაშორიშორების. მთავრობის გუნდური პასუხისმგებლობა, ყოველდღიურ საქმიანობაზე მაქსიმალური კონცენტრირება, რეფორმების გატარება და ა.შ. მუდმივად ფიგურირებს კანონპროექტის დამცველთა გამოსვლებში²⁰.

კრიზისული მდგომარეობის დაძლევა პოსტრევოლუციურ საქართველოში კიდევ უფრო ძლიერი არგუმენტია ძალაუფლების კონცენტრაციის დასასაბუთებლად; კანონპროექტი ხაზგასმულად მიმართულია გარდამავალი პერიოდის დაძლევაზე, სწრაფ გარდაქმნებზე, რომლებიც ხელისუფლებამ უნდა გაატაროს. „ჩვენ გვჭირდება ისეთი ცვლილებები, რომლებიც მოგვცემენ საშუალებას ეფექტურად ვმართოთ ქვეყანა“ (მიხეილ სააკაშვილი, 29 იანვარი, I არხი); „ამ კანონპროექტით პრეზიდენტს. . . ექნება კრიზისული სიტუაციების განმუხტვის საშუალება. თუ პარლამენტი არ ამტკიცებს ბიუჯეტს და საკითხების ბლოკირება სპეციალურად ხდება, პრეზიდენტს მისი დათხოვნის უფლება ენიჭება“ (გიგი წერეთელი, 21 იანვარი); „როდესაც პრეზიდენტი და პრემიერ-მინისტრი თვლიან, რომ ეს არის ერთადერთი შესაძლებლობა, რომ ქვეყანა ფეხზე დადგეს, ამ ვითარებაში ბუნებრივია, მიღებულ იქნეს ის მოდელი, რომელიც იმუშავებს და რომელიც ეფექტური იქნება“ (ნინო ბურჯანაძე, 2 თებერვალი)

ოპონენტები ძალაუფლების ამ კონცენტრაციაში დიქტატურის ნიშნებს ხედავენ. ოპონენტების აზრით, ცვლილებებმა მოსპო რამდენიმე ბერკეტი, რომლებითაც ისარგებლეს ჟვანიამ და სააკაშვილმა შევარდნაძის ხელისუფლების წინააღმდეგ და რომლებიც მომავალში შეიძლებოდა მათ წინააღმდეგ გამოეყენებინა შესაძლო მომდევნო ოპოზიციებს. ვინაიდან 1995 წლის კონსტიტუციით პრეზიდენტს არ ჰქონდა პარლამენტის დათხოვნის უფლება, პარლამენტს შეეძლო უკიდურეს ოპოზიციაში გადასვლა და პასუხისმგებლობის აცილებით აღმასრულებელი ხელისუფლების ეფექტური მოქმედების ბლოკირება, მმართველობითი კრიზისის შექმნა და ამ კრიზისის გამოყენება პრეზიდენტის წინააღმდეგ საბრძოლველად. პარლამენტის დათხოვნის უფლების მოპოვებით პრეზიდენტი იშორებს მოვლენების ამგვარი განვითარების საშიშროებას. „ეს გუნდი ჭრის იმ ტოტს, რომლიდანაც მოვიდა“ (კობა დავითაშვილი, 5 თებერვალი).

კანონპროექტის შინაარსის წარმოჩენის მთელი პროცესი, როგორც ის წარმოდგენილია საზოგადოების სამსჯავროზე, შეიძლება აღიწეროს როგორც ლეგიტიმაციისა და დე-ლეგიტიმაციის ბრძოლა აცდენილ სიბრტყეებში. ხელისუფლება აპელირებს ეფექტურ მმართველობაზე, გარდამავალ პერიოდზე, ექსტრემალურ პირობებზე, ძლიერ ხელისუფლებაზე კრიზისის დასაძლევად, ევროპულ მოდელზე, ხალხის ნების აღსრულებაზე, რეალობის გათვალისწინების საჭიროებაზე.

ოპონენტები ოპერირებენ ისეთი ცნებებით, როგორებიცაა: დემოკრატიის შეზღუდვა, გზა დიქტატურისკენ, ტირანული მმართველობა, მონარქია, რუსული მოდელი, თურქმენიზაცია და სხვა.

ზემოთმოყვანილი ჩამონათვალიდან ჩანს, რომ აცდენილია სიბრტყეები, რომლებშიც იმყოფებიან კანონპროექტის დამცველები და მათი ოპონენტები. დამცველებს აქვთ პოზიტივისტური აქცენტი ეფექტურ მმართველობაზე; ოპონენტებს - ნორმატიული შეშფოთება კონსტიტუციონალიზმის შეზღუდვასთან დაკავშირებით.

ეს აცდენა არ არის განპირობებული (დიდწილად) დამცველთა და ოპონენტთა ღირებულებრივი, მსოფლმხედველობითი პოზიციებით; ის უკავშირდება იმ როლურ სხვაობას, რომელიც მათ შორის არსებობს რეალურ პოლიტიკურ პროცესში. ანუ: ოპოზიციად ყოფნა საქართველოში ნიშნავს აპელირებას უფლებებზე, ძალაუფლებისთვის საზღვრების დაწესებაზე და კანონის უზენაესობაზე, ხოლო ხელისუფლებად ყოფნა - ხალხის ინტერესებზე და რეალობის გათვალისწინებაზე. ამგვარი აცდენა, როგორც ჩანს, ტრადიციულია და ჩვეული ბოლო წლებში საქართველოში ჩამოყალიბებული პოლიტიკური სისტემისთვის, რომელშიც პოლიტიკური საკითხები, როგორც წესი, იხილება არა პოლიტიკური სტრატეგიის შემუშავების ჰორიზონტალურ ჭრილში (პარტიების კონკურენცია, დიალოგური რეჟიმი, ერთი სიბრტყე), არამედ ვერტიკალურ განზომილებაში, ლეგიტიმაცია - დე-ლეგიტიმაციის მანერაში (ლიბერალური საზოგადოებრიობა იცავს საკუთარ თავს სახელმწიფოს გადამეტებული ზეწოლისგან). ერთი მხრივ, ეფექტური მმართველობა და რეალობის გათვალისწინება, როგორც ხელისუფლების არგუმენტი, და, მეორე მხრივ, დიქტატურა, როგორც ლიბერალური და სამართლებრივი ღირებულებების დამცველი ოპოზიციის ბრალდება, არის ის დომინანატური დისკურსი, რომელიც დამკვიდრდა საქართველოში.

თუმცა, მაინც ჰქონდა ადგილი გარკვეულ მცდელობებს, ერთმანეთის სიბრტყეებში შეჭრილიყვნენ და არგუმენტაციები გაეცვალათ. ასე, მიხეილ სააკაშვილის მომხრე ოპონენტები, რომლებიც არ არიან დაინტერესებული სააკაშვილის რეჟიმის დე-ლეგიტიმაციით, ცდილობენ, გარდა დემოკრატიის შეზღუდვისა, ილაპარაკონ შემოთავაზებული სისტემის არაეფექტურობაზე. მათი აზრით, მოდელი განწირულია კრიზისისთვის, რომელსაც წარმოშობს აღმასრულებელი ხელისუფლების შიგნით ორი ძლიერი ფიგურის თანაარსებობა. ეს არგუმენტი საკმაოდ სუსტია, ვინაიდან „ეფექტურობის“ განზომილება მათი მხრიდან უკავშირდება მხოლოდ აღმასრულებელ ხელისუფლებას, ხოლო წარმომადგენლობითობისა - საკანონმდებლოს, რაც, თავისთავად, მხოლოდ საპრეზიდენტო მოდელის მახასიათებელია: „აღმასრულებელი ხელისუფლების ფილოსოფია არ გულისხმობს იმას, რომ იგი იყოს წარმომადგენლობითი. იგი უნდა იყოს ეფექტური“ (ლევან რამიშვილი, 24 საათი, 16 იანვარი).

ხელისუფლება ცდილობს თავი დაიცვას დიქტატურის ბრალდებისგანაც: „დიქტატურაზე საუბარი არის მეტად უპასუხისმგებლო საუბარი. გამოდის, რომ ევროპის უკლებლივ ყველა ქვეყანაში არის დიქტატურა“ (ზურაბ ჟვანია, მზე, 5 თებერვალი); „ის ოპოზიცია, ვინც ახლა ხმაურობს პარლამენტში, ესენი არიან შევარდნაძისტები, და მაგათი მხრიდან დემოკრატიაზე ხმაური ცოტა უხერხულია“ (მიხეილ სააკაშვილი, 5 თებერვალი).

ერთიც და მეორეც კონტრარგუმენტაციაა, რომელიც დისკურსისათვის განმსაზღვრელ როლს არ თამაშობს. წამყვანი მაინც რჩება ლეგიტიმაცია ეფექტურობით (ხელისუფლება) და დე-ლეგიტიმაცია უსამართლობით - (ტირანია, დიქტატურა) (ოპოზიცია). თუ გავიხსენებთ, რომ ეს დისკურსი წარმოადგენს დომინანტურ პოლიტიკურ დისკურსს ხელისუფლებასა და ოპოზიციას შორის მთელ პოსტსაბჭოთა პერიოდში, შესაძლოა ვილაპარაკოთ პოლიტიკური სისტემის მდგრადობაზე და არა მის რადიკალურ გარდაქმნაზე ნოემბრის მოვლენების შედეგად. ხელისუფლებასა და მის ოპონენტებს შორის შენარჩუნებულია უწინდელი რადიკალური გახლეჩა და პოლარიზება ძველი ნიშნით: ძალაუფლების გადამეტება, უზურპაცია და დიქტატურა, როგორც ოპოზიციის ლოზუნგი; ეფექტური მმართველობის დაპირება და ქვეყნის წინსვლის უზრუნველყოფა, როგორც ხელისუფლების არგუმენტი. ეს არ წააგავს პოლიტიკურ კონკურენციას პარტიებს შორის; წამყვან დისკურსს აყალიბებს საზოგადოების და სახელმწიფოს დაპირისპირება²¹.

6. სახელმწიფოს ლეგიტიმაცია, ადამიანის უფლებები, კანონის უზენაესობა, რედისტრიბუცია და განვითარება

ეფექტური განვითარება და სწრაფი გარდაქმნები თუ კონსტიტუციონალიზმი და დაცულობა ძალაუფლების კონცენტრაციისგან: მჟღავნდება თუ არა ეს დიქოტომია მხოლოდ საკონსტიტუციო ცვლილებების შესახებ დისკუსიაში, თუ სხვა პოლიტიკურ მოვლენებშიც ვლინდება? სახელმწიფოს უმაღლესი კანონის - კონსტიტუციის - შესწორება იმ ფონზე მიმდინარეობს, როდესაც იცვლება თვით სახელმწიფოს ლეგიტიმაციის სტილი და მისი ფუნქციონირება. სახელმწიფო იწყებს ძალოვანი სტრუქტურების ამოქმედებას წესრიგის დასამყარებლად და კორუფციასთან საბრძოლველად, რაც მანამდე პრაქტიკულად არ ხდებოდა.

სახელმწიფოს პოსტრევოლუციური გაძლიერების ლეგიტიმაცია პოულობს საწყისებს წესრიგის დამყარებაში, სახელმწიფო აპარატის ამოქმედებაში და კანონის დამრღვევთა დასჯადობაში. დომინანტურ დისკურსში პოლიტიკური და სამართლებრივი პასუხისმგებლობა სახელმწიფოს უწინდელ სისუსტეზე უშუალოდ „შევარდნაძეს და მის კლანს“ ეკისრება, ხოლო წესრიგისთვის ბრძოლა ეყრდნობა გამიჯვნას ხალხსა და „კრიმინალებსა“ და „კორუფციონერებს“ შორის: „ვინც შექმნა ეს კორუფციული სისტემა, ყველამ უნდა აგოს პასუხი ძალიან მკაცრად“; „უნდა დამყარდეს წესრიგი... შევარდნაძემ ყველაფერი წაიღო სახლში თავის თანამზრახველებთან ერთად, ხაზინა გაძარცვულია“; „ჩვენ ვიწყებთ წესიერად ცხოვრებას“ (მიხეილ სააკაშვილი, დავოსი, 21 იანვარი).

სახელმწიფოს ძლიერების ზრდა სიმბოლური აგრესიის, დაშინების ძლიერ საჯარო კამპანიას ეყრდნობა. ძალოვანი სტრუქტურების ამოქმედების და სახელმწიფოს გააქტიურების საფუძველი, პირველ რიგში, მიხეილ სააკაშვილის განცხადებებსა და მის პიროვნულ ნებაში მდგომარეობს. ცხადია, მნიშვნელობა აქვს საჯარო კამპანიის სხვა ელემენტებსაც, როგორიცაა: სანიმუშო სადამსჯელო აქციები, ძალის დემონსტრირება, სხვა მაღალჩინოსანთა განცხადებები.

ამ პერიოდში ახლად დანიშნული შინაგან საქმეთა მინისტრი და ახალი პროკურორი ბრალს უყენებენ მთელ რიგ ყოფილ თუ მოქმედ თანამდებობის პირებს; ხდება მათი დაკავება დიდი რაოდენობით სახელმწიფო თანხების დატაცების (თუ ძალაუფლების გადამეტების) ბრალდებით და მათ სამთვიანი წინასწარი პატიმრობები ეფარდება. მას მერე, რაც ფეხბურთის ფედერაციის პრეზიდენტი, რომელსაც გადასახადების გადაუხდელობა ედებოდა ბრალად, ტოვებს საპატიმროს სახელმწიფოსთვის დავალიანების დაფარვის შემდეგ, ჩნდება ეჭვი (რაც ბევრ შემთხვევაში შემდეგ დადასტურდა), რომ სხვებსაც ეს ბედი მოელით - ბიუჯეტში სერიოზული თანხის გადარიცხვის შემთხვევაში მათი საქმე სასამართლო განხილვამდე და განაჩენის გამოტანამდე არ მივიდოდა.

კამპანიის ლაიტმოტივია კორუფციასთან და დანაშაულთან ბრძოლა. “{ახლადდანიშნულმა პროკურორმა უნდა} . . . კორუფციის გველეშაპი ჩამარხოს. კრიმინალები გაწევენ წინააღმდეგობას, ეს წინააღმდეგობა იქნება როგორც კრიმინალური, ასევე პოლიტიკური. . . ჩვენ გვაქვს საზოგადოების მხარდაჭერის იმედი“ (მიხეილ სააკაშვილი, 12 იანვარი); „მე ვურჩიე, როგორც მომავალმა პრეზიდენტმა, ჩემ კოლეგას, იუსტიციის მინისტრს, რომ ციხეში ბუნტის ნებისმიერი მცდელობისას - და ეს მინდა კარგად მოისმინონ ციხეში დაბუდებულმა და მის გარეთ მყოფმა კრიმინალებმა - გამოიყენონ ძალა და ბუნტის ნებისმიერი მცდელობისას გახსნან ცეცხლი და ადგილზევე გაანადგურონ ყველა ის კრიმინალი, რომელიც შეეცდება სიტუაციის არევას“ (მიხეილ სააკაშვილი, 12 იანვარი); „ქურდები და ქურდული მენტალიტეტი უნდა ამოიძირკვოს“, „ქურდი უნდა იჯდეს ციხეში“ (გია ბარამიძე, 2 თებერვალი). თუმცა, მუქარა მხოლოდ კანონის დამრღვევთა მისამართით არ გაისმის. ხუთჯვრიანი დროშის სახელმწიფო დროშად გამოცხადების ოპონენტებს 14 იანვრის საპარლამენტო სხდომაზე ვანო მერაბიშვილი შემდეგნაირად პასუხობს: „ეს არის მცდელობა კონტრრევოლუციის, და, შესაბამისად, კონტრრევოლუციონერების მიმართ სახელმწიფო გამოიყენებს იმ მეთოდებს, რომლებისაც ისინი ღირსები არიან“.

ამ და სხვა სიტყვიერ განცხადებებს ამყარებს ვიზუალური მასალები: ნიღბიანი შეიარაღებული პოლიციელები ძალის გამოყენებით მიარბენინებენ სამოქალაქო პირებს ციხეში; ხელკეტებით ერეკებიან ხალხს მცირერიცხოვანი მიტინგებიდან; ატარებენ ოპერაციებს შეიარაღებული ჯგუფის დასაკავებლად (ზუგდიდში ჯგუფი აყვანილია გამთენიისას საკუთარ სახლებში, არიან დაჭრილები, საკაცით მიჰყავთ წინასწარი დაკავების საკანში გულით დაავადებული ყოფილი მინისტრი და ა.შ.).

ამავე პერიოდში მოსახლეობა იწყებს წინასაარჩევნო სოციალური დაპირების შესრულების მოთხოვნას; ამ დაპირებებში შედის პენსიების გაორმაგება, დავალიანებების დაფარვა და სხვა. სხვადასხვა რეგიონში იწყება ლტოლვილების, მასწავლებლების, პენსიონერების გამოსვლები, რომლებსაც იმედი მიეცათ, რომ საჯარო აქციებით მიაღწევენ სამართლიანი მოთხოვნების დაკმაყოფილებას, არგადახდილი პენსიებისა თუ ხელფასების დაფარვას. ამ მოთხოვნების დაკმაყოფილების შეუძლებლობა („ბიუჯეტი გაძარცვულია“) უშუალოდ უკავშირდება ხელისუფლების მხრიდან იმ ადამიანების დაკავებას, ვინც წინა ხელისუფლებაში მოღვაწეობდა. „ეს არის ის ხალხი, ვის გამოც პენსიონერი არ იღებს პენსიას, ვის გამოც ის დევნილი ზუგდიდში თავისი რამოდენიმე ლარის გარეშე რჩებოდა“ (ზურაბ ჟვანია, 22 იანვარი, რუსთავი 2).

