დავით ლოსაბერიძე

ადგილობრივი თვითმმართველობის თანამედროვე სისტემა საქართველოში სიახლეს წარმოადგენს. მართალია, საქართველოში უძველესი დროიდან არსებობდა თვითმმართველობის ელემენტები, მაგრამ იგი თავისი მისიითა და სტრუქტურით მნიშვნელოვნად განსხვავდებოდა ადგილობრივი თვითმმართველობის დღევანდელი ინსტიტუტისაგან.

ქართველ საზოგადოებას მკაფიოდ ჯერ კიდევ არ აქვს წარმოდგენილი ადგილობრივი თვითმმართველობის როლი და ფუნქციები. შესაბამისად, ამ სფეროს მარეგულირებელი კანონდებლობა ქართულ სამართლებრივ ტრადიციებს კი არ ეფუძნება, არამედ იმ ქვეყნების სამართლებრივი ანალოგიების კრებულს წარმოადგენს, რომლებსაც ადგილობრივი თვითმმართველობის ხანგძლივი გამოცდილება აქვთ.

შედეგად, თვითმმართველობის სისტემის ფორმირების პროცესი ქვეყანაში ნელა და წინააღმდეგობრივად მიმდინარეობს - ხშირად ხდება ერთხელ აღებული კურსის ცვლა ცენტრალიზაციისა თუ დეცენტრალიზაციის მიმართულებით. ცალკეულ წარმატებებს ხშირად მოსდევს სტაგნაციის ეტაპები და უკან - ძველი, ტოტალიტარული ან ავტორიტარული სისტემისათვის დამახასიათებელი მართველობის ფორმებისაკენ დაბრუნებაც.

აღნიშნული პრობლემის მოგვარებას ართულებს ის პოლიტიკური გარემო, რომელშიც ქართულმა სახელმწიფომ შესაბამისი სტრუქტურები უნდა ჩამოაყალიბოს.

საბჭოთა კავშირის დაშლისა და სახელმწიფო დამოუკიდებლობის აღდგენის შემდეგ საქართველოში, რომელსაც საბჭოური სისტემიდან მემკვიდრეობით სამი ავტონომიური წარმონაქმნი (აფხაზეთი, აჭარა და სამხრეთ ოსეთი) ერგო, დღის წესრიგში მწვავედ დადგა ქვეყნის პოლიტიკური და ადმინისტრაციული მოწყობის საკითხი.

სამწუხაროდ მრავალი გარე თუ შიდა ფაქტორის ზემოქმედების შედეგად, შეუძლებელი გახდა მშვიდობიანი და ცივილიზებული გზით ურთიერთობების მოგვარება როგორც პოლიტიკურ წარმონაქმნებთან, ისე ეთნიკური უმცირესობებით დასახლებულ ანკლავებთან და ზოგადად რეგიონებთან, რომელთაგანაც თითოეულს, მრავალ საერთოსთან ერთად, საკუთარი პრობლემები და ინტერესები გააჩნიათ.

შედეგად საქართველომ მიიღო:

დამოუკიდებლობის აღდგენის შემდეგ განვლილ პერიოდში (1991 წლიდან მოყოლებული) ვერ მოხერხდა ქვეყნის ინტიტუციონალური მოწყობის ერთიანი ძირეული პრინციპების შემუშავება, ამიტომ ქვეყანაში სხვადასხვა პერიოდში, სხვადასხვა ინტენსივობით მიმდინარე რეფორმები ურთიერთწინააღმდეგობით ხასიათდება.

საქართველოში დეცენტრალიზაციის პროცესის შემადგენელი კომპონენტების ანალიზი წარმოაჩენს პრობლემათა მთელ ჯაჭვს, რომლებზეც ქვემოთ გვექნება საუბარი.

1995 წლიდან, მას შემდეგ, რაც მიღებულ იქნა საქართველოს კონსტიტუცია, დაიწყო თვითმმართველობის სისტემის მარეგულირებელი კანონმდებლობის ჩამოყალიბება.

კონსტიტუცია არ განსაზღვრავს ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ მოწყობას: მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად ტერიტორიულ-სახელმწიფოებრივი მოწყობა განისაზღვრება კონსტიტუციური კანონით უფლებამოსილებათა გამიჯვნის პრინციპის საფუძველზე ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე საქართველოს იურისდიქციის სრულად აღდგენის შემდეგ, ხოლო თვითმმართველობის ორგანოების შექმნის წესი, უფლებამოსილება და სახელმწიფო ორგანოებთან ურთიერთობა განისაზღვრება ორგანული კანონით.

2005 წელს მიღებულ იქნა „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი. ქალაქ თბილისის თვითმმართველობისა და მმართველობის სისტემის პრინციპები რეგულირდება ცალკე კანონით "საქართველოს დედაქალაქის - თბილისის შესახებ“, რომელმაც მნიშვნელოვანი ცვლილებები განიცადა 2005 წელს. გარდა ზემოაღნიშნულისა, თვითმმართველობის სფეროს საქართველოში აწესრიგებს სხვადასხვა სფეროს მარეგულირებელი ათზე მეტი კანონი. ადგილობრივი თვითმმართველობის ქართული სისტემის შემდგომი განვითარების არსებითი ტენდენციები უშუალოდ არის დაკავშირებული ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიის მოთხოვნების საქართველოს ტერიტორიაზე სავალდებულოდ შემოღებასთან. 2002 წლის 23 მაისს საქართველომ ხელი მოაწერა, ხოლო 2004 წლის 26 ოქტომბერს მოახდინა აღნიშნული ქარტიის რატიფიკაცია.

ამასთან, საქართველოს პარლამენტის დადგენილებით, ქარტიის რატიფიცირება სრულად არ მომხდარა. კერძოდ, არ იქნა აღიარებული ევროპული ქარტიის შემდეგი ნაწილები:

პრობლემები საკანონმდებლო სფეროში. თვითმმართველობის სისტემის მარეგულირებელ კანონმდებლობაში საკმაოდ არასახარბიელო სიტუაციაა შექმნილი - მთელი რიგი კანონებისა ან ამ უკანასკნელთა ცალკეული დებულებები ეწინააღმდეგება ან თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის დებულებებს ან მის პრინციპებს¹.

თვალშისაცემია კანონთა ურთიერთშეუსაბამობა. კანონები ხშირად ეწინააღმდეგება ერთმანეთს, უფრო მეტიც, ზოგჯერ ერთი და იგივე კანონის სხვადასხვა მუხლი ურთიერთსაწინააღმდეგო დებულებებს შეიცავს. ამას გარდა, ახალ ორგანულ კანონთან შესაბამისობასია მოსაყვანი 100-ზე მეტი კანონი, რომლებიც გარკვეულწილად ეხება თვითმმართველობას.

კანონმდებლობის ნაკლს წარმოადგენს კანონების ხშირი (ზოგჯერ წელიწადში რამდენჯერმე) ცვლა. მარტო თვითმმართველობის სისტემის მარეგულირებელ უმთავრეს კანონებში მხოლოდ ბოლო წლების განმავლობაში 16 ძირეული შესწორება შევიდა. მიუხედავად ამისა, ჯერ კიდევ შემორჩენილია მოძველებული კანონები ან/და ნორმები, რომელთაც აღარ გააჩნიათ აქტუალური ნორმატიული დატვირთვა.

________________

1. მაგალითისათვის გამოდგება „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების შესახებ“ კანონში 2006 წლის დეკემბერში შესული ცვლილებები, რომელთა თანახმადაც არასაკუთარი შემოსავალი - საშემოსავლო (საერთო სახელმწიფოებრივი) გადასახადი მიემართება ადგილობრივი თვითმმართველობის როგორც დელეგირებული, ისე ექსკლუზიური უფლებამოსილებათა დასაფინანსებლად. პრაქტიკაში კი ადგილი აქვს თვიმმართველობების საკუთარი შემოსავლების ხარჯვას ცენტრალური ხელისუფლების ექსკლუზიური ფუნქციების განსახორციელებლად.

მეორე ნიშანდობლივი მაგალითია „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ კანონის პირველ ვერსიაში მუნიციპალიტეტების ტერიტორიულ ერთეულებში ადგილობრივი ადმინისტრაციის წარმომადგენლის (რწმუნებულის) უფლებამოსილებათა ჩამონათვალი. მას, ფაქტიურად, ისეთივე უფლებები ჰქონდა მინიჭებული, რაც ადრე პირველი დონის თვითმმართველობებს, იმ განსხვავებით, რომ არ გააჩნდა საკუთარი ბიუჯეტი და მისი საქმიანობის მაკონტროლებელი არჩევითი წარმომადგენლობითი ორგანო. მართალია, მოგვიანებით აღნიშნული უფლებამოსილებანი მნიშვნელოვნად შეიკვეცა, მაგრამ ეს ცვლილება კიდევ უფრო გაართულებს საზოგადოებასთან თვითმმართველობების ურთიერთობის პროცესს.

2005 და 2006 წლებში მიღებულმა საკანონმდებლო აქტებმა სიტუაცია საქართველოში ძირეულად შეცვალა. 2006 წლის პირველ იანვრამდე ქვეყანაში არსებობდა 3 სუბნაციონალური დონე:

დე-ფაქტო არსებული 9 რეგიონი, აგრეთვე აჭარის ავტონომია და თბილისი. რეგიონებში სიტუაციას როგორც ადრე, ისე ამჟამად აკონტროლებენ პრეზიდენტის რწმუნებულები, რომელთა საქმიანობის წესი კანონმდებლობით არ არის დარეგულირებული.

კანონმდებლობის თანახმად თვითმმართველ (და ნაწილობრივ თვითმმართველ) ერთეულებად განიხილებოდა პირველი (ქვედა) და მეორე (რაიონული) დონეები.

2006 წელს განხორციელდა არსებითი ცვლილება ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ მოწყობაში: ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების შედეგების ოფიციალური გამოცხადების დღიდან საერთოდ გაუქმდა ქვედა (სოფელი, თემი, დაბა, ქალაქი) დონე და ერთადერთ (როგორც თვითმმართველ, ისე ტერიტორიულ) ერთეულად ყოფილი რაიონების ფარგლებში ფორმირებული მუნიციპალიტეტი გამოცხადდა².

ადმინისტრაციული ერთეულების გამსხვილების ტენდენცია შეეხო საქართველოს დედაქალაქსაც. ჯერ კიდევ 2005 წლის დასაწყისში, თბილისის მერიის თხოვნის საფუძველზე, დამოუკიდებელ ექსპერტთა მიერ შემუშავდა თბილისის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობისა და მართვის კონცეფცია, რომლის თანახმადაც:

სამწუხაროდ, კონცეფციაში ასახული მოსაზრებები ხელისუფლების მიერ არ იქნა გათვალისწინებული.³

ჯერჯერობით გაურკვეველია რეგიონის ბედი, თუმცა ხელისუფლების წარმომადგენელთა განცხადებით, უახლოეს მომავალში იგეგმება შესაბამისი კანონმდებლობის მიღება.

ახალი მოწყობის უარყოფითი მხარეები. თვითმმართველობის ქვედა (სოფელი, თემი, დაბა, ქალაქი) გაუქმებისა და თვითმმართველობის ერთადერთ დონედ რაიონის გამოცხადების შედეგად სახეზეა:

________________

2. გამსხვილების შედეგებს თვალსაჩინოდ ასახავს მუნიციპალიტეტთა მოსახლეობის ოდენობა. თუ ადრე არსებული პირველი დონის თვითმმართველობებში საშუალოდ 4.354 მცხოვრები იყო, რაიონის (დღევანდელი მუნიციპალიტეტის) მოსახლეობის საშუალო მაჩვენებელი თბილისის ჩათვლით 66.235 ადამიანს შეადგენს, თბილისის გარდა 48380-ს. შედარებისათვის: ევროპის ქვეყნების აბსოლუტურ უმრავლესობაში (ევროსაბჭოს 46 წევრი ქვეყნიდან 40-ში), ასევე რიგი განვითარებული ქვეყნის (აშშ, იაპონია და ა.შ.) მუნიციპალიტეტებში საშუალოდ 7-დან 18 ათასამდე მცხოვრებია.

3. მართალია 2007 წლის იანვარში თბილისის მერიამ მოითხოვა და მას გადაეცა დედაქალაქის გარშემო არსებული მთელი რიგი დასახლებული პუნქტებისა, თუმცა დედაქალაქში თვითმმართველობის ქვედა დონე არ შექმნილა.

კანონმდებლობის თანახმად, თვითმმართველი ერთეულის უფლებამოსილებათა სახეებია:

1. ექსკლუზიური უფლებამოსილებები - რომლებსაც ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეული საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით ახორციელებს საკუთარი პასუხისმგებლობით და დამოუკიდებლად;

2. დელეგირებული უფლებამოსილებები - რომელთა თვითმმართველობებისათვის გადაცემა ხდება სახელმწიფოსთან ხელშეკრულებების საფუძველზე, შესაბამისი მატერიალური და ფინანსური რესურსების გადაცემით;

3. ნებაყოფლობითი უფლებამოსილებები - რომელთა შესრულებასაც ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეული საკუთარი ინიციატივით კისრულობს, მიუხედავად იმისა, რომ უშუალოდ კანონით ეს არ ევალება.

მოქმედი კანონმდებლობიდან გამომდინარე, შესაძლებელია გამოიყოს თვითმმართველობათა საქმიანობის ძირითადი მიმართულებები:

1. საფინანსო-საბიუჯეტო: ერთიანი საფინანსო პოლიტიკის განხორციელება, ბიუჯეტის პროექტის შედგენა, დამტკიცებული ბიუჯეტის შესრულება, ასევე კონტროლი ფინანსური რესურსების რაციონალურ და ეფექტიან გამოყენებაზე;

2. ეკონომიკური პოლიტიკა: ადგილობრივი გადასახადებისა და მოსაკრებლების შემოღება, სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების პროგრამების პროექტების შემუშავება და მისი განხორციელების კოორდინაცია;

3. მუნიციპალური ქონების მართვა: ადგილობრივი ქონების (მათ შორის წყლისა და ტყის ადგილობრივი რესურსების) აღრიცხვა-რეგისტრაციის უზრუნველყოფა და მართვა;

4. ადგილობრივი შესყიდვები: ადგილობრივი შესყიდვის პროცედურების კანონიერების დაცვა და შესყიდვების პროცესის გამჭვირვალობა;

5. განათლება და კულტურა: განათლებისა და კულტურის ინფრასტრუქტურის ობიექტების (სკოლამდელი აღზრდა, ბიბლიოთეკები, მუზეუმები, არქივები და სხვ.) საქმიანობის ხელშეწყობა;

6. ჯანმრთელობის დაცვა, სოციალური დაცვა: უსაფრთხო გარემოს შექმნა, ცხოვრების ჯანსაღი წესის დამკვიდრება და რისკფაქტორების იდენტიფიცირება;

7. სივრცით-ტერიტორიული მოწყობა და ურბანული დაგეგმარება: სივრცით-ტერიტორიული დაგეგმარების უზრუნველყოფა, ზედამხედველობა სამშენებლო ნორმების დაცვაზე;

8. კომუნიკაციები: მოსახლეობის ტრანსპორტით მომსახურების რეგულირება, ასევე ადგილობრივი მნიშვნელობის გზების მოვლა-პატრონობა და მოძრაობის დაგეგმარება;

9. კეთილმოწყობა და კომუნალური მეურნეობა: ტერიტორიის კეთილმოწყობის უზრუნველყოფა, დასუფთავება და კომუნალური მომსახურება და ამ უკანასკნელის ტარიფების დადგენა;

10. ზოგადი ადმინისტრირება (და ლიცენზირება): დემონსტრაციებისა და შეკრებების საკითხთა რეგულირება, სახანძრო უსაფრთხოება, გარე ვაჭრობისა და რეკლამის განთავსების რეგულირება.

პრობლემები კომპეტენციების გამიჯვნის სფეროში. 2005 წლის ორგანულმა კანონმა მეტნაკლებად განსაზღვრა კომპეტენციათა სახეები. თუმცა, სახელმწიფო და ადგილობრივი მნიშვნელობის ობიექტებისა თუ საქმიანობათა ნუსხა (გზები, საზოგადოებრივი მომსახეურების ობიექტები, მიწა, ტყე და ა.შ.) ჯერ კიდევ არ არის განსაზღვრული. ქვეყანაში არ ჩატარებულა აღნიშნულ სფეროთა ინვენტარიზაციაც კი, რაც თავისთავად გულისხმობს კანონმდებლობით განსაზღვრული უფლებების რეალიზაციის პროცესის დროში გაწელვას.

პრაქტიკაში ადგილობრივი თვითმმართველობები კანონით მინიჭებულ უფლებამოსილებათა მხოლოდ ნაწილს ახორციელებენ შესაბამისი რესურსების არარსებობისა თუ ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან მათ ექსკლუზიურ კომპეტენციებში ჩარევის გამო. ნაკლებსავარაუდოა, რომ უახლოეს მომავალში მათ ეს ფუნქციები სრულად აღასრულონ და მით უმეტეს, გააფართოონ თავიანთი კომპეტენციების საზღვრები.

ცალკე პრობლემას წარმოადგენს კანონში უფლებამოსილებების, კომპეტენციებისა და განხორციელების გზების ურთიერთაღრევა. მაგალითისათვის, ბიუჯეტის შედგენა, დამტკიცება, შესრულება და კონტროლი თვითმმართველობის საქმიანობის ფორმას წარმოადგენს, რომელიც ეხება კომპეტენციათა განხორციელების ყველა სფეროს. შესაბამისად, მათი მოხსენიება კომპეტენციების საერთო ნუსხაში მიზანშეწონილი არ არის.

გასარკვევია უფლებამოსილებათა გამიჯვნის საკითხიც: თუ ვინ ახდენს ამა თუ იმ კომპეტენციის გახორციელების ადმინისტრირებას, მომსახურებას, დაფინანსებას და ა.შ.

მოქმედი კანონმდებლობის თანახმად „თვითმმართველი ერთეული“ („მუნიციპალიტეტის“ სტატუსით) არის დასახლება (თვითმმართველი ქალაქი) ან დასახლებათა ერთობლიობა (საბჭოთა პერიოდიდან არსებული რაიონების ტერიტორია), რომელიც წარმოადგენს დამოუკიდებელ იურიდიულ პირს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოა 4 წლის ვადით არჩეული საკრებულო, ხოლო აღმასრულებელი ორგანო - გამგეობა (მერია), რომლის ხელმძღვანელს (გამგებელს/მერს), საკრებულოს ბიუროს მიერ ჩატარებული კონკურსის შედეგების მიხედვით, ამტკიცებს საკრებულო.

საკუთრივ გამგეობა/მერია შედგება სტრუქტურული ერთეულებისა და მართვის ტერიტორიული ორგანოებისგან. მართვის ტერიტორიული ორგანოები იქმნება უშუალოდ საკრებულოს გადაწყვეტილებით თვითმმართველ ერთეულებში შემავალ დასახლებებში ან/და თვითმმართველი ერთეულის გარკვეულ ნაწილში (დასახლების უბნებში).

თბილისის ადგილობრივი თვითმმართველობის უმაღლესი თანამდებობის პირი არის მერი (ქალაქის მთავრობის ხელმძღვანელი), რომელსაც ირჩევს საკრებულო თავის შემადგენლობიდან. მკვეთრად არის გამოხატული მერის დომინანტური და საკრებულოს ნომინალური როლი. დედაქალაქის საკრებულოს უფლებამოსილება შეზღუდულია სხვა მუნიციპლიტეტების საკრებულოებთან შედარებით. ასეთი, ერთ პიროვნებაზე აგებული სტრუქტურა არაეფექტური და არაეფექტიანია და ვერ უზრუნველყოფს მოქალაქეთა კონსტიტუციური უფლების - ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებას.

2004-2006 წლებში მთელი რიგი საკანონმდებლო აქტების მიღების შემდეგ, 2006 წლის 5 ოქტომბერს ჩატარდა საქართველოს ისტორიაში რიგით მეხუთე ადგილობრივი არჩევნები⁴, რომელშიც, ოფიციალური მონაცემებით, მონაწილეობა მიიღო ამომრჩეველთა 48%-მა. ყველა საკრებულოში დიდი უმრავლესობა მოიპოვა მმართველმა პარტიამ - ნაციონალურმა მოძრაობამ (პროპორციული მანდატების 85% და მაჟორიტარული მანდატების 92%).

ერთი მხრივ, მმართველი პარტიის დიდი უპირატესობით გამარჯვება შესაძლოა იქცეს რეფორმის ტემპის შემაფერხებელ გარემოებად, ვინაიდან ხელისუფლებამ დაინახა, რომ არსებული სისტემის პირობებში მას გარანტირებული აქვს ადგილობრივ თვითმმართველობებზე სრული კონტროლის დამყარების შესაძლებლობა. მეორე მხრივ, თვითმმართველობათა ახლადარჩეულ წარმომადგენლობით ორგანოებში და მმართველი პარტიის ადგილობრივ განყოფილებებში უკმაყოფილების აშკარა ზრდა შეინიშნება. ახალი ძალები, რომლებიც მოვიდნენ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებში, უკმაყოფილონი არიან მათ კონტროლქვეშ არსებული რესურსებისა და უფლებების შეზღუდვით, რაც მომავალში შესაძლოა მმართველ პარტიაში განხეთქილების ერთერთი მიზეზი გახდეს.

__________________

4. იგულისხმება საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის (1918-1921) არსებობის პერიოდში 1919 წელს ჩატარებული მუნიციპალური არჩევნები და საქართველოს სახელმწიფოებრივი დამოუკიდებლობის აღდგენის შემდეგ (1991, 1998, 2002) ჩატარებული 3 არჩევნები. მართალია საბჭოთა პერიოდში (1921-1991) ტარდებოდა ადგილობრივი საბჭოების არჩევნები, მაგრამ მათი მიჩნევა კლასიკურ მუნიციპალურ არჩევნებად შეუძლებელია, თუნდაც იმ მიზეზის გამო, რომ არ არსებობდა კომპეტენციათა გამიჯვნა სხვადასხვა დონის საბჭოებს (ადგილობრივი, რაიონული, საოლქო, ავტონომიური, რესპუბლიკური) დონეებს შორის და ყველა დონე ფორმალურად ყველაფერზე კოლექტიურად იყო პასუხისმგებელი.

საქართველოში დღეისათვის უმეტესი სახელისუფლებო უფლებამოსილებების ცენტრალიზაციის ტენდენცია შეინიშნება. ცენტრალური ხელისუფლება სულ უფრო და უფრო აქტიურად ერევა თვითმმართველობათა ექსკლუზიურ კომპეტენციებში (გარე განათება, სკვერებისა და შადრევნების მოწყობა და სხვ.). ცალკეული რეგიონებში განხორციელებულ პროგრამებს ასევე ცენტრალური ხელისუფლება კურირებს.

ასეთი პირობებისა და იმის გათვალისწინებით, რომ ქვეყანაში არ არის ჩამოყალიბებული მაკროდა მიკროეკონომიკის განვითარების მწყობრი სტრატეგია, მიზერულია როგორც თვითმმართველობაში ჩადებული რეალური ინვესტიციები, ისე თვითმმართველობათა საკუთარი შემოსავლები, მუნიციპალიტეტების როლი ადგილობრივი ეკონომიკის განვითარების საქმეში მხოლოდ ეფემერულ ხასიათს ატარებს. შეზღუდული ფინანსური და ადმინისტრაციული რესურსების პირობებში თვითმმართველობები სურვილის შემთხვევაშიც კი ვერ მოახერხებენ მუნიციპალიტეტების ეკონომიკური პოლიტიკის ფორმირების პროცესზე რეალური გავლენის მოხდენას.

პრობლემას წარმოადგენს ეკონომიკაში როგორც სახელმწიფო სტრუქტურების, ისე თვითმმართველობის ორგანოთა ჩარევის ხარისხის მაღალი მაჩვენებელიც, რაც ნამდვილად არ უწყობს ხელს საბაზრო ეკონომიკის პრინციპების დამკვიდრებას ქვეყანაში.

6.1. ფინანსები

მოქმედი კანონმდებლობის თანახმად, თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტი დამოუკიდებელია როგორც სხვა თვითმმართველი ერთეულის, ისე საქართველოს სახელმწიფო და აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების ბიუჯეტებისგან. კანონმდებლობაში გაწერილი კომპეტენციების შესასრულებლად, საკუთარი შემოსულობების გარდა, ადგილობრივი თვითმმართველობა ცენტრალური ხელისუფლებისაგან იღებს დაფინანსებას, მოზიდული სახსრების სახით⁵.

შეზღუდულია მუნიციპალიტეტთა თავისუფლება დამატებითი დაფინანსების წყაროების მოზიდვის შესაძლებლობის მხრივ - თვითმმართველ ერთეულს შეუძლია აიღოს სესხი ან გრანტი მხოლოდ საქართველოს მთავრობისაგან ან საქართველოს მთავრობის ნებართვით.

მიმდინარე რეფორმის ავტორები აღიარებდნენ რა თვითმმართველობების მოსახლეობისაგან დაშორების ფაქტს, თავიანთ გადაწყვეტილებას ამართლებდნენ იმ გარემოებით, რომ რაიონის დონეზე გამსხვილებულ მუნიციპალიტეტებს ექნებოდათ მეტი ფინანსური შესაძლებლობანი.

მიუხედავად ამისა, თვითმმართველ ერთეულებს არ გააჩნიათ სტაბილური და გარანტირებული ფინანსური რესურსები და თვითმმართველობების მწირი საშემოსავლო ბაზა სერიოზულ პრობლემას ქმნის. ქვემოთ, შესაბამის თავში, ამ პრობლემის მიზეზები დაწვრილებით იქნება განხილული. აქ კი მხოლოდ იმას აღვნიშნავთ,, რომ ცენტრალური ხელისუფლება, თვითმმართველობის ხარჯზე ზოგჯერ გაუმართლებელ შეღავათებს აწესებს, რაც ისედაც მწირი ადგილობრივი საგადასახადო ბაზის კიდევ უფრო შემცირებას იწვევს.

ამავე დროს, ადრე თვითმმართველობათა ხელში არსებული შემოსავლები ცენტრალურმა ხელისუფლებამ სრულად წაიღო და ადგილებზე ფაქტიურად მხოლოდ ქონების გადასახადი დარჩა. არასაკუთარი შემოსავლების (მიზნობრივი და სპეციალური ტრანსფერები და სხვა მოზიდული სახსრები) მიღება და მისი ოდენობა კი მნიშვნელოვნადაა დამოკიდებული ცენტრალური ხელისუფლების პოლიტიკურ გადაწყვეტილებებზე⁶.

ახალი კანონმდებლობის ამოქმედების შედეგად მნიშვნელოვნად იქნა შეზღუდული თვითმმართველობათა საგადასახადო ბაზა. ადგილობრივი თვითმმართველობების ფინანსური დამოუკიდებლობის საილუსტრაციოდ გამოდგება რეფორმამდელი და რეფორმისშემდგომი სიტუაციის ურთიერთშედარება.

2002-2003 წლებში თვითმმართველობები მთლიანად ან ნაწილობრივ იღებდნენ 12 სახის ადგილობრივ და ზიარ გადასახადს. 2004-2005 წლებში, გადასახადების სახეების შემცირებისა და ზიარი გადასახადების გაუქმების შემდეგ, მათ 4 სახის გადასახადი დარჩათ, მოგვიანებით დარჩენილი გადასახადებიდან ყველაზე მნიშვნელოვანი - მოგების გადასახადიც ცენტრში „წავიდა“.

აბსოლუტურ მაჩვენებლებში შემოსავლების განაწილება კიდევ უფრო მძიმე სურათს ქმნის:

მიუხედავად იმისა, რომ სახელმწიფოს ბიუჯეტის საპროგნოზო მაჩვენებელი 2007 წლისათვის 4 მლრდ. ლარს შეადგენს (დაახ. 2,4 მლრდ. აშშ დოლარი), ადგილობრივი თვითმმართველობებისათვის გადასაცემად გათვალისწინებულია მხოლოდ 51 მლნ. ლარი, ბიუჯეტის 1%-ზე ოდნავ მეტი (მათ შორის გამოთანაბრებითი ტრანსფერტი - 13 მლნ, სპეციალური ტრანსფერტი - 35 მლნ. ლარი)⁷.

შედარებისათვის, რეფორმამდელ პერიოდში (2000-2002 წლები) ქვეყნის კონსოლიდირებული ბიუჯეტი 600 მლნ. ლარს შეადგენდა, საიდანაც ადგილობრივ ხელისუფლებას დაახ. 200-240 მლნ. ლარი (30-35%%) გადაეცემოდა. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ამ თანხის უდიდესი ნაწილი თბილისზე მოდიოდა. 4 ქალაქის (ქუთაისი, ბათუმი, რუსთავი, ფოთი) ბიუჯეტი 20-30 მლნ. ლარს შეადგენდა, ხოლო საქართველოს დანარჩენ რაიონებს და პირველი დონის თვითმმართველობებს ერთად, საერთო ჯამში, 40 მლნ. ლარზე ნაკლები რჩებოდა.

შემოსავლების განაწილების ახალმა სისტემამ დაამძიმა თვითმმართველი ერთეულების ფინანსური მდგომარეობა. ბევრი ერთეული საერთოდ არ იღებს გამოთანაბრებით ტრანსფერს და ძირითადად სპეციალურ და მიზნობრივ ტრანფერებზე არის დამოკიდებული, რომელთა ხარჯვა წინასწარაა გაწერილი ცენტრის მიერ და ძირითადად დელეგირებული კომპეტენციების განხორციელებას ხმარდება.

6.2. ქონება

2005 წელს მიღებული „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ქონების შესახებ“ კანონის თანახმად, თვითმმართველი ერთეულის ქონება იყოფა ძირითად (განუსხვისებელ) და დამატებით (რომლის გასხვისებაც დასაშვებია კანონმდებლობით დადგენილი წესით) ქონებად.

2005 წლის ბოლოს, ხანგრძლივი დებატების შემდეგ, თვითმმართველობის ქონების ნუსხაში ჩართული იქნა როგორც არასასოფლო-სამეურნეო, ისე სასოფლო-სამურნეო დანიშნულების მიწებიც, გარდა კერძო და სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მიწებისა, რაც აშკარად წინგადადგმულ ნაბიჯად უნდა შეფასდეს.

ამავე დროს, მიუხედავად იმისა, რომ თვითმმართველობებისათვის გადასაცემი ქონების ნუსხა 2005 წლის ივნისისათვის უნდა ყოფილიყო მომზადებული, კანონი სავარაუდოდ მხოლოდ 2007 წლიდან ამოქმედდება. აღნიშნული შეფერხება რამდენიმე მიზეზითაა გამოწვეული:

_________________

5. აღნიშნული სისტემა საკმაოდ ახალია და მისი რეალიზაცია დაიწყება 2007 წლის იანვრიდან. ამავე დროს, ცენტრალურ ხელისუფლებაში (ფინანსთა სამინისტრო) გამოითქვა ვარაუდი, რომ კანონმდებლობის სრულად ამოქმედება შესაძლებელი იქნება მხოლოდ 2008 საბიუჯეტო წლიდან.

6. პრაქტიკაში საპირისპირო მოვლენასთან გვაქვს საქმე: 2006 წლის ბოლოს თვითმმართველობებს მოზიდული სახსრების სახით გადეცათ საშემოსავლო გადასახადი, რომელიც შესაძლოა, დელეგირებულთან ერთად, ექსკლუზიური კომპეტენციების დასაფინანსებლად იქნეს მიმართული. გარდა იმისა, რომ უცნობია, როდის წაიღებს ცენტრი უკან ამ „საჩუქარს”, რეალურად არსებობს ცენტრალური ხელისუფლების მიერ თვითმმართველობათა ექსკლუზიურ საქმიანობაზე სრული ფინანსური (და შესაბამისად, პოლიტიკური) კონტროლის დაწესების საფრთხე.

7. 2003 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტი მშპ-ს 12%-ს შეადგენდა, ხოლო თვითმმართველობებისა - 5%-ს (კონსოლიდირებული ბიუჯეტის 30%). 2005 წლისათვის ცენტრალურმა ბიუჯეტმა მშპ-ს 19% შეადგინა, თვითმმართველობების ბიუჯეტმა - 4%, ხოლო ამ უკანასკნელის წილი კონსოლიდირებულ ბიუჯეტში 17%- მდე შემცირდა.

7.1. საზოგადოების მონაწილეობა

საზოგადოება. ქვეყანაში ადგილობრივი თვითმმართველობის ხანგრძლივი ტრადიციის არარსებობის პირობებში, ადგილობრივ დონეზე მართვის პროცესში მოქალაქეთა მონაწილეობის გამოცდილება საკმაოდ მწირია, მოქალაქეთა ჩართულობა ფრაგმენტულ ხასიათს ატარებს და ძირითადად საზოგადოებრივი ორგანიზაციების მიერ სხვადასხვა ფონდებიდან მხარდაჭერილი პროექტების ფარგლებში ხორციელდება. როგორც წესი, არ ეწყობა საჯარო განხილვები და შეხვედრები, არ ტარდება პრობლემების შესახებ საზოგადოებრივი აზრის გამოკვლევა.

მიმდინარე საკანონმდებლო ცვლილებებმა საკმაოდ გაართულა თვითმმართველობის განხორციელების პროცესში საზოგადოების ჩაბმის ისედაც სუსტი პროცესი. თვითმმართველობის რაიონულ დონეზე ატანამ მუნიციპალური ორგანოები კიდევ უფრო დააშორა საზოგადოებას. რაიონული დონის ერთეული უფრო მეტ მცხოვრებს აერთიანებს და, შესაბამისად, სუსტდება ცალკეული მოქალაქის პირდაპირი კავშირი ადგილობრივ ხელისუფლებასთან.

აღნიშნულ გარემოებას ართულებს ორი ფაქტორი:

უმნიშვნელოა ადგილობრივი გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში მოქალაქეთა მონაწილეობის დონეც. ახალი სისტემის ერთადერთი რგოლი, რომელიც ადგილობრივ თემებს (ინტერესთა ჯგუფებს) დააკავშირებს ადგილობრივ ხელისუფლებასთან, არის ტერიტორიულ ერთეულში გამგებლის რწმუნებული. ამავე დროს, ამ უკანასკნელს რეალური უფლებები არ გააჩნია და ფაქტიურად ხელისუფლების გადაწყვეტილებების მოსახლეობამდე მიმტანის მოვალეობას ასრულებს.

თვითმმართველობათა ლობისტები. მიმდინარე ეტაპზე საქართველოში ჯერ კიდევ არ არის ჩამოყალიბებული თვითმმართველი ერთეულების ავტორიტეტული და აქტიურად მოღვაწე კავშირების (ასოციაციების) ფართო ქსელი.

ქვეყანაში რეგისტრირებულია თვითმმართველობათა 14 ასოციაცია. რეფორმების საკანონმდებლო პროცესში რეალურად მონაწილებდა ორი გაერთიანება: საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ეროვნული ასოციაცია და საქართველოს ქალაქთა კავშირი. არსებული პოლიტიკური კონიუქტურისა და პოლიტიკურ ელიტაში არსებული ნების დეფიციტის პირობებში, ამ გაერთიანებებმა ვერ მოახერხეს წარმატებული ლობირების პოლიტიკის წარმოება. ამასთან, თავად თვითმმართველობები საკმაოდ სკეპტიკურად უყურებენ ცენტრალურ ხელისუფლებაზე რეალური ზეგავლენის მოხდენის შესაძლებლობას.

ამავე დროს, დადებით ტენდენციად უნდა ჩაითვალოს ის გარემოება, რომ ბოლო თვეებში ახლადწარმოქმნილ თვითმმართველობებში შეინიშნება საკუთარი ინტერესების დაცვის სურვილი და სახელმწიფოს წინაშე საკუთარი ინტერესების ლობირების მცდელობა. შეზღუდული უფლებებისა და რესურსების პირობებში, შესაბამისი მოტივაციების გაჩენა თვითმმართველობებში გარდაუვალია. სწორედ ამიტომ, ახლავე უნდა დაიწყოს მოსალოდნელი პროცესების საკანონმდებლო რეგულირებაზე ზრუნვა.

7.2. ზედამხედველობა

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისა და თანამდებობის პირების საქმიანობის კონტროლის ფორმებს სახელმწიფო ზედამხედველობა, საფინანსო კონტროლი (აუდიტორული შემოწმება, საფინანსო შემოწმება) და შიდა კონტროლი წარმოადგენს.

მუნიციპალიტეტის საქმიანობაზე კონტროლი უპირველესად თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს განსაკუთრებულ კომპეტენციას განეკუთვნება. სახელმწიფო, თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის მოთხოვნებიდან გამომდინარე, თვითმმართველობებზე კონტროლს მხოლოდ კანონით ნათლად განსაზღვრულ შემთხვევებში უნდა ახორციელებდეს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლება გარანტირებულია კონსტიტუციით, შესაბამისად ცენტრალური ხელისუფლების ზედამხედველობის ორგანოებმა გადაწყვეტილების მიღებისას ნაკლებად უნდა შეზღუდონ ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებები.

სამწუხაროდ, დამოუკიდებელი სასამართლოების არარსებობის ფონზე, არც ამ პრინციპის დაცვის გარანტიები არსებობს. ვინაიდან სახელმწიფო ზედამხედველობის ორგანოების გადაწყვეტილებები მიუკერძოებელი ინსტიტუციის მხრიდან არ კონტროლდება.

ამასთან ერთად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები, როგორც წესი, სასამართლოს საკუთარი უფლებების დასაცავად იშვიათად მიმართავენ, რაც დღევანდელი ერთპარტიული პოლიტიკური კონიუნქტურის პირობებში ბუნებრივ მოვლენად უნდა ჩაითვალოს.

თვითმმართველობის ავტონომია ადგილობრივი საჯარო საკითხების მოგვარებაში დიდადაა დამოკიდებული სახელმწიფო ზედამხედველობის ხარისხზე. ფაქტია, რომ ბოლო 3 წლის მანძილზე საგრძნობლად გაიზარდა ადგილობრივი თვითმმართველობის მიერ გამოცემულ ნორმატიულ აქტებზე კონტროლი. შესაბამისად, ცენტრალური ხელისუფლების პოლიტიკური დირექტივების რეალიზაციის პროცესში არსებობს ზედამხედველობის ორგანოების მხრიდან საკუთარი უფლებების გადაჭარბებით გამოყენების საფრთხე თვითმმართველობათა ინტერესების საზიანოდ.

7.3. თვითმმართველობის ადამიანური რესურსები

საქართველოში დეცენტრალიზაციის პროცესის შემაფერხებელ გარემოებად უნდა ჩაითვალოს არა მარტო ფინანსური, არამედ ადამიანური და ტექნიკური რესურსების სიმწირე და ხელისუფლებაში ამ პრობლემის დაძლევაზე მიმართული სტრატეგიული ხედვის არარსებობა⁸.

ქვეყანაში არ არსებობს ადგილობრივ მოხელეთა მომზადებისა და გადამზადების გამართული სისტემა. მართალია, მოქმედებს საჯარო მოხელეთა რამდენიმე სკოლა და ამას გარდა საერთაშორისო დონორთა დაფინანსებით განხორციელდა მთელი რიგი პროექტებისა, მაგრამ ეს აშკარად არ არის საკმარისი. ასეთ პირობებში მუნიციპალური საჯარო სამსახურის განვითარდების პროგნოზირება საკმაოდ რთულია. რეალურად თვითმართველობები ახალ სისტემაში მხოლოდ ახლა იწყებენ ფუნქციონირებას.

___________________

8. აღნიშნულის მაგალითად გამოდგება არარეალისტური, ე.წ. „ელექტრონული მთავრობის“ კანონპროექტის შექმნა, რაც დღეისათვის, საქართველოში არსებული სუსტი მატერიალური ბაზის პირობებში, განუხორციებელ ამოცანას წარმოადგენს. საზოგადოება მეტად სკეპტიკურად შეხვდა ამ იდეას და იგი მოიხსნა დღის წესრიგიდან.

დეცენტრალიზაციის სფეროში მიმდინარე რეფორმების პროცესის აღწერისას მხედველობაშია მისაღები ორი უმთავრესი მოქმედი აგენტის - შესაბამისი სახელმწიფო ინსტიტუტებისა და საერთაშორისო ორგანიზაციების როლი. ამ უკანასკნელთა გავლენის ხარისხის გაზვიადება შეუძლებელია თუნდაც იმიტომ, რომ მთავარი აქტორის, საზოგადოების მონაწილეობა რეფორმების პროცესში მინიმალურია, ვინაიდან ქვეყანაში ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმა ხორციელედება „ზემოდან“, ხშირ შემთხვევაში, მოსახლეობის აზრის გათვალისწინების გარეშე.

8.1. სახელმწიფო ინსტიტუციები

„ვარდების რევოლუციის“ შემდეგ სახელისუფლებო წრეებში აღორძინდა შევარდნაძის მმართველობის პერიოდში არსებული იდეა ადგილობრივი თვითმმართველობების საქმეთა სამინისტროს შექმნისა. თუმცა მოგვიანებით ამ იდეაზე უარი თქვეს.

მმართველობითი სისტემის დეცენტრალიზაციის, მმართველობით დონეებს შორის უფლებამოსილებათა გამიჯვნის და ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული რეფორმის განხორციელების მიზნით ჯერ კიდევ 2004 წლის 22 ივლისს საქართველოს პრეზიდენტის 637 განკარგულებით შეიქმნა ეფექტიანი მმართველობითი სისტემის და ტერიტორიული მოწყობის რეფორმის სახელმწიფო კომისია. კომისიის შემადგენლობაში შევიდნენ ხელისუფლების როგორც საკანონმდებლო, ისე აღმასრულებელი შტოს მაღალი რანგის თანამდებობის პირები. არასამთავრობო სექტორი და საექსპერტო წრეები მხოლოდ სამი წევრით იყო წარმოდგენილი.

სახელმწიფო კომისიაზე დაკისრებული როლის მნიშვნელობაზე იმთავითვე მიუთითებდა უშუალოდ საქართველოს პრეზიდენტის მიერ მისი თავმჯდომარეობა. სწორედ სახელმწიფო კომისიას დაევალა ადგილობრივი თვითმმართველობისა და ტერიტორიული ორგანიზაციის სფეროებში მომავალი რეფორმის მიმართულებებზე წინადადებების შემუშავება-განხილვა და დეცენტრალიზაციის პროცესის მონიტორინგი და შეფასება.

უნდა აღინიშნოს, რომ სახელმწიფო კომისიის ეგიდით შემუშავებული კანონპროექტების პარლამენტის წინაშე წარდგენა ცალკეული დეპუტატის საკანონმდებლო ინიციატივის უფლების გამოყენებით ხდებოდა, მაშინ როცა საქართველოს პრეზიდენტის საკანონმდებლო ინიციატივით აღნიშნული კანონპროექტების პარლამენტისათვის წარდგენა მნიშვნელოვან წილად დაიცავდა მათ სახეცვლილებისგან და საბოლოოდ მიღებულ კანონებს სახელმწიფო კომისიის წევრთა შორის შეჯერებულ პრინციპებთან თუ დებულებებთან მაქსიმალურად დაახლოვებულს გახდიდა.

2006 წლის 21 მარტს საქართველოს პრეზიდენტის №216 ბრძანებულებით საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს გამგებლობის სფეროში შეიქმნა ახალი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი - ეფექტიანი მმართველობის სისტემის და ტერიტორიული მოწყობის რეფორმის ცენტრი. ცენტრი მუდმივმოქმედი დაწესებულებაა. მისი ჩამოყალიბების უმთავრესი მიზანი კი ადგილობრივი თვითმმართველობის საკანონმდებლო ბაზის ფორმირება და რეფორმის განხორციელების ორგანიზაციული უზრუნველყოფა გახდა. ცენტრის ფუნქციაა სფეროში არსებული მდგომარეობის შესწავლა და ანალიზი, სათანადო დასკვნებისა და წინადადებების მომზადება, კანონებისა და სხვა ნორმატიული აქტების პროექტების შემუშავება და სახელმწიფო კომისიისთვის განსახილველად წარდგენა, მიმდინარე რეფორმის პროპაგანდა.

8.2. საერთაშორისო აქტორები

ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმის პროცესში საერთაშორისო ინსტიტუტებისა და დონორი ორგანიზაციების საქმიანობა მრავალ ასპექტს მოიცავდა - დაწყებული ტერიტორიული მოწყობით და დამთავრებული ადგილობრივი გზების განვითარების ხელშეწყობით. ამ ორგანიზაციათა შორის აღსანიშნავია:

გარდა ამისა, საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროს რეფორმის მხარდაჭერისა და უზრუნველყოფის მიზნით დიდი სამუშაო არის გაწეული გერმანიის ტექნიკური დახმარების სააგენტოს (GTZ), ევროკომისიის, სხვადასხვა საერთაშორისო არასამთავრობო ორგანიზაციების - ურბანული ინსტიტუტის, ფონდ „ღია საზოგადოება - საქართველოს“, ეროვნული დემოკრატიული ინსტიტუტის (NDI), საერთაშორისო გამჭირვალების (TI) და სხვათა მიერ. სწორედ ამ ორგანიზაციების დახმარებით გახდა შესაძლებელი რიგი ალტერნატიული საკანონმდებლო წინადადებებისა თუ კანონპროექტების შემუშავება, მონიტორინგისა და კვლევების განხორციელება, საექსპერტო დასკვნების მომზადება საკითხთა ფართო სპექტრზე, უცხოური გამოცდილების შესწავლა და გაზიარება, მრავალმხრივი დიალოგის წარმოება, მიმდინარე რეფორმის განმარტება და მისი პოპულარიზაცია.

ამავე დროს სახეზეა უარყოფითი ასპექტებიც - საერთაშორისო და დონორი ორგანიზაციების თანამშრომლობა არ არის საკმარისად სინქრონიზებული. ამას ხშირად პარალელური თუ მსგავსი საქმიანობა მოსდევს შედეგად, რაც საგრძნობლად ამცირებს საერთაშორისო დახმარებისა და თანამშრომლობის ეფექტს.

არაკონცენტრირებული საერთაშორისო ძალისხმევა, სხვადასხვა საერთაშორისო ექსპერტის მიერ გაკეთებული ურთიერთგანსხვავებული დასკვნები თუ რეკომენდაციები საშუალებას აძლევს ხელისუფლებას სასურველი მიმართულება მისცეს მუნიციპალურ ინსტიტუტებთან დაკავშირებით მიმდინარე კანონშემოქმედების პროცესს. შედეგად იქმნება ილუზია, რომ რეფორმა მიმდინარებობს გამჭირვალე გარემოში. რეალურად კი ხშირია შემთხვევა, როცა ხელისუფლების საქმიანობისას უგულებელყოფილია ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში საერთაშორისოდ აღიარებული პრინციპები და ღირებულებები.

თუ ანგარიშის ბოლოს წარმოდგენილ სოციოლოგიური კვლევის შედეგებს გადავავლებთ თვალს, შევნიშნავთ, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემაში მიმდინარე რეფორმების მიმართ საზოგადოების დამოკიდებულება ჯერ-ჯერობით არ არის ნათლად გამოკვეთილი. ეს მნიშვნელოვანწილად იმით უნდა იყოს გამოწვეული, რომ გამოკითხვა რეფორმირებული სისტემის ფუნქციონირების დასაწყისში ჩატარდა, როცა მიმდინარე ცვლილებების შესახებ ინფორმირებულობის როგორც თვისობრივი, ისე ხარისხობრივი მაჩვენებლები საკმაოდ დაბალი იყო.

შესაბამისად, რეფორმების მიმართ დამოკიდებულება, ხშირ შემთხვევაში, იმ სოციალურპოლიტიკური ძალების მიმართ დამოკიდებულებით განისაზღვრება, რომლებიც მათ ახორციელებს.

ამ სიტუაციის ლოგიკურ შედეგად ასევე შეიძლება მივიჩნიოთ ის გარემოება, რომ ახალგაზრდა ასაკობრივი ჯგუფი და დასაქმებულები ზოგადად უფრო პოზიტიურად არიან განწყობილნი მიმდინარე რეფორმების მიმართ, ვიდრე საზოგადოების დანარჩენი ნაწილი.

საყურადღებოა, რომ გამოვლინდა განსხვავება რეგიონული ნიშნის მიხედვითაც: უფრო კრიტიკული განწყობა შეინიშნება კახეთში, სამცხე-ჯავახეთსა და აჭარაში, ხოლო თბილისის, იმერეთისა და ქვემო ქართლის მოსახლეობა შედარებით პოზიტიურად არის განწყობილნი.

ასეთი განსხვავებები მრავალი ფაქტორის ერთობლივი მოქმედების ეფექტზე მიუთითებს. სავარაუდო ფაქტორებს შორის შეიძლება დასახელდეს ცენტრალური ხელისუფლების დამოკიდებულება ცალკეული რეგიონის მიმართ, ეთნიკური და რელიგიური განსხვავებები, რეგიონის ეკონომიკური მდგომარეობა და სხვა; თუმცა კონკრეტული დასკვნების გამოტანა შემდგომ, უფრო კომპლექსურ და სიღრმისეულ კვლევას საჭიროებს.

მაგალითისათვის, კახეთი დამოუკიდებლობის პერიოდში „მიტოვებულად“ მიიჩნევდა თავს, ვინაიდან ცენტრალური ხელისუფლება მას უფრო ნაკლებ ყურადღებას აქცევდა, ვიდრე სხვა რეგიონებს, ხოლო სამცხე-ჯავახეთში ნეგატიურ დამოკიდებულებას სომხური ეროვნების საქართველოს მოქალაქენი აძლიერებენ, რომლებიც ოფიციალური თბილისის მხრიდან უყურადღებობას ეთნიკური დისკრიმინაციის შედეგად მიიჩნევენ.

„ოპტიმისტურ“ განწყობას ქვემო ქართლში, როგორც წესი, აზერბაიჯანული უმცირესობა განაპირობებს, რომელიც ტრადიციულად ყოველთვის ხელისუფლების გადაწყვეტილებებს უჭერდა მხარს. რაც შეეხება იმერეთს, ეს რეგიონი სხვა გამოკვლევებითაც უფრო მეტად იყო ხელისუფლების მხარდამჭერი, ვიდრე საქართველოს სხვა, ასევე ეთნიკური ქართველებით დასახლებული რეგიონები⁹.

აღსანიშნავია, რომ შედარებით უკმაყოფილოთა რიგში გადავიდა აჭარის მოსახლეობაც, რაც შეიძლება ბოლო წლებში განვითარებული მოვლენების შედეგად აჭარის სტატუსის გაურკვევლობასთან იყოს დაკავშირებული.

კვლევის შედეგად იკვეთება ადგილობრივი თვითმმართველობის ძველი სისტემის არაეფექტურობა: დაბალი ინტენსივობით გამოირჩევა რეფორმებამდე (ბოლო ოთხი წლის განმავლობაში) როგორც ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისადმი მიმართვების, ისე მიმართვის შედეგად მნიშვნელოვანი პრობლემების გადაჭრის მაჩვენებლები. შეიძლება ითქვას, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ძირითადი ფუნქცია სხვადასხვა ხასიათის ცნობის გაცემით განისაზღვრებოდა.

განსაკუთრებით საინტერესოა კვლევის შედეგად გამოვლენილი ურთიერთწინააღმდეგობრივი მაჩვენებლები:

ასეთი სურათი სხვადასხვა ფაქტორით შეიძლება აიხსნას. მათ შორის: ზოგადად, სიახლისადმი დამახასიათებელი უნდობლობით, ინფორმაციის ნაკლებობით, იმით, რომ ახალი თვითმმართველობის ორგანოებს ჯერ-ჯერობით არ აქვთ მუშაობის სათანადო გამოცდილება, რაც რეალურ შეფასებას ართულებს და ა.შ. ამასთან, არც ის არის გამორიცხული, რომ საზოგადოების მნიშვნელოვან ნაწილს აშფოთებს მოსახლეობისაგან თუნდაც არაეფექტური თვითმმართველობის დაშორება.

და ბოლოს, საინტერესოა მოქალაქეთა თვითიდენტიფიცირების საკითხი. მოსახლეობის 62,3% თვითიდენტიფიცირებას რეგიონთან ახდენს, 18,1% კი ამა თუ იმ რაიონთან. ამასთან ამ უკანასკნელთა ნაწილი არა რაიონელად, არამედ რაიონული ცენტრის ან რესპუბლიკური დაქვემდებარების ქალაქის წარმომადგენლად მიიჩნევს თავს.

_____________________

9. მაგალითისათვის შეიძლება მოვიყვანოთ მშვიდობის, დემოკრატიისა და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტის (თბილისი, საქართველო) მიერ არნოლდ ბერგშტრასერის ინსტიტუტის (ფრაიბურგი, გერმანია) დაკვეთით 1997 წელს ჩატარებული საერთოეროვნული გამოკითხვის მასალები (იხ. Lurching to Democracy, From Agnostic Tolerance to Pious Jacobinism : Societal Change and People's Reactions. Baden-Baden. Nomos Verlagsgesellschaft. 2000), დ.ლოსაბერიძე, თვითმმართველობა საქართველოში (განვითარების ტენდენციები), თბილისი, 1998

საქართველოში მიმდინარე დეცენტრალიზაციის პროცესზე დაკვირვებამ წარმოაჩინა როგორც მიღწევები, ისე ჩავარდნები.რეფორმის დადებით მხარეს წარმოადგენს:

ყოველივე ზემოთქმულის გათვალისწინებით შეიძლება დავასკვნათ, რომ ახლო მომავალში მნიშვნელოვანი ცვლილებებია მოსალოდნელი. კერძოდ:

ამ გამოწვევებზე ადექვატური რეაგირებისთვის აუცლებელია კარგად გააზრებული და დაგეგმილი ინტერვენციების განხორცილება როგორც ცენტრალური ხელისუფლების, ასევე საერთაშორისო დონორების და უწინარესად, ქართველი საზოგადოების მხრიდან. საჭიროა მოხდეს სოციალური დაკვეთის ფორმირება, რაც მმართველ ძალებს შესაბამისი პოლიტიკური ნების გამოვლენისკენ უბიძგებს. ასევე მნიშვნელოვანია ქართული არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და საერთაშორისო ინსტიტუტების ყურადღების ფოკუსირება საქართველოს ხელისუფლების მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებების შეფასებასა და კონტროლზე. უნდა შეიცვალოს, საერთაშორისო დონორებსა და საქართველოს ხელისუფლებას შორის არსებული თანამშრომლობის პრაქტიკა, იგი ფოკუსირებული უნდა გახდეს არა მხოლოდ თანამშრომლობის პროცესზე, არამედ კონკრეტული, რეალური და ადეკვატური შემდეგების მიღწევაზე.

ყოველგვარი გადაჭარბების გარეშე შეიძლება ითქვას, რომ დეცენტრალიზაციის რეალური გაღრმავებისა და თვითმმართველობის სისტემაში აუცილებელი ცვლილებების გატარების მიზნით, უნიშვნელოვანესი იქნება ქართველ და საერთაშორიშო აქტორთა შეთანხმებული თანამშრომლობა, რომელიც რეალურ ადგილობრივ ინტრესებსა და ადგილობრივი დემოკრატიის აღიარებულ პრინციპებს დაეფუძნება.

ზურაბ ეზუგბაია

საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის დამკვიდრების შესაძლებლობა XX საუკუნის 90-იანი წლების დასაწყისში, ეროვნული სახელმწიფოებრიობის ჩამოყალიბების ეტაპზე შეიქმნა.