როგორც ზემომოყვანილი ციტატებიდან ჩანს, ამ დისკურსში ძნელია სამართლებრივი დანაშაულისა და პოლიტიკური დანაშაულის გარჩევა. ეს პრობლემა ტიპურია პოსტრევოლუციური რეჟიმებისთვის, რომლებიც ცდილობენ დასაჯონ წინა რეჟიმის დამნაშავეები; როგორც წესი, მათ უჭირთ გაარჩიონ სამართალაღსრულება და პოლიტიკური შურისძიება. ხოლო იმ შემთხვევებში, როდესაც ლაპარაკია ეკონომიკურ დანაშაულებზე, მითუმეტეს, თუ ეს დანაშაულები მასიურია, ანუ კანონის უნივერსალური გამოყენება გამორიცხულია, არსებობს საშიშროება, რომ მოხდეს ქონების გადანაწილება ძველი ელიტიდან ახალ მმართველ ელიტაზე, რაც, განსაკუთრებით, ხელისუფლების დაბალ ეშელონებში და რეგიონებში იჩენს ხოლმე თავს.

საერთო ინტერესის დაცვა თუ პოლიტიკური ძალაუფლების განმტკიცება - ეს კითხვა ბევრ ჟურნალისტს უჩნდება. კანონის უზენაესობა და ადამიანის უფლებები ხდება ხელისუფლების კრიტიკის ლაიტმოტივი. ეს კრიტიკა გაისმის ოპოზიციურ ტელეარხებზე და ხელისუფლების მომხრეები მასში არ მონაწილეობენ (ალბათ ერთადერთი გამონაკლისი ელენე თევდორაძეა: „ადამიანები ითხოვენ წესრიგს, მაგრამ უკანონობას უკანონობით არ უნდა ებრძოლო“ (იბერია, 14 იანვარი). ჩნდება ინფორმაცია პატიმრების წამების ფაქტებზე, ჩნდება მოთხოვნები უდანაშაულობის პრეზუმფციის დაცვაზე, გაისმის გამოთქმები : „37 წლის ანარეკლი“, „დიქტატურის დასაწყისი“, „რეპრესიები“ და სხვა.

ამდენად, სახელმწიფოს გაძლიერებას, ახლავს როგორც იმედები, ისე შიშები. იმედები სოციალური სამართლიანობისა და კანონიერების აღდგენისა და შიშები სახელმწიფოს თვითნებობის, არასამართლებრივი და არალიბერალური მახასიათებლების რესტავრაციის. საბჭოური გამოცდილება და ცნობიერების ნარჩენები არ გამორიცხავს ორივეს შეთავსებას: „სააკაშვილს სტალინს ვეძახით. . . კარგია და სამართლიანი და იმიტომ“... (მოქალაქე, 19 თებერვალი, იმედი).

სამართლიანობის ამ გაგების საწყისები ისევ საბჭოთა სახელმწიფოს ლეგიტიმაციაში უნდა ვეძიოთ. საბჭოთა სახელმწიფო, განსაკუთრებით სტალინის პერიოდში, ახორციელებდა ორ გლობალურ ეკონომიკურ და სოციალურ ფუნქციას: წარმართავდა საბჭოური ტიპის მოდერნიზაციასა და ეკონომიკურ წინსვლას და ახდენდა ეკონომიკური პროდუქციის რედისტრიბუციას სოციალური თანასწორობის პრინციპების შესაბამისად. მანამ, სანამ არსებობდა რწმენა, რომ ამ ორ ფუნქციას სახელმწიფო და მისი წინამძღოლი კომუნისტური პარტია წარმატებით ახორციელებდა, სისტემა ლეგიტიმურობას ინარჩუნებდა: ის არ იყო, უბრალოდ, დესპოტური, თავისუფლების შემზღუდველი ორგანიზაცია; სახელმწიფო მოსახლეობისათვის სოციალური სამართლიანობის, მომავლის ხედვისა და ეკონომიკური უსაფრთხოების წყაროს წარმოადგენდა.

დემოკრატიულ მმართველობაზე და საბაზრო ეკონომიკაზე გადასული სახელმწიფო, ცხადია, ვეღარ შეასრულებდა ბევრ იმ ფუნქციას, რასაც მისგან მოსახლეობა მოელოდა. ორივე ასპექტში - განვითარება და სამართლიანი გადანაწილება - საქართველოში მძიმე კრიზისმა დაისადგურა. წლების განმავლობაში მშპ-ის ზრდა მეტად დაბალ დონეზე რჩებოდა, ხოლო უთანასწორობა საზოგადოებაში კატასტროფულად იზრდებოდა. შეიქმნა კლიენტელისტურ-კორუფციული სისტემა, რომელშიც თითოეული ადამიანის თვითგადარჩენა მისი პირადი საქმე გახდა.

ახალმა ეკონომიკურმა ურთიერთობებმა, როგორც ჩანს, ვერ გახადა ეკონომიკური უთანასწორობა ლეგიტიმური და ვერ შექმნა საზოგადოების თვალში მისაღები მდიდართა ფენა. ბოლო წლებში გამდიდრებულთა წინააღმდეგ მთავარი არგუმენტი აღმოჩნდა კორუფცია: ზოგი გამდიდრდა ქრთამებით და თანამდებობის ბოროტად გამოყენებით, ზოგი - უსამართლო პრივატიზებითა და გადასახადების გადაუხდელობით. ერთიც და მეორეც ქმნიდა „კერძო მფლობელობას“ და არა „კერძო საკუთრებას“ - პოლიტიკურ, და არა სამართლებრივ საწყისებზე შექმნილ კაპიტალს. ამ თუ სხვა მიზეზების გამო ამ კაპიტალმა ეკონომიკურად ეფექტურად ვერ იმუშავა და თავისი არსებობა ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებლებით ვერ გაამართლა.

პოლიტიკური მმართველობის ცვლილებისთანავე იწყება ამ არამყარად ლეგალიზებული კაპიტალის ამოღება, სახელმწიფოსთვის დაბრუნება და/ან ახალი გადანაწილება (ეს ბოლო ტენდენცია განსახილველ პერიოდში ჯერ საწყის ეტაპზე იმყოფება). ყოფილ სახელმწიფო მოხელეებს უყენებენ ბრალდებებს თანხების მითვისებაში, რომლებიც ხალხს უნდა დაუბრუნდეს. საკონსტიტუციო ცვლილებებთან ერთად პარლამენტში შედის არსებული კანონმდებლობის შესწორებების პაკეტი, რომელიც აკანონებს დაუსაბუთებელი და უკანონოდ მითვისებული ქონების ჩამორთმევას, მათ შორის - ქრთამით პრივატიზებული კერძო საკუთრებისას.

ეს კონტექსტი გარკვეულწილად ხსნის იმას, თუ რატომ უკავშირდება საკონსტიტუციო დისკურსში ეფექტური განვითარების განზომილება მხოლოდ ხელისუფლების მოქმედებას, ხოლო მის საპირისპიროდ მხოლოდ უფლებრივი და ნორმატიული მახასიათებლები ფიგურირებს. როგორც ეკონომიკური განვითარების, ისე სამართლიანი გადანაწილების თვალსაზრისით სახელმწიფო კვლავაც განიხილება მთავარ სამოქმედო ძალად, ხოლო არსებული ეკონომიკური ურთიერთობები ვერ პოულობს, როგორც ჩანს, ლეგიტიმურ არგუმენტაციას, რათა საკუთარი თავი საზოგადოებრივი ინტერესების უზრუნველყოფის წყაროდ წარმოაჩინოს. მარტივად რომ ვთქვათ, მმართველობის შეზღუდვისკენ და თავისუფლებისკენ სწრაფვის დასაბუთება იმ არგუმენტით, რომ ეს თავისუფლება იმავდროულად საზოგადოების ეფექტური განვითარების საწინდარს წარმოადგენს, ვერ ხერხდება.

7. პარტია და სახელმწიფო: ახალი დროშა

ერთ-ერთი მახასიათებელი, რომელსაც უნდა პასუხობდეს კონსტიტუცია, არის პოლიტიკური კონკურენციის უზრუნველყოფა: „კონსტიტუციური მოდელი უნდა ემსახურებოდეს დემოკრატიის განვითარებას, პოლიტიკური კონკურენციის განვითარებას და პოლიტიკური აზრის განვითარებას ქვეყანაში“ (დავით უსუფაშვილი, 30 იანვარი, იმედი). პოლიტიკური პლურალიზმი არის საბჭოთა პარტია-სახელმწიფოს მოდელის საპირისპირო ინსტიტუტი, რომლის ლეგიტიმაცია გულისხმობს ქვეყნის განვითარების მრავალფეროვანი (და არა ერთადერთი) პოლიტიკური იდეოლოგიების ლეგიტიმაციას და გამორიცხავს ერთი დომინანტური პარტიის განსაკუთრებულ პირობებში მოქცევას.

საბჭოთა კონსტიტუციის პოსტსაბჭოურ, დემოკრატიულ კონსტიტუციად გარდაქმნის საკვანძო მომენტს წარმოადგენდა მისი მე-6 მუხლის გაუქმება. ამ მუხლით კონსტიტუციაში დაფიქსირებული იყო ერთპარტიულობა და კომუნისტური პარტიის წამყვანი და განმსაზღვრელი როლი სახელმწიფოში. მმართველი პარტია, მისი იდეოლოგია და მისი აპარატი, რომელიც ყველა სახელმწიფო სტრუქტურაში დომინირებდა, ქმნიდნენ პარტია-სახელმწიფოს ინსტიტუციონალურ მოდელს, რომელიც პოსტსაბჭოთა პერიოდში მმართველობის მრავალ თანდაყოლილ ნაკლოვანებას განაპირობებდა.

მანძილი პარტიებსა და სახელმწიფოს შორის, რომელიც ლიბერალურ დემოკრატიებში არსებობს, ამ ინსტიტუტების ლეგიტიმაციის განსხვავებული წესებითაა განპირობებული და უზრუნველყოფილი. პარტიები პოულობენ ლეგიტიმაციას (ხდებიან ლეგიტიმური მმართველები) უმრავლესობის ხმებით - ეს არის დემოკრატიული ლეგიტიმაცია; სახელმწიფო განასახიერებს არა უმრავლესობას, არამედ საერთო ნებას (რესპუბლიკური პრინციპი), რომელიც თითოეული ადამიანის უფლებებსაც მოიცავს (ლიბერალური განზომილება). ეს სხვაობა უმრავლესობის ნებასა (მმართველი პარტია) და საერთო ნებას (სახელმწიფო) შორის, წაშლილია ისეთ სტრუქტურაში, სადაც დემოკრატიული უმრავლესობა ამართლებს მმართველი პარტიისადმი სახელმწიფოს დაქვემდებარებას და მასთან ათქვეფას.

ბევრის თვალში, ნოემბრის მოვლენების მიზანი პარტია-სახელმწიფოს საბჭოური ტრადიციის ბოლო გამოვლინებათა დასამარება იყო. მაგრამ უკვე იანვარში ცხადი გახდა, რომ ძველი ტრადიცია რეინკარნაციას ახალ მმართვლობაშიც პოვებდა. ამის ერთ-ერთი პირველი სიმბოლური გამოხატულება ახალი სახელმწიფო დროშის შემოღება გახლდათ.²²

„ნაციონალური მოძრაობის“ ხუთჯვრიანი დროშა ნოემბრის მოვლენებამდე რამდენიმე წლის განმავლობაში მიხეილ სააკაშვილისა და საქართველოს სახელმწიფოებრიობის სიმბიოზის სიმბოლოდ იყო გამოყენებული. ის ევროკავშირის დროშასთან ერთად ამშვენებდა იუსტიციის მინისტრ მიხეილ სააკაშვილის ოფიციალურ ბრიფინგებს, ის ფრიალებდა თბილისის საკრებულოს თავზე, როდესაც საკრებულოს მიხეილ სააკაშვილი თავმჯდომარეობდა. შევარდნაძის გადადგომისთანავე ის აფრიალდა სახელმწიფო კანცელარიის თავზე, შემდეგ კი ასლან აბაშიძის რეჟიმის წინააღმდეგ საბრძოლველად იქნა გამოყენებული.²³

ხუთჯვრიანი დროშა თავისი სიმბოლიკით ქართველთა უმრავლესობის მრავალი ღირებულების მატარებელია. ის რელიგიურია, რაც ეხმიანება ქართველთა წარმოდგენას იმაზე, რომ ქართული კულტურა საუკუნეთა განმავლობაში მართლმადიდებლურმა რელიგიამ შეინახა. ჯვარის გამოჩენა სახელმწიფო დროშაზე აძლიერებს მოსახლეობის ნაწილის სანუკვარ ოცნებას, რომ მართლმადიდებლობა გამოცხადდება სახელმწიფო რელიგიად. ამავე დროს ეს დროშა ისტორიულია: ის ფიგურირებს ძველ რუკებზე და ხშირად ინტერპრეტირებულია საქართველოს სახელმწიფოებრიობის სიმბოლოდ. ამდენად, ის კარგად შეესაბამება მოსახლეობის კონსერვატული ნაწილის ღირებულებებს - ენა, მამული, სარწმუნოება. მეორე მხრივ, ის რევოლუციური ძალების ღირებულებებსაც ითავსებს: ევროპა, რეფორმები, დემოკრატია (განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც გამოიყენება ევროკავშირის დროშასთან ერთად, როგორც ეს იყო მიხეილ სააკაშვილის ინაუგურაციის დროს; შემდეგ პრეზიდენტმა გასცა განკარგულება, რომ ყველა სახელმწიფო დაწესებულებაში ევროპის დროშაც ყოფილიყო აღმართული).²⁴

ამდენად შეიძლება ითქვას, რომ ახალი დროშის სიმბოლიკა ხალხის უმრავლესობაში პოვებს ლეგიტიმაციას წარსულითაც და მომავლითაც. ამავე დროს, თვით დროშის შეცვლის ფაქტი და მეთოდი მწვავე პროტესტს იწვევს ხელისუფლების ოპონენტების მხრიდან. მათ მიერ ის არ აღიქმება საერთო ნების გამომხატველად, არამედ საერთო ნების დაქვემდებარებად კერძო პოლიტიკურ ინტერესებზე.

დროშის გამოცვლა 14 იანვარს იმდენად მოულოდნელად მოხდა, რომ კამათები დროშის შესახებ მას მედიაში მხოლოდ პოსტფაქტუმ მოხერხდა. ამ კამათებში გამოითქვა მრავალი არგუმენტი როგორც დროშის დასაცავად (დროშა ლამაზია; იმედების დროშაა; დროშა უნდა გამოხატავდეს სახელმწიფო იდეოლოგიას, ამ იდეოლოგიის საფუძველია დროშა, ეკლესია, რწმენა, კულტურა), ისე მის საწინააღმდეგოდ (ეს არის ჯვაროსანთა და არა ქართული დროშა; ჯვრების ფორმა სხვანაირი უნდა ყოფილიყო; დროშის წაკითხვა არაცალსახაა, რაც დაუშვებელია; ძველი დროშაც ბევრისთვის ძვირფასია და მისი შეურაცხყოფა არ შეიძლებოდა; დროშის გამოცვლა სახალხო მსჯელობას მოითხოვდა და სხვა). თუმცა, მთავარი, ალბათ მაინც ისაა, რომ ეს არის, ერთი მხრივ, გამარჯვებული ხალხის დროშა და ახალი სახალხო რეჟიმის დამყარების სიმბოლო, ხოლო მეორე მხრივ, ეს არის პარტიის დროშა და ამავე დროს სახელმწიფოზე პოლიტიკური მოძრაობის მხრიდან ძალადობის სიმბოლო. ვითარებიდან გამომდინარე, ხდება დროშის პოლიტიზირება. ანუ, ოპონენტების თვალში, სწორედ ის, რომ ესაა უმრავლესობის დროშა, და არა საერთო დროშა, ხდება მისი მთავარი დამახასიათებელი ელემენტი, ისევე როგორც “ნაციონალური მოძრაობა“ მათთვის არის მხოლოდ და მხოლოდ პოლიტიკური მოძრაობა და არა საერთო სახალხო მოძრაობა. დროშის მომხრეებისთვის, რომლებისთვისაც რევოლუციაში „ხალხმა“ გაიმარჯვა, დროშაც საერთო ნებისა და ერთობის გამომხატველია, და მისი პოლიტიზირება, რომელსაც ისინი აცნობიერებენ, მხოლოდ სამწუხარო, მაგრამ უმნიშვნელო დეტალია.

„ნაციონალური მოძრაობის“ დროშის სახელმწიფო დროშად გამოცხადებას არ მოჰყოლია თავად მოძრაობისთვის ახალი, განსხვავებული დროშის დაწესება. მოძრაობა და დროშა რჩება გაიგივებული, ისევე როგორც დროშა და სახელმწიფო. შემდგომში, მარტის საპარლამენტო არჩევნებში, „ნაციონალური მოძრაობა“ კვლავაც ამ (აწ უკვე სახელმწიფო) დროშით მონაწილეობს. ამდენად, პოლიტიკური პლურალიზმის პოსტსაბჭოური სიმბოლო, პარტიების თანასწორი და თავისუფალი კონკურენცია, სიმბოლურ ლეგიტიმაციას კარგავს, ხოლო „ნაციონალური მოძრაობის“ პოლიტიკური კურსი და ნება პოლიტიკური კონკურენციის მიღმა აღმოჩნდება.

დროშის საკითხი ეს ისევ პარტიისა და სახელმწიფოს მიმართების საკითხია. „ნაციონალური მოძრაობა“ მიიჩნევს, რომ ის, ხალხის, როგორც ერთიანობის, ნებას გამოხატავს. დროშის ლეგიტიმაცია, ისევე როგორც კონსტიტუციის ლეგიტიმაცია, ემყარება, ხელისუფლების თვალსაწიერიდან, საერთო ნებას, ხოლო ოპოზიციის თვალსაწიერიდან - უმრავლესობის ნებას უმცირესობების უფლებების იგნორირებით.

8. დასკვნა

არალიბერალური დემოკრატია, რომელზედაც სტატიის დასაწყისში იყო ლაპარაკი, კონსტიტუციონალიზმისა და ლიბერალიზმის ნაკლებობას განიცდის და ისწრაფვის მთელი ძალაუფლება არჩეული ლიდერის ხელში მოაქციოს.