1991 წლის 31 მარტს ჩატარდა ადგილობრივი მმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოთა - საკრებულოთა - არჩევნები, თუმცა რეალურად სახელმწიფო ხელისუფლების დეცენტრალიზაცია არ განხორციელებულა, მოხდა ცენტრალური ხელისუფლების დეკონცენტრაცია ძველ ტერიტორიულ ფარგლებში. ადრინდელ პერიოდთან შედარებით პრინციპული სხვაობა მხოლოდ ადგილობრივი არჩევნების მრავალპარტიულობა გახლდათ.

ზემოთქმულის ფორმალური გამოხატულება იყო საქართველოს რესპუბლიკის იმჟამინდელი კონსტიტუცია და კანონები („გარდამავალ პერიოდში ადგილობრივი მმართველობის შესახებ“, „საქართველოს რესპუბლიკის ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების - საკრებულოთა არჩევნების შესახებ“ და „პრეფექტურის შესახებ“) რომლებიც იმეორებდნენ საბჭოთა პერიოდის პოსტულატს, რომ „საბჭოები (იმ პერიოდისთვის უკვე საკრებულოები) სახელმწიფო ხელისუფლების გაგრძელებაა ადგილებზე“.

მეტისმეტად დიდი იყო რესპუბლიკის პრეზიდენტის მიერ რაიონსა და მსხვილ ქალაქში დანიშნული პრეფექტის უფლებამოსილება, რომელსაც ფართო სამართლებრივი და პრაქტიკული შესაძლებლობა ენიჭებოდა საკრებულოთა ისედაც მწირ კომპეტენციაში პირდაპირი ადმინისტრაციული ჩარევისთვის. ამ სისტემამ 1992 წლის დასაწყისში შეიარაღებული გადატრიალების შედეგად შეწყვიტა არსებობა. პრეფექტის ინსტიტუტი გაუქმებულ იქნა, საგრძნობლად შეიზღუდა ადგილობრივ წარმომადგენლობით ორგანოთა ისედაც მცირე უფლებამოსილება და რეალური ძალაუფლება ადგილებზე ცენტრალური ხელისუფლების მიერ დანიშნულ მოხელეებს გადაეცათ. ადგილობრივი თვითმმართველობის საკანონმდებლო რეგულირების სფეროში ვითარების გაუმჯობესება 1995 წელს უკავშირდება. საქართველოს 1995 წლის კონსტიტუციამ ადგილობრივი თვითმმართველობა განსაზღვრა, როგორც საქართველოს მოქალაქეთა კონსტიტუციური და კანონმდებლობით გარანტირებული უფლება, თვითმმართველი ერთეული აღიარებულ იქნა საჯარო სამართლის იურიდიულ პირად. ამავე დროს დაიწყო კონსულტაციები ევროპის საბჭოში საქართველოს გაწევრიანების თაობაზე, რის ერთ-ერთ უმთავრეს წინაპირობადაც ქვეყანაში თვითმმართველობის დამკვიდრება და ადგილობრივი არჩევნების ჩატარება განისაზღვრა.

1997 წლის 16 ოქტომბერს მიღებულ იქნა საქართველოს ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ“, რომლის თანახმად საქართველოში შენარჩუნდა საბჭოთა პერიოდისთვის დამახასიათებელი ადგილობრივი მმართველობის ორდონიანი სტრუქტურა - ქვედა დონეზე (სოფელი, დაბა, თემი, მცირე ქალაქი) ჩამოყალიბდა ადგილობრივი თვითმმართველობა, ხოლო ზედა დონეზე (რაიონი, მსხვილი ქალაქი) შეიქმნა ადგილობრივი თვითმმართველობისა და სახელმწიფო მმართველობის ერთგვარი სიმბიოზი, სადაც აღმასრულებელი ხელისუფლება რჩებოდა ცენტრალური ხელისუფლების დეკონცენტრირებულ დონედ, ხოლო წარმომადგენლებითი ორგანო აღიარებული იყო ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუტად. „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს 2001 წლის 2 აგვისტოს ორგანული კანონით მნიშვნელოვნად შეიზღუდა საკრებულოს როლი ზედა დონეზე და მას საკონსულტაციო ფუნქციები მიენიჭა, გაუქმდა მისი არჩევითობა და ის ქვედა დონის საკრებულოთა თამჯდომარეებით დაკომპლექტდა. დიდი ქალაქებიდან სპეციალური სტატუსი მხოლოდ თბილისსა და ფოთს შეუნარჩუნდათ, რომლებშიც, მართალია, საკრებულო კვლავ არჩევითი იყო, მაგრამ აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური პრეზიდენტის მიერ ინიშნებოდა. რაც შეხება სხვა მსხვილ ქალაქებს, ისინი ქვედა დონეს განეკუთვნენ და დამოუკიდებლად ირჩევდნენ როგორც საკრებულოს, ისე აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაურსაც. ქვედა დონის სხვა ერთეულებში იქ, სადაც რეგისტრირებული იყო 5.000 მეტი ამომრჩეველი, აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური აირჩეოდა პირდაპირი კენჭისყრით, ხოლო უფრო მცირე ერთეულებში აღმასრულებლი ხელისუფლების ფუნქციას ითავსებდა საკრებულოს თავმჯდომარე. ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში საქართველოს კანონმდებლობის სიახლეს ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეებს შორის კომპეტენციათა დაყოფა და თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა (კომპეტენციათა) სამი ტიპის - ექსკლუზიურის, დელეგირებულისა და ნებაყოფლობითის - გამოყოფა წარმოადგენდა.

2001 წლის 2 აგვისტოს ორგანული კანონი ასევე იყო თვითმმართველი ერთეულების ნებაყოფლობითი გამსხვილება-გაერთიანების პროცესის გააქტიურების პირველი საკანონმდებლო მცდელობა. „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ“ ორგანულ კანონში შეტანილი ცვლილებების თანახმად განიმარტა ახალი კატეგორია - მუნიციპალიტეტი, როგორც თვითმმართველი ერთეულების გაერთიანებით შექმნილი ახალი თვითმმართველი ერთეული. სახელმწიფო დეკლარაციის დონეზე უზრუნველყოფდა თვითმმართველობის ბიუჯეტის წახალისებას გაერთიანების შემთხვევაში, თუმცა ამ მცდელობას ფაქტობრივად არავითარი წარმატება არ მოჰყოლია. გარკვეული ნაბიჯები გადაიდგა ადგილობრივი თვითმმართველობის საბიუჯეტო საკითხების მოწესრიგების მიზნითაც.

„საბიუჯეტო სისტემისა და საბიუჯეტო უფლებამოსილებათა შესახებ“ საქართველოს კანონმა, რომელიც მიღებულ იქნა 1996 წლის 29 მაისს, განსაზღვრა როგორც საქართველოს სახელმწიფო და ავტონომიური რესპუბლიკების, ისე საქართველოს სხვა ტერიტორიული ერთეულების საბიუჯეტო მოწყობის ძირითადი პრინციპები და თვითმმართველობის ორგანოების საბიუჯეტო უფლებამოსილებანი. თუმცა კანონი არ იყო სრულყოფილი, შეიცავდა მრავალ არასწორ დებულებას და ვერ უზრუნველყოფდა გამართულად მომუშავე სისტემის შექმნას. საქართველოს სახელმწიფო, აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკებისა და საქართველოს სხვა ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტებს შორის შემოსავლების გადანაწილების უზრუნველსაყოფად, ყველა დონის ადგილობრივი ბიუჯეტის სტაბილური საშემოსავლო ბაზის ფორმირების მიზნით, 1997 წლიდან დაიწყო საქართველოს კანონების მიღება „საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადებისაგან აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკებისა და საქართველოს სხვა ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტებში ანარიცხების გრძელვადიანი ეკონომიკური ნორმატივების შესახებ“ (1997 წლის 21 თებერვალის კანონი 1997- 1999 წლებისათვის და 2000 წლის 10 მარტის კანონი 2000-2004 წლებისათვის). მიუხედავად მუნიციპალურ სფეროში კანონმდებლობის ერთგვარი განვითარებისა, ადგილობრივი ბიუჯეტისა და ადგილობრივი საკუთრების ობიექტების ფორმირების პრობლემატიკა საქართველოში უაღრესად აქტუალური რჩებოდა - მოთხოვნილება საფინანსო უზრუნველყოფაზე ვერ კმაყოფილდებოდა ადგილობრივი ბიუჯეტის სახსრებით, რიგ შემთხვევაში ადგილობრივი ბიუჯეტი საერთოდ არ მიიღებოდა საკრებულოების მიერ, მწირი და არაეფექტური იყო ადგილობრივი გადასახადების სისტემა, არ იყო გამიჯნული სახელმწიფოსა და თვითმმართველობათა საკუთრება. გარდა ზემოაღნიშნულისა, 2006 წლის რეფორმის პერიოდამდე ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში მიღებული იყო და მოქმედებდა საქართველოს 1998 წლის 29 მაისის კანონი „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“, საქართველოს 1998 წლის 26 ივნისის კანონი „ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს წევრის სტატუსის შესახებ“, საქართველოს 1999 წლის 9 ივნისის კანონი „პირდაპირი სახელმწიფო მმართველობის შესახებ“, საქართველოს 1999 წლის 22 ივნისის კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის ორგანოების ეკონომიკური საქმიანობის ორგანიზების შესახებ“, საქართველოს 2005 წლის 25 მარტის კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ქონების შესახებ“ და ზოგიერთი სხვა საკანონმდებლო აქტი.

ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში მოქმედი კანონმდებლობის ანალიზის შედეგად შეიძლება აღინიშნოს, რომ XX საუკუნის 90-იანი წლების მეორე ნახევრიდან დღემდე მუნიციპალური სისტემის უკანასკნელი რეფორმა ყველაზე ძირეული და მნიშვნელოვანი აღმოჩნდა. ადგილობრივი თვითმმართველობის 2006 წლის საკანონმდებლო რეფორმას განაპირობებს მთელი რიგი ახალი საკანონმდებლო აქტების მიღება, რომელთა შორის განსაკუთრებით აღსანიშნავია 2005 წლის 16 დეკემბრის ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“, საქართველოს 2006 წლის 24 მაისის კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“, „საქართველოს დედაქალაქის - თბილისის შესახებ“ საქართველოს კანონში 2005-2006 წლებში შეტანილი საკანონმდებლო ცვლილებები და საქართველოს ორგანულ კანონში „საქართველოს საარჩევნო კოდექსში“ 2005-2006 წლებში შეტანილი საკანონმდებლო ცვლილებები.

2005 წლის 16 დეკემბრის ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“. კანონი ამოქმედდა 2006 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევნების შედეგების ოფიციალური გამოცხადების დღიდან. ახალმა კანონმა აღიარა თვითმმართველობის უფლება ადგილობრივ დონეზე და მოაწესრიგა ტერმინოლოგიური ბაზა.

ორგანულმა კანონმა შეინარჩუნა თვითმმართველი ერთეულების უფლებამოსილებების ის გრადაცია, რომელიც ადრე მოქმედ კანონში იყო ფიქსირებული.

ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების ერთ-ერთ უმთავრეს სამართლებრივ საფუძვლად, საქართველოს კონსტიტუციასთან ერთად, დასახელდა ევროპული ქარტია „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“. ამასთან ერთად, ახალი ორგანული კანონით ცხადად იქნა ფორმულირებული ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში სახელმწიფო პოლიტიკის ძირითადი მიმართულებები და პრინციპები, აგრეთვე სახელმწიფო ხელისუფლების უფლებები და ვალდებულებები.

კანონით განისაზღვრა თვითმმართველი ერთეულის: სტატუსის მინიჭებისა და რეგისტრაციის წესი; შექმნისა და გაუქმების საფუძვლები და პროცედურა; ადმინისტრაციული საზღვრების შეცვლის საფუძვლები და პროცედურა; ერთობლივი სამსახურების შექმნის უფლება; კავშირების (ასოციაციების) ფორმირების სამართლებრივი საფუძველი და წარმომადგენლობით კონსულტაციებში მონაწილეობის უფლება.

ორგანული კანონი აწესრიგებს ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების საფინანსოეკონომიკურ საფუძვლებთან დაკავშირებულ საკითხებსაც - დადგინდა თვითმმართველი ერთეულების მიერ საკუთრების უფლების რეალიზაციის პრინციპები, თვითმმართველი ერთეულის საკუთრების ძირითადი ობიექტების ჩამონათვალი, ადგილობრივი შესყიდვების „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ კანონით დადგენილი წესით განხორციელების ვალდებულება, ადგილობრივი ბიუჯეტების ფორმირების უმთავრესი პირობები, თვითმმართველი ერთეულის ადგილობრივი ბიუჯეტის შემოსულობების კატეგორიები, ადგილობრივი ბიუჯეტის სარეზერვო ფონდის ფორმირების შესაძლებლობა.

თვითმმართველობის ორგანოებისა და თანამდებობის პირთა საქმიანობის კონტროლის ფორმებად მიჩნეულ იქნა სახელმწიფო ზედამხედველობა, საფინანსო კონტროლი და შიდა კონტროლი.

გარდამავალი დებულებებით განისაზღვრა თვითმმართველი ერთეულის სტატუსის მინიჭებისა და შიდა ადმინისტრაციული საზღვრების დადგენის საწყისი დროებითი წესები, გაუქმებული თვითმმართველი ერთეულების ლიკვიდაციისა და სამართალმემკვიდრეობის პრობლემატიკა, აგრეთვე იმ საკანონმდებლო აქტების ჩამონათვალი, რომელთა მიღებაც აუცილებელია განახლებული ადგილობრივი თვითმმართველობის ფუნქციონირებისათვის.

1998 წლის 20 თებერვლის კანონი „საქართველოს დედაქალაქის - თბილისის შესახებ“ განსაზღვრავს თბილისის, როგორც საქართველოს დედაქალაქის სტატუსს, მისი წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების უფლებამოსილებას, საქმიანობის წესსა და საფინანსო-ეკონომიკურ საფუძვლებს. კანონი იზიარებს რა „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონით გათვალისწინებულ პრინციპებს, შეიცავს სპეციფიკურ ნორმებსაც, რომლებიც მხოლოდ დედაქალაქისთვის არის დამახასიათებელი: დედაქალაქის სტატუსსა და სახელმწიფოსა და დედაქალაქს შორის კომპეტენციის გადანაწილებას; თბილისის თვითმმართველობის ორგანოთა შიდა ორგანიზაციული სტრუქტურის განსაზღვრას.

2005-2006 წლებში საქართველოს პარლამენტმა მიიღო მთელი რიგი კანონებისა, რომლებითაც მრავალი მნიშვნელოვანი ცვლილება და შესწორება იქნა შეტანილი ამ კანონში. შესწორებათა ძირითად მიზანს წარმოადგენდა „საქართველოს დედაქალაქის - თბილისის შესახებ“ კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ახალ ორგანულ კანონთან და „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ევროპულ ქარტიასთან ჰარმონიზაცია.

შედეგად ქ.თბილისის მერია, რომელიც მანამდე სახელმწიფოს ადგილობრივი მმართველობის ორგანოდ მიიჩნეოდა, დღესდღეობით დედაქალაქის ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოდ განიხილება.

ორგანული კანონი „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“. 2001 წლის 2 აგვისტოს საქართველოში განხორციელდა საარჩევნო სფეროში მოქმედი სხვადასხვა საკანონმდებლო აქტების კოდიფიკაცია. საქართველოს პარლამენტის და საქართველოს პრეზიდენტის არჩევნებისა და ადგილობრივი არჩევნების მომწესრიგებელი ნორმები თავმოყრილი იქნა საქართველოს საარჩევნო კოდექსში.

აღნიშნულის შედეგად ადგილობრივი არჩევნების მარეგლამენტირებელმა ნორმებმა შეიძინეს ორგანული კანონის იურიდიული ძალა, რაც მანამდე მათ არ გააჩნდათ.

1998 წლის 26 ივნისის კანონი „ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს წევრის სტატუსის შესახებ“ გამომდინარეობს „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანულ კანონში ასახული ნორმებიდან და ადგენს საკრებულოს წევრის სტატუსს, უფლებამოსილების ვადას და მისი შეწყვეტის საფუძვლებს, თანამდებობრივი შეუთავსებლობის შემთხვევებს, საქმიანობის გარანტიებსა და პასუხისმგებლობის საფუძვლებს.

ამ კანონით გათვალისწინებულ ნორმათა დიდი ნაწილი მეორდება სხვა შესაბამის საკანონმდებლო აქტებში - „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანულ კანონში, „საქართველოს დედაქალაქის - თბილისის შესახებ“ კანონში, საარჩევნო კოდექსში, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონში და სამართლებრივი პასუხისმგებლობის განმსაზღვრელ შესაბამის კოდექსებში.

1997 წლის 31 ოქტომბრის კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახდენს სახელმწიფო და მუნიციპალური სამსახურის ერთიან საკანონმდებლო რეგლამენტაციას, ვინაიდან მუნიციპალური სამსახურის სპეციფიკის ამსახველი ცალკე კანონი საქართველოში არ არსებობს. კანონის დებულებების დიდი ნაწილის მოქმედება ვრცელდება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საჯარო მოსამსახურეებზე. კანონის მთელი რიგი დებულებები კი, შესაბამისი სპეციალური კანონმდებლობის ნორმების გათვალისწინებით, ასევე ვრცელდება ადგილობრივ არჩევით თანამდებობის პირებზეც.

კანონით გათვალისწინებულია საჯარო სამსახურისთვის უმნიშვნელოვანესი ისეთი ინსტიტუტები, როგორიცაა საჯარო მოსამსახურეთა კლასიფიკაცია, საჯარო კონკურსი, ატესტაცია, თანამდებობაზე დანიშვნა და თანამდებობიდან გათავისუფლება, მოსამსახურეთა უფლებები და შრომითი გარანტიები, თანამდებობრივი შეუთავსებლობა და ინტერესთა კონფლიქტი.

2005 წლის 25 მარტის კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ქონების შესახებ“ განსაზღვრავს: თვითმმართველი ერთეულის ქონების კატეგორიებს (ძირითადი/განუსხვისებელი და დამატებითი), ადგილობრივი საკუთრების შექმნის წესსა და თვითმმართველი ერთეულების ქონებრივი უფლებებს. განსაკუთრებული ყურადღება ეთმობა სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული ქონების თვითმმართველი ერთეულისათვის საკუთრებაში გადაცემის პროცედურებს, განსხვავებული სამართლებრივი რეჟიმი დგინდება თვითმმართველი ერთეულისათვის დელეგირებული უფლებამოსილებების განსახორციელებლად გადაცემული ქონების მიმართ. კანონში ასევე ასახულია თვითმმართველი ერთეულისათვის გადაცემული გარკვეული ქონების განკარგვის უფლებამოსილების შეზღუდვის პირობებიც.

2006 წლის 24 მაისის კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“¹ განსაზღვრავს თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის ფორმირების პრინციპებს, ადგილობრივი ბიუჯეტის შემოსულობებისა და მოზიდული სახსრების სახეობებს, ადგილობრივი ბიუჯეტის გადასახდელებს, საბიუჯეტო პროცესის ეტაპებს; ადგენს ადგილობრივი ბიუჯეტის პროექტის მომზადების, წარდგენის, განხილვის, დამტკიცების, შესრულების, აუდიტის, ზედამხედველობის, ანგარიშგების, შეფასებისა და კონტროლის წესს. განსაკუთრებული ყურადღება ეთმობა გამოთანაბრებითი ტრანსფერის მიზნების, გაანგარიშების კრიტერიუმებისა და წესის დადგენას.

კანონი ითვალისწინებს და ეფუძნება თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის დამოუკიდებლობის, ბიუჯეტის დაბალანსების, საქართველოს მთელი ტერიტორიის თანაბარი სოციალურ-ეკონომიკური განვითარებისა და მაღალმთიანი რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკური პროგრესის უზრუნველყოფის პრინციპებს².

საქართველოს საგადასახადო კოდექსი განსაზღვრავს ადგილობრივი გადასახადების სახეობებს - ქონებისა და სათამაშო ბიზნესის გადასახადებს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოები თავიანთი კომპეტენციის ფარგლებში უფლებამოსილნი არიან შემოიღონ კოდექსით დაწესებული ადგილობრივი გადასახადები კოდექსით დადგენილი ზღვრული განაკვეთების ფარგლებში. კოდექსით განისაზღვრება ადგილობრივი გადასახადების გადამხდელი პირები, დაბეგვრის ობიექტები, ზღვრული განაკვეთები, ადგილობრივი გადასახადების გადახდისა და ანგარიშგების წესი, ადგილობრივი გადასახადებისგან გათავისუფლების პირობები.

2005 წლის 1 იანვრის კანონი „საგადასახადო, არასაგადასახადო და კაპიტალური შემოსავლების ბიუჯეტებს შორის განაწილების შესახებ“ მნიშვნელოვნად ამცირებს ადგილობრივი გადასახადების სახეობებსა და გადასახადების ადმინისტრირების წესებს.

1998 წლის 29 მაისის კანონი „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“ „მოსაკრებლების სისტემის საფუძვლების შესახებ“ კანონის შესაბამისად განსაზღვრავს ადგილობრივი მოსაკრებლების სახეებს, ოდენობას, შემოღების წესსა და მოსაკრებლების გადამხდელთა უფლებამოვალეობებს. ადგილობრივი მოსაკრებლების სახეებად სახელდება ადგილობრივი სალიცენზიო მოსაკრებლები, სატენდერო მოსაკრებელი და მოსაკრებელი დასახლებული ტერიტორიის დასუფთავებისათვის. განსაზღვრულია ადგილობრივი მოსაკრებლების გადამხდელი პირები, ზღვრული განაკვეთები, შემოღებისა და გადახდის წესი.

1999 წლის 9 ივნისის კანონი „პირდაპირი სახელმწიფო მმართველობის შესახებ» საქართველოს კონსტიტუციისა და „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონის ბაზაზე განსაზღვრავს ადმინისტრაციულ ერთეულებში პირდაპირი სახელმწიფო მმართველობის განხორციელების შემთხვევებს, ფორმებსა და წესს. კანონით გათვალისწინებულ შემთხვევებში პირდაპირი სახელმწიფო მმართველობის შემოღება ხდება საქართველოს პრეზიდენტის ბრძანებულებით.

_________________

1. ამოქმედდა 2007 წლის 1 იანვრიდან

2. ქვეყანაში ადრეც იყო ყველა დონის ბიუჯეტის მარეგულირებელი კანონების ერთ კომპლექსურ კანონად მიღების მცდელობა. 1995-1999 წლის მოწვევის საქართველოს პარლამენტში „ადგილობრივი ბიუჯეტის შესახებ“ კანონის პროექტი ორი მოსმენით მიიღეს, მესამე მოსმენისას კი უარყოფილ იქნა. კანონი ვერ მიიღო ვერც 1999-2003 წლების მოწვევის პარლამენტმა, მიუხედავად იმისა, რომ იგი ორგანული კანონით (მუხლი 48.3) იყო ვალდებული ეს განეხორციელებინა 2001 წლის 1 ნოემბრამდე. შემდგომი მოწვევის პარლამენტში საქართველოს მთავრობის მიერ შეტანილ იქნა ახალი კანონის „ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი ბიუჯეტების შესახებ“ პროექტი. კანონპროექტი ფორმალურად, ვალდებულების მოხდის მიზნით იყო მომზადებული, თუმცა ის მაშინვე იქნა გამოთხოვილი და 2005 წლამდე ახალი კანონპროექტი აღარ შემუშავებულა

საინტერესოა ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში მოქმედ კანონებში 2005-2006 წლებში შესწორებების შეტანის დინამიკა და ცვლილებებისა და დამატებების შეტანის სიხშირე:

ბუნებრივია ყველა ამ მოვლენას თავისი მიზეზი გააჩნია.

3.1. საკანონმდებლო ინიციატივის სუბიექტების დახასიათება

ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში კანონპროექტების უმრავლესობა ინიციირებული იყო პარლამენტის წევრის ან საპარლამენტო ფრაქციის საკანონმდებლო ინიციატივით. ხშირად იქმნება ვითარება, როდესაც აღნიშნულ სფეროში განსახილველი კანონპროექტების პოლიტიზაციის რისკი საკმაოდ მაღალია და მათ ირგვლივ ფორმირებული სადისკუსიო ინტერესთა ჯგუფები საქართველოს პარლამენტში მკვეთრად იმიჯნებიან პოლიტიკური კუთვნილების მიხედვით. ეს ფაქტორი, ბუნებრივია, ხელს არ უწყობს ადგილობრივი თვითმმართველობის საკანონმდებლო ბაზის ოპტიმალურ განვითარებას, საქართველოს პარლამენტში გენერირებული საუკეთესო იურიდიული გადაწყვეტებისა თუ საკანონმდებლო იდეების შეხამებას.

ამავე საკითხთან დაკავშირებით მნიშვნელოვანია კიდევ ერთი ფაქტორი - ადგილობრივი თვითმმართველობის კანონმდებლობის შემდგომი განვითარებისა და რეფორმის ინიციატივა ხშირ შემთხვევაში ადმინისტრაციული წესით - ზევიდან ქვევით - ფორმირდება. ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში მოქმედ კანონმდებლობაში ძალზე იშვიათია ისეთი საკანონმდებლო ინიციატივები, რომელებიც ყალიბდება თვითმმართველ ერთეულებს შორის წარმართული კონსულტაციებისა თუ მსჯელობის ბაზაზე, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მიერ გამოვლენილი ხარვეზებისა და პრობლემური საკითხების იურიდიული გადაჭრის ოპტიმალური შესაძლებლობების თაობაზე მათ მიერვე შეჯერებული წინადადებების გათვალისწინებით.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუტთან დაკავშირებული კანონშემოქმედებითი პროცესს, დაწყებული საკანონმდებლო ინიციატივით და დამთავრებული კანონის მიღებით, მთლიანად აკონტროლებს მმართველი პოლიტიკური ძალები. ამ საკანონმდებლო სეგმენტში არ დაიშვება (და წარმოუდგენელიც არის) დომინირებულ პოლიტიკურ ნებასთან შეუთავსებელი თუნდაც პროგრესული ნოვაციის ან/და ინიციატივის შეტანა.

საპარლამენტო ოპოზიციის მიერ შესაძლოა დროდადრო ინიცირებული იქნეს ალტერნატიული კანონპროექტები, მაგრამ მათი განხილვა ჯანსაღი კონკურენციის, ურთიერთშედარების, წარმომადგენლობითი ორგანოს მიერ მიუკერძოებლი და ობიექტური შეფასების თვალსაზრისით არ ხდება. ზოგჯერ ადგილი აქვს რეგლამენტით გათვალისწინებული ალტერნატიული კანონპროექტების განხილვის პროცედურებიდან გადახვევებსაც.

ამავე დროს, ოპოზიციურ პოლიტიკურ ძალებს წინასწარ აქვთ შეგნებული მსგავსი საკანონმდებლო ინიციატივების რეალური უპერსპექტივობა და მათ მიერ შემოთავაზებული პროექტები უპირატესად პოლიტიკური დაპირისპირების, ოპოზიციის რეიტინგის ამაღლების, დომინირებული ფრაქციის კრიტიკის ფაქტობრივი სარჩულის ფორმირების ამოცანების გადაჭრას უფრო ისახავს მიზნად. სწორედ ამიტომ, როგორც წესი, ოპოზიციური პოლიტიკური ძალების მიერ ინიციირებული კანონპროექტებიც არ გამოირჩევა შესრულების მაღალი იურიდიული ტექნიკით თუ კომპლექსურობით. ასეთი ინიციატივები წარმოგვიდგება იდეების საკმაოდ ნედლ ნაზავად, რომელსაც წერილობითი ფორმა აქვს მიცემული.

პარლამენტში მსჯელობა კანონშემოქმედებითი საქმიანობის დღის წესრიგზე, აქტუალურ ინიციატივებზე, კონკრეტული რეზონანსული კანონპროექტების მიღების ინტენსივობაზე ფაქტობრივად პარლამენტის ბიუროს და დომინირებული ფრაქციის სხდომებზე ხდება. კანონშემოქმედების ვექტორებიც და კანონშემოქმედების პოლიტიკაც ერთი პოლიტიკური ძალის მიერ ფორმირდება. კანონპროექტების განხილვის სხვადასხვა ფაზებს შორის ხშირად ან ძალზე მცირე, ან ძალზე დიდი ინტერვალებია აღებული, რაც უარყოფითად მოქმედებს კანონშემოქმედების საბოლოო პროდუქტის - კანონმდებლობის დახვეწასა და სრულყოფაზე. უფრო მეტიც, კანონპროექტის ტექსტი განხილვის სხვადასხვა ეტაპზე (ე.წ. პირველი, მე-2 და მე-3 მოსმენები) შესაძლოა რადიკალურად განსხვავებული იყოს (პრინციპული კონცეფციის თვალსაზრისითაც კი) რაც არა ერთი კანონპროექტის სამი მოსმენით, არამედ სამი განსხვავებული კანონპროექტის თითო მოსმენით განხილვას ემსგავსება.

საზოგადოების მონაწილეობის ხარისხი ნომინალურია. ეს განსაკუთრებით ნათლად ჩანს ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში მიღებული კანონების მაგალითზეც, სადაც საზოგადოების მონაწილეობის ხარისხი ლოგიკურად ძალზე მაღალი უნდა იყოს. უკეთეს შემთხვევაში ინიციირებული კანონპროექტები შესაძლოა განხილულ იქნეს რიგი არასამთავრობო ორგანიზაციების ან/და ცალკეული დამოუკიდებელი ექსპერტების მიერ. თუმცა, ასეთ შემთხვევაშიც, მათი დასკვნები და რეკომენდაციები ძალზე იშვიათად ხდება პარლამენტის წევრთა მსჯელობის საგანი.

რადიკალურად განსხვავებული მიდგომა არ შეიმჩნევა ავტორიტეტული საერთაშორისო ორგანიზაციების ან დონორი ორგანიზაციების რეკომენდაციების მიმართაც კი - მათი რჩევების გათვალისწინებით, შესაძლოა, კანონპროექტში გარკვეული ცვლილებები შევიდეს, მაგრამ ისეთი სახით, რომ კანონპროექტის „პოლიტიკურად დაკვეთილი“ თავდაპირველი არსი არ შეიცვალოს.

მოსახლეობის ფართო ფენებში, ადგილობრივ თვითმმართველ ერთეულებში, მოქალაქეთა საინიციატივო ჯგუფების ან ცალკეულ დაინტერესებულ მოქალაქეთა მონაწილეობით პარლამენტში ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში ინიციირებული კანონპროექტების საჯარო განხილვა, როგორც წესი, არ ხდება. შედეგად, მოსახლეობა ადგილებზე და თვით ადგილობრივი მუნიციპალური დაწესებულებების ხელმძღვანელებიც კი ხშირად საქმის კურსშიც არ არიან, თუ რა ცვლილებები განიხილება ადგილობრივი თვითმმართველობის კანონმდებლობასთან დაკავშირებით საქართველოს პარლამენტში. რასაკვირველია, ეს საგრძნობლად ამცირებს კანონების ერთგავროვანი გამოყენების, კანონებისადმი საზოგადოებრივი ნდობის, კანონების აღქმადობის და, შესაბამისად, მათი დანიშნულებისა და რეალიზაციის გზების თაობაზე წარმოდგენის ხარისხს.

3.2. იურიდიული ტექნიკა

ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში მიმდინარე საკანონმდებლო პროცესის სრულყოფილი მიმოხილვისთვის აუცილებელია შესწავლილ იქნეს იურიდიული ტექნიკის გამოყენებული მეთოდიკაც. იურიდიული ტექნიკის მნიშვნელოვანი ასპექტების კლასიფიცირება შესაძლებელია პოზიტივებისა და ნაკლოვანებების პირობით ჯგუფებად.

გამოყენებული იურიდიული ტექნიკის პოზიტიურ ასპექტებს შორის ნიშანდობლივია შემდეგი:

იურიდიული ტექნიკის ნაკლოვანებებს შორის ხაზს გავუსვამთ შემდეგს:

საქართველოში მოქმედებს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“, რომლის დებულებათა ნაწილიც ვრცელდება მუნიციპალურ მოსამსახურეებზეც. ამ კანონის რეგულირების სფეროს გაფართოებისა და გადამუშავების შედეგად „საჯარო სამსახურის კოდექსის“ ფორმირების შემთხვევაში ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუტის რეგულირება მხოლოდ 4 კოდექსის (საარჩევნო, მუნიციპალური, საჯარო სამსახურისა და საგადასახადო კოდექსები) მეშვეობით იქნებოდა შესაძლებელი.

სამწუხაროდ საქართველოს კანონმდებლობა დღესდღეობით სხვა გზით მიდის - უპირატესობა ენიჭება ცალკეული სპეციალური კანონებით ვიწრო ინსტიტუტების რეგულირებას. გასათვალისწინებელია ის ფაქტორიც, რომ გარკვეულწილად ეს გამოწვეულია არსებული კონსტიტუციური კონცეფციით, რომლის თანახმადაც ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების შექმნის წესი, მათი უფლებამოსილებები და სახელმწიფო ორგანოებთან ურთიერთობა ორგანული (და არა ორდინარული) კანონით უნდა წესრიგდებოდეს. სპეციალურ კანონებს აქვს თავისი უპირატესობაც - სამართლებრივი შესაძლებლობა, განხორციელდეს კონკრეტულმიზნობრივი, უფრო დეტალური, საგამონაკლისო რეგულაციით, მაგრამ ნორმათა დუბლირება და კოლიზიათა სიმრავლე მხოლოდ ამცირებს და უშედეგოს ხდის ასეთ უპირატესობას.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუტთან მიმართებით ხსენებულ დეტალიზაციას, მაქსიმალურ რეგლამენტაციას კიდევ ერთი საფრთხე სდევს თან - ეს არის მუნიციპალური ორგანოების დისკრეციის შეზღუდვა, რისი მაგალითები მოქმედ კანონებშიც გვხვდება. ევროპული ქარტიის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებები უნდა იყოს სრული და ექსკლუზიური. ეს პრინციპი ქართულ კანონმდებლობაშიც არის დეკლარირებული, მაგრამ როდესაც მუნიციპალური დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელების ფარგლები, წესი, პროცედურა, მიზანმიმართება და სხვა ასპექტები იმპერატიულად დგინდება სპეციალური საკანონმდებლო აქტით - ეს დეკლარირებული პრინციპისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის სულისკვეთების წინააღმდეგ მიმართულ ქმედებად უნდა აღიქმებოდეს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში მოქმედ კანონებში ცვლილებების და დამატებების შეტანისას არის შემთხვევები, როდესაც ერთსა და იმავე კანონში შესწორებების სხვადასხვა პაკეტი დროის დაახლოებით ერთ მონაკვეთში განიხილება და პარლამენტის მიერ ცალ-ცალკე ბლოკებად მიიღება, ნაცვლად მათი ერთიან კანონპროექტად გაერთიანებისა⁴.

იურიდიული ენისა და საკანონმდებლო ტექსტის ერთგვაროვანი აღქმადობის პრობლემა ჯერ კიდევ საჭიროებს შემდგომ ძალისხმევას. ეს საკითხი მით უფრო აქტუალურია ადგილობრივი თვითმმართველობის მომწესრიგებელი კანონმდებლობისათვის, ვინაიდან ამ არეალში თავმოყრილი ნორმების ადრესატები სხვადასხვა და საკმაოდ მრავალრიცხოვანი თვითმმართველი ერთეულები, მუნიციპალური თუ სახელმწიფო დაწესებულებები და მოხელეები, საკუთრივ თვითმმართველობასთან დაკავშირებული რიგითი მოქალაქეებია.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუტებისა და ქვეინსტიტუტების ნორმატიული რეგულაციისთვის საქართველოში ძირითადად გამოიყენება საკანონმდებლო აქტები - კანონები, თუმცა კანონქვემდებარე აქტების მეშვეობით ამ სფეროს მოწესრიგების პირდაპირი თუ ირიბი მცდელობები მაინც გვხვდება და უკანასკნელ პერიოდში მათი რიცხვი სულ უფრო მატულობს. საუბარია, პირველ რიგში, მთელი რიგი დარგობრივი უწყებების (ფინანსთა, ეკონომიკური განვითარების, იუსტიციის სამინისტროები და სხვ.) ნორმატიულ აქტებზე, რომელთა მოქმედებაც ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებზეც ვრცელდება და მათ შემზღუდავ სამოქმედო ინსტრუქციას შეადგენს. ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს გარანტიას მხოლოდ უმაღლესი წარმომადგენლობითი და საკანონმდებლო ორგანოს მეშვეობით მიღებული კანონების გამოყენებით სამართლებრივი რეგულაცია წარმოადგენს, რისი აღმასრულებელი ხელისუფლების კანონქვემდებარე აქტებით ჩანაცვლებაც ყოვლად დაუშვებელია.

საქართველოს საკანონმდებლო აქტებისთვის ხშირად არის დამახასიათებელი არასრული რეგლამენტაცია და არამიზნობრივად გაკეთებული ე.წ. ბლანკეტური (მითითებითი) ნორმებით სარგებლობა (მაგალითად ისეთი ბლანკეტური მითითება, როგორიცაა „კანონმდებლობით დადგენილი წესით“). შედეგად მუნიციპალური დაწესებულებებისთვის ძალზე რთულდება დასრულებული ნორმის (მოქმედების წესის) მოძიება და სწორად გაგება-გამოყენება. ამასთან, შესატყვისი მარეგლამენტირებელი ნორმატიული აქტის არარსებობის შემთხვევაში, ასეთი ნორმები ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს პრობლემის საკუთარი ნორმატიული აქტით მოწესრიგების სამართლებრივ შესაძლებლობას ართმევს.

თვითმმართველი ერთეულების მიერ ნაკლებად არის აპრობირებული მათი ახალი მოთხოვნების ერთგავროვანი და დახვეწილი იმპლემენტაციის ხელისშემწყობი ისეთი მეთოდები, როგორიცაა ტიპიური დებულებებისა და სარეკომენდაციო აქტების შემუშავება და გავრცელება. ასეთი დოკუმენტები არ ატარებენ სავალდებულო დატვირთვას, მაგრამ მათ შეიძლება საგრძნობლად შეწყონ ხელი საკანონმდებლო ტექსტის სწორად აღქმას, ადგილობრივი თვითმმართველობის საჭირო კანონქვემდებარე აქტების დროულად მომზადებასა და მიღებას.

__________________

3. იგულისხმება ერთსახოვანი თანმხლები დოკუმენტაციის პაკეტი, რომელიც უნდა განმარტავდეს ინიციირებულ კანონპროექტს, მაგრამ უმრავლეს შემთხვევაში ის არც ინფორმაციულად არის ტევადი და არც განმარტების ამოცანას პასუხობს.

4. მაგალითისთვის, საქართველოს საარჩევნო კოდექსში ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროსთან დაკავშირებულ თემატიკაზე შესწორებები შეტანილია ცალკე ბლოკებად 2005 წლის 9 დეკემბერს, 16 დეკებერს და 23 დეკემბერს, ასევე 2006 წელს - 23 ივნისს და 24 ივლისს.

4.1. საკანონმდებლო რეფორმის ძირითადი მიმართულებები და მიზნები

მიმდინარე ეტაპზე უკვე შესაძლებელია მონიშნულ იქნეს ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში საკანონმდებლო აქტივობისა და გატარებული რეფორმების უმთავრესი მიმართულებები და დასახული ამოცანები.

უნიფიცირებული საკანონმდებლო რეგლამენტაცია. საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროს საკანონმდებლო რეგულირებაში გამოყენებულია უნიფიცირებული რეგლამენტაციის მეთოდი. ადგილობრივი თვითმმართველობისთვის დამახასიათებელი სამართლებრივი ინსტიტუტები თუ ქვეინსტიტუტები, ასევე დამოკიდებულება ცენტრალური ხელისუფლება - თვითმმართველი ერთეული, ქვეყნის ყველა რეგიონში უმთავრესად იდენტურია. გარკვეული სხვაობები და თავისებურებები შესაძლებელია გვხვდებოდეს კონფლიქტური ზონების მოსაზღვრე ზოგიერთ თვითმმართველ ერთეულში, აჭარის ავტონომიურ რესპუბლიკასა და დედაქალაქში, მაგრამ მათ პრინციპული ხასიათი არ გააჩნია. თვითმმართველ ერთეულები სარგებლობენ დაკანონებული შედარებითი თავისუფლებით შიდაორგანიზაციულ მოწყობაში, რაც აუცილებელია თითოეული თვითმმართველი ერთეულის სპეციფიკასთან მართვის მეთოდიკის მისასადაგებლად. „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონის მე-3 მუხლის მე-4 პუნქტის შესაბამისად აჭარის ავტონომიურ რესპუბლიკაში ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების უფლებამოსილებანი ორგანული კანონით დადგენილი პირობების გათვალისწინებით დამატებით განისაზღვრება აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის კანონმდებლობითაც.

ყოველივე აღნიშნული უზრუნველყოფს ერთიანი ტერმინოლოგიური ბაზის გამოყენებას ამ სფეროში, რაციონალურს ხდის ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების პროცესს და ეფექტს მატებს სხვადასხვა თვითმმართველ ერთეულებთან მიმართებით სახელმწიფო პოლიტიკის ფორმირებასა და განხორციელებას.

ეტაპობრივი და ფრთხილი რეფორმირება. ბოლო წლების საკანონმდებლო პროცესი ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუტების რეფორმირებასთან მიმართებით ერთგვარი სიფრთხილით ხასიათდება. აქ იგულისხმება როგორც ამ სფეროში მიღებული არსებითი მნიშვნელობის ახალი კანონების პროექტების მომზადებისა და შეჯერება-განხილვის შედარებით ხანგრძლივი პერიოდი, ისე რეფორმის საწყის ეტაპზე ადგილობრივი თვითმმართველობის ახალი სისტემის მაქსიმალურად დასაშვები მისადაგება მანამდე არსებულ ტერიტორიულ თუ ინსტიტუციონალურ სტრუქტურასთან.

საწყისი გარდამავალი პერიოდისთვის, თვითმმართველი ერთეულის სტატუსი მიენიჭათ 2006 წლის 1 იანვრის მდგომარეობით: ქალაქებს, რომლებიც არ შედიოდნენ რაიონის შემადგენლობაში; რაიონებს და კონფლიქტურ რეგიონებში მდებარე (ერედვის, ქურთის, თიღვის და აჟარის) თემებს.

მუნიციპალიტეტთა ადმინისტრაციულ ცენტრად განისაზღვრა 2006 წლის 1 იანვრის მდგომარეობით შესაბამისი რაიონის ადმინისტრაციული ცენტრი. შედეგად, თითოეული მუნიციპალიტეტი გახდა შესაბამის რაიონში შემავალი თვითმმართველი ერთეულების სამართალმემკვიდრე. თვითმმართველი ქალაქი კი - იმ ქალაქის სამართალმემკვიდრე, რომელიც არ შედოდა რაიონის შემადგენლობაში.

შედეგად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ახალი სისტემა აგებულ იქნა არა ძველი თვითმმართველი ერთეულების ტერიტორიული მოწყობის გადასინჯვის ბაზაზე, არამედ ტერიტორიული ორგანიზაციის შეუცვლელად მათი გამსხვილების საფუძველზე.

2005-2006 წლებში მიღებულ კანონებში კვლავ აღდგა გარდამავალი დებულებების ფორმულირების იურიდიული პრაქტიკა, რომელიც სავსებით არასაკმარისად გამოიყენებოდა წინა პერიოდში. გარდამავალი დებულებების ნაწილი კანონში ემსახურება ნოვაციების ეტაპობრივი შემოღება-დამკვიდრების ამოცანებს, ადგენს დროებით რეგულირებას გარდამავალი საწყისი პერიოდისთვის, განსაზღვრავს რეფორმის მოსამზადებელ ღონისძიებებსა და მათი შესრულების წესებსა თუ ვადებს.

დედაქალაქში ადგილობრივი თვითმმართველობის მომწესრიგებელი კანონმდებლობის სპეციფიკური განვითარება. აღიარებულია, რომ დედაქალაქში ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემა და მისი სამართლებრივი ბაზა მთელი რიგი თავისებურებებით ხასიათდება. რაც გამოწვეულია პოლიტიკური, კულტურული, სოციალური თუ სხვა ფაქტორებით. საქართველოს შემთხვევაში ქ.თბილისი ქვეყნის უმსხვილეს ქალაქს წარმოადგენს და მისი ეკონომიკური პოტენციალი, მოსახლეობა და სოციალურ-კულტურული ზეგავლენის ხარისხი მნიშვნელოვნად აღემატება ნებისმიერი სხვა რეგიონის ანალოგიურ მაჩვენებლებს. ამრიგად, ცალკე სპეციალური კანონის „საქართველოს დედაქალაქის - თბილისის შესახებ“ არსებობას სათანადო საფუძველი გააჩნია.

ამასთან, მაინც გაურკვეველი რჩება თბილისის სამართლებრივი მდგომარეობა, ამ სტატუსის სპეციფიკა და მისი საგამონაკლისო რეგულირების აუცილებლობა. თავისთავად განსხვავებული სტრუქტურა არ წარმოადგენს თვითმიზანს და არ შეიძლება განსაზღვრავდეს ადმინისტრაციული ერთეულის სტატუსს, მით უმეტეს, რომ თბილისში ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების ძირითად საკითხებთან დაკავშირებით დასახელებული სპეციალური და ორგანული კანონების რეგულირება თითქმის იდენტურია. თუ თბილისი უბრალოდ თვითმმართველი ერთეულია და უთანაბრდება სხვა თვითმმართველ ქალაქებს, მაშინ მასზე სრულიად საკმარისია „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონის მოქმედების გავრცელება, ხოლო ორგანული კანონით მოუწესრიგებელ სფეროში თბილისის ადგილობრივ თვითმმართველობას უნდა მიეცეს დისკრეციული მოწესრიგების კუთვნილი თავისუფლება. თუკი თბილისი განსაკუთრებული სტატუსის მქონე ზერეგიონია, მაშინ მკაფიო და შესატყვისი საკანონმდებლო რეგლამენტაცია სჭირდება ან მის ტერიტორიაზე მუნიციპალიტეტის (მუნიციპალიტეტების) ჩამოყალიბებას, ან თბილისის ორმაგი სამართლებრივი სტატუსის შემადგენელი კომპონენტების (სახელმწიფო მართვის რეგიონის სამართლებრივი სტატუსი, თვითმმართველი ერთეულის სამართლებრივი სტატუსი) იდენტიფიკაციას. ამ შემთხვევაში „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონისა და სხვა ნორმატიული აქტების მთელი კონცეფცია და თეორიული ბაზა გადასინჯვას მოითხოვს⁵.

თვითმმართველი ერთეულების გამსხვილებისა და გაძლიერების პოლიტიკა. განსხვავებით წინა წლების კანონმდებლობისგან, რომელიც თვითმმართველი ერთეულების გაერთიანება-გამსხვილების პოზიტიური ეფექტის აღიარების გათვალისწინებით მხოლოდ ნებაყოფლობით საწყისებზე ორგანიზებულ გაერთიანების მექანიზმს ასახავდა, ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში ახალმიღებულმა კანონებმა იმპერატიულად და გადაჭრით გადაწყვიტა ეს პრობლემა - ქვეყანაში ჩამოყალიბდა ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთიანი დონე მხოლოდ მსხვილი მუნიციპალიტეტებისა და თვითმმართველი ქალაქების შემადგენლობით.

ხელისუფლების მიერ გაცნობიერებულ იქნა, რომ ქვედა დონის თვითმმართველი ერთეულების ფართო მასშტაბით ნებაყოფლობითი გაერთიანება სხვადასხვა ფაქტორების გამო შეუძლებელი იყო. ამას ცხადყოფს „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ევროპულ ქარტიასთან მიერთებისას საქართველოს მიერ ქარტიის არ აღიარებული პუნქტების ანალიზიც - მათი დიდი ნაწილი სწორედ თვითმმართველ ერთეულებთან წინასწარი კონსულტირებისა და მათთან შეთანხმებით გადაწყვეტილებების მიღების პროცედურებს ითვალისწინებს. ასეთი პრინციპების ერთმნიშვნელოვნად აღიარება სერიოზულ პრობლემებს შეუქმნიდა ხელისუფლებას თვითმმართველი ერთეულების გამსხვილებისა და გაძლიერების საქმეში აქტიური პოლიტიკის გატარებისას.

კანონმდებლობის ინტენსიური სრულყოფა. ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში მოქმედი საკანონმდებლო აქტებში საკმაოდ ინტენსიურად ხდება ცვლილებებისა და დამატებების შეტანა. თუ განვლილ ეტაპზე ახალი კანონმდებლობის მიღება ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმირების სამართლებრივი ბაზის შექმნას უკავშირდებოდა, მიმდინარე ეტაპზე წინა პლანზე იწევს ისეთი შესწორებები, რომლებიც საკანონმდებლო ხარვეზებისა და კოლიზიების გასწორებასისახავს მიზნად. კანონმდებლობის სრულყოფის ეს მიმართულება საკმაოდ ფართომასშტაბიანია და მთლიანობაში დადებითად უნდა შეფასდეს - თუმცა, შესაძლებელია 2 მთავარი ნეგატიური მომენტიც გამოვყოთ: ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში ფორმირებული საკანონმდებლო ბაზის სტაბილურობის მოთხოვნის უგულვებელყოფა და შესწორებების პოლიტიკური მიზნების მისაღწევად გამოყენების საშიშროება.

4.2. უმთავრესი ხელისშემშლელი ფაქტორები

ადგილობრივი თვითმმართველობის საკანონმდებლო ბაზის განვითარების ხელისშემშლელი ფაქტორების დიდი ნაწილი XX საუკუნის 90-იანი წლებიდან მოყოლებული უცვლელად რჩება, ვინაიდან მათი აღმოფხვრა ან თავიდან აცილება ხანგრძლივი და გეგმაზომიერი მუშაობის, საერთო ეკონომიკური წარმატების შედეგი შეიძლება იყოს. ამასთან ერთად, ამ სფეროში საკანონმდებლო რეფორმების ხელისშემშლელ ფაქტორებს მთელ პოსტსაბჭოურ სივრცეში მეტ-ნაკლები მსგავსება ახასიათებთ.

თვითმმართველი ერთეულების ასოციირების და კოოპერირების პრაქტიკისა და ტრადიციების ნაკლებობა. „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონის შესაბამისად სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოები ვალდებულნი არიან, იმ საკითხებზე გადაწყვეტილების მიღებამდე, რომლებიც შეეხება ამ კანონით დადგენილ უფლებამოსილებებს, მოთხოვნის შემთხვევაში გამართონ წინასწარი კონსულტაციები იმ კავშირებთან (ასოციაციებთან), რომლებიც აერთიანებენ ქვეყნის თვითმმართველი ერთეულების ნახევარზე მეტს. თვითმმართველი ერთეულების თანამშრომლობას, გამოცდილების ურთიერთგაზიარებასა და განზოგადებას, სახელმწიფო ხელისუფლების მიმართ მოთხოვნების ერთობლივ ფორმულირებას და ადგილობრივი თვითმმართველობის ინტერესების ერთობლივ დაცვას ფუნდამენტური მნიშვნელობა ენიჭება თვითმმართველობის შემდგომი განვითარებისთვის. ამასთან, წამყვან და უაღრესად აქტიურ როლს ამ პროცესებში უნდა თამაშობდნენ თვითმმართველი ერთეულების კავშირები ან ასოციაციები, რომლებიც საკანონმდებლო წინადადებების ფორმირების ინიციატორებად უნდა გვევლინებოდნენ და ცენტრალური ხელისუფლების მიერ ინიციირებულ კანონპროექტების ჯანსაღ ოპონირებას უნდა ახორციელებდნენ.

სამწუხაროდ, მიმდინარე ეტაპზე საქართველოში, გარდა ზოგიერთი გამონაკლისისა (პირველ რიგში, იგულისხმება საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობების ეროვნული ასოციაცია), თვითმმართველობათა კავშირების აქტივობის ხარისხი ჯერ კიდევ არ არის დამაკმაყოფილებელი. კანონშემოქმედებით პროცესებში ჩაბმულ რამდენიმე ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ასოციაციას სხვადასხვა სახელისუფლებო ინსტიტუციასთან ან პოლიტიკურ ძალასთან საკმაოდ რთული დიალოგი უწევს, რომელიც ხშირად წინააღმდეგობის დაძლევის რეჟიმში გადადის. რასაკვირველია, გაცილებით მეტი ეფექტისა და ხელისუფლების მხრივ თანადგომის მიღწევაც (მათ შორის კანონშემოქმედების სფეროში) იქნება შესაძლებელი, თუ თვითმმართველ ერთეულთა ასოციაციების ურთიერთკოორდინირებულ ინიციატივებში პარლამენტი და მთავრობა ისეთ დასაბუთებულობასა და მასობრივ მხარდაჭერას დაინახავს, რომლის უგულებელყოფაც, შეუძლებელი იქნება.

პოლიტიზაციის მაღალი ხარისხი და სამართლებრივი კულტურის პრობლემატიკა. მიმდინარე ეტაპზე ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები უპირატესად რაციონალური შიდაორგანიზაციული მოწყობის, ადგილობრივი ბიუჯეტების საშემოსავლო ნაწილის ზრდის და ეკონომიკური კლიმატის გაჯანსაღების, გადაუდებელი მუნიციპალურ-სამეურნეო ამოცანების გადაწყვეტისა და მოსახლეობის სხვადასხვა სახის მომსახურებით უზრუნველყოფის საქმეზე უნდა იყვენენ კონცენტრირებული. ასეთ ვითარებაში პოლიტიზაციის მაღალი ხარისხი, პოლიტიკური ინტერესთა ჯგუფების კონფლიქტი მუნიციპალურ დაწესებულებებში, რაც კულმინაციას ადგილობრივი არჩევნების დროს აღწევს, სავსებით არ განიხილება განვითარების ხელშემწყობ ფაქტორად, უფრო მეტიც, ეს უარყოფითად აისახება მოქალაქეთა ნდობაზე ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუტის მიმართ.

ქვეყანაში ადგილობრივი თვითმმართველობის თანამედროვე პრინციპებისა და ფორმების სწრაფ და სრულფასოვან დამკვიდრებას აგრეთვე ხელს უშლის მუნიციპალური მართვის, ადგილობრივ თვითმმართველობასთან დაკავშირებული პროგრესული კანონმდებლობის განმარტების, ადაპტაციისა და პრაქტიკული გამოყენების მრავალწლიანი ტრადიციის უქონლობა. მოსახლეობის ცოდნის დონე მუნიციპალური მართვის მომწესრიგებელი ნორმატიული რეგლამენტაციის, მოქალაქეთა უფლებების და მათი რეალიზაციის სამართლებრივი შესაძლებლობების, ამა თუ იმ თვითმმართველობითი ინსტიტუტის როლისა და დანიშნულების თაობაზე ჯერ კიდევ არ არის საკმარისი. სამართლებრივი კულტურის არსებული დონე კი ნოყიერ ნიადაგს წარმოქმნის მოქალაქეთა შორის არაკომპეტენტური, მანკიერი ან პოლიტიკურ მიზნებში გამოსადეგი წარმოდგენების გავრცელებისთვის⁶.