კონსტიტუციური ცვლილებების შემოქმედთა მიზანს აშკარად არ წარმოადგენდა პოლიტიკური პლურალიზმის ინსტიტუციონალიზაცია და უმრავლესობის ნების კონსტიტუციონალიზმის ჩარჩოებში მოქცევა. პირიქით, აქცენტი კეთდებოდა კონსოლიდაციაზე, კრიზისიდან გამოსვლაზე და მაქსიმალურად სწრაფი გარდაქმნებისა და რეფორმების გატარებაზე. ახალი მოდელის დროებითი, გარდამავალი ხასიათი უკავშირდება იმ კონტექსტს, რომელიც მუდმივად ფიგურირებს საკონსტიტუციო განხილვების პროცესში. ეს არის ის, რომ ნოემბრის მოვლენები იყო არა უბრალოდ ხელისუფლების ცვლილების მომენტი, არამედ სისტემური გარდაქმნა, რევოლუცია, წარსულთან რადიკალური გახლეჩა, სხვა სისტემაზე გადასვლა. მიხეილ სააკაშვილის გამოსვლებში ამას მუდამ ესმევა ხაზი: „ისე, როგორც იყო, აღარ იქნება“, „უპრეცედენტო“, „საქართველოში პოსტსაბჭოური სისტემა იმსხვრევა“ (მიხეილ სააკაშვილი, დავოსი, 22 იანვარი).

ერთი სისტემიდან სხვა სისტემაზე გადასვლა, ქვეყნის მმართველთა ნებით წარმართული, დროებითი ვითარება, რომელიც საყოველთაო აყვავებას და ბედნიერებას მოიტანს, ოღონდ - მომავალში; დაჩქარებული განვითარება, რომელსაც პოლიტიკური ხელმძღვანელობა წარმართავს და რომელიც ცივილიზებულ ქვეყნებთან (ამ შემთხვევაში ევროპასთან) დაგვაახლოვებს, ბრძოლა ერთი მუჭა „კრიმინალების“ წინააღმდეგ, რომლებიც ამ წინსვლას ხელს უშლიან - ეს ყველაფერი მეტად ტრადიციულია და ნაცნობი პოსტსაბჭოური სივრცისთვის.

საქართველოში ბოლო 15 წლის განმავლობაში სამი რეჟიმი გამოიცვალა და არც ერთხელ - არჩევნების გზით. არჩევნები მხოლოდ პოსტფაქტუმ ტარდებოდა უკვე აღიარებული ხელისუფლების ლეგიტიმირებისთვის. დამარცხებული პოლიტიკური ძალა არც ერთხელ არ დარჩენილა პოლიტიკაში, არამედ სამუდამო მარგინალიზაციას განიცდიდა. გარდა ზვიად გამსახურდიასი და ჯაბა იოსელიანისა, ყველა ახალი პოლიტიკური ლიდერი წინა ხელისუფლების წევრიც იყო. თითოეულ მმართველობას ჰყავდა ერთი ქარიზმატული ლიდერი, ერთი მმართველი პარტია და რევანშის მოსურნე დაუძინებელი მტრები, რომელთა თვალში ხელისუფლება დიქტატორულია, ხოლო მისი ლეგიტიმურობა - სათუო და არამყარი.

რატომ აქვს ადგილი საქართველოში სწორედ ამ და არა სხვა ინსტიტუციონალურ განვითარებას? შეიძლება მიზეზშედეგობრივი დასკვნების გაკეთების გარეშე ინსტიტუტები დავუკავშიროთ პოლიტიკური დისკურსის ხასიათს.

თუკი ოპოზიცია ყოველთვის დიქტატურის ბრალდებით გამოდის, ხოლო ხელისუფლება თავს სასიკეთო გარდაქმნებითა და რეალობის გათვალისწინებით იმართლებს (როგორც ეს სამი ბოლო რეჟიმის დროს ხდებოდა), მაშინ მოსალოდნელია შემდეგი: სანამ ხელისუფლება პოპულარულია. ადგილი ექნება მის მიერ ძალაუფლების გადამეტებას (ამას მმართველობის საჭიროებები მოითხოვს), ხოლო, როდესაც ის პოპულარობას დაკარგავს, გაჩნდება რევოლუციური მოთხოვნები მის გადაყენებაზე ხალხის მხრიდან, რომელიც დაუჯერებს ოპოზიციას იმაში, რომ არაეფექტურობას რეჟიმის დიქტატორული ხასიათი განაპირობებდა.

ამ ფონზე როგორც „ვარდების რევოლუცია“, ისე მომდევნო საკონსტიტუციო ცვლილებები გამოიყურება კანონზომიერად, სტაბილური სისტემის ნაწილად, და არა ამ სისტემიდან გადახრად. ამ სისტემის გააზრება შესაძლებელია მისი არშემდგარი ალტერნატივების დაფიქსირებით. ეს არ არის ლიბერალური დემოკრატია, სადაც მმართველები მოდიან ხელისუფლებაში არჩევნების გზით, მოქმედებენ კონსტიტუციონალიზმის ჩარჩოებში და არჩევნებში დამარცხების შემთხვევაში გადადიან (დროებით) ოპოზიციაში მომავალი გამარჯვების იმედით. ასეთი სისტემისთვის აუცილებელია „ეთიკური“ პოლიტიკური პარტიები, ანუ ისეთი პარტიები, რომლებიც პოლიტიკური ბრძოლისა და პოლიტიკური კამათის წესებს არ ცვლიან იმისდა მიხედვით, არიან ისინი ხელისუფლებაში თუ ოპოზიციაში. ეს არ არის დიქტატურა, სადაც ხალხის ნება არაფერს ნიშნავს და სადაც ხალხი ხელისუფლების შეცვლას საერთოდ ვერ ახერხებს. დიქტატურის დამყარებას საქართველოში სწორედ ძლიერი და მრავალრიცხოვანი კერძო ინტერესები ეწინააღმდეგება. ეს არის სისტემა, რომელშიც მართავენ ადამიანები, მაგრამ არა კანონები.

მიზეზები ამ მდგომარეობისა შეიძლება ბევრ ფაქტორში ვეძიოთ, მაგრამ კავშირი ინსტიტუტებსა და დისკურსებს შორის აშკარაა. შეიქმნება თუ არა ოდესმე ისეთი ვითარება, როდესაც „ეფექტურობა“ და „სამართლიანობა“ ერთ სიბრტყეში გადაინაცვლებს? შეძლებენ თუ არა ოდესმე საპარლამენტო სისტემის მომხრეები მის დასაბუთებას ეფექტურობის არგუმენტით, ხოლო საპრეზიდენტო მმართველობის მიმდევრები - პლურალიზმისა და კონსტიტუციონალიზმის მოშველიებით? შეძლებენ თუ არა ოდესმე ხელისუფლება და მისი ოპოზიცია ერთი სისტემის ჩარჩოებში კონკურირებას და არა ერთმანეთის დელეგიტიმიზაციას? გამოვა თუ არა ოდესმე საქართველო „გარდამავალი პერიოდის“ მარწუხებიდან?

ეს არის კითხვები, რომლებიც ჯერ-ჯერობით უპასუხოდ უნდა დავტოვოთ.

9. დამატება.

საკონსტიტუციო ცვლილებების კომუნიკაციური კონტექსტი

მოცემული სტატია სწავლობს 2004 წლის თებერვალში განხორციელებული საკონსტიტუციო ცვლილებების ლეგიტიმაციას, როგორც ის წარმოჩინდა საქართველოს საჯარო სივრცეში 2004 წლის იანვარ-თებერვალში. ანუ, გარდა გარკვეული დამხმარე ხასიათის ემპირიული მონაცემებისა, აქ ძირითადად აღიწერება ვირტუალური სივრცე, რომელშიც წარიმართა მსჯელობა. კომუნიკაციურად ეს სივრცე მეტწილად კონსტრუირებულია ტელემაუწყებლობით და, შეუდარებლად ნაკლებად - პრესითა და რადიოთი. ტელევიზია წარმოადგენს ქვეყნის მასობრივი პოლიტიკური კომუნიკაციის მთავარ და ალბათ უკონკურენტო მედიას. მოცემული კვლევა, არსებითად, ეყრდნობა იმ ინფორმაციას, რომელიც ტელეარხების მიერ იქნა ტრანსლირებული.

კვლევის ამ სპეციფიკის გამო საჭიროა დავახასიათოთ სივრცის სტრუქტურა, რომელშიაც წარიმართა მოცემული მსჯელობა, ანუ ვუპასუხოთ კითხვას: რა ტიპის მაუწყებლობა ჩამოყალიბდა საქართველოში საკონსტიტუციო ცვლილებების განხილვის მომენტისთვის.

ნოემბრის მოვლენების წინა პერიოდში ტელევიზია და პრესა სარგებლობდნენ დამოუკიდებლობით ხელისუფლებისგან; ეს თვალნათლივ ჩანდა არსებული ხელისუფლების შეუზღუდავ კრიტიკაში. წინა რეჟიმის დელეგიტიმაციაში მედიამ დიდი როლი შეასრულა. ამ თავისუფლების ფონზე ჟურნალისტიკა ჯერ კიდევ ვერ გასცდა საბჭოურ პროპაგანდისტულ ტრადიციას და ვერ დაიმკვიდრა ახალი, უფრო ლიბერალური პროფესიული და ეთიკური სტანდარტები, რომლებიც მიუკერძოებელი ობიექტური მედიის ნორმებს დაამკვიდრებდა. საბჭოური ტრადიციის გავლენა პირველ რიგში იკვეთება მაუწყებლობისა და პრესის იდეოლოგიზირებულ, პროპაგანდისტულ ხასიათში. ტელემაუწყებლობა, რომელიც კომერციულად არამომგებიანია და ძვირადღირებული თავისი მფლობელებისთვის, ამ ფონზე ინსტიტუციონალურად პოლიტიკურ ხასიათს იძენს. ანუ მისი ძირითადი მიზანია არა კომერციული წარმატება, არამედ პოლიტიკური ზემოქმედების მოხდენა, გარკვეული საზოგადოებრივი აზრის ფორმირება. ამ პერიოდში ფუნქციობს რამდენიმე დამოუკიდებელი არხი, რომელთა შორის გამოირჩევა რუსთავი 2. ეს არხი ლიდერობს პოლიტიკის დღის წესრიგის ფორმირებაში, ხელისუფლების კრიტიკასა და მიხეილ სააკაშვილისა და ზურაბ ჟვანიას მხარდაჭერაში. „ვარდების რევოლუციის“ შემდეგ ეს არხი საკუთარ თავს „გამარჯვებული ხალხის ტელევიზიას“ უწოდებს.

თუკი ნოემბრამდე ყველა არხი მეტ-ნაკლებად ხელისუფლებას ედგა ოპოზიციაში, ნოემბრის მოვლენების შემდეგ მაუწყებლობის ლანდშაფტი პოლიტიკურად ბევრად უფრო მრავალფეროვანი გახდა. რამდენიმე თვით მყარდება ვითარება, რომელიც შეიძლება დახასიათდეს, როგორც „პოლარიზებული პლურალიზმი“, სადაც თითქმის ნებისმიერი მაყურებელი რაღაც საინფორმაციო ნიშას მაინც პოულობს საკუთარი შეხედულებების შესაბამისად.

მაუწყებელთა პოლიტიკური მრავალფეროვნების კარგი მაგალითია 14 იანვრის საინფორმაციო გამოშვებათა მიერ მოწოდებული სიახლე სახელმწიფო დროშის მიღების შესახებ. რუსთავი 2“ იმედიანად სვამდა კითხვას: „ჩაბარდება თუ არა ისტორიას ძველ დროშასთან ერთად ბოლო წლების ყველა წარუმატებლობა“, იბერია დაჩქარებული წესით „ნაციონალური მოძრაობის“ დროშის სახელმწიფო დროშად გამოცხადებას „ძალადობის“ არალეგიტიმურ სტატუსს ანიჭებდა: „გამარჯვებულმა გუნდმა ძალის დემონსტრირება კიდევ ერთხელ მოახდინა“; იმავე ასპექტს მიაქცია ყურადღება კავკასიამ: „სააკაშვილის ხუთჯვრიანი დროშა საქართველოს სახელმწიფო დროშა ხდება“.

ვინაიდან ტელემაუწყებლობა საქართველოში პოლიტიკური მობილიზაციის და პროპაგანდის გაცილებით უფრო მძლავრი იარაღია, ვიდრე პოლიტიკური პარტია, კონსტიტუციის განხილვა-არგანხილვის ბედი და ამ განხილვაში მონაწილეთა ვინაობა დიდწილად მაუწყებლობებზე იყო დამოკიდებული. ამ პერიოდში ყველა არხმა ფართოდ გააშუქა კონსტიტუციის ცვლილების პროცესი, მაგრამ განსხვავებული ელფერით. პროსახელისუფლებო რუსთავი 2, რომელიც აშკარად კრიტიკული აღმოჩნდა საკონსტიტუციო ცვლილებების შემოთავაზებული პროექტის მიმართ, დაინტერესდა მხოლოდ „რევოლუციონერი“ კრიტიკოსების შეხედულებებით, სხვა არხები საზოგადოების გაცილებით უფრო ფართო სპექტრს უთმობდნენ პირდაპირ ეთერს; ხელისუფლებასთან რადიკალურად დაპირისპირებული ძალების სპექტრი - როგორც „ექსპერტების“, ისე პოლიტიკოსების - აქ ხშირად გაცილებით ფართო იყო.

სწორედ საკონსტიტუციო ცვლილებების განხილვა გახდა ტელევიზიის თავისუფლების პირველი პოსტრევოლუციური სერიოზული შეზღუდვის მიზეზი. მანამდე, ნოემბრის შემდგომ პერიოდში, უკვე გამოითქმებოდა გარკვეული ეჭვები, რომ სიტყვის თავისუფლება პოსტშევარდნაძისეულ ეპოქაში ვეღარ შენარჩუნდებოდა იმ დონეზე, რაც იყო; გაჩნდა ამის გარკვეული ნიშნებიც, მაგრამ არსებობდა უკეთესობის იმედიც. ეს იმედები შესუსტდა მას მერე, რაც საკონსტიტუციო კანონპროექტის განსაჯაროებასთან ერთად რამდენიმე არხის ტელეეთერიდან ერთდროულად გაქრა პოპულარული სასაუბრო პროგრამები. პირდაპირ ეთერში გასული ეს გადაცემები წინა დღეებში დიდ დროს უთმობდა საკონსტიტუციო ცვლილებების კრიტიკას. რუსთავი 2-ის, იმედის, მზის და მე-9 არხის ღამის პროგრამების გაქრობის შემდეგ ამ საკითხებზე მსჯელობას ორი არხის - იბერიის და კავკასიის - სასაუბრო პროგრამები იძლეოდა. ეს შედარებით პატარა და ღარიბი არხები სწორედ თავისი სიმცირისა და სიღარიბის გამო უფრო თავისუფლები არიან სხვა არხებთან შედარებით. თავისი ფორმატითა და ხასიათით ისინი წააგავენ კომუნალურ მაუწყებლობას, რომელსაც არა აქვს პრეტენზია მოსახლეობის უმრავლესობის ყურადღება მიიპყროს; ამდენად, ისინი შედარებით უკეთ ასრულებდნენ ადამიანთა უფლებებისა და პოლიტიკური უმცირესობებისთვის საჯარო სივრცის უზრუნველყოფის ფუნქციას. კონსტიტუციური ცვლილებების საპარლამენტო განხილვის დღეებში მხოლოდ მათ ჰქონდათ საპარლამენტო ოპოზიციისთვის ეთერის სრულფასოვანი დათმობის შესაძლებლობა.

ამწუთიერი, პირდაპირ ეთერზე ორიენტირებული ვრცელი საჯარო სივრცე დიდ გავლენას ვერ ახდენს საკონსტიტუციო ცვლილებების განხილვაზე. ყველა შეხედულება, გამოსვლა თუ სხვა, რაც ცვლილებებთან დაკავშირებით გამოითქმება, არის ზეპირსიტყვიერი ინფორმაცია, საუბარი ან მონოლოგი და არა წერილობითად მომზადებული საავტორო დოკუმენტი. ეს ეხება არა მარტო სატელევიზიო გამოსვლებს, სადაც ამგვარი სტილი ბუნებრივია, არამედ საგაზეთო პუბლიკაციებსაც, სადაც ჭარბობს ინტერვიუები, მრგვალი მაგიდების ჩანაწერები და სხვა. ერთ-ორ ვრცელ, სპეციალისტების მიერ მომზადებულ პუბლიკაციას, რომელიც გაზეთებში დაიბეჭდა, პროცესზე დიდი გავლენა არ მოუხდენია.²⁵ ვინაიდან სატელევიზიო გამოსვლების უმრავლესობა იყო საკმაოდ მოკლე, ჭარბობდა უფრო შეფასებითი მსჯელობა და შეფასებითი ხასიათის ეპითეტები, როგორებიცაა: „ძლიერი“, „სუსტი“, „ევროპული“, სხვ. და ლოზუნგები: „ქვეყანა უნდა გამოვიდეს კრიზისიდან“, „გზა დიქტატურისკენ“ და სხვა. ადგილი ჰქონდა მონოლოგს და არა არგუმენტირებულ დიალოგს.

განსაკუთრებით უნდა აღინიშნოს გამოსვლების მეტად ცხარე ემოციური ტონი და დატვირთვა. ემოციურობით გამოირჩეოდნენ არა მარტო ოპონენტები, არამედ ხელისუფალნიც, განსაკუთრებით - მიხეილ სააკაშვილი, რომელიც საჯაროდ ჯერ კიდევ „გამარჯვებული ხალხის ლიდერის“ პათოსით გამოდიოდა. იმ იშვიათ შინაარსობრივ დებატებში, რომლებიც ამ პერიოდში მაინც იმართებოდა, კრიტიკოსები ემოციურობით ჯაბნიდნენ კანონპროექტის დამცველ პოლიტიკოსებს.

__________________________

1 ფარიდ ზაქარია, „არალიბერალური ტალღის აღზევება“, საზოგადოება და პოლიტიკა, N3, CIPDD, თბილისი, 2000 (Foreign Affairs, 1997, N6), გვ.27.