____________________

5. მაგალითისათვის გამოდგება „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“ - უჩვეულოა ქ.თბილისის საკრებულოს არჩევნებისთვის მაჟორიტარული ოლქების არამარტო ზუსტი რაოდენობის, არამედ ზუსტი სახელწოდებისა და იდენტიფიკაციის ფიქსირებაც. სხვა თვითმმართველ ქალაქებში მაჟორიტარულ ოლქებად დაყოფის საკითხი საარჩევნო ადმინისტრაციის მიერ წყდებოდა

6. მაგალითად, უკანასკნელ წლებში პოლიტიკური პოლემიკის საგანი გახდა ქალაქ თბილისის მერის არჩევითობის საკითხი. მასმედიაში თუ საზოგადოებრივი განხილვებისას საკითხის დასმა შემდეგი „მარტივი“ ფორმულირებით ხდებოდა - ქალაქ თბილისის მერი დედაქალაქის მოსახლეობამ უნდა აირჩიოს თუ საკრებულომ? მაშინ როცა გაცილებით უფრო საინტერესო და კომპეტენტური იქნებოდა კითხვა - რამდენად დამოუკიდებელი უნდა იყოს მერი საკრებულოსგან თუ ცენტრალური ხელისუფლებისაგან და რამდენად ფართო უნდა იყოს მისი უფლებამოსილებები? საკითხის ამდაგვარად დასმის შემთხვევაში ნათელი გახდებოდა მართვის პროცესში ადგილობრივი თვითმმართველობის ძირითადი რგოლის - საკრებულოების როლის გაძლიერების საჭიროება.

ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში გატარებული საკანონმდებლო რეფორმის მოსალოდნელ შედეგებს შორის დავასახელებთ შემდეგს:

ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროშო 2005-2006 წლების საკანონმდებლო საქმიანობის ეფექტიანობის შეფასება მიმდინარე ეტაპზე უკვე შესაძლებელია, მიუხედავად იმისა, რომ ახალმიღებული კანონების დიდი ნაწილი მხოლოდ 2006 წლის ადგილობრივი არჩევნების შემდეგ ან 2007 წლის 1 იანვრიდან ამოქმედდა. თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ მართალია საქართველოში ფორმალური თვალსაზრისით მიღებულია „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ევროპული ქარტიის მოთხოვნებიდან გამომდინარე აუცილებელი მინიმალური საკანონმდებლო პაკეტი, მაგრამ ქარტიის პრინციპების სრულფასოვანი აღიარება და იმპლემენტაცია, მხოლოდ კანონის მიღების დეკლარირებით ვერ იქნება მიღწეული.

განხილული მიმართულებით გატარებული საკანონმდებლო რეფორმის მიუხედავად, ხოლო ზოგიერთ შემთხვევაში შედეგადაც კი, არ არის გამორიცხული ადგილი ჰქონდეს ისეთ ნეგატიურ მოვლენებს, როგორიცაა:

ალექსანდრე სვანიშვილი

დღეისათვის საქართველოში მოქმედი ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისა და შესაბამისად ინსტიტუციონალური სტრუქტურების ჩამოყალიბება 1998 წლიდან დაიწყო.

თვითმმართველობის ინსტიტუციონალური სტრუქტურების განვითარებაში გამოიყოფა სამი ეტაპი: პირველი ეტაპი დაიწყო 1998 წელს და გრძელდებოდა 2002 წლამდე; მეორე ეტაპი მოიცავს 2002-2006 წლებს, ხოლო მესამე ეტაპი დაიწყო „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ახალი ორგანული კანონის მიღებით და გაფორმდა 2006 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა არჩევნების ჩატარებით.

ადგილობრივი თვითმმართველობის 1998 წლის არჩევნების შედეგად ჩამოყალიბებული თვითმმართველობის ინსტიტუციური აგებულება განისაზღვრა 1997 წელს მიღებული ორგანული კანონით „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ“. ამ კანონის თანახმად თვითმმართველობის ტერიტორიულ საფუძვლებად დადგენილი იქნა სოფელი, თემი, დაბა და ქალაქი (რომლებიც შედიოდნენ რაიონის შემადგენლობაში). საქართველოს დედაქალაქი - თბილისი, რაიონები და ქალაქები, რომლებიც არ შედიან რაიონის შემადგენლობაში გამოცხადდა ადგილობრივი მმართველობის დონედ.

საკრებულოები არჩეული იქნა პირდაპირი, თანასწორი და ფარული კენჭისყრით 3 წლის ვადით. 1998 წ. სოფლის, თემის, დაბის და ქალაქის საკრებულოებში სულ 8.295 კაცი აირჩიეს.

კანონით გარანტირებული იყო საკრებულოს წევრების უფლება შეექმნათ და გაერთიანებულიყვნენ საკრებულოს ფრაქციებში. ფრაქციათა შექმნის საფუძველს წარმოადგენდა საკრებულოს წევრთა პარტიულობა და მათი პოლიტიკური შეხედულებანი. დაუშვებელი იყო ეროვნული, ტერიტორიული ან რაიმე სხვა კერძო ნიშნით (რელიგიური, სქესობრივი, პროფესიული და ა.შ.) ფრაქციათა შექმნა.

მართალია „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ“ კანონი კომისიების და ფრაქციების გარდა საკრებულოს სხვა ერთეულის არსებობას არ ითვალისწინებდა, მაგრამ ცალკეულ საკრებულოში (ძირითადად ქალაქებში) მათივე დებულების საფუძველზე საქმიანობის დაგეგმვის მიზნით შეიქმნა სათათბირო ორგანო ე.წ. საკრებულოს კოლეგია.

თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო იყო გამგეობა. იგი წარმოადგენდა კოლეგიალურ ორგანოს, რომელიც უფლებამოსილი იყო კანონით განსაზღვრულ კომპეტენციის ფარგლებში მიეღო როგორც ინდივიდუალური, ისე ნორმატიული სახის სამართლებრივი აქტები - დადგენილებები. გამგებელი იმავდროულად იყო საკრებულოს თავმჯდომარეც, რომელსაც თავის შემადგენლობიდან ირჩევდა საკრებულო. გამგებელი წარმოადგენდა თვითმმართველი ერთეულის ხელმძღვანელს და იგი უფლებამოსილი იყო თვითმმართველი ერთეულის სახელით გამოსულიყო ოფიციალურ ურთიერთობებში.

2001 წლის 2 აგვისტოს „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში შეტანილი იქნა მთელი რიგი ცვლილებებისა, რომლებმაც გარკვეულწილად შეცვალა მანამდე არსებული ინსტიტუციონალური სტრუქტურა. ამ ცვლილებებით გაფართოვდა ადგილობრივი თვითმმართველობის ტერიტორიული საფუძვლები და მოიცვა ის ქალაქებიც, რომლებიც არ შედიოდნენ რაიონის დაქვემდებარებაში.

ქალაქებში (დაახლოებით 40 ქალაქი) მოსახლეობის მიერ ხდებოდა როგორც წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს, ისე ქალაქის გამგებლის (ქალაქის მერის) პირდაპირი კენჭისყრით არჩევა. გამონაკლისი იყო ქ.ფოთი, სადაც ქალაქის მერი ინიშნებოდა პრეზიდენტის მიერ საკრებულოს შემადგენლობიდან.

საკრებულოს სტრუქტურებთან და მუშაობის ორგანიზაციის წესთან დაკავშირებით სხვა რაიმე ცვლილება არ მომხდარა, ცვლილება არ შეეხო სოფლის, თემის, დაბისა და იმ ქალაქების აღმასრულებელი ორგანოს ფორმირებას, რომლებშიც ამომრჩეველთა რაოდენობა 5.000 კაცზე ნაკლები იყო.

კანონში შეტანილი ცვლილებით დეტალიზებული გახდა საკრებულოს უფლება უნდობლობა გამოეცხადებინა გამგებლისათვის (მერი), გამგეობისა (მთავრობა) თუ გამგეობის ცალკეული წევრისათვის.

2001 წელს ორგანულ კანონში შეტანილი ცვლილებით აღმასრულებელ რგოლში გაჩნდა ახალი სტრუქტურა - მართვის ტერიტორიული ორგანო. აღსანიშნავია, რომ მართვის ტერიტორიული ორგანოები ამ ცვლილების შეტანამდეც არსებობდა. თუმცა მაშინ ისინი მოქმედებდნენ როგორც სახელმწიფო მმართველობის ადგილობრივი ორგანოს ტერიტორიული ერთეულები. პრაქტიკულად თემებს ასეთი უფლებით არ უსარგებლიათ და მართვის ტერიტორიული ორგანოები ძირითადად შექმნილი იყო იმ ქალაქებში, რომლებიც არ შედიოდნენ რაიონის შემადგენლობაში.

დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას, რომ 1998-2006 წ.წ. ჩამოყალიბებული იქნა თვითმმართველობის ორი ინსტიტუციონალური მოდელი:

ა) საკრებულოს თავმჯდომარე-გამგებელი - მოდელის მოქმედება ვრცელდებოდა სოფელზე, თემზე, დაბასა და ქალაქზე (2002 წლიდან იმ ქალაქზე, სადაც ამომრჩეველთა რაოდენობა 5.000 კაცზე ნაკლები იყო). ამ მოდელში საკრებულო ირჩევდა საკრებულოს თავმჯდომარეს, რომელიც იმავდროულად იყო გამგებელიც და იგი საკრებულოსთან შეთანხმებით ქმნიდა აღმასრულებელ ორგანოს - გამგეობას.

ბ) საკრებულო - მერი. ეს მოდელი ჩამოყალიბდა 2002 წლიდან და მოქმედებდა იმ ქალაქებში სადაც ამომრჩეველთა რაოდენობა 5.000 კაცზე მეტი იყო. ამ მოდელით აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელი გამგებელი (მერი) აირჩეოდა მოსახლეობის მიერ, რომელიც შემდეგ საკრებულოსთან შეთანხმებით ქმნიდა აღმასრულებელ ორგანოს - გამგეობას (მთავრობას).

პირველი მოდელის შეფასებისას უწინარესად უნდა აღვნიშნოთ, რომ კანონით და სხვა ნორმატიული აქტებით დადგენილი ინსტიტუციები მხოლოდ ფორმალურად არსებობდა. რაც ამოწვეული იყო ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილების განხორციელებისათვის საჭირო ფინანსური და მატერიალური რესურსების არარსებობით, საბჭოური მემკვიდრეობით დატოვებული მენტალიტეტითა და ადგილობრივ დონეზე წარმომადგენლობითი ორგანოს ფუნქციონირების ტრადიციის არქონით. სოფლის, დაბის, თემის დონეზე თვითმმართველობათა ინსტიტუცია ფაქტიურად მხოლოდ გამგებლით იყო წარმოდგენილი. დანარჩენი არც ერთ ინსტიტუტი: არც საკრებულო, არც გამგეობა და არც აპარატი რეალურად არ ფუნქციონირებდა. ამასთან, ამ დონეზე არც გამგებელი არ წარმოადგენდა დამოუკიდებელ ფიგურას. რეალურად იგი იყო არა თვითმმართველი ერთეულის ხელმძღვანელი, არამედ რაიონის გამგებლის დავალებათა შემსრულებელი, რადგან ყველა საკითხი სწორედ რაიონულ დონეზე წყდებოდა.

მეორე მოდელით, რომელიც 2002 წლიდან მოქმედებდა იმ ქალაქებში, სადაც ამომრჩეველთა რაოდენობა 5.000 კაცზე მეტი იყო, თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელი გამგებელი (მერი) აირჩეოდა უშუალოდ მოსახლეობის მიერ. ფორმალურად ეს იყო „ძლიერი საკრებულო - ძლიერი მერის“ მოდელი. რეალურად ამ მოდელშიც საკრებულო ისევე უუნარო აღმოჩნდა, როგორც ეს პირველ მოდელისთვის იყო დამახასიათებელი. ქალაქები, რომლებიც შედიოდნენ რაიონის დაქვემდებარებაში, ძირითადად წარმოადგენდნენ რაიონის ადმინისტრაციულ ცენტრებს (გამონაკლისია მხოლოდ ორი ქალაქი ქ.ჯვარი და ქ.წნორი), სადაც ფუნქციონირებდნენ რაიონის ადგილობრივი მმართველობის ორგანოები. ამიტომ ისინი მოექცნენ რაიონის სახელმწიფო მმართველობის წნეხის ქვეშ. იმ ქალაქებში კი, რომლებიც არ შედიოდნენ რაიონის შემადგენლობაში, საკრებულოს როლის დასუსტებას ის გარემოება განაპირობებდა რომ მათ, თვითმმართველობის ფუნქციების აღსრულებასთან ერთად, იმავდროულად დაეკისრათ ადგილობრივი მმართველობის განხორციელება, რაზეც, როგორც დელეგირებულ უფლებამოსილებაზე, კონტროლს ახორციელებდა ცენტრალური ხელისუფლების შესაბამისი დაწესებულება.

ამდენად, როგორც სოფლისა და თემის, ისე ქალაქის დონეზეც თვითმმართველობის ინსტიტუციები, პრაქტიკულად შეეზარდნენ ცენტრალურ ხელისუფლებას. არჩეული მერების თანამდებობის სტაბილურობა, დამოუკიდებლობა და პოლიტიკურ კონიუნქტურისადმი დაუქვემდებარეობა ფიქცია აღმოჩნდა. რისი დადასტურებაა ისიც, რომ 2003 წ. ცენტრალური ხელისუფლების შეცვლასთან ერთად, სულ რამდენიმე თვეში პრაქტიკულად ყველა ასეთი სახით არჩეულმა მერმა დატოვა თავისი თანამდებობა.

2005 წ. 16 დეკემბერს საქართველოს პარლამენტის მიერ მიღებული „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ კანონით განისაზღვრა ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების ახალი ტერიტორიული საფუძვლები: თვითმმართველობის განხორციელების ტერიტორიული საფუძვლები გახდა მუნიციპალიტეტი (რაიონები) და თვითმმართველი ქალაქები (ის ქალაქები, რომლებიც არ შედიან რაიონის შემადგენლობაში. მათ შორის საქართველოს დედაქალაქი - ქ.თბილისი). პარალელურად მოხდა სოფლის, თემის, დაბის, რაიონში შემავალი ქალაქების თვითმმართველობის ორგანოთა გაუქმება და ადგილობრივი მმართველობის ორგანოთა ლიკვიდაცია.

ტაბულა 1. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა სტრუქტურა

2006 წლის 5 ოქტომბრის ადგილობრივი არჩევნების შედეგად მუნიციპალიტეტებში, თვითმმართველ ქალაქებსა და ქ.თბილისში სულ არჩეული იქნა საკრებულოს 1.724 წევრი.

აღსანიშნავია კანონმდებლობის თანახმად საკრებულოს როლის ზრდა. მხოლოდ საკრებულოა უფლებამოსილი გამოსცეს ნორმატიული აქტი (1998-2006 წ.წ. ასეთი აქტის გამოცემის უფლება ასევე ჰქონდათ გამგებელს და გამგეობას). გაიზარდა საკრებულოს სხდომების ჩატარების ინტენსიობაც - ახალი ორგანული კანონით საკრებულოს სხდომა უნდა ჩატარდეს თვეში ერთხელ მაინც, ნაცვლად ადრე არსებული 3 თვიანი პერიოდისა.

საკრებულოს სხდომა უფლებამოსილია მიიღოს გადაწყვეტილება თუ მას ესწრება სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტი. გადაწყვეტილება მიიღება დამსწრეთა უმრავლესობით, მაგრამ არა ნაკლებ სიითი შემადგენლობის 1/3-ისა. თუ წინა მოწვევის საკრებულოებში პერსონალური საკითხების გადაწყვეტისას სავალდებულო იყო ფარული კენჭისყრა, ამიერიდან საკრებულოს სხდომაზე ყველა საკითხზე გადაწყვეტილება მიიღება ღია კენჭისყრით. ფარული კენჭისყრა შეიძლება დაინიშნოს მხოლოდ საკრებულოს გადაწყვეტილებით.

საკრებულოს მუშაობის ორგანიზაციის წესი განისაზღვრება საკრებულოს დებულებით (რეგლამენტით). რეგლამენტით გათვალისწინებულია საკრებულოს მუშაობის ყველა ძირითადი საკითხი: საკრებულოს პირველი სხდომის ჩატარების წესი; საკრებულოს საქმიანობის დაგეგმვა; საკრებულოს რიგგარეშე სხდომის ჩატარების წესი; საკრებულოს სხდომის დაწყების პროცედურა; სხდომაზე სხდომის თავმჯდომარის უფლება-მოვალეობები; სხდომის განრიგი; საკითხების განხილვის წესი; სხდომაზე გამოსვლის ფორმები და ხანგძლივობა; სამართლებრივი აქტების მიღების წესი; ბიუჯეტის და საფინანსო ხასიათის ნორმატიული აქტის განხილვისა და მიღების წესი; სპეციალურ საკითხთა განხილვის წესი (ხელშეკრულების დამტკიცება და გაუქმება; საკრებულოს წევრის უფლებამოსილების ცნობა ან უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტა); კენჭისყრის წესი და ფორმები; თანამდებობის პირთა არჩევის და გადარჩევის წესი; საკრებულოს სამართლებრივი აქტების გაფორმების წესი; საკრებულოს მიერ კონტროლის განხორციელების ფორმები; ზომები სხდომის წესების დარღვევისათვის.

საკრებულოს რეკომენდებული დებულება (რეგლამენტი) ითვალისწინებს საკრებულოს ყოველი მორიგი სხდომების ბოლო დღის პირველ ნახევარში (ანუ თვეში ერთხელ მაინც) საკრებულოს „ღია კარის“ სხდომის ჩატარებას. საკრებულოს „ღია კარის“ სხდომაზე საკრებულოს წევრები ისმენენ თვითმმართველ ერთეულში რეგისტრირებულ ამომრჩეველთა გამოსვლებს. დასმულ საკითხებზე დებატები არ იმართება. საკრებულოს აპარატი სხდომის ოქმს წარუდგენს საკრებულოს ბიუროს უახლოეს სხდომას, რომელიც იღებს გადაწყვეტილებას წარმოდგენილ საკითხების შესაბამის კომისიისათვის ან/და გამგებლისათვის (მერისათვის) განსახილველად გადაცემის შესახებ.

თუ ადრე მოქმედი ორგანული კანონის თანახმად საკრებულოს (ასევე გამგეობის) დებულებით განისაზღვრებოდა ამ ორგანოს სტრუქტურა და მუშაობის ორგანიზაცია, ახალი ორგანული კანონის მე-15 მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად საკრებულოს დებულებით (რეგლამენტით), ასევე გამგეობის (მერიის) დებულებით განისაზღვრება არა მხოლოდ ამ ორგანოთა სტრუქტურა და საქმიანობის წესი, არამედ მათი უფლებამოსილებაც. ორგანული კანონის მე-16 მუხლით განსაზღვრულია ზოგადად თვითმმართველი ერთეულის ექსკლუზიური უფლებამოსილებები, კანონის 22-ე მუხლით დადგენილია საკრებულოს მხოლოდ განსაკუთრებული უფლებამოსილებები, რომლებიც არ შეიძლება სხვა ორგანოებს გადაეცეთ. 38-ე მუხლის პირველ პუნქტში მხოლოდ ერთი წინადადებითაა ჩამოყალიბებული გამგეობის (მთავრობის) უფლებამოსილება („აღასრულებს საკრებულოს გადაწყვეტილებებს“). აქედან გამომდინარე საკრებულო წყვეტს, საკუთარი უფლებამოსილებებიდან (გარდა განსაკუთრებულისა) რა გადასცეს აღმასრულებელ ორგანოს.

საკრებულოს თანამდებობის პირები არიან: საკრებულოს თავმჯდომარე, საკრებულოს თავმჯდომარის მოადგილე, საკრებულოს კომისიის თავმჯდომარეები და საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარე.

ორგანული კანონის 33-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად საკრებულოს თავმჯდომარე, რომელსაც ირჩევს საკრებულო თავის შემადგენლობიდან წევრთა სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით, არის არა მხოლოდ წარმომადგენლობითი ორგანოს, არამედ მთლიანად თვითმმართველი ერთეულის ხელმძღვანელი, სწორედ იგი მოქმედებს თვითმმართველი ერთეულის სახელით ოფიციალურ ურთიერთობისას და იგია უფლებამოსილი იყოს თვითმმართველი ერთეულის წარმომადგენელი.

კანონში არის ერთი არც თუ უმნიშვნელო სიახლე: საკრებულოს თავმჯდომარე ნიშნავს აპარატის უფროსს და აპარატის თანამშრომლებს. ამ უფლებამოსილებით საკრებულოს თავმჯდომარეს ეძლევა რეალური ძალაუფლება, თუმცა ეს დამოკიდებულია თავად საკრებულოს აპარატის ფუნქციებზეც.

ორგანული კანონის თანახმად საკრებულოს თავმჯდომარის თანამდებობიდან გადაყენების გადაწყვეტილება მიიღება საკრებულოს წევრთა სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტით. კანონით არ არის განსაზღვრული თუ რა მოტივით შეიძლება მოხდეს საკრებულოს თავმჯდომარის გადაყენება. თუ საკრებულომ ვერ შეძლო თავმჯდომარის გადაყენება, დაუშვებელია მომდევნო სამი თვის გასვლამდე ამ პროცედურის ხელახალი დაწყება.

საკრებულოს თავმჯდომარის მოადგილეს საკრებულო ირჩევს თავის შემადგენლობიდან წევრთა სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით. მისი კანდიდატურის დასახელების უფლება აქვს მხოლოდ საკრებულოს თავმჯდომარეს. საკრებულოს თავმჯდომარის მოადგილე ასრულებს თავმჯდომარის მოვალეობას მისი დავალებით, თავმჯდომარის მიერ უფლებამოსილების განხორციელების შეუძლებლობის შემთხვევაში ან თანამდებობიდან გადაყენებისას.

საკრებულოს კომისიის თავმჯდომარეებს ირჩევს საკრებულო თავის შემადგენლობიდან შემადგენლობის უმრავლესობით. ხოლო კანდიდატურის დასახელების უფლება აქვს საკრებულოს წევრთა სიითი შემადგენლობის 1/5).

საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარე აირჩევა ფრაქციის წევრთა მიერ ფრაქციის წესდებით დადგენილი წესით.

საკრებულოს ყველა თანამდებობის პირი თავისი უფლებამოსილების განხორციელებისათვის ღებულობს გასამრჯელოს და მათ უფლება არა აქვთ ეკაოთ სხვა თანამდებობა სახელმწიფო სამსახურში ან ეწეოდნენ სამეწარმეო საქმიანობას.

საკრებულოს ბიურო. საკრებულოს თანამდებობის პირებს აერთიანებს საკრებულოს ბიურო. მსგავსი შემადგენლობის ორგანო 1998-2006 წლებში ცალკეულ საკრებულოებში არსებობდა საკრებულოს კოლეგიის სახით, მაგრამ იგი არ იყო კანონმდებლობით დადასტურებული და მხოლოდ სათათბირო ორგანოს ფუნქციებს ასრულებდა. კანონით განსაზღვრულია საკრებულოს ბიუროს საქმიანობის სამი უმთავრესი მიმართულება: საკრებულოს მუშაობის ორგანიზაციული საკითხები, გამგებლის (მერის) თანამდებობაზე კონკურსის ჩატარება და გამგებლის (მერის) და საკრებულოს მიერ შექმნილი ორგანოების ხელმძღვანელთა და თანამდებობის პირთა ანგარიშების მოსმენა.

ბიუროს მუშაობის ორგანიზაციული საკითხებისა და გადაწყვეტილების მიღების ფორმების რეგულირება უნდა განხორციელდეს საკრებულოს დებულებით (რეგლამენტით), რომლის სანიმუშო ვერსიის თანახმად საკრებულოს ბიურო განსახილველ საკითხებთან დაკავშირებით იღებს რეკომენდაციებს, დასკვნებს, წინადადებებს, ხოლო ორგანიზაციულ საკითხებთან დაკავშირებით - გადაწყვეტილებებს. საკრებულოს ბიუროს სხდომის ოქმის ასლები ეგზავნება საკრებულოს კომისიებს, ფრაქციებს, დროებით სამუშაო ჯგუფებს და გამგებელს (მერს). საკრებულოს, სხდომაზე დამსწრეთა ხმების უმრავლესობით, მაგრამ არა ნაკლებ სიითი შემადგენლობის 1/3-ისა, უფლება აქვს გააუქმოს ან ცვლილებები შეიტანოს საკრებულოს ბიუროს გადაწყვეტილებებში.

პერსპექტივაში საკრებულოს ბიუროს აქვს პოტენციური შესაძლებლობა გახდეს მუდმივმოქმედი და საკმაოდ ძლიერი ორგანო, რომელიც განახორციელებს სისტემატურ კონტროლს აღმასრულებელი ორგანოებისა და თანამდებობის პირების საქმიანობაზე.

საკრებულოს კომისიები და დროებითი სამუშაო ჯგუფები. ორგანული კანონის თანახმად საკრებულო უფლებამოსილია შექმნას არა უმეტეს 5 კომისია. კანონის მიხედვით განსაზღვრულია კომისიის საქმიანობის სამი ძირითადი მიმართულება: 1) საკრებულოში საკითხების წინასწარი მომზადება; 2) საკრებულოს გადაწყვეტილებათა შესრულებისათვის ხელის შეწყობა; 3) გამგეობის (მერიის) და მისი სტრუქტურული ერთეულების საქმიანობის კონტროლი.

კომისიათა დასახელება და ფუნქციები განისაზღვრება საკრებულოს დებულებით (რეგლამენტით). საკრებულოებში ძირითადად შეიქმნა შემდეგი სახის კომისიები: სამანდატო, საპროცედურო საკითხთა და ეთიკის; საფინანსო-საბიუჯეტო; ეკონომიკური საკითხებისა და ინფრასტრუქტურის; აგრარულ საკითხთა, ბუნებრივი რესურსებისა და გარემოს დაცვის; სოციალურ საკითხთა.

საკრებულოს კომისიაში წევრის სტატუსით შეიძლება შედიოდეს მხოლოდ საკრებულოს წევრი (1998-2006 წ.წ. კომისიაში დაშვებული იყო წევრის სტატუსით არა საკრებულოს წევრის შეყვანაც). კომისიის წევრებს ამტკიცებს საკრებულო კომისიის თავმჯდომარის წარდგინებით. კომისია უნდა შედგეს საკრებულოში ფრაქციათა პროპორციულობის დაცვით. საკრებულოს წევრი ვალდებულია იყოს ერთი (მაგრამ არა უმეტეს ორი) კომისიის წევრი. კომისიის მუშაობის ორგანიზაციის საკითხები განისაზღვრება საკრებულოს დებულებით (რეგლამენტით).

კანონიდან და საკრებულოს დებულებიდან გამომდინარე საკრებულოს კომისია: შეიმუშავებს, განიხილავს და საკრებულოს სხდომისათვის ამზადებს საკრებულოს გადაწყვეტილებათა პროექტებს, ამზადებს შესაბამის დასკვნებს და მონაწილეობს მათ განხილვაში; ისმენს საკრებულოსადმი ანგარიშვალდებულ ორგანოთა და თანამდებობის პირთა ანგარიშებს; განიხილავს პირთა კანდიდატურებს, რომელთა დანიშვნაზეც თანხმობას იძლევა საკრებულო; აკონტროლებს საკრებულოს გადაწყვეტილებათა შესრულებას.

ორგანული კანონის 28-ე მუხლის მე-2 პუნქტის შესაბამისად კომისიაში სამუშაოდ შეიძლება მოწვეულნი იქნენ ექსპერტ-სპეციალისტები, როგორც ანაზღაურებით, ისე ანაზღაურების გარეშე საკრებულოს დებულებით (რეგლამენტით) დადგენილი წესით (კომისიის თავმჯდომარის წარდგინებით მათთან შრომით ხელშეკეულებებს დებს საკრებულოს თავმჯდომარე).