2 იქვე, გვ.28

3 გილერმო ო'დონელი, ზაქარიასგან განსხვავებით, ერთმანეთს უპირისპირებს არა დემოკრატიასა და კონსტიტუციურ ლიბერალიზმს, არამედ ხაზს უსვამს ლიბერალურ დემოკრატიაში დემოკრატიის, ლიბერალიზმისა და რესპუბლიკანიზმის პოლიტიკური ტრადიციების თანაარსებობის აუცილებლობას. ეს სხვაობა მიდგომებში თეორიული თვალსაზრისით გადაულახავი არ არის, თუ გავითვალისწინებთ, რომ კონსტიტუციონალიზმი სწორედ რესპუბლიკური აზროვნების პროდუქტს წარმოადგენს.

4 იქვე, გვ. 35-36

5 G.O'Donnell. Horisontal Accountability in New Democracies. Journal of Democracy, v.9, N.3, 1998

6 საბჭოთა კავშირის ისტორიაში ტოტალიტარული და პოსტტოტალიტარული პერიოდების ერთმანეთისგან განცალკევება მოცემული სტატიის კონტექსტში მნიშვნელოვანია, ვინაიდან სახელმწიფოს, რეჟიმისა და კანონის ლეგიტიმაციამ ამ უკანასკნელ (პოსტტოტალიტარულ) პერიოდში სერიოზული ტრანსფორმაცია განიცადა.

7 John Elster, Ways of Constitution-making, in: Democracy's Victory and Crisis, ed. Axel Hadenius, Cambridge University Press, 1997, p. 125.

8 ეს გადაწყვეტილება არგუმენტირებულია იმით, რომ ცვლილებები არსებითად იმეორებს 2001 წლის გაზაფხულზე პარლამენტში ედუარდ შევარდნაძის მიერ შემოტანილ და გამოქვეყნებულ კანონპროექტს.

9 „მივიღოთ ეს ცვლილებები, როგორც არის წარმოდგენილი და მივცეთ, ახალ სამთავრობო გუნდს [შესაძლებლობა], რომ შეიქმნას და დაიწყოს ენერგიულად ნაბიჯების გადადგმა ქვეყნის კრიზისიდან გამოსაყვანად“ (მიხეილ სააკაშვილი, 4 თებერვალი).

10 „ტექსტის შინაარსი იყო გასაიდუმლოებული . . . გამოქვეყნებულიც კი არ არის. . . ხალხს არ ჰქონდა შესაძლებლობა ემსჯელა . . . ასეთი ცვლილებები პრეზიდენტს შეუზღუდავ უფლებამოსილებას აძლევს“ (ზაქარია ქუცნაშვილი, 5 თებერვალი, პარლამენტის სხდომა).

11 „ძალიან კარგად ვიცით, ვინ მიითვისა ხელისუფლება.... ხალხმა ასეთ ცვლილებებს უკვე დიდი ხანია დაუჭირა მხარი“ (6 თებერვალი, საპარლამენტო განხილვა). „პოლიტიკურმა ჯგუფებმა, ვინც ნოემბრის მოვლენების დროს შევარდნაძის მხარეს აღმოჩნდნენ ან ბარიკადების მეორე მხარეს..., პოლიტიკური თვითმკვლელობა ჩაიდინეს. ეს აღარ შეიცვლება“ (გიგა ბოკერია, 12 იანვარი, იმედი).

12 ამ საკითხზე იხ. აგრეთვე დანართი.

13 G. Sartori, Comparative Constitutional Engineering, New York University Press, 1994, 1997.

14 „იქნება ძლიერი საპრეზიდენტო მმართველობა“ (მიხეილ სააკაშვილი, 18 იანვარი, HTB);

15 „პირველ ვარიანტში პარლამენტი იყო ძალიან სუსტი და მე არ ვაპირებდი იმ ვარიანტით პარლამენტის თავმჯდომარეობას“, ნინო ბურჯანაძე, რუსთავი 2, 2 თებერვალი; „მე ამ ბერკეტებისთვის (პარლამენტის ბერკეტებზეა საუბარი) ერთი თვე ვიბრძოდი, თორემ ერთი თვის წინ გამოქვეყნდებოდა კანონპროექტი“ (ნინო ბურჯანაძე, მზე, 4 თებერვალი).

16 „ის ცვლილებები, რომლებიც ჩვენ შემოგვაქვს, არის კონსტიტუციური რეფორმის დასაწყისი, ეს არ არის ის მოდელი, რომელიც საქართველოში ათწლეულების მანძილზე უნდა დარჩეს“ (ზურაბ ჟვანია, 24 საათი, 24 იანვარი);

17 „ბატონმა ზურაბ ჟვანიამ მიზანშეწონილად მიიჩნია წარმოდგენილი კანონპროექტი მიიღოს პარლამენტმა იმ დათქმით, რომ 7 წლის შემდეგ სავალდებულო წესით მოხდება კონსტიტუციის გადასინჯვა“ (საკონსტიტუციო კომისიის სხდომის ოქმი, 2 თებერვალი).

18 ეს მუხლი უკვე ახალი მოწვევის პარლამენტის მიერ იქნა ჩასწორებული.

19 მმართველობის კონსოლიდაცია, როგორც იყო ნათქვამი, გარდამავალი პერიოდის დასაძლევადაა საჭირო. ასე, მაგალითად, საკონსტიტუციო კანონპროექტთან ერთად პარლამენტში შემოტანილი კანონპროექტი, რომლითაც პრეზიდენტი ნიშნავს რაიონის გამგებლებს და აძლიერებს პრეზიდენტის რეგიონულ რწმუნებულთა ინსტიტუტს, მართლდება იმით, რომ ის დროებითია, და საჭიროა იმიტომ, რომ სხვანაირად რაიონები ძველი ხელისუფლების მომხრეთა მიერ იქნება მართული, ხოლო „გარდამავალ პერიოდში ჩვენ ვერ დავუშვებდით, რომ ქვეყნის რეგიონები შევარდნაძის კადრებით გვემართა“ (ზურაბ ადეიშვილი, 4 თებერვალი, 24 საათი).

20 „მართვის ის სტილი, მექანიზმები, რაც მოქმედებდა წინა პერიოდში, არაეფექტური იყო, საკმაოდ რთულ მდგომარეობამდე მივიდა ქვეყნის ეკონომიკაც, ფინანსებიც, ენერგეტიკაც, და ყველა ის დარგი, რომელიც თითქოს იყო სახელმწიფო მინისტრის კოორდინირების ქვეშ“ (გიგი წერეთელი, 12 იანვარი, იბერია).

21 შემთხვევითი არ არის, რომ ოპოზიციური პოლიტიკური პარტიები საქართველოში თავის მთავარ ოპონენტად ხშირად არა ხელისუფლებას, არამედ მას მედიას ასახელებენ.

22 გარდა ამ სიმბოლური მახასიათებლისა, შემდგომ პერიოდში პარტია-სახელმწიფოს ნიშნები სხვა მახასიათებლებითაც მყარდება. ესენია სახელმწიფო და ადგილობრივი ბიუროკრატიის მასიური შენაცვლება ახალი პოლიტიკური კადრებით; ერთპარტიული პარლამენტი და უარის თქმა ევროპის საბჭოს მოთხოვნაზე დაიწიოს 7%25-იანი საარჩევნო ბარიერი; არჩევნებით მანიპულირების ტრადიციის გაგრძელება, მათ შორის ქვეყნის პრეზიდენტის აქტიური ჩარევა წინასაარჩევნო აგიტაციაში საკუთარი პარტიის სასარგებლოდ და სხვა.

23 ანალოგიურად სააკაშვილისა, ასლან აბაშიძე ბოლო წლებში იყენებდა მუქი ლურჯი ფერის ვარსკვლავებიან დროშას, როგორც აღორძინების კავშირის დროშას, და, იმავდროულად, აჭარის ავტონომიის სიმბოლოს. ამ ორი სიმობლიკის დაპირისპირება ხდება პოლიტიკური ბრძოლის დომინანტი იანვარში ბათუმში, სადაც პარალელურად იმართება ასლან აბაშიძისა და მიხეილ სააკაშვილის მომხრეთა მიტინგები. სააკაშვილის მომხრეები 12 და 13 იანვარს ცდილობენ ავტონომიურ რესპუბლიკაში ხუთჯვრიანი დროშის აღმართვას, მაგრამ უშედეგოდ, ვინაიდან ასლან აბაშიძის მომხრეები ამას არ უშვებენ. ეს ბრძოლა დროშის აღსამართავად ახალ მიმართულებას იღებს 14 იანვარს, როდესაც საქართველოს პარლამენტი ცვლის სახელმწიფო სიმბოლიკას ახალი ხუთჯვრიანი დროშით: 19 იანვრიდან სააკაშვილის მოძრაობა „ჩვენი აჭარა“ ანახლებს დროშის აღმართვის მცდელობებს და უკვე თითქმის ლეგიტიმურ საწყისებზე ათავსებს მას აჭარის სახელმწიფო დაწესებულებებზე, იმავდროულად მართავს სახალხო გამოსვლებს ასლან აბაშიძის გადადგომის მოთხოვნით.

24 „ქრისტიანული დროშა ეს არის ჩვენი ევროპული ინტეგრაციის გამოხატულება“ (მიხეილ სააკაშვილი, 28 იანვარი); „ჩვენი ურყევი კურსი არის ევროპული ინტეგრაცია. . . შემთხვევით არ ავწიეთ ჩვენ დღეს ევროპის დროშა. ეს დროშა საქართველოს დროშაც არის იმიტომ, რომ გამოხატავს ჩვენი ისტორიის, ჩვენი ცივილიზაციის, ჩვენი კულტურის არსს და ჩვენი მომავლის პერსპექტივას და ხედვას“ (25 იანვარი, ინაუგურაცია).

25 ერთადერთი წერილობითი კომენტარი, რომელიც ამ პერიოდში გაკეთდა, იყო ვენეციის კომისიის წევრის დასკვნა. ბოლო მომენტში გამოჩენილი ეს დასკვნა არგუმენტად გამოიყენება ორივე მხრის მიერ (სააკაშვილი: დადებითად აფასებენ; ოპოზიცია: უარყოფითი შეფასებაა), თუმცა ეს დოკუმენტი არა აქვთ ნანახი პარლამენტის წევრებსაც კი კანონპროექტის საპარლამენტო განხილვისას.

მარინა მუსხელიშვილი

ლუიზა არუთინოვი

1. შესავალი

ქვეყნის კონსტიტუცია განსაზღვრავს იმას, თუ როგორ არის მოწყობილი ამ ქვეყნის პოლიტიკური სისტემა. კონსტიტუცია, თუ ის სრულდება, ქმნის პოლიტიკის „ჩონჩხს“, პოლიტიკური მოქმედების წესებსა და კანონებს, რომლებიც პოლიტიკური პროცესის მონაწილეებს მათი ქცევის ნორმებსა და ტაქტიკას კარნახობს. პოლიტიკური პროცესის მონაწილეებმა, თავის მხრივ, იციან, თუ რას მოელიან ისინი პოლიტიკური სისტემისგან, რას აქცევენ ყურადღებას ყველაზე მეტად და რატომ არის მოცემული პოლიტიკური სისტემა მათთვის მისაღები თუ მიუღებელი. კონსტიტუციისა და მოქალაქეების ამ ურთიერთქმედებაში დგინდება კონსტიტუციის ნამდვილი არსი და მნიშვნელობა საზოგადოებისთვის, ვლინდება მისი სუსტი და ძლიერი მხარეები, იკვეთება მისი შემდგომი გარდაქმნის პერსპექტივები.

წინამდებარე ნაშრომში საზოგადოებას ვიკვლევთ როგორც სუბიექტური შეხედულებებისა და წარმოდგენების მქონე ადამიანთა ურთიერთობის სივრცეს. ურთიერთობენ რა ერთმანეთთან და პოლიტიკური სისტემის ინსტიტუტებთან, მოქალაქეები სინამდვილის საკუთარ სურათს ხატავენ, რომელიც შეფერილია მოცემული ინდივიდის პოლიტიკური შეხედულებებითა და მსოფლმხედველობით. ამიტომ, ისეთი ცნებები, როგორებიცაა, ვთქვათ, დემოკრატია, კანონი, კონსტიტუცია და ა. შ. სხვადასხვა ადამიანისთვის შეიძლება განსხვავებული მნიშვნელობისა და ღირებულების ფენომენებს წარმოადგენდეს. ამდენად, პოლიტიკური საზოგადოება არა თუ ერთგვაროვანია, არამედ მასში არსებობს ადამიანთა დიდი ერთობლიობები, რომლებიც მეტ-ნაკლებად მსგავსად ფიქრობენ და პოლიტიკურ მოვლენებს მსგავსად აფასებენ. საზოგადოებაში არსებულ პოლიტიკური შეხედულებების ამ შეკრულ სისტემებს ჩვენ აქ პოლიტიკური დისკურსების სახელით მოვიხსენიებთ. კვლევის მიზანს შეადგენს საზოგადოებაში ფართოდ გავრცელებული პოლიტიკური დისკურსების გამოკვეთა და შესწავლა. კვლევისას ამოვდიოდით მოსაზრებიდან, რომლის თანახმად, დემოკრატიის ერთ-ერთ ძირითად პრინციპად უნდა მივიჩნიოთ ის, რომ საზოგადოებაში არსებული ყველა შეხედულება უფლებამოსილია საკუთარი წვლილი შეიტანოს ქვეყნის პოლიტიკური სისტემის ფორმირებასა და ფუნქციონირებაში.

2. კვლევის მეთოდოლოგია

მოცემული კვლევა ეყრდნობა ორი მიდგომის კომბინირებას. თავისი არსით ის ინტერპრეტაციულია, მაგრამ ამავე დროს იყენებს ფაქტობრივი მასალის სტატისტიკურ ანალიზს. კვლევა პირველ რიგში მიმართულია ქართული საზოგადოების გაგებაზე და არა შესწავლაზე ამ სიტყვის ტრადიციული ემპირიული მნიშვნელობით. მკითხველს, რომელსაც ნაკლებად აინტერესებს მეთოდოლოგია, შეუძლია გამოტოვოს ეს ქვეთავი და გადავიდეს შემდეგ ქვეთავზე.

პოლიტიკური შეხედულებების თვალსაზრისით განსხვავებული დისკურსების გამოსაყოფად გამოყენებულ იქნა ფაქტორული ანალიზი, სახელდობრ, მისი „შებრუნებული“ ვარიანტი -- ე. წ. „Q-მეთოდი“ (რომელიც სტეფენსონის მიერ შემოთავაზებული „Q-სორტირების მეთოდს ეფუძნება)¹. ტრადიციული ფაქტორული ანალიზი („R-მეთოდი“) იძლევა ამა თუ იმ ფენომენის თუ ობიექტის რაობის განმსაზღვრელი, არსობრივი ფაქტორების² გამოყოფის საშუალებას, რაც ეფუძნება სხვადასხვა მახასიათებელს შორის კავშირის დადგენის პროცედურას. მიღებულ ინტერკორელაციათა მატრიცის მათემატიკური დამუშევებით ხერხდება ძირითადი ფაქტორების გამოყოფა. ჩვეულებრივი ფაქტორული ანალიზისაგან განსხვავებით, „Q-მეთოდის“ შემთხვევაში კორელაცია არა სხვადასხვა მახასიათებელს, არამედ რესპონდენტებს შორის განისაზღვრება. ამ გზით შედგენილი ინტერკორელაციების მატრიცის დამუშავებით მიიღწევა არა მახასიათებლების დაჯგუფება რაიმე ფაქტორის მიხედვით, არამედ თვით ინდივიდების დაყოფა გარკვეულ ჯგუფებად (და ამის საფუძველზე ფაქტორების დადგენა). სხვა სიტყვებით, აღნიშნული მეთოდი საშუალებას გვაძლევს დავაჯგუფოთ რესპონდენტები საკვლევი ობიექტის მიმართ მათი შეხედულებათა სისტემის ერთგვაროვნების მიხედვით და, შესაბამისად, დავადგინოთ საზოგადოებაში ამ თვალსაზრისით არსებული დისკურსები (ანუ თითო გამოვლენილი ფაქტორი არის იმავდროულად თითო დისკურსი).

აღნიშნული მეთოდის მეშვეობით ვლინდება სუბიექტთა ორიენტაციები გარკვეული საკითხის მიმართ. ამის საფუძველზე შესაძლებელი ხდება სხვადასხვა ჯგუფის წარმომადგენელთა შეხედულებების სისტემის შედარება სათანადო სფეროში. ეს მიიღწევა სუბიექტის შეფასებითი რეაქციის ასახვით თითოეულზე იმ დებულებებიდან, რომლებიც შედის საკვლევი საკითხის გარშემო არსებული შეხედულებების ნაკრებში (Q-ნაკრები). ამასთან, ინდივიდის პოზიცია ამა თუ იმ შეხედულების მიმართ მნიშვნელობას იძენს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ ის განიხილება ყველა სხვა დანარჩენ დებულებაზე მის მიერვე გამოხატული შეფასებითი რეაქციების კონტექსტში.

Q-მეთოდოლოგიის პრინციპით აგებული კვლევა რამდენიმე ეტაპს მოიცავს. პირველ ეტაპზე მზადდება დებულებები Q-ნაკრებისთვის, რისთვისაც გამოიყენება ფოკუს ჯგუფებისა და მას მედიის საშუალებების საფუძველზე მოპოვებული მასალა.