საკრებულოს დროებითი სამუშაო ჯგუფები იქმნება საკრებულოს მიერ საჭიროების შემთხვევაში ცალკეულ საკითხთა შესწავლის მიზნით. სამუშაო ჯგუფის უფლებამოსილების ვადა არ უნდა აღემატებოდეს სამ თვეს. სამუშაო ჯგუფის თავმჯდომარეც და წევრებიც აირჩევიან საკრებულოს მიერ თავის შემადგენლობიდან.

საკრებულოს აპარატი. კანონის 37-ე მუხლით საკრებულოს აპარატის ფუნქციად განსაზღვრულია საკრებულოს საქმიანობის ორგანიზაციული უზრუნველყოფა. ტერმინი „ორგანიზაციული უზრუნველყოფა“ უფრო ფართოდ უნდა იქნეს გაგებული და იგი უნდა მოიცავდეს როგორც ორგანიზაციულ, ისე მატერიალურ-ტექნიკურ, სამართლებრივ თუ საინფორმაციო უზრუნველყოფის საკითხებს, ვინაიდან საკრებულოს საქმიანობა შეეხება არა მხოლოდ კანონით დადგენილ უფლებამოსილების ფარგლებში საკითხების მომზადებასა და განხილვას, არამედ მიღებული გადაწყვეტილებების შესრულების კონტროლს და გარკვეულწილად კოორდინაციასაც.

საკრებულოს აპარატის უფლებამოსილება მხოლოდ საკრებულოს ორგანოებისა და თანამდებობის პირების ორგანიზაციული უზრუნველყოფით არ შეიძლება შემოიფარგლოს. „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონი არა მხოლოდ არ მიუთითებს, არამედ გამორიცხავს ცალკე გამგეობის (მერიის) აპარატის არსებობას. კერძოდ, ორგანული კანონის 38-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად გამგეობა (მერია) შედგება „სტრუქტურული ერთეულებისა და ტერიტორიული ორგანოებისაგან“.

მიუხედავად ამისა საკრებულოებს მიეცათ ორი ურთიერთგანსხვავებული რეკომენდაცია:

1. საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობათა ეროვნული ასოციაციის მიერ საკრებულოებისათვის რეკომენდებულ იქნა საკრებულოს აპარატის ისეთი დებულება, რომლის მიხედვითაც საკრებულოს აპარატს უნდა მოეხდინა არა მხოლოდ საკრებულოს, არამედ მთლიანად თვითმმართველი ერთეულის ორგანოებისა და თანამდებობის პირების საქმიანობის ორგანიზაციული, იურიდიული, დოკუმენტური, ანალიტიკური, საინფორმაციო, საფინანსო და მატერიალურტექნიკური უზრუნველყოფა. ამ დებულებით საკრებულოს აპარატისათვის რეკომენდებულ იქნა შემდეგი სტრუქტურა: საორგანიზაციო, იურიდიული, საფინანსო, კადრების, წერილების, საზოგადოებასთან ურთიერთობის, საინფორმაციო-ანალიტიკური და მატერიალურ-ტექნიკური უზრუნველყოფის განყოფილებები, აგრეთვე სამდივნო და კონსულტანტთა ჯგუფი.

2. ამ რეკომენდაციის გარდა საქართველოს პარლამენტის ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მაღალმთიანი რეგიონების კომიტეტის საიტზე გამოქვეყნდა და საკრებულოებისათვის რეკომენდებულ იქნა საკრებულოს აპარატის დებულება შეზღუდული უფლებამოსილებით. ამასთან, საკრებულოებს მითითება მიეცათ შეექმნათ ცალკე გამგეობის (მერიის) აპარატი, როგორც გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეული და გამოქვეყნდა გამგეობის (მერიის) აპარატის დებულებაც. აქედან გამომდინარე თვითმმართველ ერთეულთა ერთ ნაწილში შექმნილია მხოლოდ საკრებულოს, ხოლო მეორე ნაწილში - საკრებულოს და გამგეობის (მერიის) აპარატები.

„ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონის თანახმად გამგეობა (მერია) აღარ წარმოადგენს ერთიან კოლეგიურ ორგანოს. კანონი არ ითვალისწინებს გამგეობის (მერიის), როგორც კოლეგიური ორგანოს არც სხდომებს და არც მის მიერ რაიმე სახის სამართლებრივი აქტის მიღებას. შესაბამისად კანონით არ არის მოცემული გამგეობის (მერიის) დეტალური ფუნქციები. კანონის 38-ე მუხლის მე-2 პუნქტით მხოლოდ ზოგადადაა განსაზღვრული, რომ გამგეობა (მერია) აღასრულებს საკრებულოს გადაწყვეტილებებს.

გამგეობის (მერიის) თანამდებობის პირები არიან: გამგებელი (მერი), გამგებლის (მერის) პირველი მოადგილე და მოადგილე, გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელები, გამგეობის (მერიის) ტერიტორიული ორგანოს ხელმძღვანელი - გამგეობის (მერიის) რწმუნებული.

გამგებელი (მერი). გამგებელს (მერს) ირჩევს საკრებულო თავის უფლებამოსილების ვადით საკრებულოს სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით. გამგებლის კანდიდატურის შესარჩევად საკრებულოს ბიურო ატარებს კონკურსს და შერჩეულ კანდიდატებს ასარჩევად წარუდგენს საკრებულოს. საკრებულოს აქვს გამგებლისადმი (მერისადმი) უნდობლობის გამოცხადების უფლება. გამგებელს (მერს) უნდობლობა გამოეცხადება და იგი დატოვებს დაკავებულ თანამდებობას მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ საკრებულომ უნდობლობის საკითხის დასმიდან ერთი თვის ვადაში კანონით დადგენილი წესით (ანუ კონკურსის საფუძველზე ახალი კანდიდატურის შერჩევით და საკრებულოს წევრთა სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით) აირჩია ახალი გამგებელი (მერი), სხვა შემთხვევაში გამგებლისადმი (მერისადმი) უნდობლობის საკითხი შეიძლება ხელახლა დაისვას მხოლოდ 6 თვის ვადის გასვლის შემდეგ.

გამგებელი (მერი) ახორციელებს აღმასრულებელი ორგანოს ერთპიროვნულ ფორმირებას და მართვას. იგი თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს გამგეობის (მერიის) ყველა თანამდებობის პირს, აგრეთვე სტრუქტურული ერთეულებისა და ტერიტორიული ორგანოს თანამშრომლებს.

გამგებლის (მერის) უფლებამოსილებები საკმაოდ წინააღმდეგობრივია: ერთი მხრივ, ორგანული კანონის 39-ე მუხლით, ეს უფლებამოსილებები ძირითადად ადმინისტრაციული ხასიათისაა (სტრუქტურული ერთეულებისა და ტერიტორიული ორგანოების საქმიანობის კოორდინაცია, თანამშრომელთა თანამდებობებზე დანიშვნა-გათავისუფლება, მათი წახალისება და დისციპლინარული პასუხისმგებლობის დაკისრება და ა.შ), რითაც გამგებლის (მერის) თანამდებობა განისაზღვრება, როგორც მენეჯერი, ადმინისტრატორი. ამავდროულად, უფლებამოსილების ჩამონათვალიდან გამოსაყოფია მე-4 პუნქტის „დ“ ქვეპუნქტი, რომლის მიხედვითაც გამგებელი (მერი) უფლებამოსილია საკრებულოს დასამტკიცებლად წარუდგინოს თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტი. ეს უფლება, რომ მხოლოდ გამგებელია (მერია) უფლებამოსილი შეადგინოს ბიუჯეტის პროექტი, მას წარმოადგენს როგორც პოლიტიკური თანამდებობის პირს.

გამგებლის (მერის) პირველ მოადგილესა და მოადგილესთან დაკავშირებით კანონი მიუთითებს მხოლოდ ერთ ფუნქციაზე - შეასრულონ გამგებლის (მერის) მოვალეობა გამგებლის (მერის) არყოფნისას, მის მიერ უფლებამოსილების განხორციელების შეუძლებლობის შემთხვევაში ან თანამდებობიდან მისი გადადგომისას ან განთავისუფლებისას.

გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ფუნქციაა წარმართოს შესაბამისი სტრუქტურული ერთეულის (დარგობრივი სამსახურის) საქმიანობა და იგი ანგარიშვალდებულია გამგებლის (მერის) წინაშე. გამგებლის (მერის) თანამდებობიდან გათავისუფლება იწვევს გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელთა თანამდებობიდან გადადგომას.

გამგეობის (მერიის) ტერიტორიული ორგანოს ხელმძღვანელია გამგეობის (მერიის) რწმუნებული, რომელსაც თვითმმართველ ერთეულში არსებულ ადმინისტრაციულ ერთეულში ერთი წლის ვადით თანამდებობაზე ნიშნავს გამგებელი (მერი). გამგეობის (მერიის) რწმუნებული წარმართავს გამგეობის (მერიის) ტერიტორიული ორგანოს საქმიანობას და ანგარიშვალდებულია გამგებლის (მერის) წინაშე.

4.1. გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეულები

გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეული არის დარგობრივი სამსახური, რომელიც უზრუნველყოფს შესაბამისი სფეროს მართვას და ამ სფეროში საკრებულოსა და გამგებლის (მერის) მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებათა აღსრულებას.

„ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონი არ იძლევა გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეულების ჩამონათვალს. ეს ჩამონათვალი, შესაბამისად იმისა თუ რამდენი და რა მიმართულების სტრუქტურული ერთეული უნდა შეიქმნას, განისაზღვრება გამგეობის (მერიის) დებულებით, რომელსაც გამგებლის (მერის) წარდგინებით ამტკიცებს საკრებულო. გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეულების რაოდენობა და მათი ფუნქციები გამომდინარეობს შესაბამისი მუნიციპალიტეტის თუ თვითმმართველი ქალაქის სპეციფიკიდან. ამიტომაც მათი უნიფიცირება შეუძლებელია, თუმცა თვითმმართველობის ფუნქციებიდან გამომდინარე შესაძლებელია გამოიყოს ის ძირითადი მიმართულებები, რომელთა მიხედვითაც შესაბამისი თვითმმართველი ერთეულების თავისებურებების გათვალისწინებით შესაძლოა ჩამოყალიბდეს გამგეობის (მერიის) სტრუქტურული ერთეულები. პირობითად ეს მიმართულებებია:

1. ერთიანი საფინანსო პოლიტიკის განხორციელება, ადგილობრივი ბიუჯეტის პროექტის შედგენა, შესრულება და კონტროლი;

2. ეკონომიკური პოლიტიკის განსაზღვრა და განხორციელების უზრუნველყოფა, სოციალურეკონომიკური განვითარების სტრატეგიული ყოველწლიური პროგრამების პროექტების შემუშავება და მისი განხორციელების კოორდინაცია;

3. ადგილობრივი ქონების აღრიცხვა-რეგისტრაციის უზრუნველყოფა, მის მართვა და ეფექტური გამოყენება;

4. მუნიციპალური შესყიდვებისათვის განკუთვნილი სახსრების რაციონალურ ხარჯვის უზრუნველყოფა, პროცედურების კანონიერების დაცვა და კონკურენტული გარემოს შექმნა;

5. თვითმმართველი ერთეულის სივრცით-ტერიტორიულ მოწყობისა და დასახლებების დაგეგმარების უზრუნველყოფა, მშენებლობების კოორდინაცია და ზედამხედველობა სამშენებლო ნორმების დაცვაზე;

6. თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიის კეთილმოწყობის უზრუნველყოფა, დასუფთავება და კომუნალური მომსახურება;

7. მოსახლეობის ტრანსპორტით მომსახურების ორგანიზების უზრუნველყოფა და სამგზავროსატრანსპორტო გადაზიდვების რეგულირება;

8. თვითმმართველი ერთეულის საკუთრებაში არსებული ბუნებრივი რესურსების აღრიცხვა და მართვა; კონტროლი გარემოს მდგომარეობაზე, გარემოსდაცვითი ღონისძიებების გატარების ორგანიზება;

9. თვითმმართველი ერთეულის დაქვემდებარებაში მყოფი განათლების, კულტურისა და სასპორტო ინფრასტრუქტურის ობიექტების განვითარების კონცეფციების და პროგრამების მომზადება, განათლების, კულტურის, სპორტისა და ახალგაზრდული პროგრამების მართვა და შესაბამისი დაწესებულებებისათვის საჭირო პირობების შექმნა;

10. თვითმმართველი ერთეულის დაქვემდებარებაში მყოფი ჯანმრთელობის დაცვის და სოციალური ინფრასტრუქტურის ობიექტების მართვა, მოსახლეობის შრომითი მოწყობისა და უმუშევართა დახმარების მუნიციპალურ პროგრამათა განხორციელება;

11. თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე სტატისტიკის წარმოება, მუნიციპალური ქონების, დოკუმენტების, უფლებების აღრიცხვა, დაარქივება, ადგილობრივი არქივის მართვა;

12. მოსახლეობის ჯანმრთელობისათვის უსაფრთხო გარემოს არსებობაზე ზედამხედველობა, შრომის, ყოფა-ცხოვრების, დასვენების, კვების და სწავლების პროცესში სანიტარული ნორმების დაცვა;

13. თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე ხანძრის თავიდან აცილების, ჩაქრობის და საავარიო-სამაშველო სამუშაოების ჩატარების უზრუნველყოფა;

14. სახელმწიფოსაგან დელეგირებული უფლებამოსილების განხორციელება - მოქალაქეთა სამხედრო აღრიცხვისა და სამხედრო სამსახურში გაწვევის ორგანიზების უზრუნველყოფა.

4.2. გამგეობის (მერიის) ტერიტორიული ორგანოები

თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიული ორგანოს არსებობას ითვალისწინებდა 2006 წლამდე მოქმედი „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონიც, მაგრამ რეალურად ეს ორგანოები რამდენიმე თვითმმართველი ერთეულის გარდა (ძირითადად ქალაქები, რომლებიც არ შედიან რაიონის შემადგენლობაში) არ შექმნილა. „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ 2005 წლის ორგანული კანონით ასეთი ორგანო უნდა შეიქმნას ყველა მუნიციპალიტეტში, აგრეთვე თვითმმართველ ქალაქებში (თუ მოხდება ამ ქალაქების ადმინისტრაციულ ერთეულებად დაყოფა). ამ ორგანოს შემოღების საჭიროება და აუცილებლობა გამოწვეულია თვითმმართველი ერთეულების გამსხვილებით. გამსხვილების შედეგად მოსახლეობა გარკვეულწილად შორდება თვითმმართველობის ორგანოებს და, კანონშემოქმედთა აზრით, სწორედ გამგეობის (მერიის) რწმუნებულის ინსტიტუტმა უნდა უზრუნველყოს თვითმმართველობის ორგანოებსა და მოსახლეობას შორის მუდმივი კავშირი. გამგეობის (მერიის) ტერიტორიულ ორგანოები იქმნება თვითმმართველ ერთეულში არსებულ ადმინისტრაციულ ერთეულებში. თვითმმართველი ერთეულის დაყოფა და ადმინისტრაციული ერთეულების შექმნა ხდება საკრებულოს დადგენილებით. ტერიტორიული ორგანოს შექმნის მიზანია მართვის ოპტიმიზაცია და თვითმმართველობის ორგანოებსა და მოსახლეობას შორის მუდმივი კავშირის უზრუნველყოფა. ამ მიზნიდან გამომდინარე გამგეობის (მერიის) ტერიტორიული ორგანოს ფუნქციაა განამტკიცოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების კავშირი მოსახლეობასთან; ორგანიზაციულად უზრუნველყოს და გააკონტროლოს საკრებულოს, საკრებულოს თანამდებობის პირების და გამგებლის გადაწყვეტილებათა შესრულება; ორგანიზება გაუწიოს და გააკონტროლოს მოსახლეობისათვის კომუნალური და სხვა საზოგადოებრივიმომსახურების მიწოდება. გამგეობის (მერიის) ტერიტორიული ორგანოს უფლებამოსილება და სტრუქტურა განისაზღვრება შესაბამისი დებულებით, რომელსაც ამტკიცებს საკრებულო გამგებლის (მერის) წარდგინებით.

ყოველ ტერიტორიულ ორგანოს უნდა გააჩნდეს საკუთარი დებულება, რომელშიც საერთო მიზნიდან გამომდინარე აისახება კონკრეტული ადმინისტრაციული ერთეულის თავისებურებები. ეს ეხება როგორც სტრუქტურას (ერთ ადმინისტრაციულ ერთეულში ტერიტორიული ორგანო შეიძლება წარმოდგენილი იქნეს მხოლოდ ერთი პირით - გამგეობის (მერიის) რწმუნებულის სახით, ხოლო სხვა ადმინისტრაციულ ერთეულებში მოსახლეობის რაოდენობის, ტერიტორიული სიდიდის ან სპეციფიური პრობლემების გათვალისწინებით შეიძლება შეიქმნას რამდენიმე შტატიანი ორგანო გამგეობის რწმუნებულის ხელმძღვანელობით), ისე მინიჭებულ უფლებამოსილებებსაც. დებულებებში ტერიტორიული ორგანოს უფლებამოსილებები განსაზღვრულია შემდეგ სფეროებში:

„ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით დადგენილი თვითმმართველობის ინსტიტუციონალური სტრუქტურა მთლიანობაში შეიძლება შეფასდეს როგორც წინ გადადგმული ნაბიჯი, თუმცა, ამავდროულად, კანონი საკმაოდ არათანმიმდევრულია და საჭიროა უახლოეს პერიოდში მისი დახვეწა. წინააღმდეგ შემთხვევაში თავიდან ვერ იქნება აცილებული ინსტიტუციონალურ ხასიათის პრობლემები, რაც მნიშვნელოვნად შეაფერხებს რეალური თვითმმართველობის ჩამოყალიბებას.

ახლადფორმირებულ წარმომადგენლობით ინსტიტუციასთან დაკავშირებით კანონმდებლობაში დადებითი მომენტია საკრებულოს როლის გაზრდა, რისი დადასტურებაცაა:

ამავე დროს სახეზეა უარყოფითი მომენტებიც:

დადებითი და უარყოფითი მხარეების გამოყოფა შეიძლება ასევე აღმასრულებელ ინსტიტუციასთან დაკავშირებით.

დადებითია:

უარყოფითია:

_____________________

1 კანონის 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად გამგებელს (მერს) ირჩევს საკრებულო, მაგრამ არჩევითობა გარკვეულ შეუსაბამობაშია კონკურსის წესით შერჩევასთან. საკრებულოს მიერ თანამდებობის პირის არჩევა (მითუმეტეს თუ ამ თანამდებობაზე რამდენიმე კანდიდატურაა დასახელებული) გულისხმობს კონკურსს. ამდენად, ან საკრებულოს ბიუროს მიერ ჩატარებული კონკურსი ხდება ფორმალური ხასიათის და გადაწყვეტილების მთელი სიმძიმე საკრებულოს სხდომაზე უნდა გადავიდეს, ან საკრებულოს გადაწყვეტილება გახდება ფორმალური ხასიათის და ამ საკითხს არსებითად საკრებულოს ბიურო წინასწარვე გადაწყვეტს. ორგანული კანონით ასევე არ არის მოცემული, თუ რა კრიტერიუმებით უნდა მოხდეს გამგებლის (მერის) კანდიდატურის შერჩევა და რა იგულისხმება ამ მუხლის მე-2 პუნქტით განსაზღვრულ „კვალიფიციურ” კანდიდატებში. ამას გარდა, კანონი მიუთითებს საკრებულოს ბიუროს მიერ მხოლოდ განცხადებების მიღებასა და განცხადებებით „კვალიფიციური კანდიდატების“ შერჩევაზე. საგულისხმოა, რომ 2006 წლის 28 აპრილს პარლამენტის მიერ „საჯარო სამსახურის შესახებ” კანონში შეტანილი ცვლილებების თანახმად საჯარო მოხელეთა (მათ შორის ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეთა) „კონკურსის ჩატარების წესი განისაზღვრება პრეზიდენტის ბრძანებულებით“. დღემდე ეს წესი დამტკიცებული არ არის. ამიტომაც გამგებლების (მერების) არჩევა ჩატარდა ერთიანი წესის გარეშე და ხშირ შემთხვევაში ფორმალურად.

საქართველოს დედაქალაქის თვითმმართველობის სტრუქტურა მნიშვნელოვნად განსხვავდება რეგიონებში მოქმედი სისტემისაგან. „საქართველოს დედაქალაქის - თბილისის შესახებ“ კანონი მიღებული იქნა 1998 წ. ამ კანონის თანახმად ქ.თბილისი მიეკუთვნებოდა ადგილობრივი მმართველობის დონეს. მერი და რაიონის გამგებლები ინიშნებოდნენ საქართველოს პრეზიდენტის მიერ. მერიის ფუნქცია იყო განეხორციელებინა ადგილობრივი მმართველობა და იმავდროულად შეესრულებინა საკრებულოს აღმასრულებელი ორგანოს უფლებამოსილება. მერია იყო არა მხოლოდ უმთავრესი, არამედ, რეალურად ფუნქციონირებადი ერთადერთი ორგანო, ხოლო საკრებულო მხოლოდ ფორმალურად არსებობდა.

2006 წლის 1 ივლისის ცვლილებით თბილისი გამოცხადდა თვითმმართველ ერთეულად, სადაც ადგილობრივი თვითმმართველობა ხორციელდება წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს და აღმასრულებელი ორგანოს - მერიის მეშვეობით (მე-4 მუხლის მე-2 პუნქტი).

6.1. საკრებულო

ქ.თბილისის საკრებულოს სხდომა მოიწვევა სამ თვეში ერთხელ. საკრებულო უფლებამოსილია მიიღოს გადაწყვეტილება, თუ სხდომას ესწრება საკრებულოს წევრთა სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტი. გადაწყვეტილება მიიღება სხდომაზე დამსწრე წევრთა უმრავლესობით, ღია კენჭისყრით. ფარული კებჭისყრა იმართება მხოლოდ პერსონალური და უნდობლობის გამოცხადების საკითხის გადაწყვეტისას.

საკრებულო შედგება საკრებულოს თავმჯდომარის, საკრებულოს მდივნის, საკრებულოს მუდმივი (6) და დროებითი კომისიებისა და ფრაქციებისაგან. საკრებულოს მუშაობის ორგანიზაცია და სტრუქტურა (მაგრამ არა უფლებამოსილება) განისაზღვრება საკრებულოს რეგლამენტით. საკრებულოს მუშაობის ორგანიზაციულ საკითხებს უზრუნველყოფს საკრებულოს აპარატი.

საკრებულოს თანამდებობის პირები არიან: საკრებულოს თავმჯდომარე (ირჩევს საკრებულო თავის შემადგენლობიდან სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით), საკრებულოს მდივანი (ასრულებს საკრებულოს თავმჯდომარის მოვალეობებს მისი არ ყოფნის შემთხვევაში ან მისი დავალებით), საკრებულოს 6 მუდმივი კომისიის (იურიდიულ საკითხთა და ადამიანის უფლებების დაცვის; ეკონომიკური რეფორმებისა და საქალაქო მეურნეობის; ჯანდაცვის, განათლებისა და სოციალურ საკითხთა; საფინანსო-საბიუჯეტო და საინვესტიციო პოლიტიკის; საზოგადოებასთან ურთიერთობის, სპორტის, კულტურისა და ახალგაზრდულ საქმეთა; სარევიზიო) თავმჯდომარეები.; საკრებულოს ფრაქციათა თავმჯდომარეები (ფრაქციათა შექმნის წესი განისაზღვრება საკრებულოს რეგლამენტით).

საკრებულოს აპარატი უზრუნველყოფს საკრებულოს საქმიანობის ორგანიზებას. საკრებულოს აპარატის უფროსს საკრებულოს თავმჯდომარის წარდგინებით თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს საკრებულო. საკრებულოს აპარატის თანამშრომლებს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს საკრებულოს აპარატის უფროსი.

6.2. მერია

მერია წარმოადგენს თბილისის ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოთა სისტემას, რომელიც მოიცავს: თბილისის მთავრობას; საქალაქო სამსახურებს; ქ.თბილისის რაიონებისა და დაბა წყნეთის გამგეობებს; ქ.თბილისის რაიონებში შემავალ ადმინისტრაციული ერთეულების ორგანოებს.

მერიის უფლებამოსილება, სტრუქტურა და საქმიანობის წესი განისაზღვრება მერიის დებულებით, რომელსაც ამტკიცებს საკრებულო. ქ.თბილისის მერიის დებულება დამტკიცებული იქნა საკრებულოს მიერ 2006 წლის 12 ოქტომბერს საკრებულოს №1-1 გადაწყვეტილებით.

თბილისის მთავრობა არის ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი კოლეგიური ორგანო, რომელიც შედგება ქ.თბილისის მერის, მერის პირველი მოადგილის (ვიცე-მერის) და მოადგილეების, საქალაქო სამსახურის ხელმძღვანელების, ქ.თბილისის რაიონებისა და დაბა წყნეთის გამგებლებისაგან. მთავრობა უზრუნველყოფს საკრებულოსა და მერის გადაწყვეტილებათა შესრულებას, დედაქალაქის ბიუჯეტისა და სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების პროგრამების შემუშავებასა და განხორციელებას.

გადაწყვეტილება მთავრობის სხდომაზე მიიღება დამსწრეთა ხმების უმრავლესობით, როგორც წესი ღია კენჭისყრით. მთავრობა უფლებამოსილია მიიღოს როგორც ნორმატიული, ისე ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტი - მთავრობის დადგენილება. მთავრობის დადგენილებას ხელს აწერს მერი. მთავრობის დადგენილებების შეჩერების ან გაუქმების უფლება აქვს საკრებულოს, აგრეთვე სასამართლოს.

საქალაქო სამსახურები. მერიის დებულების თანახმად საქალაქო სამსახური არის მერიის სტრუქტურული ერთეული, რომელიც იქმნება მთავრობის კომპეტენციას მიკუთვნებულ დარგის მართვის მიზნით.

მერიის დებულების მიხედვით ქ.თბილისში შექმნილია 15 სამსახური:

1. ადგილობრივი ქონების მართვის,

2. განათლებისა და კულტურის,

3. ეკონომიკური პოლიტიკის,

4. ტრანსპორტის,

5. ურბანული დაგეგმარების,

6. ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის,

7. მუნიციპალური შესყიდვების,

8. სპორტის,

9. საერთო ზედამხედველობის,

10. სამოქალაქო მონაწილეობისა და ინტეგრაციის („თბილისის კორპუსი“),

11. კეთილმოწყობის,

12. საგანგებო სიტუაციების,

13. დასუფთავების,

14. საფინანსო,

15. კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექცია².

საქალაქო სამსახურები ერთიანდებიან 5 ბლოკად (ეკონომიკური, სოციალური, კომუნალური, საქალაქო მეურნეობის, კონტროლისა და ზედამხედველობის ბლოკები). თითოეული ბლოკის საქმიანობას ხელმძღვანელობს მერის ერთ-ერთი მოადგილე. საქალაქო სამსახურების უფლებამოსილება, სტრუქტურა და საქმიანობის წესი განისაზღვრება შესაბამისი დებულებებით, რომელსაც სამსახურის უფროსის წარდგინებით ამტკიცებს თბილისის მერი.

ქ.თბილისის რაიონების (დაბა წყნეთის) გამგეობა. ქ.თბილისის მერიის დებულების მიხედვით რაიონის (დაბა წყნეთის) გამგეობა განმარტებულია როგორც: მერიის ტერიტორიული ორგანო, რომელიც უზრუნველყოფს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხთა გადაწყვეტას და შესაბამისი ადმინისტრაციული ერთეულის მართვას; მერის, საკრებულოს და ქ.თბილისის მთავრობის გადაწყვეტილებათა შესრულებას; ადგილობრივ საზოგადოებრივ მომსახურებათა მიწოდებას.