ვინაიდან კვლევა მიზნად ისახავდა იმ შეხედულებათა ასახვას, რომლის მატარებლები ჩვენი საზოგადოების რიგითი მოქალაქეები არიან, Q-ნაკრებისთვის დებულებების შეგროვებისას ძირითადად ვეყრდნობოდით ფოკუს ჯგუფების მასალას. შესაბამისად, ფოკუს ჯგუფების დაკომპლექტებისას ვცდილობდით, რომ შერჩევა დემოგრაფიული და სოციალური მახასიათებლების თვალსაზრისით შეძლებისდაგვარად მრავალფეროვანი ყოფილიყო. ფოკუს ჯგუფები ჩატარდა სამ რეგიონში, კერძოდ, 2 ჯგუფი თბილისში და თითო-თითო ქუთაისსა და თელავში. სულ ჩატარდა 4 ფოკუს ჯგუფი, საშუალოდ 8-10 მონაწილით. დისკუსია გრძელდებოდა დაახლოებით 1,5 საათი. დისკუსიის წარმართვისას მოდერატორი არ ემყარებოდა წინასაწარ შემუშავებულ კითხვარს, რათა მინიმუმამდე დაყვანილიყო მისი ზეგავლენა ჯგუფის წევრებზე და დისკუსიას ჰქონოდა სპონტანური და თავისუფალი ხასიათი (გასათვალისწინებელია თემის სირთულე და მოქალაქეთა შეხედულებათა განუსაზღვრელობის ხარისხი ამ მათთვის საკმაოდ განყენებულ საკითხთან დაკავშირებით).

ფოკუს ჯგუფების ჩანაწერები გაიშიფრა და მათ საფუძველზე გამოიყო ცალკეული ფრაზები, სულ დაახლოებით 400 დებულება/გამონათქვამი, რომლებიც ეხებოდა პოლიტიკურ საკითხთა ფართო სპექტრს. როგორც მოსალოდნელი იყო, ჩვეულებრივი მოქალაქეებისთვის ბევრად უფრო ახლოა კონსტიტუციის ის ასპექტები, რომლებიც მათ უშუალოდ ეხება, და არა ცენტრალური ხელისუფლების მოწყობის საკითხები. ფოკუს ჯგუფებში წამოიჭრა ისეთი თემები, როგორებიცაა ადამიანის უფლებების დაცვა, მართლმადიდებლური რელიგიის სახელმწიფო სტატუსის დაფიქსირება, მოქალაქეობა და ეროვნულობა, რეგიონების თვითმმართველობა და სხვა. ამ საკითხების შესახებ რესპონდენტების აზრი, როგორც წესი, ბევრად უფრო მყარად არის ჩამოყალიბებული.

შემდგომ ეტაპზე ვახდენდით თითოეული ამ დებულების იდენტიფიცირებას და კატეგორიზებას დისკურსების ე. წ. გასაღების მეშვეობით. გასაღები წარმოადგენს ორგანზომილებიან სისტემას (დისკურსის ელემენტი და მტკიცების ტიპი), რომლის თითოეულ განზომილებაზე გამოიყოფა ოთხი პარამეტრი/კატეგორია. ამ ორი განზომილების კატეგორიათა კომბინაცია იძლევა უჯრედულ სტრუქტურას (მატრიცას) 4X4-ზე, ანუ, საბოლოო ჯამში, დებულებათა მთელი ერთობლიობა 16 კატეგორიად ჯგუფდება.

დისკურსის ელემენტები გულისხმობს შემდეგ კატეგორიებს:

1. ონტოლოგია (არსებული) - რეალურად არსებული ინსტიტუტების, სოციალური ჯგუფების, პიროვნებების და ა. შ. ერთობლიობა, ანუ ეს შეიძლება იყოს ერი, პოლიტიკური სისტემა, პოლიტიკოსები, ინდივიდები, კლანები და ა. შ.

2. აქტივობა (agency) - აქტივობის უნარი ან შესაძლებლობა, რომელიც მიეწერება ან არ მიეწერება ამ არსებულს;

3. მოტივი: ზოგიერთ მოტივს შეიძლება ენიჭებოდეს პირველხარისხოვანი მნიშვნელობა, ზოგი კი უარყოფილი ან უგულებელყოფილი იქნეს;

4. ბუნებრივი და არაბუნებრივი პოლიტიკური ურთიერთობები (პოლიტიკური თანასწორობა, ეროვნული და კლასობრივი კონფლიქტები, იერარქიული დაყოფა, რომელიც ეფუძნება კეთილდღეობის თუ პოლიტიკური ინტერესების ხარისხს, გამოცდილებას, დემოგრაფიულ ნიშნებს და ა. შ.).

მეორე განზომილება - დებულების ტიპი - გულისხმობს შემდეგ პარამეტრებს:

1. განსაზღვრებითი (definitive) - ეხება ტერმინის მნიშვნელობას;

2.აღნიშვნითი (designative) - ეხება ფაქტებს;

3. შეფასებითი (evaluative) - ეხება ფასეულობებს, რომლებიც არსებობს ან შეიძლება არსებობდეს;

4. დაცვითი (advocative) - ეხება იმას, რაც უნდა ან არ უნდა არსებობდეს.

ზემოაღნიშნული კრიტერიუმების საფუძველზე დებულებათა მთელი ერთობლიობა კატეგორიზებულ იქნა 16 ჯგუფად, ანუ მიღებული მატრიცის 16 უჯრედის მიხედვით. დებულებათა კლასიფიცირება (იდენტიფიცირება) მოხდა 3 ექსპერტის მიერ დამოუკიდებლად, მიწერილი კატეგორიები საბოლოოდ შეჯერებულ იქნა ერთმანეთთან.

დებულებათა თითოეული კატეგორიიდან შემთხვევითი წესით შეირჩა 4-4 დებულება Q-ნაკრებისთვის, ანუ გაკეთდა 64 გამონათქვამისგან შემდგარი ნაკრები. უნდა აღინიშნოს, რომ გამონათქვამები რჩებოდა უცვლელი სახით (ანუ იმ სახით, როგორადაც ის წარმოთქვა ავტორმა), რედაქტირება გულისხმობდა მხოლოდ შემოკლებებსა და გრამატიკულ შესწორებებს. რამდენიმე დებულება დამატებულ იქნა მას მედიიდან, რადგანაც მატრიცის ზოგიერთი უჯრედი საკმარისად ვერ შეივსო; გარდა ამისა, მას მედიდან Q-ნაკრებს დაემატა რამდენიმე ისეთი გამონათქვამი, რომელიც ჩვენი კვლევისთვის იყო არსებითი, მაგრამ არ ფიგურირებდა ფოკუს ჯგუფების ტექსტებში (მაგ. 13³ და 17). დებულებების შერჩევის შემთხვევითობის პრინციპი არ იყო მკაცრად დაცული, ვინაიდან, თუ ამ გზით Q-ნაკრებში ხვდებოდა ორი შინაარსობრივად თითქმის იდენტური გამონათქვამი, ხდებოდა ერთ-ერთის ამოგდება და მის მაგივრად სხვა გამონათქვამის არჩევა.

კვლევის მესამე ეტაპზე ჩატარდა ინდივიდუალური ინტერვიუები, რომლის დროსაც 64 დებულება რესპონდენტებს უნდა დაელაგებინათ 13 ჯგუფად (კვაზინორმალური განაწილების სახით) თითოეულ შეხედულებასთან თანხმობის ხარისხის მიხედვით. შეფასება ხდებოდა 13-ქულიანი სკალის მეშვეობით, 6-იდან („ყველაზე მეტად ვეთანხმები“) 0-ის გავლით -6-მდე („ყველაზე ნაკლებად ვეთანხმები“)⁴. კვლევის ამ ეტაპზე მონაწილეობა მიიღო 40 რესპონდენტმა. მათი შერჩევა ხდებოდა იმ კრიტერიუმების გათვალისწინებით, რომლებიც უზრუნველყოფდა ცვლადების მრავალფეროვნებას სოციალური და პოლიტიკური მახასიათებლების თვალსაზრისით. სოციალურ მახასიათებლებში იგულისხმება ასაკი, განათლება, საქმიანობის სფერო, მატერიალური კეთილდღეობის ხარისხი, საცხოვრებელი ადგილი. რესპონდენტები შეირჩნენ 4 რეგიონიდან, კერძოდ: 25 ადამიანი თბილისიდან, ხუთ-ხუთი კი ბათუმიდან, ქუთაისიდან და გორიდან.

პოლიტიკური მახასიათებლები ძირითადად უკავშირდებოდა პოლიტიკურ მიკუთვნებულობას. შერჩევა მოიცავდა ადამიანებს, რომლებიც აქტიურად უჭერდნენ მხარს ამა თუ იმ პარტიას ან იყვნენ რომელიმე კონკრეტული პარტიის წევრები, აგრეთვე მათ, ვინც ოპოზიციურად ან ინდიფერენტულად იყვნენ განწყობილი ყველა პარტიის მიმართ. თუ გავითვალისწინებთ იმ გარემოებას, რომ აღნიშნული კვლევა მიმდინარეობდა სხვა სოციოლოგიური გამოკითხვის პარალელურად, რომელიც 1000 რესპონდენტზე ტარდებოდა, შემთხვევითი შერჩევის პრინციპი ამ შემთხვევაშიც კარგად იქნა დაცული. გამოკითხვა ჩატარდა 2004 წლის შემოდგომაზე.

მიღებული მონაცემები დამუშავდა სპეციალურად Q-მეთოდისათვის განკუთვნილი სტატისტიკური პროგრამით PQMethod2.11⁵. ფაქტორული ანალიზი წარმოებდა კორელაციების დადგენით Q-ნაკრებებს შორის მატრიცაში 40X40, რის შემდეგაც მატრიცის ანალიზი მოხდა ცენტროიდული მეთოდისა და Varimax როტაციის (Varimax rotation) მეშვეობით.

კიდევ ერთხელ უნდა გავიმეოროთ, რომ ფაქტორები, რომლებსაც მოცემული სტატისტიკური პროგრამა მონაცემების დამუშავების შედეგად ადგენს, წარმოადგენს დისკურსებს, რომლებიც ახლოსაა რესპონდენტების გარკვეული ჯგუფის შეხედულებებთან. სტატისტიკურ პროგრამას შეუძლია დააკავშიროს რესპონდენტები ორ, სამ და ა. შ. (შვიდამდე) ფაქტორთან, თუნდაც ეს ფაქტორები თანაბრად მნიშვნელოვანი და შინაარსის მქონე არ იყოს. მონაცემების ანალიზისას პირველ რიგში საჭირო ხდება იმის დადგენა, თუ რამდენი ფაქტორის გამოყოფა და ანალიზი იქნება ყველაზე კორექტული. საუკეთესო დაჯგუფების დასადგენად მკვლევარმა შეიძლება გამოიყენოს ორი კრიტერიუმი - ფორმალური (დაეყრდნოს სტატისტიკურ პარამეტრებს) და შინაარსობრივი (უგულებელყოს ის დისკურსული დაყოფები, რომლებიც ნაკლებ შინაარსობრივ დატვირთვას ატარებს). ჩვენ გამოვიყენეთ ორივე კრიტერიუმი. შესაბამისად, აღმოჩნდა, რომ ორი ფაქტორის (დისკურსის) დაფიქსირებით შესაძლებელია რესპონდენტების დაყოფა მხოლოდ ხელისუფლების მომხრე და მის მოწინააღმდეგე ჯგუფებად, მაგრამ ვერაფერს ვიტყვით შედარებით ღრმა მსოფლმხედველობით სხვაობებზე. ამასთან, მეტისმეტად ბევრი დებულება ექცეოდა კონსენსუსის ველში (ორივე დისკურსი მათზე ერთნაირად რეაგირებდა). ეს უკანასკნელი ვითარება გამოვლინდა აგრეთვე სამი დისკურსის გამოყოფის შემთხვევაში. ხუთზე მეტი დისკურსის დაფიქსირება შინაარსობრივად ნაკლებად ღირებული იყო და ქმნიდა ერთი რესპონდენტით განსაზღვრულ დისკურსებს. ოთხსა და ხუთ დისკურსს შორის არჩევანი გაკეთდა ოთხი დისკურსის სასარგებლოდ იმ საფუძვლეზე, რომ ოთხი ფაქტორის შემთხვევაში თითქმის ყველა გამოკითხული რესპონდენტი მკაფიოდ ასოცირებული აღმოჩნდა ამა თუ იმ დისკურსთან, ხუთფაქტორიანი განაწილება კი ბევრ რესპონდენტს ტოვებს მყარი მიკუთვნებულობის გარეშე.

მას მერე, რაც დაფიქსირებულია საკვლევი დისკურსები, იწყება მათი ანალიზი. დისკურსების ინტერპრეტაციისას და შედარებითი ანალიზისას უნდა გავითვალისწინოთ ის, თუ როგორ იყო ჩატარებული კვლევა და რა მნიშვნელობას ანიჭებდნენ რესპონდენტები ამა თუ იმ გამონათქვამს, როგორ მიაწერდნენ მათ ამა თუ იმ ქულას. კიდევ ერთხელ შეგახსენებთ, რომ ჩვეულებრივი სოციოლოგიური გამოკითხვისგან განსხვავებით, ამ შემთხვევაში რესპონდენტები თითოეულ გამონათქვამს სხვა გამონათქვამებისგან დამოუკიდებლად კი არ აფასებდნენ, არამედ ახარისხებდნენ მათ ერთმანეთთან მიმართებაში. ამიტომ, ფაქტორების დასახასიათებლად საკმარისი არაა, უბრალოდ დავაკვირდეთ იმ გამონათქვამებს, რომლებსაც მიენიჭა ყველაზე მეტი მნიშვნელობა (აბსოლუტური მნიშვნელობით, ანუ -6, -5 და +6, +5), და ჩავთვალოთ, რომ ისინი საკმარისია ფაქტორის დასახასიათებლად. ჩვენ ასევე ყურადღება უნდა მივაქციოთ რეაქციას სხვა გამონათქვამებზე და, აგრეთვე, სხვაობას ფაქტორებს შორის, თუნდაც ის შედარებით სუსტი აქცენტებით იყოს დაფიქსირებული. ასე, მაგალითად, მე-3 ფაქტორისთვის 50-ე გამონათქვამი „ჩვენთვის ამჟამად, ამ ეტაპზე ყველაზე კარგია დიქტატურა... მხოლოდ სუსტად დადებითია (+1), მაგრამ იმის გათვალისწინებით, რომ სხვა ფაქტორები ამ გამონათქვამს მკვეთრად უარყოფით შეფასებას აძლევს (-5), ეს პასუხი საგულისხმო ინფორმაციას იძლევა მესამე დისკურსის თავისებურების შესახებ.

ასევე გასათვალისწინებელია, რომ თითქმის ყველა გამონათქვამი, რომელიც ჩვენს პოლიტიკურ ველს შეადგენს, ორაზროვანია და ხშირად სამაზროვანიც. სხვაგვარად, რესპონდენტის მიერ ამა თუ იმ ფრაზისთვის -6-იდან +6-მდე ქულის მინიჭება ხშირ შემთხვევაში არ იძლევა საშუალებას გავიგოთ, რას გულისხმობს რესპონდენტი. ამისთვის საჭიროა, კვლევის მეთოდიკიდან გამომდინარე, შეფასდეს არა ცალკეული გამონათქვამი, არამედ ეს გამონათქვამი სხვა პასუხების ფონზე. ამის გათვალისწინებითაც კი, ობიექტურად დაფიქსირებული დისკურსების ინტერპრეტაცია სუბიექტურობის გარკვეულ ხარისხს მაინც შეიცავს და დიდადაა დამოკიდებული იმაზეც, თუ რა ცოდნა გაგვაჩნია ზოგადად საქართველოს მდგომარეობისა და მასში განვითარებული მოვლენების შესახებ. ის ფაქტი, რომ წინამდებარე კვლევის ავტორები საქართველოს მკვიდრნი და პოლიტიკური პროცესების მონაწილეებიც არიან, დადებითი და უარყოფითი მომენტების შემცველია. დადებით მხარეს წარმოადგენს ის გარემოება, რომ მიღებული მონაცემები გაიაზრებოდა იმ კონტექსტში, რომელსაც ქმნის ჩვენი ცოდნა საქართველოსა და მასში არსებული პროცესებისა და დაპირისპირებების შესახებ; მნიშვნელოვან მომენტს წარმოდგენდა იმის ცოდნაც, თუ რა კონტექსტში ჩნდებოდა ესა თუ ის ფრაზები სადისკუსიო ჯგუფების ჩატარებისას. უარყოფით მხარედ შეიძლება მივიჩნიოთ ის გარემოება, რომ ჩვენ, ავტორები, როგორც პროცესის მონაწილენი, თავისთავად უკვე რომელიმე დისკურსში ვიმყოფებით. ნებისმიერ ადამიანს საკუთარი დისკურსი ყველაზე ნათელ ფერებში ესახება, სხვისა კი უფრო კრიტიკული და ზოგჯერ ანტაგონისტური განხილვის საგანი ხდება. ჩვენ ვეცადეთ, ობიექტურები ვყოფილიყავით ყველა დისკურსის მიმართ, მაგრამ არ უარვყოფთ გარკვეული აქცენტების გადატანის შესაძლებლობას სხვა პოზიციის მქონე მკითხველის მხრიდან. ფენომენოლოგიური მიდგომა, რომლის ჩარჩოებშიც გაკეთდა ეს კვლევა, აღიარებს საკუთარ მეთოდში გარკვეულ სუბიექტურობას, მეტიც, ეს სუბიექტურობა კვლევის განუყოფელ ელემენტს წარმოადგენს.

გასათვალისწინებელია ისიც, რომ საქართველოში ამ კვლევით დაფიქსირებული დისკურსების გარდა შეიძლება არსებობდეს სხვა, ნაკლებად გავრცელებული, სპეციფიკური დისკურსები, რომლებიც საზოგადოების შედარებით მცირერიცხოვან, მაგრამ მკვეთრად განსხვავებულ ჯგუფებს ახასიათებს. ასეთებად შეიძლება მივიჩნიოთ, მაგალითად, არაქართულენოვანი ეროვნული უმცირესობები, რომლებიც ამ კვლევის მიღმა დარჩნენ. მხედველობაში უნდა ვიქონიოთ, რომ კვლევა გვაძლევს ინფორმაციას საქართველოს მოსახლეობის დიდი უმრავლესობის შესახებ, მაგრამ არ გამორიცხავს მცირერიცხოვანი ჯგუფების მკვეთრად განსხვავებული დისკურსების არსებობას. არც ის უნდა დაგვავიწყდეს, რომ გარდა იმ ადამიანებისა, ვისაც განათლების, აზროვნებისა და/ან პოლიტიკური ინფორმირებულობის წყალობით შეეძლო შეთავაზებული დებულებები საკუთარი მსოფლმხედველობის მიხედვით შეეფასებინა, არიან პოლიტიკურად „ქვედა“ სოციალური ფენის წარმომადგენლები, რომელთათვის საკუთარი პოზიციის დაფიქსირება პრაქტიკულად შეუძლებელი აღმოჩნდა.