თბილისის რაიონის (დაბა წყნეთის) გამგეობა არის კოლეგიური ორგანო, რომელიც შედგება რაიონის (დაბა წყნეთის) გამგებლის, მისი მოადგილეების და სამსახურების ხელმძღვანელებისაგან. თბილისის ყველა რაიონისა და დაბა წყნეთის გამგეობის სტრუქტურა იდენტურია (დაბა წყნეთში სამსახურის ნაცვლად არის განყოფილება). იგი შედგება: სოციალურ საკითხთა, საბინაოკომუნალური, ეკონომიკური პოლიტიკის, სამხედრო სამსახურებისა და გამგეობის აპარატისაგან.

გამგეობის დებულებას, სტრუქტურას და საშტატო ნუსხას გამგებლის წარდგინებით ამტკიცებს მერი.

მერიის აპარატი (ადმინისტრაცია) უზრუნველყოფს თბილისის მერიისა და მთავრობის საქმიანობის ორგანიზაციულ, სამართლებრივ, საინფორმაციო და მატერიალურ-ტექნიკურ მომსახურებას.

მერიის აპარატის (ადმინისტრაციის) სტრუქტურული ერთეულებია:

1. იურიდიული სამსახური,

2. საზოგადოებასთან ურთიერთობის სამსახური,

3. მედიასთან ურთიერთობის სამსახური,

4. საერთაშორისო ურთიერთობების სამსახური,

5. საკადრო რესურსების სამსახური,

6. საიდუმლო-სამობილიზაციო სამსახური,

7. კონტროლის სამსახური,

8. საქმისწარმოების სამსახური,

9. კორესპოდენციის სამსახაური,

10. აღრიცხვა-ანგარიშგების სამსახური,

11. მატერიალურ-ტექნიკური უზრუნველყოფის სამსახური,

12. კომპიუტერული უზრუნველყოფის სამსახური,

13. მოქალაქეთა მიღების სამსახური,

14. თბილისის მიწის მართვისა და განკარგვის კომისიის აპარატი (სამსახური),

15. მერის აპარატი (სამსახური),

16. ადმინისტრაციის უფროსის აპარატი (სამსახური).

მერიის აპარატის (ადმინისტრაციის) უფროსია მერის მოადგილე, რომელსაც თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს მერი. მერიის აპარატის (ადმინისტრაციის) სტრუქტურა, საშტატო ნუსხა და უფლებამოსილება განისაზღვრება დებულებით, რომელსაც ადმინისტრაციის უფროსის წარდგინებით ამტკიცებს მერი. მერიის აპარატის (ადმინისტრაციის) თანამშრომლებს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს მერიის აპარატის (ადმინისტრაციის) უფროსი.

6.3. მერიის თანამდებობის პირები

მერი არის დედაქალაქის ადგილობრივი თვითმმართველობის უმაღლესი თანამდებობის პირი და ქ.თბილისის მთავრობის ხელმძღვანელი. მერს ირჩევს საკრებულო თავის შემადგენლობიდან საკრებულოს უფლებამოსილების ვადით საკრებულოს წევრთა სრული შემადგენლობის უმრავლესობით.

საკრებულოს უფლება აქვს წევრთა სრული შემადგენლობის უმრავლესობით უნდობლობა გამოუცხადოს მერს. უნდობლობა გამოცხადებულად ჩაითვლება თუ უნდობლობის საკითხის დასმიდან ერთი თვის ვადაში საკრებულომ სრული შემადგენლობის უმრავლესობით აირჩია ახალი მერი. უნდობლობის საკითხი არ შეიძლება დაისვას მერის არჩევის პირველი სამი და საკრებულოს უფლებამოსილების გასვლამდე ბოლო სამი თვის განმავლობაში, აგრეთვე უნდობლობის საკითხის დასმის დღიდან მომდევნო 6 თვის განმავლობაში, თუ საკრებულომ ვერ შეძლო კანონით დადგენილ ვადაში ახალი მერის არჩევა.

მერს უფლება აქვს საკრებულოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილება ერთი კვირის ვადაში დაუბრუნოს საკრებულოს შენიშვნებით ხელახლა განსახილველად (სუსპენზიური ვეტო). საკრებულო ვალდებულია ორი კვირის ვადაში კენჭი უყაროს ჯერ მერის ვარიანტს. თუ შენიშვნები არ იქნა მიღებული, კენჭი ეყრება თავდაპირველ ვარიანტს. გადაწყვეტილება მიღებულად ჩაითვლება, თუ მას მხარს დაუჭერს საკრებულოს წევრთა სიითი შემადგენლობის უმრავლესობა.

მერის მოადგილეები. მერს ჰყავს პირველი მოადგილე (ვიცე-მერი) და მოადგილეები, რომელთა რაოდენობას განსაზღვრავს მერი. მერის პირველი მოადგილე და მოადგილეები თანამდებობაზე ინიშნებიან და თანამდებობიდან თავისუფლდებიან მერის მიერ. მერის მოადგილეები მერის მიერ ფუნქციების განაწილების შესაბამისად ხელმძღვანელობენ აღმასრულებელი ორგანოს კომპეტენციას მიკუთვნებულ დარგებს. მერის გადაწყვეტილებით მერის პირველი მოადგილე ან ერთ-ერთი მოადგილე იმავდროულად არის მერის აპარატის (ადმინისტრაციის) უფროსი.

საქალაქო სამსახურის ხელმძღვანელები. საქალაქო სამსახურის უფროსი ხელმძღვანელობს შესაბამისი სამსახურის საქმიანობას. სამსახურის უფროსს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს მერი.

რაიონის (დაბა წყნეთის) გამგებელი. რაიონის (დაბა წყნეთის) გამგებელს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს მერი. გამგებელს შეიძლება ჰყავდეს არა უმეტეს სამისა მოადგილე, რომელთაც, მერთან შეთანხმებით, თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს გამგებელი. გამგეობის სტრუქტურას, დებულებას და საშტატო ნუსხას გამგებლის წარდგინებით ამტკიცებს მერი. გამგებელი საკრებულოს დასამტკიცებლად წარუდგენს გამგეობის შემადგენლობას და მერს დასამტკიცებლად წარუდგენს გამგეობის წევრებს, თავის მოადგილის წარდგინებით თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს გამგეობის აპარატის სტრუქტურული ერთეულის უფროსებს.

______________________

2. ინსპექციის ამოცანაა ქ.თბილისის მერიის სისტემაში საჯარო მოსამსახურეთა მიერ კანონიერების დაცვის, ადგილობრივი ბიუჯეტების ხარჯვის კანონიერების და მიზნობრიობის, მუნიციპალური ქონების გამოყენებისა და განკარგვის საკითხებზე ზედამხდეველობა; მერიის სტრუქტურული ერთეულების მიერ გამოცემულ სამართლებრივი აქტების, დადებული ხელშეკრულებების საფინანსო ექსპერტიზა; საბიუჯეტო სახსრების მიზნობრივ და ეფექტიან ხარჯვაზე წინასწარი და მიმდინარე კონტროლის დაწესება; საბიუჯეტო სახსრების ხარჯვის სისწორის თემატური შემოწმება.

საკრებულო. ქ.თბილისის ინსტიტუციონალურ სტრუქტურაში მკვეთრად არის გამოხატული მერის დომინანტური და საკრებულოს ნომინალური როლი. ქ.თბილისის საკრებულოს უფლებამოსილება არის უაღრესად შეზღუდული სხვა მუნიციპლიტეტების და თვითმმართველი ქალაქების საკრებულოებთან შედარებით. კანონის მე-12 მუხლით განსაზღვრული საკრებულოს კომპეტენციების 24 ქვეპუნქტიდან 10 იწყება სიტყვებით „მერის წარდგინებით“ (ანუ ამ საკითხის გადაწყვეტა შეიძლება მოხდეს მხოლოდ მერის ინიციატივით), ხოლო დანარჩენი 14 ქვეპუნქტი ეხება ან საკრებულოს შიდა ორგანიზაციულ საქმიანობას (საკრებულოს რეგლამენტის მიღება, საკრებულოს თანამდებობის პირთა არჩევა-გადარჩევა), ან უფრო სიმბოლური ხასიათისაა (საპატიო წოდებების, ჯილდოების, თბილისის სიმბოლოების დადგენა).

საკრებულოს ფუნქციებიდან მნიშვნელოვანია მერის არჩევისა და მისადმი უნდობლობის გამოცხადების, აგრეთვე მერიის თანამდებობის პირთა ანგარიშების მოსმენის საკითხი. მაგრამ მერისადმი უნდობლობის გამოცხადებასთან დაკავშირებით იგივე კურიოზული გაურკვევლობაა, რაც „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანულ კანონში. კერძოდ, „საქართველოს დედაქალაქის - თბილისის შესახებ“ კანონის 221 მუხლით განსაზღვრულია მერის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტა. ამ მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით მერის თანამდებობიდან გათავისუფლების საკითხზე კენჭისყრა ტარდება საკითხის დასმიდან არა უადრეს 1 და არა უგვიანეს 2 თვისა. მე-5 პუნქტის თანახმად მერი თანამდებობიდან გათავისუფლებულად ჩაითვლება თუ საკრებულომ აირჩია ახალი მერი, მე-6 პუნქტის თანახმად კი საკრებულომ საკითხის დასმიდან თუ ერთი თვის ვადაში ვერ აირჩია ახალი მერი, მერისადმი უნდობლობის გამოცხადების საკითხი არ შეიძლება დაისვას მომდევნო 6 თვის განმავლობაში. აქაც ვადები ერთმანეთს არ ემთხვევა და გამორიცხავს ახალი მერის არჩევას (მე-2 პუნქტით კენჭისყრა უნდა ჩატარდეს საკითხის დასმიდან ერთი თვის შემდეგ, ხოლო მე-6 პუნქტით ახალი მერის არჩევა უნდა მოხდეს არა უგვიანეს ერთი თვისა).

საკრებულოს მართალია უფლება აქვს მოისმინოს მერიის თანამდებობის პირთა ანგარიშები გაწეული საქმიანობის შესახებ, მაგრამ ესეც მხოლოდ ფორმალური უფლებაა, რადგან:

საკრებულოს როლი ასევე ნომინალურია აღმასრულებელი ორგანოს სტრუქტურების, საშტატო ნუსხის, ფუნქციების და საქმიანობის წესის განსაზღვრაში. კანონის 23-ე მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად საკრებულო უფლებამოსილია დაამტკიცოს მერიის დებულება (ისიც მხოლოდ მერის წარდგინებით), რომლითაც განისაზღვრება მთავრობის სტრუქტურა, უფლებამოსილება და საქმიანობის წესი. საკრებულოს მიერ 2006 წ. 12 ოქტომბერს №1-1 გადაწყვეტილებით დამტკიცდა ქ.თბილისის მერიის დებულება (საგულისხმოა, რომ საკრებულომ თავის პირველივე სხდომაზე დაამტკიცა არა საკუთარი რეგლამენტი, არამედ მერიის დებულება). ამ დებულებით გარკვეულწილად გაფართოებულია მერიის დებულებით დასარეგულირებელი საკითხთა წრე და იგი მოიცავს არა მხოლოდ მთავრობის (რასაც ითვალისწინებდა კანონი), არამედ რაიონებისა და დაბა წყნეთის გამგეობის სტრუქტურას, უფლებამოსილებას და საქმიანობის წესს. მაგრამ მერიის დებულება მხოლოდ ზოგადი ხასიათის დოკუმენტია და უფრო ბლანკეტური სახის ნორმებისგან შედგება. მერიის ყველა ერთეულის ძირითადი მარეგულირებელი დოკუმენტები (მერის მოადგილეების რაოდენობა და ფუნქციები, სამსახურების სტრუქტურა, საშტატო ნუსხა და დებულებები, რაიონის (დაბა წყნეთის) გამგეობის დებულებები, მერიის ადმინისტრაციის სტრუქტურა საშტატო ნუსხა და დებულება) მტკიცდება უშუალოდ მერის მიერ, რომელიც ასევე უფლებამოსილია ერთპიროვნულად დანიშნოს ამ სტრუქტურების არა მხოლოდ ხელმძღვანელები, არამედ თითქმის მთელი პერსონალი. საკრებულო ამ საკითხების გადაწყვეტაში ვერ ერევა. მერის მიერ თვითმმართველობის მოხელეთა ძირითადი ნაწილის ერთპიროვნულად დანიშვნა, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის დაუხვეწაობიდან გამომდინარე, ქმნის არასტაბილურ სამოხელეო კორპუსს. როგორც წესი, მერის შეცვლა იწვევს მერიის მთელი პერსონალის შეცვლას.

მერია. რაც შეეხება დედაქალაქის თვითმმართველობის აღმასრულებელ სტრუქტურას, მასში აშკარად ჩანს ფუნქციების დუბლირება და მთლიანად სტრუქტურის ირაციონალური ხასიათი. მიუხედავად იმისა, რომ თითოეულ საქალაქო სამსახურს ევალება შესაბამის დარგის კონტროლი, შექმნილია ზედამხედველობის ორი სპეციალური სამსახური: საერთო ზედამხედველობის სამსახური და კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექცია.

მერის მოადგილეების ინსტიტუტი გაურკვეველია არა მხოლოდ რაოდენობის და ფუნქციების (ორივე ამ საკითხზე გადაწყვეტილებას ერთპიროვნულად ღებულობს მერი) არამედ საჭიროების თვალსაზრისითაც. ეს ინსტიტუტი არის შუალედური რგოლი მერსა და საქალაქო სამსახურებს შორის. ეს ინსტიტუცია არაფრით არ არის გამყარებული და მათ მერის ნებიდან გამომდინარე შეუძლიათ ითამაშონ როგორც გადამწყვეტი, ისე სრულიად ფორმალური როლი სამსახურების საქმიანობასთან დაკავშირებით.

კითხვას ბადებს რაიონის გამგეობების ინსტიტუცია. ეს რგოლი საკმაოდ წინააღმდეგობრივად და გაურკვევლად არის წარმოჩენილი. კანონიდან და მერიის დებულებიდან გამომდინარე გამგეობა წარმოადგენს მერიის ტერიტორიულ ორგანოს. მაგრამ ამავე კანონის მიხედვით რაიონის გამგეობას რატომღაც გააჩნია საკუთარი ბიუჯეტი და საკუთარი სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების პროგრამა (რაც დამახასიათებელია თვითმმართველი ერთეულისათვის). რაიონის გამგეობის შემადგენლობას კანონის 24-ე მუხლის მე-4 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის თანახმად გამგებელი დასამტკიცებლად წარუდგენს საკრებულოს, მაგარამ იმავე პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტით ირკვევა, რომ გამგეობის წევრებს გამგებლის წარდგინებით ამტკიცებს მერი.

რაიონის გამგეობის დაქვემდებარებული ტერიტორია საშუალოდ მოიცავს 200.000 მოსახლეს. ეს საკმაოდ დიდი რაოდენობაა იმისათვის, რომ რაიონის გამგებელმა მუნიციპალიტეტის რწმუნებულის მსგავსად უზრუნველყოს მოქალაქეთა კავშირი ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებთან. რაც შეეხება ფუნქციებს, რაიონის გამგეობის სამსახურებიდან ერთადერთი, რომელიც მხოლოდ რაიონის და არა ქალაქის დონეზეა წარმოდგენილი, ესაა სამხედრო აღრიცხვისა და გაწვევის სამსახური. მაგრამ, ჯერ ერთი, ეს ცენტრალური ხელისუფლების ფუნქციაა, რომელიც ჯერჯერობით არაა თვითმმართველობებზე დელეგირებული და მეორეც, მხოლოდ ამ ფუნქციის განსახორციელებლად ალბათ არაა მართებული მერიის ტერიტორიული ორგანოს შექმნა. სავსებით საკმარისი იქნებოდა ქალაქის დონეზე ამ ფუნქციის მატარებელი სამსახურის არსებობა, რომელსაც სხვა სამსახურების მსგავსად ექნებოდა შესაბამისი ტერიტორიული ორგანოები თბილისის ადმინისტრაციულ ერთეულებში.

ვახტანგ ხმალაძე

დამოუკიდებელ საქართველოში ადგილობრივ ორგანოთა (ქალაქთა საბჭოების) პირველი არჩევნები გაიმართა 1919 წლის დასაწყისში, 1918 წლის 26 მაისს საქართველოს სახელმწიფოებრივი დამოუკიდებლობის გამოცხადებიდან საკმაოდ მოკლე დროში. არჩევნები გაიმართა მრავალმანდატიანი საარჩევნო ოლქების მიხედვით, პროპორციული საარჩევნო სისტემით, რომელშიც არ არსებობდა საარჩევნო ზღურბლი და რომელშიც მანდატების განაწილებისთვის გამოიყენებოდა საარჩევნო კვოტის მეთოდი, კერძოდ, ე.წ. ჰეირის (T.Hare) კვოტა. კანდიდატთა სიების წარდგენის უფლება ჰქონდათ პოლიტიკურ პარტიებსა და ამომრჩეველთა მცირერიცხოვან ჯგუფებს. ყოველი ამომრჩეველი ხმას მხოლოდ ერთ სიას აძლევდა. სიის მიერ მიღებული მანდატების რაოდენობა განისაზღვრებოდა ამ სიის მიერ მიღებული ხმების რაოდენობის გაყოფით საარჩევნო კვოტაზე (განაყოფის მთელი ნაწილით). საარჩევნო კვოტა განისაზღვრებოდა ყველა სიის მიერ მიღებული ხმების ჯამის გაყოფით გასანაწილებელ მანდატთა რაოდენობაზე. გაუნაწილებელი მანდატებიდან თითო მანდატი მიეკუთვნებოდა იმ სიებს, რომლებსაც მეტი ექნებოდათ მიღებული ხმების საარჩევნო კვოტაზე გაყოფის შემდეგ დარჩენილი ნაშთი. ასეთი საარჩევნო სისტემა უზრუნველყოფდა როგორც პარტიათა, ასევე სხვადასხვა ინტერესთა ჯგუფების პროპორციულ წარმომადგენლობას არჩევით ორგანოში. აქტიური საარჩევნო უფლება ჰქონდა 20 წელს მიღწეულ საქართველოს რესპუბლიკის მოქალაქეს. სამხედრო მოსამსახურეებს მხოლოდ პასიური საარჩევნო უფლება ჰქონდათ.

1921 წლიდან 1991 წლამდე, საბჭოთა ხელისუფლების არსებობის პერიოდში, ადგილობრივ ორგანოთა არჩევნები მხოლოდ სახელით იყო არჩევნები, თავისუფალ არჩევნებთან კი მათ საერთო არაფერი ჰქონდათ და ამიტომ ამ პერიოდის საარჩევნო სისტემებზე არც არაფერია სათქმელი.

ადგილობრივ ორგანოთა - საკრებულოთა - თავისუფალი არჩევნები გაიმართა მხოლოდ 72 წლის შემდეგ, 1991 წლის მარტში, 1990 წლის ოქტომბერში საქართველოს უზენაესი საბჭოს არჩევნებში ეროვნულ-გამათავისუფლებელი მოძრაობის შთამბეჭდავი გამარჯვების შემდეგ. სოფლის, თემის, დაბის, ქალაქის (გარდა რაიონული დაყოფის მქონე ქალაქისა) და რაიონული დაყოფის მქონე ქალაქის რაიონის საკრებულოები შეიქმნა საყოველთაო, თანასწორი და პირდაპირი საარჩევნო უფლების საფუძველზე ფარული კენჭისყრით, მრავალმანდატიანი საარჩევნო ოლქების მიხედვით, პროპორციული წარმომადგენლობისა და ერთადერთი გადასაცემი ხმის სისტემის საფუძველზე. კანდიდატთა წარდგენის უფლება ჰქონდათ პოლიტიკურ პარტიებს, მათ ბლოკებსა და ამომრჩეველთა ჯგუფებს. ასეთი საარჩევნო სისტემა უზრუნველყოფდა მცირერიცხოვანი ინტერესთა ჯგუფების წარმომადგენლობას არჩევით ორგანოში. ეს დადასტურდა არჩევნების შედეგებითაც: პარტიათა მმართველმა კოალიციამ - „მრგვალმა მაგიდამ“ - მეტ წილ შემთხვევებში აბსოლუტური უმრავლესობა ვერ მოიპოვა. გარდა ზემოაღნიშნული საკრებულოებისა, შეიქმნა საქართველოს რაიონებისა და რაიონული დაყოფის მქონე ქალაქების საკრებულოები. ამ საკრებულოებში თანამდებობის მიხედვით შედიოდნენ შესაბამისი რაიონის/ქალაქის ტერიტორიაზე არჩეული საკრებულოების მდივნები და ამ საკრებულოთა მიერ თავისივე შემადგენლობიდან არჩეული დეპუტატები. ასაკობრივი საარჩევნო ცენზი 18 წელი იყო. პასიური საარჩევნო უფლებისთვის დადგენილი იყო საქართველოში მუდმივად ცხოვრების ათწლიანი ბინადრობის ცენზი.

ამის შემდეგ, 1998 წლამდე ადგილობრივ ორგანოთა არჩევნები არ გამართულა.

1998 წელს საკრებულოთა არჩევნები გაიმართა მრავალმანდატიანი საარჩევნო ოლქების მიხედვით (სოფლის, თემის, დაბის, ქალაქისა და რაიონის ყოველი საკრებულოს ასარჩევად თითო საარჩევნო ოლქი იქმნებოდა). გამოყენებული იყო ორი სხვადასხვა სისტემა: იმ საკრებულოებში, რომლებშიც ამომრჩეველთა რაოდენობა 2.000-ზე მეტი იყო, არჩევნები გაიმართა პროპორციული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე, ხოლო იქ, სადაც მათი რაოდენობა 2.000-ს არ აღემატებოდა - მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის, უფრო ზუსტად, ფარდობითი უმრავლესობის მაჟორიტარული სისტემის საფუძველზე. პროპორციული საარჩევნო სისტემით გამართული არჩევნებისას, იქ, სადაც ასარჩევი იყო 21 დეპუტატზე მეტი, დადგენილი იყო 5%25-იანი საარჩევნო ზღურბლი. კანდიდატთა წარდგენის უფლება ჰქონდათ პოლიტიკურ პარტიებსა და მათ ბლოკებს, ხოლო იქ, სადაც არჩევნები მაჟორიტარული სისტემის საფუძველზე იმართებოდა - ამომრჩეველთა ჯგუფებსაც. პროპორციული სისტემით გამართული არჩევნებისას მანდატების განაწილებისთვის გამოიყენებოდა საარჩევნო კვოტის მეთოდი (ჰეირის კვოტა): პარტიული სიის მიერ მიღებული მანდატების რაოდენობა განისაზღვრებოდა მიღებული ხმების რაოდენობისა და გასანაწილებელი მანდატების ნამრავლის გაყოფით იმ სიების მიერ მიღებული ხმების ჯამზე, რომლებმაც გადალახეს საარჩევნო ზღურბლი (განაყოფის მთელი ნაწილით). გაუნაწილებელი მანდატებიდან თითო მანდატი მიეკუთვნებოდა იმ სიებს, რომლებმაც ხმების მეტი რაოდენობა მიიღეს¹. მაჟორიტარული სისტემით გამართული არჩევნები ერთტურიანი იყო. ამომრჩეველს უფლება ჰქონდა, ხმა მიეცა იმდენი კანდიდატისთვის, რამდენმანდატიანიც იყო საარჩევნო ოლქი. არჩეულად ითვლებოდნენ ის კანდიდატები, რომლებიც სხვებზე მეტ ხმას მიიღებდნენ, მიუხედავად ამ ხმათა რაოდენობისა². აქტიური საარჩევნო უფლებისთვის საარჩევნო ცენზი 18 წელი იყო, ხოლო პასიურისთვის - 21 წელი. აქტიური საარჩევნო უფლებისთვის დადგენილი იყო საკრებულოს ტერიტორიაზე ცხოვრების სამთვიანი ბინადრობის ცენზი (არჩევნებამდე ბოლო 3 თვის განმავლობაში), ხოლო პასიური საარჩევნო უფლებისთვის - საქართველოში მუდმივად ცხოვრების ხუთწლიანი ბინადრობის ცენზი. ვადიანი სამხედრო მოსამსახურეები მონაწილეობდნენ მხოლოდ რაიონებისა და ქალაქების - თბილისის, ბათუმის, რუსთავის, სოხუმის, ფოთის, ქუთაისის, ცხინვალის - საკრებულოთა არჩევნებში, შესაბამისი სამხედრო ნაწილის დისლოკაციის ადგილის მიხედვით. ადგილობრივ არჩევნებში მონაწილეობის უფლება არ ჰქონდათ აფხაზეთის ავტონომიური რესპუბლიკიდან და ყოფილი სამხრეთ ოსეთის ავტონომიური ოლქიდან იძულებით გადაადგილებულ პირებს. არჩევნები არ გამართულია სეპარატისტული ძალების მიერ კონტროლირებად ტერიტორიებზე - აფხაზეთსა და ცხინვალის რეგიონში.

2002 წელს საკრებულოთა არჩევნები გაიმართა მრავალმანდატიანი საარჩევნო ოლქების მიხედვით (სოფლის, თემის, დაბისა და ქალაქის ყოველი საკრებულოს ასარჩევად თითო საარჩევნო ოლქი იქმნებოდა). გამოყენებული იყო ორი განსხვავებული სისტემა: ყველა საკრებულოს არჩევნები, გარდა თბილისისა, და ქალაქის გამგებლების/მერების არჩევნები გაიმართა ერთ ტურად, ფარდობითი უმრავლესობის მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე, ხოლო თბილისში - პროპორციული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე, 4%25-იანი საარჩევნო ზღურბლით. გარდა ამისა, პირდაპირი არჩევნებით აირჩეოდა იმ ქალაქის გამგებელი, რომელშიც ამომრჩეველთა რაოდენობა 5 ათასს აღემატებოდა და იმ ქალაქის მერი, რომელიც რაიონის შემადგენლობაში არ შედიოდა (გარდა თბილისისა და ფოთისა). კანდიდატთა წარდგენისა და არჩევნების შედეგების დადგენის წესები და ასაკობრივი საარჩევნო ცენზი ისეთივე იყო, როგორიც 1998 წელს. პასიური საარჩევნო უფლებისთვის დადგენილი იყო შესაბამისი საკრებულოს ტერიტორიაზე ცხოვრებისა და, იმავდროულად, საქართველოში მუდმივად ცხოვრების ხუთწლიანი ბინადრობის ცენზი. სამხედრო მოსამსახურეები ადგილობრივ არჩევნებში მონაწილეობდნენ შესაბამისი სამხედრო ნაწილის განლაგების ადგილის მიხედვით. რაიონის საკრებულოები აღარ აირჩეოდა და მათ შემადგენლობაში თანამდებობრივად შედიოდნენ რაიონის ტერიტორიაზე არჩეულ საკრებულოთა თავმჯდომარეები.

ცალკე უნდა აღინიშნოს საარჩევნო კომისიების შექმნის წესი.

_____________________

1. ასეთი წესი ნაკლებად სამართლიანია, ვიდრე ის, რომელიც 1919 წელს გამოიყენებოდა.

2. ეს არის ძალიან მარტივი, მაგრამ სხვა სისტემებთან შედარებით საკმაოდ უსამართლო სისტემა.

2006 წელს არსებული საარჩევნო ადმინისტრაციის სისტემა მნიშვნელოვნად განსხვავდება ადრე არსებული სისტემებისაგან.

2005 წელს ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემის შეცვლასთან ერთად არსებითად შეიცვალა თვითმმართველობის ორგანოთა საარჩევნო სისტემაც. ამ ცვლილებათა შესაბამისად, თვითმმართველობის არჩევითი ორგანოები მხოლოდ თვითმმართველი ქალაქისა და მუნიციპალიტეტის საკრებულოება.