3. შედეგების მოკლე შეჯამება და თეორიული განზოგადება

საქართველოს მოსახლეობაში ჩვენ მიერ გამოვლენილ იქნა ოთხი განსხვავებული დისკურსი, პოლიტიკური შეხედულებების ოთხი განსხვავებული ტიპი. სანამ მათ დახასიათებაზე გადავიდოდეთ, პირველ რიგში, უნდა განვმარტოთ, რას ნიშნავს განსხვავებულობა პოლიტიკურ შეხედულებებში, რაზეც აქ ვსაუბრობთ.

საქართველოში მცხოვრები რეალური ადამიანები არ არიან ერთმანეთის სრული ანტიპოდები, რომლებსაც საერთო მისწრაფებები არ გააჩნიათ. ასე მაგალითად, ნებისმიერ ქართველ მოქალაქეს სურს, რომ საქართველო აღორძინდეს, რომ ქართველები უკეთესად ცხოვრობდნენ, რომ გვქონდეს კონსტიტუციური დემოკრატიული სახელმწიფო და რომ საქართველო ჩადგეს თანამედროვე ცივილიზებული ქვეყნების რიგში. თუ საკითხს ამ კუთხით მივუდგებით, დიდ სხვაობას ადამიანებს შორის ვერ დავინახავთ. სხვაობა მჟღავნდება მაშინ, როდესაც მათ ვაიძულებთ ზემომოყვანილ დებულებათა შორის გამოკვეთონ პრიორიტეტები და მოახდინონ ღირებულებების რანჟირება, ანუ დააფიქსირონ, რას უნდათ პირველ რიგში მიაღწიონ. რეალურ ცხოვრებაში ადამიანებს ამგვარ მოთხოვნას უყენებს პოლიტიკური გარემო - იმის საჭიროება, რომ არჩეულ იქნეს ესა თუ ის ხელისუფლება და გამოიკვეთოს დამოკიდებულება ამა თუ იმ პოლიტიკური გადაწყვეტილებებისა და სამოქმედო გეგმების პრიორიტეტების მიმართ.

იმაში გასარკვევად, თუ რა შინაარის სხვაობები ჩნდება მოქალაქეთა შეხედულებებში რეალურ ვითარებაში, ჩვენ შემოგვაქვს დისკურსების აბსტრაქტული მოდელი, რომელშიც, რეალური ცხოვრებისგან განსხვავებით, ყველა დისკურსი (და მათი მატარებელი წარმოსახვითი ინდივიდები) მკვეთრად განსხვავდება და ერთმანეთს უპირისპირდება, ანუ ე. წ. ვებერისეული „იდეალური ტიპის“ მოდელი. რეალურ ცხოვრებაში ამგვარი იდეალური ტიპის დისკურსები წმინდა სახით არ არსებობს. მიუხედავად ამისა, იდეალური ტიპები გვეხმარება გავერკვეთ იმ მრავალფეროვან სამყაროში, რომელიც ჩვენს ირგვლივ არსებობს.

ჩვენი კვლევის შედეგად გამოვლენილი დისკურსები იდეალური ტიპისაა. ისინი მოცემულია ტაბულა 1-ში (იხ. დანართი) ოთხი იდეალური Q-ტიპის სახით, რომლებიც შეესაბამება სტატისტიკური ანალიზის ოთხფაქტორიან ვარიანტს. თითოეული გამონათქვამის გასწვრივ ამ ტაბულაში მოყვანილია ქულები -6-იდან +6-მდე, რომლებიც ასახავენ გამონათქვამის შეფასებას იმ წარმოსახვითი (ბუნებაში, შესაძლოა, არარსებული) ინდივიდის მიერ, რომელიც სრულ თანხმობაში იქნებოდა მოცემულ დისკურსთან. დისკურსის ნომერი მითითებულია შესაბამისი სვეტის თავში. ამ ტაბულაში 64 გამონათქვამი განლაგებულია მიმდევრობით მაქსიმალური კონსენსუსისგან (ყველა მეტ-ნაკლებად ერთი აზრისაა) მაქსიმალურ დაპირისპირებამდე (არსებობს რადიკალურად დაპირისპირებული მოსაზრებები).

არსებითად, ამ ტაბულის გადმოცემით თავდება კვლევის ემპირიული ნაწილი; შემდგომი ეტაპი არის ანალიზი და ინტერპრეტაცია - დისკურსებისთვის სახელების დარქმევა, მათი ნარატიული დახასიათება და თეორიული გააზრება. ძირითადად; ეს იქნება გაკეთებული შემდეგ ქვეთავში, სადაც დაწვრილებით აღიწერება და დახასიათდება კვლევის შედეგად მიღებული დისკურსები. აქ მოკლედ შევაჯამებთ შედეგებს, რისთვისაც შემოვიტანთ პოლიტიკური შეხედულებების კიდევ უფრო აბსტრაქტულ, თეორიულ მოდელს. მიუხედავად იმისა, რომ ეს მოდელი არ წარმოადგენდა ანალიზის ამოსავალ წერტილს, არამედ სწორედ ანალიზის შედეგად ჩამოყალიბდა, მისი წინასწარი პრეზენტაცია მიზანშეწონილად გამოიყურება, ვინაიდან გარკვეულწილად გაუადვილებს მკითხველს ქვემოთ მოყვანილი ანალიზის გაგებას.

წარმოვიდგინოთ ისეთი პოლიტიკური შეხედულებების სისტემები, რომლებიც შესაძლებელია განვალაგოთ შემდეგი ორგანზომილებიანი სიბრტყის შესაბამის მეოთხედებში; ამ სიბრტყის განზომილებები შემდეგი დაპირისპირებებითაა შექმნილი:

ამ სიბრტყის ვერტიკალური განზომილება პირობითად შეგვიძლია გავიაზროთ, როგორც ოპოზიცია „ტრადიცია - ანტიტრადიცია“. სიბრტყის ქვედა ნაწილში იმყოფებიან ტრადიციონალისტები, რომელთათვისაც პოლიტიკური ლეგიტიმაციის წყაროს წარმოადგენს პირველ რიგში ის, რაც არის ადგილობრივი, ქართული, წარსულიდან მომდინარე, გარკვეული ჩარჩოებით და იდენტურობით გამოყოფილი დანარჩენი სამყაროსგან. განზომილების მეორე ბოლოში მყოფნი მეტ მნიშვნელობას ანიჭებენ გარე სამყაროს, დასავლურ გამოცდილებას, მომავალს, წარსულის უარყოფასაც კი.

სიბრტყის მეორე - ჰორიზონტალური - განზომილება შეიძლება გავიაზროთ როგორც დამოკიდებულება პოლიტიკისადმი ზოგადად. სიბრტყის მარჯვენა მხარეს იმყოფებიან ისინი, ვინც პოლიტიკაში ყველაზე მეტად აფასებს მიზნებს, ხოლო მეორე მხარე აქცენტს აკეთებს წესებზე, რომლებსაც მისდევენ პოლიტიკოსები თავისი მიზნების მისაღწევად. ამ ოპოზიციას პირობითად დავარქმევთ „პროცედურისა“ და „მიზნის“ დაპირისპირებას. საილუსტრაციოდ მოვიშველიოთ დემოკრატიის ლინკოლნისეული ცნობილი განმარტება - „დემოკრატია არის ხალხის მმართველობა, ხალხის მიერ განხორციელებული ხალხისთვის“, „პროცედურის“ მიმდევრები ამ გამონათქვამში უფრო დიდ მნიშვნელობას მიანიჭებენ მმართველობის განხორციელებას ხალხის მიერ, ხოლო „მიზნის“ მიმდევრები იმას, რომ მმართველობა იყოს ხალხისთვის.

აქ განსამარტავია, თუ რატომ გამოვიყენეთ ტერმინი „ანტიტრადიცია“ სიბრტყის ზედა ნაწილის დასახასიათებლად და არ დავუპირისპირეთ „ტრადიციას“ „მედასავლეთეობა“, რომელსაც ხშირად ეყრდნობიან საქართველოში ცვლილებების მოსურნე რეფორმატორები. საქმე ისაა, რომ ეს უკანასკნელი ცნება ქართულ რეალობაში გარკვეულწილად „მითვისებული“ აქვს ერთ კონკრეტულ დისკურსს, მაშინ როდესაც სხვა დისკურსებიც აცხადებენ მასზე პრეტენზიას. ჩვენი შეხედულებით, ჭეშმარიტი „მედასავლეთეობა“ მდგომარეობს ზემოთ მოცემული სქემის ცენტრალური ზონისკენ სწრაფვაში და არა მისი რომელიმე განაპირა უკიდურესობის აბსოლუტიზებაში. სიბრტყის ოთხივე მეოთხედი საჭირო და აუცილებელი კომპონენტია იმისა, რასაც ავტორები დასავლურ ლიბერალურ დემოკრატიად მოიაზრებენ, ხოლო ჭეშმარიტად „მედასავლეთე“ განვითარება შესაძლებელია მხოლოდ მათი თანაარსებობის შემთხვევაში, რადიკალიზაციისა და ურთიერთგანდევნისგან თავის არიდებით.

ამ დაყოფის შესაბამისად, სიბრტყის ზედა მარჯვენა კუთხეში განლაგდებიან ისინი, ვისთვისაც ყველაზე მნიშვნელოვანია საქართველოს რეალობის რაც შეიძლება სწრაფი გარდაქმნა იმ ნიმუშების მისაღწევად, რომლებიც ქვეყნის გარეთ, უფრო განვითარებულ დემოკრატიებში არსებობს. სიბრტყის მარჯვენა ქვედა მეოთხედში იმყოფებიან ისინიც, ვისთვისაც ქვეყნის სწრაფი განვითარება პრიორიტეტია, ოღონდ ქართულ ტრადიციებზე და მენტალიტეტზე დაყრდნობით. ქართულ ტრადიციებს ასევე პირველ რიგში აფასებენ სიბრტყის ქვედა მარცხენა მეოთხედში, ოღონდ მათ მატარებლად ისინი პირველ რიგში ქართველებს განიხილავენ, ამდენად, მათთვის ქვეყნის განვითარებაზე უფრო მნიშვნელოვანია ქართველებისთვის ადამიანური ცხოვრების აწყობა. სიბრტყის ზედა მარცხენა მეოთხედი, მარჯვენა მეოთხედის მსგავსად, დასავლური ნიმუშებითაა შთაგონებული, მაგრამ, მისგან განსხვავებით, მათში უფრო პოლიტიკური ცხოვრების წესებს ეძებს, ვიდრე პოლიტიკური გარდაქმნების მიზნებს.

კვლევის შედეგად გამოვლენილი დისკურსები ერთმანეთისგან დაახლოებით იმგვარად განსხვავდება, როგორც ამ სიბრტყის მეოთხედები, ანუ ისინი საკმაოდ კარგ (თუმც, არაზუსტ) შესაბამისობაში არიან მოყვანილი სიბრტყის მეოთხედებთან. პირობითად შერქმეული სახელების გამოყენებით შეიძლება ვამტკიცოთ, რომ პირველი დისკურსი „მოდერნიზატორი“ იმყოფება ზედა მარჯვენა კუთხეში, „მართლმადიდებელი ტრადიციონალისტი“ - ქვედა მარჯვენაში, „ჰუმანისტი ტრადიციონალისტი“ - ქვედა მარცხენაში, ხოლო „ოპოზიციონერი კონსტიტუციონალისტი“ - ზედა მარცხენაში.

ეს ოთხი განწყობა უნდა მივიჩნიოთ იმ დევიზებად, რომლებიც კარგად ასახავნ საქართველოს მოსახლეობის პრიორიტეტებს.

4. საქართველოში არსებული პოლიტიკური დისკურსების ანალიზი

შესაძლებელია თუ არა ითქვას, რომ ზემოთ განხილული აბსტრაქტული მოდელი გამოდგება რეალური დისკურსების აღსაწერად, და საერთოდ, რას წარმოადგენენ ისინი? ტაბულა 1-ში მოყვანილია ის ოთხი დისკურსი. რომლებიც გამოიკვეთა ჩვენი გამოკვლევის შედეგად.

ზოგადად, ჩვენ მიერ დაფიქსირებული ყველა დისკურსი ეთანხმება იმას, რომ კონსტიტუცია უნდა შესრულდეს ყველა მუხლში და მისი დარღვევა დაუშვებელია, რომ დემოკრატიის დროს უნდა იყოს აზრთა სხვადასხვაობა და, რომ კონსტიტუციის მოდელი უნდა უწყობდეს ხელს დემოკრატიისა და პოლიტიკური კონკურენციის განვითარებას ქვეყანაში, რომ მმართველები აუცილებლად უნდა ემორჩილებოდნენ კონსტიტუციას და არ ცვლიდნენ მას ერთპიროვნულად (49, 64, 14, 53). რაშია სხვაობა მათ შორის?

გამონათქვამების ნაკრები, რომელიც რესპონდენტების გამოკითხვას დაედო საფუძვლად, საკმაოდ რთულ, ხშირად ღრმა ფილოსოფიური აზრის მქონე დებულებებს მოიცავს. ასე, ქვეყნის კონსტიტუციის შინაარსი, ზოგიერთი მტკიცების მიხედვით, წმინდა ლეგალისტურია (4), ზოგიერთის მიხედვით - პოლიტიკური (3), ის მორალის დაცვას ემსახურება (9), უზრუნველყოფს ხელისუფლების პოლიტიკურ მდგრადობას და ეფექტურობას (11), ზღუდავს ხალხის უმრავლესობის ძალაუფლებას (13), ემსახურება პოლიტიკური პლურალიზმის განვითარებას (64). რესპონდენტების შეფასებებში ამგვარი კონცეპტუალური გამონათქვამები გარკვეულწილად დაიჩრდილა პოლიტიკურად უფრო აქტუალური საკითხებით. თუმცა, შეიძლება ითქვას, რომ მორალზე დაფუძნებულმა კონსტიტუციამ მთლიანობაში უფრო დადებითი შეფასება მიიღო, ვიდრე ხალხის უმრავლესობის ნების შემზღუდველმა კონსტიტუციამ. კონსტიტუციის რაობას ყველაზე დიდი მნიშვნელობა მიანიჭა მეორე დისკურსმა, რომლისთვისაც კონსტიტუცია თან ლეგალისტურია (ქვეყნის ძირითადი კანონი) და თან იდეოლოგიური (პოლიტიკური ტრაქტატი). ამ დისკურსისთვის კონსტიტუცია გარკვეულწილად სახელმწიფო იდეოლოგიის ფუნქციას ატარებს. მის მსგავსად, მესამე დისკურსიც კონსტიტუციას პოლიტიკური ტრაქტატის როლს ანიჭებს, ოღონდ მას უფრო ხალხის უმრავლესობას უკავშირებს და არა სახელმწიფოს. მეოთხე დისკურსი, მათგან განსხვავებით, მეტად პრაგმატულია და კონსტიტუციაში პოლიტიკური პლურალიზმის დაცვასთან ერთად, პირველ რიგში, აფასებს ხელისუფლების პოლიტიკური მდგრადობისა და ეფექტურობის უზრუნველყოფას. ამ პრაგმატიზმს უარყოფს პირველი დისკურსი, რომელიც ყველაზე გულგრილია კონსტიტუციის რაობის მიმართ და უფრო მისი შეცვლის პროცედურის საკითხებს განიცდის.

ნაკრებში ბევრი ისეთი გამონათქვამი აღმოჩნდა, რომელიც იძლევა გამოყოფილი დისკურსების პოლიტიკურ შეხედულებათა მრავალმხრივი ანალიზის შესაძლებლობას. ეს გამონათქვამები მოიცავს დამოკიდებულებათა ფართო სპექტრს, რომლებიც ვლინდება ადამიანის უფლებების, დემოკრატიის, დიქტატურის, რეგიონული მოწყობისა და თვითმმართველობის, სამართლიანობისა და სხვა თემებთან დაკავშირებით. შესაბამისად, იქმნება დისკურსების ღრმა ანალიზის შესაძლებლობა.

თუ დავუბრუნდებით ზემომოყვანილ ორგანზომილებიან კლასიფიკაციას, დავინახავთ, რომ მესამე და მეოთხე დისკურსი აშკარად ტრადიციონალისტურ ორიენტაციას ეფუძნება (58, 63, 33, 61). ისინი ამ მხრივ კონსერვატიულ ხასიათს ატარებენ, ოღონდ ერთი თავისებურებით. მაშინ, როდესაც დასავლურ საზოგადოებებში კონსერვატიული დისკურსებისთვის დამახასიათებელია ლეგიტიმაციის რელიგიური საწყისები, პოსტსაბჭოური სპეციფიკიდან გამომდინარე, რელიგია ყველა ტრადიციონალისტისთვის თანაბრად ღირებული არ არის. მესამე დისკურსი მძაფრად განიცდის მართლმადიდებლური რელიგიის სტატუსის საკითხს და ემხრობა ამ სტატუსის დაფიქსირებას კონსტიტუციაში (34), მაშინ როცა მეოთხე დისკურსი ინდიფერენტულია რელიგიის პოლიტიკური სტატუსის მიმართ და უფრო საბჭოური ტრადიციის ჩარჩოებში გაიაზრება. ამდენად, ეს ორი დისკურსი - მესამე და მეოთხე - სიბრტყის ქვედა ნაწილში უნდა მოვიაზროთ. პირველი ორი დისკურსისგან განსხვავებით, მესამე და მეოთხე დისკურსები უფრო არიან განწყობილი განიხილონ სახელმწიფო დროშა ამ სახელმწიფოს იდეოლოგიის გამომხატველად (2), ნაკლებად მგრძნობიარენი არიან საკუთარი უფლებების დარღვევისადმი (41), ნაკლებად ეშინიათ პარლამენტის ერთპარტიულობისა (27) და კანონმდებლობის ერთ პიროვნებაზე მორგების (16). ორივე დისკურსი პოზიტიურადაა განწყობილი დღევანდელი ხელისუფლების მიმართ, ვინაიდან მოსწონთ ახალი, ახალგაზრდა, ენერგიული მმართველები (38), მიაჩნიათ, რომ ახალი ხელისუფლება პირნათლად ასრულებს კანონებს (42) და არ სჯერათ, რომ კანონის დამრღვევი ადამიანებისთვის უფრო ადვილია წინსვლა კანონმორჩილ მოქალაქეებთან შედარებით. (44).

ჰორიზონტალურ განზომილებაში დისკურსებს შორის ასევე არსებობს სხვაობა მიზანზე და პროცედურაზე ორიენტაციების თვალსაზრისით, ოღონდ სიბრტყის ზედა ნაწილში დისკურსებს შორის განსხვავებას იწვევს ერთი ტიპის საკითხები, ხოლო ქვედა ნაწილში - სხვა ტიპისა. პირველი და მეორე დისკურსი ერთმანეთს უპირისპირდება „ვარდების რევოლუციის“ შემდგომ კონსტიტუციაში შეტანილ ცვლილებებსა და სახელმწიფო დროშის შეცვლასთან დაკავშირებით, ხოლო მესამე და მეოთხე - დემოკრატიისა და დიქტატურის გაგების, აგრეთვე რელიგიის სახელმწიფოსთან მიმართების კონტექსტში. თუ მესამე დისკურსი ემხრობა იმას, რომ დღევანდელ განსაკუთრებულ ვითარებაში პრეზიდენტმა საკუთარ თავზე უნდა აიღოს მთელი პასუხისმგებლობა (54), და რომ ქართველი ხალხი საერთოდ ისეთია, რომელსაც უნდა ჰყავდეს ერთი მმართველი (18), მეოთხე დისკურსი ამ დებულებებს კატეგორიულად არ ეთანხმება. ის არ იზიარებს დიქტატურისა და დემოკრატიის იმ გაგებებს, რომელსაც მესამე დისკურსი ემხრობა: ამ უკანასკნელის მიხედვით, თუ ერთი ადამიანი ფლობს მთელ ძალაუფლებას და გამოხატავს საზოგადოების ნაწილის ინტერესებს, ეს დემოკრატიაა და არა დიქტატურა (8), ანუ ერთ ხელში მთელი ძალაუფლების კონცენტრირება თავისთავად არ ნიშნავს დიქტატურას (1). მიუხედავად იმისა, რომ ორივე ტრადიციონალისტური დისკურსი ერთგვარად თავს იკავებს კონსტიტუციური ცვლილებების შეფასებისგან (შესაძლოა, საკმარისად კომპეტენტურად ვერ გრძნობენ თავს ამ საკითხებთან მიმართებაში), ეს სულაც არ ნიშნავს, რომ მათ არ აქვთ კონსტიტუციონალიზმის პრინციპების შესახებ გამოკვეთილი, თანაც ურთიერთსაწინააღმდეგო პოლიტიკური ხედვა. მეოთხე დისკურსი მესამესთან შედარებით ბევრად უფრო ემხრობა პლურალიზმსა და ძალაუფლების დანაწილების კონსტიტუციონალისტურ იდეებს (სიბრტყის მარცხენა მხარე).

პირველი და მეორე დისკურსების დაპირისპირება გაცილებით უფრო მეტად ეხება მიმდინარე პოლიტიკის შეფასებას. ამ მხრივ ეს დისკურსები ბევრად უფრო „პოლიტიზირებული“ ხასიათით გამოირჩევა. „იმ დროშას, რომელიც დღეს ფრიალებს“ ნაციონალური მოძრაობის დროშად განიხილავს პირველი დისკურსი, რასაც კატეგორიულად არ ეთანხმება მეორე (17). მეორე დისკურსი მიესალმება იმ ფაქტს, რომ სახელმწიფო სტრუქტურები დაკომპლექტდეს რევოლუციიდან მოსული ხალხით, ხოლო პირველი ამას არ ემხრობა (52). პირველი დისკურსი კატეგორიულად არ ეთანხმება მოსაზრებას, რომ საჭირო იყო კონსტიტუციური ცვლილებების სწრაფად გატარება (35), და რომ პრეზიდენტის მიერ პარლამენტის დათხოვნის უფლება ხელს შეუწყობს შესაძლო პოლიტიკური კონფლიქტების მოგვარებას (5), მეორე დისკურსი კი საკმაოდ დადებითად არის განწყობილი ორივე დებულების მიმართ. თუმცა, აღნიშნული ორი დისკურსიდან ვერც ერთი ვერ ხედავს ძვრებს იმ მიმართულებით, რომ ცხოვრება კონსტიტუციის მიხედვით ეწყობა, მაგრამ პირველი ამაში გაცილებით უფრო კატეგორიულია (37).

დისკურსების თვალნათლივი წარმოჩენის მეტად ეფექტურ საშუალებას წარმოადგენს ამ დისკურსებისთვის დამახასიათებელი დებულებების გადმოცემა ნარატიული ტექსტის სახით, რომელსაც თავის ნაშრომში დრუზეკი და ჰოლმსი მიმართვენ. თითოეული დისკურსის დახასიათებისას, როგორც უკვე აღინიშნა, ჩვენ ვეყრდნობით ამ დისკურსის ყველაზე გამოკვეთილ მტკიცებულებებს (რომელთაც მიეცა შეფასება -6,-5,+5,+6) და იმ დებულებებს, რომლებიც მას სხვებისგან განასხვავებს.

1. ოპოზიციონერი-კონსტიტუციონალისტი

ძალიან ცუდია, რომ კონსტიტუციური ცვლილებები ასე სწრაფად განხორციელდა (35). არც იმის მერე იგრძნობა რაიმე გაუმჯობესება (37). მმართველი აუცილებლად უნდა ემორჩილებოდეს კონსტიტუციას, ხოლო კონსტიტუცია არ უნდა მოქმედებდეს, როგორც იურისტებმა იციან - უნდათ აქეთ მოაბავენ ქოთანს ყურს, უნდათ - იქით, ის ცალსახად უნდა იყოს გაშიფრული; დაუშვებელია, რომ მმართველი ერთპიროვნულად ცვლიდეს მას და ეს ცვლილებებიც არ იყო საჭირო (53, 38, 48). ნაკლებად ვეთანხმები იმას, რომ ისტორიას მართავენ უფრო პიროვნებები (12), არ მგონია, რომ დღეს პრეზიდენტმა მთელი პასუხისმგებლობა უნდა იტვირთოს ვითარების განსაკუთრებული ხასიათის გამო, ან კანონმდებლობა საკუთარ თავზე მოირგოს, თანაც ჰქონდეს პარლამენტის დათხოვნის უფლება (54, 16, 5), ვერც დიქტატურას გავამართლებ იმ საბაბით, რომ საჭიროა კორუმპირებული ჩინოვნიკებისთვის წინააღმდეგობის გაწევა (50). საერთოდ, თუკი ქვემოდან ხელისუფლებას ვინმე არ მოსთხოვს, ისინი ხალხზე ნაკლებად იზრუნებენ და მხოლოდ საკუთარ ინტერესებს დაიცავენ (46), მით უმეტეს, რომ პარლამენტი ერთპარტიულია და ხშირად იქ ისეთი ადამიანები არიან, ვინც საკუთარი თავი საკუთარი საქმის კეთებაში ვერ იპოვა (27, 59). მაგრამ ხელისუფლებისადმი მოთხოვნების წამოყენება გართულებულია იმიტომ, რომ ჩვენს უფლებებს ხშირად ვერ ვიცავთ (41). ეს იმიტომ ხდება, რომ ჩვენი კონსტიტუცია იმ როლს არ ასრულებს, რასაც უნდა ასრულებდეს საერთოდ (19). თავად ხელისუფლება ნაკლებად ემორჩილება კანონს, ხოლო მმართველობაში სხვა ფაქტორები უფრო მუშაობს (42). დამნაშავეებთან ბრძოლა კი გამოაცხადეს, მაგრამ პასუხი არავის არ აგებინეს, შევარდნაძით დაწყებული (31), პირიქით, ვინც კანონს არღვევს, ის წინ მიდის, ხოლო რევოლუციონერები სახელმწიფო თანამდებობებს იკავებენ, რაც დაუშვებელია (52). რევოლუცია არ ამართლებს კონსტიტუციის ცვლილებას, და არც დემოკრატიის მოტანა შეუძლია იმიტომ, რომ ხალხის მმართველობა, ანუ იდეაში რაც არის დემოკრატია, საერთოდ მიუღწეველია, როგორც ჩანს, სამწუხაროდ (24, 21).

2. მოდერნიზატორი

დროა, ხალხმა თავი დაანებოს პოლიტიკოსობას და ყველამ თავის საქმეს მიხედოს (59). რაც შეეხება კანონებს, მათ უფრო კარგად იურისტები მიხედავენ (23), მით უმეტეს, რომ ჩვენი პოლიტიკური თუ საზოგადოებრივი წყობა და უფლებები უკვე განსაზღვრულია ქვეყნის ძირითადი კანონით - კონსტიტუციით (4). ძალიან საშიშია, რომ გვყავდეს მმართველები, რომლებიც არ ემორჩილებიან კონსტიტუციას და ცვლიან მას ერთპიროვნულად, არავინ უნდა ამყარებდეს დიქტატურას იმ საბაბით, რომ ხალხისთვის კარგის გაკეთება უნდა (53, 43, 49). ჩვენი მომავლის პოლიტიკური ხედვა ხომ კონსტიტუციითაა მოცემული (3), ამიტომ მას უნდა ემორჩილებოდეს უკლებლივ ყველა, ის უნდა საზღვრავდეს ყველა ადამიანის ცხოვრებას (56). მაშინ აღარ გვექნება ის პრობლემა, რომ წარსულით ვცხოვრობთ, ჩვენ უნდა ვცხოვრობდეთ დღევანდელი დღით, მომავალზე ფიქრით (58). ჩვენ ხომ სხვა ცივილიზებული ერებისგან დიდად არ განვსხვავდებით (33). ბუნებრივია, რომ კონსტიტუცია ვარდების რევოლუციის შემდეგ შეიცვალა, რათა აღმოიფხვრას სამართლებრივი ვაკუუმი და სახელმწიფო ისევ კონსტიტუციურ მმართველობას დაუბრუნდეს (24, 35), თანაც ცუდი არ იყო ის ცვლილებები, რაც მასში შევიდა: პარლამენტმა შეიძინა მთავრობის კონტროლის ძირითადი ბერკეტი - მისდამი უნდობლობის გამოცხადების შესაძლებლობა, ხოლო პრეზიდენტის მიერ პარლამენტის დათხოვნის უფლება მოაგვარებს შესაძლო პოლიტიკურ კონფლიქტებს (6, 5). მოდით, ამ კონსტიტუციურ ცვლილებებს იმას ნუ დავაბრალებთ, რომ ახალმა ახალგაზრდა ხელისუფლებამ ის თავის თავზე მოირგო (38), თუმცა კი, ბუნებრივია, რომ ისინი, ვინც რევოლუციას აწყობდა, ახლა თანამდებობებსაც იკავებენ (52). ის დროშაც, რომელიც სახელმწიფო დროშად გამოცხადდა, კარგია და მომწონს (17). ქვეყნის წინსვლას ძლიერი რეგიონები უშლიან ხელს, მაგრამ წესრიგის აღდგენაში ჩვენ ამ პრობლემის მოგვარებას ვერ დაველოდებით.

3. მართლმადიდებელი ტრადიციონალისტი

ყველაფერი აეწყობა, თუ კონსტიტუციაში დაფიქსირდება მართლმადიდებლური რელიგიის განსაკუთრებული სტატუსი, ხოლო ადამიანები დასაქმდებიან, გადასახადს გადაიხდიან, სახელმწიფო ბიუჯეტს შეავსებენ და სახელმწიფო დადგება ფეხზე (34, 32). ჯერჯერობით ვითარება მძიმეა, და ამიტომ პრეზიდენტმა უნდა აიღოს საკუთარ თავზე მთელი პასუხისმგებლობა ქვეყნის ამ მძიმე მდგომარეობიდან გამოყვანაზე (54); ეს არ ნიშნავს იმას, რომ საქართველოში დამყარდება დიქტატურა (1), პრეზიდენტი ხომ ხალხის უმრავლესობის ნებას გამოხატავს, და პრეზიდენტები ხომ საერთოდ დიდ როლს თამაშობენ ყველგან, ხოლო ქართველი ხალხი, საერთოდ, ისეთი ხალხია, რომ უნდა ჰყავდეს ერთი მმართველი (40, 8, 18). საერთოდ, ჩვენ ისეთი მენტალიტეტი გვაქვს, რომ ყველაფერი, რაც არის უცხოური, თუნდაც კარგი იყოს, შეიძლება აქ, საქართველოში, არ გამოგვადგეს (33). ისიც კი დასაშვებია, რომ დღეს დიქტატორი დაგვჭირდეს, რათა ხალხის ინტერესები დავიცვათ და კორუფცია დავამარცხოთ (50), მაგრამ ის მაინც უნდა მოქმედებდეს კონსტიტუციის ჩარჩოებში, მაშინაც კი, როდესაც ბოროტმოქმედებისგან იცავს საზოგადოებას (25); ოღონდ, კონსტიტუცია ხალხის უმრავლესობის ძალაუფლებას არ უნდა ზღუდავდეს (13). ხალხის მიერ არჩეულ პრეზიდენტსა და პარლამენტს მაქსიმალურად უნდა ჰქონდეს გაზრდილი უფლებები, ხოლო დანიშნულ პრემიერ-მინისტრს - მაქსიმალურად შეზღუდული (60). მაშინ პარლამენტის ერთპარტიულობა პრობლემა კი არ არის, არამედ პლუსია, ვინაიდან დემოკრატიის დროს ხალხი ერთიან მიზნებზე ვერ თანხმდება, არის აზრთა სხვადასხვაობა, და ამ აზრებიდან უნდა აიღო ერთი სწორი აზრი (27, 15, 14).

4. ჰუმანისტი ტრადიციონალისტი

კონსტიტუციონერმა უნდა დაიცვას კონსტიტუცია და კანონები, ხოლო ჩვეულებრივმა ადამიანმა ადამიანურად უნდა იცხოვროს (56). თუმცა, ჩვეულებრივი ადამიანები ხშირად არღვევენ კანონებს და ამის გამო იჩაგრებიან, ამიტომ დამნაშავეებთან ბრძოლას ახალი ხელისუფლება ცოტა ფრთხილად უნდა მოეკიდოს (44, 31). დღესაც ხომ ხალხის 90 პროცენტი იმაზე ოცნებობს, რომ ცოტა მაინც იყოს კორუმპირებული, ეს რეალობაა (26). რაც შეეხება ჩემს უფლებებს, მათ მე თვითონ მოვუვლი და დავიცავ, დღეს ეს პრობლემას არ წარმოადგენს (55, 41). კონსტიტუციამ, და არა ხალხის ზეწოლამ, უნდა უზრუნველყოს ხელისუფლების მდგრადი და ეფექტური მუშაობა (11, 46), ამასთან, სახელმწიფო თანამდებობებს პირველ რიგში პროფესიონალები უნდა იკავებდნენ (57). კორუფციასთან ბრძოლის საბაბით დიქტატურის დამყარებას მე ვერავითარ შემთხვევაში ვერ დავეთანხმებოდი (50). სახელმწიფო არ უნდა იყოს ძალადობის იარაღი (7). დიქტატურასა და დემოკრატიას შორის არსებობს დიდი სხვაობა, პირველ რიგში იმიტომ, რომ კონსტიტუცია უნდა სრულდებოდეს, ის არ უნდა იცვლებოდეს ერთპიროვნულად და უნდა იყოს აზრთა სხვადასხვაობა (53, 14). კარგია, რომ მივდივართ დასავლური სისტემისკენ, მაგრამ ყველაფერი იქაური აქ, საქართველოში არ გამოგვადგება (30, 33). სულაც არ იქნება ცუდი, თუკი დროდადრო ჩვენი წარსულისკენ მივიხედავთ და იქიდანაც კარგ მაგალითებს ავიღებთ (58). ასევე ადგილობრივი საქმეები ადგილზევე უნდა წყდებოდეს და არ მიდიოდეს თბილისში გადასაწყვეტად (61). საქართველოს გაერთიანების პრობლემა დღეს ძალიან მწვავედ დგას (63).

უკეთ რომ გავერკვეთ იმაში, თუ რამდენად სპეციფიკურია მოცემული შეფასებები ამა თუ იმ დისკურსისათვის, სასარგებლოა, ერთმანეთს შევადაროთ 4-ფაქტორიანი და 5-ფაქტორიანი განაწილება. რა შეიცვლება, თუკი ვეცდებით ცოტათი უფრო მეტად დავანაწევროთ შეხედულებათა სპექტრი? რესპონდენტების ხუთ ფაქტორად დანაწილების შემთხვევაში (რომელიც აქ დაწვრილებით არ იქნება განხილული და მხოლოდ ზოგადად დახასიათდება), ადრე დაფიქსირებული პირველი და მესამე დისკურსები პრაქტიკულად იგივე რჩება. ტრანსფორმაციას განიცდის მხოლოდ მეორე და მეოთხე დისკურსები. მეორე დისკურსი განიცდის რადიკალიზაციას დიქტატურის მიმართულებით. ის უკვე ნაკლებად ასხვავებს დიქტატურას დემოკრატიისგან, პოზიტიური ხდება „კარგი დიქტატორის“ მიმართ და უფრო კატეგორიულად მიიჩნევს, რომ კონსტიტუციაში ცვლილებების შეტანა აუცილებლობას წარმოადგენდა. მეოთხე დისკურსი იძენს რელიგიურობის ნიშნებს, კარგავს ნოსტალგიურ განწყობებს და ხდება საკმაოდ კრიტიკული არსებული ხელისუფლებისა და ბოლოდროინდელი მოვლენების მიმართ. ის ინარჩუნებს თავის ტრადიციონალისტურ ორიენტაციას თვითმმართველობაზე. ხოლო ახლადგამოყოფილი მეხუთე დისკურსი იკავებს უფრო მედასავლურ, ვიდრე ტრადიციონალისტურ ორიენტაციას. ამავე დროს, მისი წარმოდგენები დემოკრატიისა და კონსტიტუციის შესახებ იმდაგვარია, რომ მას უფრო „სახალხო დემოკრატია“ უნდა ვუწოდოთ საბჭოური ტიპის დემოკრატიის მსგავსად. მართალია, ეს დისკურსი ცალსახად მომხრეა კონსტიტუციური დემოკრატიისა და წინააღმდეგია დიქტატურის, მაგრამ კონსტიტუცია და სახელმწიფო მის ცნობიერებაში ბევრი საბჭოური ნიშან-თვისებით ხასიათდება. სახელმწიფოს დროშა გამოხატავს ამ სახელმწიფოს იდეოლოგიას, კონსტიტუცია - სამომავლო მიზნებს და მორალს; თავად სახელმწიფო არის ცენტრალიზებული. ეს დომინანტი სახელმწიფო „სახალხო დემოკრატისთვის“ ასატანია იმდენად, რამდენადაც ის არ გარდაიქმნება დიქტატურად და არ იჭრება ადამიანთა „ცხოვრების სამყაროში“, მათი ავტონომიურობის სფეროში. ამ პირობით „სახალხო დემოკრატი“ მხარში ამოუდგება არსებულ ხელისუფლებას და მიესალმება რევოლუციით მოსულ მთავრობას. მიუხედავად ნოსტალგიისა ძველ დროზე, იმედი აქვს, რომ ნათელი მომავალი, რომელსაც ახალი ხელისუფლება უსახავს („დემოკრატია“ ნაცვლად „კომუნიზმისა“), ხალხისთვის სიკეთის მომტანი აღმოჩნდება.

5-ფაქტორიანი სქემის მოშველიება შესაძლებლობას გვაძლევს გავაკეთოთ ორი დასკვნა: ა. რელიგიურობა და მიდრეკილება დიქტატურისკენ არ არის მხოლოდ მესამე დისკურსის მახასიათებელი. მეორესაც, მის რადიკალურ ვარიანტებში, აქვს მიდრეკილება დიქტატურისკენ, ხოლო კონსტიტუციაში რელიგიის დაფიქსირების მომხრენი თითქმის ყველა დისკურსში მონაწილეობენ. ბ. საბჭოური დროიდან შემორჩენილი წარმოდგენები სახელმწიფოზე და კონსტიტუციაზე საკმაოდ ვრცლადაა განფენილი; მისი ნაკვალევი ვლინდება როგორც მოდერნიზატორთა სწრაფვებში, ასევე იმ განწყობაში, რომელიც ყველაზე მეტად ჰუმანისტ ტრადიციონალისტებს ახასიათებს და წინ ეღობება მოდერნიზატორი სახელმწიფოს გადამეტებულ შეჭრას ადამიანთა ცხოვრების სამყაროში, მისი ავტონომიურობის დარღვევას.

თითოეულ აქ დაფიქსირებულ შეხედულებათა სისტემას აქვს როგორც კეთილგანწყობილი ინტერპრეტაცია - ის, თუ როგორ ხედავს საკუთარ თავს, ასევე კრიტიკული ხედვა გარედან - თანაც განსხვავებული, იმისდა მიხედვით, თუ რომელი დისკურსის კუთხიდან შევხედავთ. გარდა ამისა, შეხედულებათა თითოეული სისტემა შეიძლება ზომიერებისკენ იხრებოდეს და ამით უახლოვდებოდეს მიღებულ დემოკრატიულ დისკურსებს, თუმცა, ასევე შესაძლებელია განიცდიდეს რადიკალიზაციას და საშიში ხდებოდეს დემოკრატიისათვის.

მეორე დისკურსი მიიჩნევს, რომ პოლიტიკური ბრძოლების დრო დამთავრებულია, და დადგა მიღწეული პოლიტიკური ძალაუფლების რეალიზების დრო. პოლიტიკური დაპირისპირებების გაგრძელება მისთვის საშიშროებას წარმოადგენს და, ამდენად, ის გმობს პირველი დისკურსის მცდელობებს შეხედოს მოვლენებს პოლიტიკური თვალსაწიერიდან - სახელმწიფო დროშა არ უნდა იყოს განხილული ნაციონალური მოძრაობის დროშად, არსებული ხელისუფლება - დიქტატურად, ხოლო ძალაუფლებაში რევოლუციით მოსული ადამიანები - სახელმწიფო თანამდებობების უზურპატორებად. განვითარების სწორი გეზი განსაზღვრულია; დადგა დრო, იურისტებმა ის, უბრალოდ, კანონებში გადაიტანონ. მეორე დისკურსისთვის დიდ საშიშროებას წარმოადგენს მეოთხე დისკურსიც, რომელიც შესაძლოა ამ კანონებს არ დაემორჩილოს. არავითარ შემთხვევაში არ შეიძლება მოსახლეობის დიდი ნაწილი, ე. წ. უბრალო ადამიანები, დარჩნენ სამართლებრივი რეგულირების მიღმა და ამით დააბრკოლონ განვითარება. ეს ისევ კორუფციის წყარო იქნება. ამიტომ წარსული უკან უნდა მოვიტოვოთ. კანონების ამოქმედებაში საქართველოს ტერიტორიული მთლიანობის აღდგენას ვერ დაველოდებით. მეორე დისკურსი მესამესაც უპირისპირდება მის ორიენტაციაში ქართულ მენტალიტეტზე და ტრადიციულ ღირებულებებზე. მეორე დისკურსი არ ეთანხმება კონსტიტუციაში რელიგიის დაფიქსირებასაც.

პირველი დისკურსი, მეორესგან განსხვავებით, სულაც არ არის განწყობილი შეაფასოს მდგომარეობა, როგორც დემოკრატიული განვითარების საწინდარი. ის აშკარად ხედავს შექმნილ მდგომარეობაში დიქტატურის ნიშნებს და საკუთარი პოლიტიკური უფლებების დაცულობის საწინდარად კონსტიტუციონალიზმის საფუძვლების განმტკიცებას მოიაზრებს. მეორე დისკურსი მის თვალში ბოლშევიკური ტიპის ტოტალიტარიზმის ნაირსახეობის ადვოკატად გამოიყურება, ვინაიდან პოლიტიკურად ცალმხრივად ცვლის დროშას, კონსტიტუციას და ეუფლება სახელმწიფო თანამდებობებს. ამ მხრივ, მეორე დისკურსს, პირველი დისკურსის მიხედვით, მხარს უბამს მესამე დისკურსიც, რომელიც მიიჩნევს, რომ დღეს არის განსაკუთრებული მომენტი და პრეზიდენტმა მთელი ძალაუფლება უნდა იტვირთოს ამ მდგომარეობიდან ქვეყნის გამოსაყვანად. მესამე დისკურსი, მისი აზრით, საერთოდ საშიშია დემოკრატიისათვის, ვინაიდან ნაკლებად აფასებს კანონის უზენაესობის საჭიროებას და იხრება ერთპიროვნული და კონსტიტუციონალიზმის პრინციპების საწინააღმდეგო, მკაცრად მაჟორიტარული მმართველობისკენ, თითქმის დიქტატურისკენ. პირველის თვალში მეოთხე დისკურსს არ გააჩნია სამართლებრივი ცნობიერება, ის გულგრილია კონსტიტუციის ბოლოდროინდელი ხელყოფის მიმართ და არ იზიარებს პირველი დისკურსის შემართებას იმოქმედოს პოლიტიკურად, ანუ ხელისუფლება ხალხის კონტროლს დაუქვემდებაროს.

მესამე დისკურსი, მეორე დისკურის მსგავსად, იმედიანად უყურებს მომავალს, რადგან მიაჩნია, რომ რევოლუციით მოსული პრეზიდენტი ხალხის უმრავლესობის ნებას განასახიერებს და მის იმედებს ფრთებს შეასხამს: მაგალითად, მართლმადიდებლურ რელიგიას განსაკუთრებულ სტატუსს მიანიჭებს. თუმცა, პრეზიდენტის ძალაუფლებას შეიძლება წინაღობები შეხვდეს, რაც ხალხის უმრავლესობის ნების აღსრულებას გაართულებს. მის თვალში როგორც პირველი, ისე მეორე დისკურსი ხალხის ნების აღსრულებას არასათანადო ყურადღებას აქცევს და ამით ქართულ თვითმყოფადობას და იდენტურობას საფრთხეს უქმნის. ამ დისკურსებს შორის ის დიდ სხვაობას ვერ ხედავს, გარდა იმისა, რომ პირველი საშიშია, რადგან ხელისუფლების ოპოზიციურია, ხოლო მეორე სხვანაირად ხედავს განვითარების მიმართულებას, ანუ ზედმეტად მიმბაძველია დასავლეთის. რაც შეეხება მეოთხეს, ისიც საფრთხეს უქმნის ხალხის ნების აღსრულებას პოლიტიკური ძალაუფლების კონცენტრაციის მეშვეობით, ვინაიდან ეშინია დიქტატურის და ზედმეტად ზრუნავს ადამიანის უფლებების დაცვაზე.

მეოთხე დისკურსი იწყება მეტად საინტერესო მტკიცებით „კონსტიტუციონერებისა“ და უბრალო ადამიანების შესახებ, რომელიც მრავალმხრივად შეიძლება იქნეს ინტერპრეტირებული. ერთი მხრივ, ის გვაგონებს ჰაბერმასისეული სისტემისა და ცხოვრების სამყაროს დაპირისპირებას და ცხოვრების სამყაროს დაცვის ლოზუნგს. მეორე მხრივ, ის არა მარტო მკაფიოდ განასხვავებს კანონსა და მორალს (რასაც მარქსისტული მიდგომა, ლიბერალურისგან განსხვავებით, არ აკეთებდა), არამედ ორივეს მკაფიოდ გამიჯნულ სამოქმედო არეალებს უწესებს და ადამიანთა ცხოვრებას, პირველ რიგში, მორალის სამყოფელად იხილავს. და ბოლოს, ის შეიძლება გავიაზროთ როგორც „ამორალური ფამილიზმი“⁶, რაც, პატნემის⁷ მიხედვით, ახასიათებს არასამოქალაქო ცნობიერებას რესპუბლიკური ცნობიერების საპირისპიროდ, ბადებს კორუფციას და ხელს უშლის დემოკრატიის ფუნქციონირებას.

საქართველოს ისტორიის თვალსაწიერიდან ეს დისკურსი გვევლინება იმ მიდგომად, რომელიც არა მარტო საბჭოთა პერიოდში, არამედ წინა საუკუნეებშიც, მრავალი გარე დამპყრობლის ქვეშ საქართველოს არსებობის დროს, წესად და ჩვეულებად ჩამოყალიბდა, იმ წესად და ჩვეულებად, რომელმაც თვითგადარჩენისა და თვითმყოფადობის შენარჩუნების მასობრივი სტრატეგიები განსაზღვრა. ის მდგომარეობს მტრული და უცხო გარემოსაგან გამიჯვნაში და არა მასზე ზემოქმედების მოხდენის მცდელობაში.

ამ მხრივ, მას მთავარ ოპონირებას მეორე დისკურსი უწევს, რომელიც, სწორედ რომ, სისტემის შექმნითაა დაინტერესებული. მეორეს ყველაფერი იმის შეცვლა სურს, რაც მეოთხესთვის თავშესაფარსა და დასაყრდენს წარმოადგენს - წარსული, ქართული მენტალიტეტი. თუკი მეორე დისკურსი სისტემის გარკვეული ღირებულებრივი ტოტალიტარულობით ემუქრება, მესამე - დიქტატურის ნიშნებს ატარებს. ამდენად, არც მესამე დისკურსია მისთვის ხსნა, მიუხედავად იმისა, რომ გარკვეულ ღირებულებრივ განწყობებს ორივე იზიარებს. მის თვალში, მესამე დისკურსი, გარკვეულწილად, რელიგიური ფანატიზმითაა დაავადებული და თავისი დიქტატორული მიდრეკილებებით მას შეუძლია კერძო ადამიანი დიქტატორის ძალადობის ობიექტად გახადოს. მიუხედავად ყოველივე ამისა, მეოთხე დისკურსს აქვს ხელისუფლების ნდობა, რომელსაც პირველი დისკურსი უქარწყლებს. მეოთხე დისკურსის განწყობას, მიიმალოს თავის ნაჭუჭში და იმედოვნოს, რომ ხელისუფლება თავის საქმეს თვითონ მიხედავს, პირველი დისკურსი ეწინააღმდეგება და საზოგადოებრივ სივრცეში პოზიციის დაკავებისკენ უბიძგებს, რასაც ის მიჩვეული არ არის.

5. დასკვნა

საქართველოში წინა წლებში ჩატარებული გამოკვლევების შედეგები⁸ გვაფიქრებინებს, რომ მოცემულ კვლევაში გამოკვეთილი შეხედულებათა სისტემები საკმაოდ მდგრადია; მათი ანალოგები ადრე (ყოველ შემთხვევაში, პირველი სამის) სხვა გამოკვლევებშიც დაფიქსირებულა. ეს კიდევ უფრო აძლიერებს იმ მოსაზრებას, რომ მეტად მნიშვნელოვანია მათი გათვალისწინება კონსტიტუციური მშენებლობის პროცესში.

თუ გავითვალისწინებთ, რომ რესპონდენტების პასუხები, სოციალური მოლოდინების გამო, შესაძლოა უფრო პოზიტიურია კონსტიტუციონალიზმისა და დემოკრატიის მიმართ, ვიდრე რესპონდენტების ქცევა ნაკლებად საჯარო პოლიტიკურ ვითარებაში, შეიძლება შეიქმნას შთაბეჭდილება, რომ აქ აღწერილი დისკურსები ან, ყოველ შემთხვევაში, ზოგიერთი მათგანის რადიკალური მიმდევრები, საფრთხეს უქმნიან კონსტიტუციონალიზმს. მაგრამ თუ დავუშვებთ, რომ შესაძლებელია თითოეული მათგანის რადიკალიზების თავიდან აცილება და მათი შეჯერება, მაშინ დავინახავთ, რომ ისინი ქმნიან ნორმალურ, ჯანსაღ პოლიტიკურ სპექტრს, რომელიც ანალოგიურია იმისა, რაც შეიძლება მოვიძიოთ ნებისმიერ კონსტიტუციურ ლიბერალურ დემოკრატიაში. მაშასადამე, საქართველოს პრობლემა მდგომარეობს არა იმაში, რომ რომელიმე ნაწილი საზოგადოებისა გამოირიცხოს პოლიტიკური პროცესიდან, არამედ იმაში, რომ თავად ამ პროცესმა ხელი შეუწყოს ყველა პოლიტიკური შეხედულების საუკეთესო მისწრაფებების რეალიზებას.

ამგვარი თანაარსებობის უზრუნველყოფაში მნიშვნელოვანი როლი ენიჭება კონსტიტუციური მოდელის შერჩევას და ქვეყნის პოლიტიკური სისტემის ინსტიტუციური მოწყობის სწორ განსაზღვრას. ასე მაგალითად, ამას ხელი შეიძლება შეუწყოს უფრო ადეკვატური საარჩევნო სისტემის შერჩევამ. შეიძლება ვივარაუდოთ, რომ ტრადიციონალისტური პოლიტიკური შეხედულებებისთვის უფრო ხელსაყრელია მაჟორიტარული სისტემა, ხოლო „ანტიტრადიციულებისთვის“ - პროპორციული. თუ ეს ვარაუდი სწორია (რაც თავისთავად, დამატებით კვლევასა და განსჯას მოითხოვს), მაშინ რას მოუტანს საქართველოს ორპალატიანი პარლამენტის შექმნა, სადაც ზედა პალატა დაკომპლექტდება მაჟორიტარი დეპუტატებით, ხოლო ქვედა - პროპორციული წესით არჩეული წევრებით? როგორ უნდა განაწილდეს უფლებამოსილებები ამ ორ პალატას შორის, რომ ამან არ გამოიწვიოს ან საზოგადოების მნიშვნელოვანი ნაწილის პოლიტიკური შეხედულებების უგულებელყოფა ან კონფლიქტი პალატებს შორის?

ეს, უბრალოდ, ერთ-ერთი შესაძლო კითხვაა, რომელიც ამ გამოკვლევის შედეგების გააზრებისა და გამოყენების სავარაუდო მიმართულებას მოხაზავს. კვლევის შედეგების ანალიზისას უნდა გავითვალისწინოთ ისიც, რომ მოცემული კვლევის მეთოდოლოგია არ იძლევა შესაძლებლობას პასუხი გაეცეს კითხვას იმის თაობაზე, თუ რამდენად გავრცელებულია საქართველოში ესა თუ ის შეხედულებები. ამის გაგება შესაძლებელი იქნებოდა მხოლოდ დამატებითი კვლევების ჩატარებით.

6. დანართი 1

ტაბულა 1

დებულებები, რომლებიც მოყვანილია ამ ტაბულის მარცხენა სვეტში, შეადგენს იმ ნაკრებს, რომელსაც აფასებდნენ რესპონდენტები. თითოეული დებულების გასწვრივ ამ ტაბულაში მოყვანილია ქულები -6-დან +6-მდე, რომლებიც ასახავენ გამონათქვამის შეფასებას ოთხი გამოვლენილი დისკურსის მიერ. დისკურსის ნომერი მითითებულია შესაბამისი სვეტის თავში. ამ ტაბულაში 64 დებულება განლაგებულია მიმდევრობით მაქსიმალური კონსენსუსისგან (ყველა მეტ-ნაკლებად ერთი აზრისაა) მაქსიმალურ დაპირისპირებამდე (არსებობს რადიკალურად დაპირისპირებული მოსაზრებები).