თვითმმართველი ქალაქის, გარდა თბილისისა, საკრებულო შედგება 15 წევრისაგან, რომელთაგან 10 აირჩევა პროპორციული, ხოლო 5 - მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე. თბილისის საკრებულო შედგება 37 წევრისაგან, რომელთაგან 12 აირჩევა პროპორციული, ხოლო 25 - მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე. მუნიციპალიტეტის საკრებულო შედგება პროპორციული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე არჩეული 10 წევრისა და მუნიციპალიტეტში შემავალი ყოველი თემიდან და ქალაქიდან მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე არჩეული თითო წევრისაგან (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 115, 126)³.

მუნიციპალიტეტსა და თვითმმართველ ქალაქში, გარდა თბილისისა, მაჟორიტარული არჩევნები იმართება ერთმანდატიანი ადგილობრივი საარჩევნო ოლქების მიხედვით ფარდობითი უმრავლესობის მაჟორიტარული სისტემის საფუძველზე, ანუ არჩეულად ითვლება კანდიდატი, რომელიც სხვებზე მეტ ხმას მიიღებს. პროპორციული არჩევნები იმართება ერთი მრავალმანდატიანი საარჩევნო ოლქის მიხედვით, პარტიული სიებით და 5%25-იანი საარჩევნო ზღურბლით. მანდატების პირველადი განაწილებისთვის გამოიყენება იგივე წესი, რომელიც 1998 წელს იყო გამოყენებული, ხოლო გაუნაწილებელი მანდატებიდან თითო მანდატი პირველ რიგში მიეკუთვნება იმ სიებს, რომლებმაც გადალახეს საარჩევნო ზღურბლი, მაგრამ ვერ მოაგროვეს ერთი მანდატის მისაღებად საკმარისი ხმათა რაოდენობა (საარჩევნო კვოტის ტოლი ხმათა რაოდენობა). ასეთი სიებიდან მანდატები ეძლევა მათ, ვინც სხვებთან შედარებით მეტი ხმა მიიღო. ამის შემდეგ თითო მანდატი თანამიმდევრობით მიეკუთვნება იმ სიებს, რომლებმაც პირველადი განაწილებისას ერთი მანდატი მაინც მოიპოვეს და სხვებზე მეტი ხმა მიიღეს. იმ შემთხვევაში, თუ საარჩევნო ზღურბლი ათზე მეტმა სუბიექტმა გადალახა, ზემოთ აღწერილი წესი არ გამოიყენება და თითო მანდატი მიეკუთვნება იმ ათ პარტიულ სიას, რომლებმაც სხვებზე მეტი ხმა მიიღეს (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 115, 123, 124).

თბილისში მაჟორიტარული არჩევნები იმართება 5 ორმანდატიანი და 5 სამმანდატიანი ადგილობრივი საარჩევნო ოლქის მიხედვით, პარტიული სიებით, ფარდობითი უმრავლესობის მაჟორიტარული სისტემის საფუძველზე. ამომრჩეველმა ხმა მხოლოდ ერთ სიას უნდა მისცეს. ორივე/სამივე მანდატი მიეკუთვნება იმ სიას, რომელიც სხვა სიებზე მეტ ხმას მიიღებს, მაგრამ არანაკლებ არჩევნების მონაწილეთა 30%25-ისა. თუ ამ სიამ ხმათა 30%25-ზე ნაკლები მიიღო, იმართება არჩევნების მე-2 ტური, რომელშიც მონაწილეობას მიიღებს ორი საუკეთესო შედეგის მქონე სია და ყველა მანდატი მიეკუთვნება მას, რომელიც მეტ ხმას მიიღებს. რაც შეეხება პროპორციული წესით ასარჩევ 12 დეპუტატს, შესაბამისი პარტიული სიებისთვის ხმის მიცემა არ ხდება და ითვლება, რომ ყოველი სიის მიერ მიღებულ ხმათა რაოდენობა ტოლია თბილისის 10 მრავალმანდატიან ადგილობრივ საარჩევნო ოლქში იმავე პარტიის/საარჩევნო ბლოკის მიერ წარდგენილი პარტიული სიების მიერ მიღებული ხმების ჯამისა. მანდატების განაწილებაში მონაწილეობს მხოლოდ ის სიები, რომელთა მიერ მიღებული ხმები არჩევნების მონაწილეთა 4%25 ან მეტია. მანდატების პირველადი განაწილებისთვის აქაც იგივე წესი გამოიყენება, რომელიც 1998 წელს იყო გამოყენებული, ხოლო გაუნაწილებელი მანდატებიდან თითო მანდატი მიეკუთვნება იმ სიებს, რომლებმაც სხვებზე მეტი ხმა მიიღეს. იმ შემთხვევაში, თუ 4%25-იანი საარჩევნო ზღურბლი 12-ზე მეტმა სუბიექტმა გადალახა, ზემოთ აღწერილი წესი არ გამოიყენება და თითო მანდატი მიეკუთვნება იმ 12 პარტიულ სიას, რომლებმაც სხვებზე მეტი ხმა მიიღეს (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ. 126).

საყურადღებოა განსხვავება პროპორციული სისტემით მანდატების განაწილების წესში თბილისისა და სხვა ერთეულების საკრებულოებში. საქმე ეხება იმ გაუნაწილებელ მანდატებს, რომლებიც რჩება საარჩევნო კვოტის მეთოდით მანდატების განაწილების შემდეგ. მუნიციპალიტეტებსა და თვითმმართველ ქალაქებში, გარდა თბილისისა, გაუნაწილებელი მანდატებიდან თითო მანდატი პირველ რიგში მიეკუთვნება იმ სიებს, რომლებმაც გადალახეს საარჩევნო ზღურბლი, მაგრამ ვერ მოაგროვეს ერთი მანდატის მისაღებად საკმარისი ხმათა რაოდენობა. მხოლოდ ამის შემდეგ, თუ კიდევ დარჩა გაუნაწილებელი მანდატები, თითო მანდატი თანამიმდევრობით მიეკუთვნება იმ სიებს, რომლებმაც პირველადი განაწილებისას ერთი მანდატი მაინც მოიპოვეს და სხვებზე მეტი ხმა მიიღეს (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ. 123). თბილისში კი გაუნაწილებელი მანდატების განაწილება სხვაგვარად ხდება. განაწილების წესში მხოლოდ ის წერია, რომ თითო მანდატი თანამიმდევრობით მიეკუთვნება იმ სიებს, რომლებმაც პირველადი განაწილებისას ერთი მანდატი მაინც მოიპოვეს და სხვებზე მეტი ხმა მიიღეს. მაშასადამე, თბილისში პროპორციული წესით მანდატების განაწილებისას თუ რომელიმე პარტიულმა სიამ გადალახა საარჩევნო ზღურბლი, მაგრამ ვერ მოაგროვა ერთი მანდატის მისაღებად საკმარისი ხმათა რაოდენობა, იგი ვერც ერთ მანდატს ვერ მიიღებს⁴.

აღსანიშნავია, რომ 2006 წელს საარჩევნო კოდექსში შეტანილი ცვლილების თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისას გაუქმდა არჩევნების ჩატარებულად ცნობისთვის ადრე არსებული სავალდებულო კვორუმი (ამ ცვლილებამდე არჩევნები ჩატარებულად ითვლებოდა, თუ მასში მონაწილეობას მიიღებდა ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის არანაკლებ ერთი მესამედისა).

ყოველ ადგილობრივ საარჩევნო ოლქში აქტიური საარჩევნო უფლება აქვს საქართველოს მოქალაქეს, რომელსაც არჩევნების დღემდე შეუსრულდა ან იმ დღეს უსრულდება 18 წელი და რომელიც რეგისტრირებულია ამ საარჩევნო ოლქის ტერიტორიაზე მცხოვრებად, გარდა პირისა, „რომელიც სასამართლომ ქმედუუნაროდ ცნო ან სასამართლოს განაჩენით იმყოფება სასჯელის აღსრულების დაწესებულებაში“ (საქართველოს კონსტიტუცია, მ. 28) და იმ ამომრჩევლისა, რომელიც არჩევნების დანიშვნის დღისთვის მუდმივად ან დროებით ცხოვრობს საქართველოს საზღვრებს გარეთ ან იმყოფება ნაოსნობაში მყოფ გემზე. სამხედრო მოსამსახურეები ადგილობრივ არჩევნებში მონაწილეობენ შესაბამისი სამხედრო ნაწილის განლაგების ადგილის მიხედვით (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 5, 109).

პასიური საარჩევნო უფლება აქვს საქართველოს მოქალაქეს, რომელსაც არჩევნების დღემდე შეუსრულდა ან იმ დღეს უსრულდება 21 წელი და რეგისტრირებულია შესაბამისი საკრებულოს ტერიტორიაზე მცხოვრებად, გარდა პირისა, რომელსაც საქართველოს კონსტიტუციის 28-ე მუხლის შესაბამისად არა აქვს საარჩევნო უფლება და პირისა, რომელსაც ბოლო 2 წლის განმავლობაში არ უცხოვრია საქართველოში (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 5, 109). გარდა ამისა, საკრებულოს წევრობის კანდიდატად დასახელების შემთხვევაში სამსახურებრივი უფლებამოსილება უწყდება ქვეყნის უმაღლესი პოლიტიკური და ადმინისტრაციული თანამდებობის პირებს, რომელთა ჩამონათვალიც კანონში იყო მოცემული (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ. 111).

2.1. საარჩევნო ადმინისტრაციის ფორმირება

საარჩევნო სისტემის მნიშვნელოვანი ელემენტია საარჩევნო ადმინისტრაცია. მასზეა დამოკიდებული, რამდენად კანონიერად ჩაივლის საარჩევნო პროცესი და, განსაკუთრებით, რამდენად კანონიერად შეჯამდება არჩევნების შედეგები. ამიტომ, 1990 წლიდან მოყოლებული, მწვავე პოლიტიკური დისკუსიის საგანი იყო და დღემდე ასეთად დარჩა საარჩევნო ადმინისტრაციის შექმნის წესი.

2006 წელს მოქმედი საარჩევნო ადმინისტრაციის სისტემა არსებითად განსხვავდება ადრე არსებული სისტემებისაგან, რომლებიც ეფუძნებოდა საარჩევნო კომისიების ფორმირებას მრავალპარტიული წარმომადგენლობის პრინციპით (კომისიების წევრებს მეტ-ნაკლები პროპორციით ნიშნავდნენ არჩევნების მონაწილე პარტიები). კომისიათა ფორმირება ამჟამად ხორციელდება 2004 წლის აპრილში მიღებული კანონის მიხედვით და მას საფუძვლად უდევს ფორმალურად არაპარტიული პრინციპი და პროფესიული დაკომპლექტების წესი. ცენტრალური და საოლქო საარჩევნო კომისიების წევრი უნდა იყოს უპარტიო, მას უნდა ჰქონდეს უმაღლესი განათლება და საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელის სერტიფიკატი (უნდა შევნიშნოთ, რომ კომისიის წევრისთვის პარტიის წევრობის აკრძალვა და საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელის სერტიფიკატის აუცილებლობა ზემოაღნიშნული კანონის მიღებამდეც არსებობდა, უფრო მეტიც, ამ სერტიფიკატის ქონა სავალდებულო იყო საუბნო საარჩევნო კომისიის წევრისთვისაც). რაც შეეხება იმას, რომ საარჩევნო კომისიათა შექმნის არაპარტიული პრინციპი მხოლოდ ფორმალურია, კარგად ჩანს მათი ფორმირების წესიდან. ამ წესის თანახმად (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 26, 27, 28, 32, 33, 36, 37):

აქ არ აღვწერთ საარჩევნო სისტემის ისეთ მნიშვნელოვან ელემენტს, როგორიცაა საარჩევნო დავების განხილვის საკითხი. მხოლოდ იმას აღვნიშნავთ, რომ ნებისმიერი დავა შეიძლება გასაჩივრდეს საქართველოს საკონსტიტუციო ან საერთო სასამართლოში (ქვემდებარეობის მიხედვით), თუ დაცული იქნება საარჩევნო კოდექსით დადგენილი პირობები, კერძოდ, თუ სარჩელი შეტანილი იქნება დადგენილ ვადაში და სათანადო მოსარჩელის მიერ. გარდა ამისა, მთელი რიგი სადავო საკითხებისა შეიძლება გასაჩივრდეს და გადაწყდეს საარჩევნო კომისიებშიც, ხოლო საარჩევნო კომისიის გადაწყვეტილება - საკონსტიტუციო ან საერთო სასამართლოში. სასამართლოები დავას განიხილავენ საარჩევნო კოდექსით განსაზღვრულ მკაცრად შეზღუდულ ვადაში.

საარჩევნო კოდექსის ხარვეზია ის, რომ დადგენილი არ არის ცესკოს მიერ თბილისის საკრებულოს არჩევნების შედეგების შეჯამების ვადა.

საარჩევნო სისტემის მნიშვნელოვანი შემადგენელი ნაწილია წინასაარჩევნო პროცესის მომწესრიგებელი ნორმები, რომლებიც მომდევნო ნაწილშია აღწერილი.

______________________

3. მაჟორიტართა მანდატების გაანგარიშება ხდება 2006 წლის 1 იანვრამდე რაიონის შემადგენლობაში არსებული პირველი დონის ერთეულების რაოდენობის მიხედვით.

4. მანდატების განაწილების წესში არსებული ეს განსხვავება, სამწუხაროდ, ვერც ცენტრალურმა საარჩევნო კომისიამ და ვერც სასამართლომ დაინახა და თბილისში პარტიული სიებით მანდატების განაწილებისას ერთი მანდატი (ორი გაუნაწილებელი მანდატიდან) მიაკუთვნა პარტიულ სიას „თოფაძე, მრეწველები (მგს)“,რომელმაც გადალახა საარჩევნო ზღურბლი, მაგრამ ვერ მოაგროვა ერთი მანდატის მისაღებად საკმარისი ხმები.

საარჩევნო კოდექსის თანახმად, წინასაარჩევნო პროცესი ოფიციალურად იწყება არჩევნების დანიშვნის მომენტიდან (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ. 73) და მოიცავს ამ დროიდან კენჭისყრის დასრულებამდე პერიოდს (განმეორებითი კენჭისყრის, მეორე ტურისა და ხელახალი არჩევნების ჩათვლით). წინასაარჩევნო პროცესის ძირითადი ელემენტებია:

საარჩევნო რეგისტრაცია. (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 95, 117, 1267). ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა არჩევნებში მონაწილეობის უფლება აქვს ცესკოს მიერ რეგისტრირებულ პარტიასა და საარჩევნო ბლოკს. იმ პარტიისა და საარჩევნო ბლოკის რეგისტრაციისთვის, რომლებიც რეგისტრირებულნი იყვნენ ბოლო საპარლამენტო არჩევნებისთვის, აგრეთვე იმ პარტიისთვის, რომელსაც ჰყავს წარმომადგენელი საქართველოს პარლამენტში, საკმარისია სათანადო განცხადებისა და საარჩევნო კოდექსით გასაზღვრული საბუთების წარდგენა, ხოლო სხვა პარტიებმა დამატებით უნდა წარადგინონ, სულ ცოტა, 50.000 მხარდამჭერის ხელმოწერა. პარტიამ, რომელსაც არ სჭირდება მხარდამჭერთა სიების წარდგენა, ზემოაღნიშნული განცხადება უნდა წარადგინოს არჩევნების დანიშვნის შემდეგ, მაგრამ არჩევნების დღემდე არა უგვიანეს 35-ე დღისა, ხოლო პარტიამ, რომელსაც სჭირდება მხარდამჭერთა სიების წარდგენა - არჩევნების დღემდე არა უგვიანეს 38-ე დღისა. ამ განცხადების წარდგენის შემდეგ პარტიას უფლება აქვს დაიწყოს მხარდამჭერთა ხელმოწერების შეგროვება, რომელთა ცესკოსთვის წარდგენის ბოლო ვადა არჩევნების დღემდე 33-ე დღეა. წარდგენილ დოკუმენტაციაში ხარვეზების გამოვლენის შემთხვევაში პარტიას 2 დღე ეძლევა მათ გამოსასწორებლად. საარჩევნო ბლოკის რეგისტრაციის თაობაზე განცხადების წარდგენის ბოლო ვადა არჩევნების დღემდე 28-ე დღეა.

საარჩევნო კოდექსი არაფერს ამბობს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა არჩევნებისას ამომრჩეველთა საინიციატივო ჯგუფების საარჩევნო რეგისტრაციის ვადების თაობაზე, ამიტომ ეს საკითხი ცესკოს დადგენილებით უნდა გადაწყდეს.

კანდიდატთა წარდგენა და რეგისტრაცია. (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 116 - 121, 1267-1269). საკრებულოს წევრობის კანდიდატების წარდგენის უფლება აქვთ:

ა) თბილისში - საარჩევნო კოდექსით დადგენილი წესით რეგისტრირებულ პარტიებსა და საარჩევნო ბლოკებს, კენჭისყრის დღემდე არა უგვიანეს 24-ე დღისა;

ბ) თვითმმართველ ქალაქებსა და მუნიციპალიტეტებში - საარჩევნო კოდექსით დადგენილი წესით რეგისტრირებულ პარტიებსა და საარჩევნო ბლოკებს, ხოლო მაჟორიტარულ ადგილობრივ საარჩევნო ოლქებში, აგრეთვე, ამომრჩეველთა ხუთკაციან საინიციატივო ჯგუფებს, კენჭისყრის დღემდე არა უგვიანეს 24-ე დღისა.

თვითმმართველი ქალაქისა და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს არჩევნებისთვის წარდგენილ პარტიულ სიაში კანდიდატთა რაოდენობა არ უნდა იყოს 10-ზე ნაკლები და 30-ზე მეტი, ხოლო ყოველ ადგილობრივ მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში პარტიას/საარჩევნო ბლოკს უფლება აქვს წარადგინოს თითო კანდიდატი. პარტიულ სიაში შეიძლება ადგილობრივ მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში წარდგენილი კანდიდატის შეყვანა, თუმცა ეს სავალდებულო არ არის (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 118, 119). მაშასადამე, პარტიულ სიაში შეიძლება როგორც მაჟორიტარულ ოლქებში წარდგენილ კანდიდატთა, ასევე იმ პირთა შეყვანა, რომლებიც არ არიან წარდგენილნი მაჟორიტარულ ოლქებში.

თბილისის საკრებულოს არჩევნებისთვის პარტიას/საარჩევნო ბლოკს უფლება აქვს, კანდიდატები წარადგინოს ყველა მრავალმანდატიან ადგილობრივ მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში ან მხოლოდ ზოგიერთ მათგანში. შესაბამის სიაში 4 ან 6 კანდიდატი უნდა იყოს (ნახევარი - ძირითადი და ნახევარი - სარეზერვო), იმის მიხედვით, შესაბამისი საარჩევნო ოლქი ორ- თუ სამმანდატიანია (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ. 1269). „პროპორციული წესით ასარჩევი კანდიდატების პარტიული სია უნდა შედგებოდეს არა უმეტეს 50 კანდიდატისაგან“ (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ. 1268, ნაწილი 2) და „პარტიულ სიაში შეყვანილი უნდა იქნენ ის კანდიდატები, რომლებიც წარდგენილი არიან მაჟორიტარულ არჩევნებში“ (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ. 1268, ნაწილი 3). აქედან გამომდინარეობს, რომ, განსხვავებით თვითმმართველი ქალაქისა და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს არჩევნებისთვის წარდგენილი პარტიული სიისა, თბილისის საკრებულოში პროპორციული წესით ასარჩევი კანდიდატების პარტიულ სიაში შეიძლება მხოლოდ მაჟორიტარულ ოლქებში წარდგენილ კანდიდატთა შეყვანა. ამაზე მიუთითებს შესაბამის პარტიულ სიაში შესატან მონაცემთა ჩამონათვალიც. სახელდობრ, 118-ე მუხლის მე-6 ნაწილის „ი“ ქვეპუნქტის თანახმად, თვითმმართველი ქალაქისა და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს არჩევნებისთვის წარდგენილ „პარტიულ სიაში მითითებული უნდა იყოს თითოეული კანდიდატის: ... ადგილობრივი მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქის ნომერი და დასახელება (თუ წარდგენილია)“, ხოლო 1268-ე მუხლის მე-5 ნაწილის „ი“ ქვეპუნქტის თანახმად, თბილისის საკრებულოში პროპორციული წესით ასარჩევი კანდიდატების „პარტიულ სიაში მითითებული უნდა იყოს თითოეული კანდიდატის: ... ადგილობრივი მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქის დასახელება, რომელშიც იგი წარდგენილია ძირითად/სარეზერვო მაჟორიტარ კანდიდატად“. აქ აღარ წერია სიტყვები „თუ წარდგენილია“, რაც იმაზე მიუთითებს, რომ თბილისში პარტიულ სიაში შეყვანილი ყველა კანდიდატი იმავდროულად წარდგენილი უნდა იყოს მაჟორიტარულ ოლქშიც. ასეთი წესი ლოგიკურად გამომდინარეობს საარჩევნო სისტემის სპეციფიკიდან: თბილისის საკრებულოში პროპორციული წესით ასარჩევი კანდიდატების პარტიულ სიას ამომრჩეველი საერთოდ არ აძლევს ხმას და ამ სიის მიერ მიღებულ ხმებად ითვლება ცალკეულ მაჟორიტარულ ოლქებში წარდგენილი სიების მიერ მიღებული ხმების ჯამი. მაშასადამე, პარტიულ სიაში იმ პირის შეყვანის შემთხვევაში, რომელიც წარდგენილი არ იყო მაჟორიტარულ ოლქში, იგი ისე შეიძლება გამხდარიყო საკრებულოს წევრი, რომ არც ერთი ხმა არ ჰქონოდა მიღებული.

პარტიული სიებისა და ადგილობრივ მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქებში წარდგენილ კანდიდატთა რეგისტრაციას ახორციელებენ ცესკო (თბილისის საკრებულოს არჩევნებისთვის) და შესაბამისი საოლქო საარჩევნო კომისიები (თვითმმართველი ქალაქებისა და მუნიციპალიტეტების საკრებულოთა არჩევნებისთვის). თუ კომისიებისთვის წარდგენილი საბუთები არასრული ან ნაკლოვანი აღმოჩნდა, შესაბამისი კანდიდატი რეგისტრაციაში არ გატარდება. უნდა აღინიშნოს, რომ საარჩევნო კოდექსით გათვალისწინებული არ არის რაიმე დრო ხარვეზების გამოსასწორებლად.

არჩევნების ფინანსური უზრუნველყოფა. (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 43-45). საკრებულოთა არჩევნების მოსამზადებლად და ჩასატარებლად საარჩევნო ადმინისტრაციის მიერ გაწეული ხარჯი და საქმიანობა ფინანსდება საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან. ცესკოს უფლება აქვს, კანონით უფლებამოსილი პირისაგან მიიღოს გრანტი, რომელიც გამოიყენება მათ შორის დადებული ხელშეკრულების შესაბამისად.

საარჩევნო კამპანიის ფონდები. (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 46-48). საარჩევნო სუბიექტთა მიერ წინასაარჩევნო კამპანიის ფინანსური უზრუნველყოფა ხორციელდება საარჩევნო კამპანიის ფონდების მეშვეობით. არჩევნებში დამოუკიდებლად მონაწილე ყოველი საარჩევნო სუბიექტი ვალდებულია გახსნას საარჩევნო კამპანიის ფონდი, რომელშიც უნდა ჩაირიცხოს მის მიერ მოზიდული ფულადი სახსრები. საარჩევნო კამპანიის ფონდში მოზიდულ ფულად სახსრებად ითვლება როგორც მის ანგარიშზე ჩარიცხული ფულადი სახსრები, ასევე უსასყიდლოდ მიღებული ყველა საქონელი და მომსახურება (საბაზრო ფასებით). საარჩევნო შეწირულებად ითვლება ფონდის ანგარიშზე ფიზიკურ და იურიდიულ პირთა მიერ ჩარიცხული ფულადი სახსრები და უსასყიდლოდ მიღებული ყველა საქონელი და მომსახურება. აკრძალულია ანონიმური შეწირულების მიღება და შეწირულების მიღება სხვა სახელმწიფოსაგან, სხვა სახელმწიფოს იურიდიული ან ფიზიკური პირისაგან, მოქალაქეობის არმქონე პირისაგან, საერთაშორისო ორგანიზაციისა და მოძრაობისაგან, არასამეწარმეო იურიდიული პირისა და რელიგიური ორგანიზაციისაგან, საქართველოს სამეწარმეო იურიდიული პირისაგან, რომელშიც არის სახელმწიფოს წილი. საარჩევნო სუბიექტს უფლება არა აქვს არჩევნების დროს გამოიყენოს სხვა სახსრები, გარდა ფონდის სახსრებისა. სავალდებულოა არჩევნების შედეგების გამოქვეყნების შემდეგ, საარჩევნო კოდექსით დადგენილ ვადაში, არჩევნებისათვის გამოყენებული სახსრების ანგარიშის წარდგენა შესაბამისი საარჩევნო კომისიისათვის. ანგარიშს უნდა ერთვოდეს აუდიტორული დასკვნა. საარჩევნო სუბიექტს, რომელიც არ წარადგენს ამ ანგარიშს, იმავე სახის მომავალი არჩევნების ჩათვლით ეკრძალება არჩევნებში მონაწილეობა, ხოლო სუბიექტს, რომელიც მიიღებს ხმათა საკმარის რაოდენობას, ფონდის შექმნის, მისი სახსრების გამოყენებისა და ანგარიშის წარდგენის წესების დარღვევის შემთხვევაში, სასამართლოს გადაწყვეტილებით ჩამოერთმევა მიღებული მანდატები და არჩევნების შედეგები შეჯამდება მის მიერ მიღებული ხმების გაუთვალისწინებლად. საარჩევნო სუბიექტების მიერ წარდგენილ ანგარიშებს ამოწმებს საზოგადოების წარმომადგენლებით, იურისტებითა და ლიცენზირებული აუდიტორებით დაკომპლექტებული ფინანსური მონიტორინგის ჯგუფი (ადრე ასეთი ნორმა არ არსებობდა).

3.1. წინასაარჩევნო კამპანია (აგიტაცია)

საარჩევნო კოდექსი აწესრიგებს წინასაარჩევნო კამპანიასთან დაკავშირებულ სპეციფიკურ საკითხებს (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ.მ. 65-76). ეს საკითხებია: საარჩევნო პროცესის საჯაროობა, არჩევნებზე დამკვირვებელთა სტატუსი, საარჩევნო სუბიექტთა წარმომადგენლობა საარჩევნო კომისიებში, მასობრივი ინფორმაციის საშუალებათა უფლებები და ვალდებულებები, წინასაარჩევნო აგიტაცია, საზოგადოებრივი აზრის გამოკითხვა, თანამდებობრივი მდგომარეობის გამოყენების აკრძალვა და სხვ. აღსანიშნავია ზოგიერთი სიახლე, რითაც ახალი ნორმები გასხვავდება ძველისაგან.

საარჩევნო პროცესის საჯაროობას უზრუნველყოფს საარჩევნო კომისიათა სხდომების საჯაროობა, კერძოდ, სხდომებზე საარჩევნო სუბიექტთა, დამკვირვებელი ორგანიზაციებისა და ინფორმაციის მასობრივ საშუალებათა წარმომადგენელთა დასწრების უფლება, აგრეთვე, საზოგადოებრივი მაუწყებლის ვალდებულება, საერთო არჩევნების დღემდე სულ ცოტა ბოლო 30 დღის განმავლობაში ყოველდღიურად უსასყიდლოდ გამოყოს ტელევიზიისა და რადიოს საეთერო დროის ორ-ორი საათი, რომელიც თანაბრად ნაწილდება კვალიფიციურ საარჩევნო სუბიექტებს შორის და, ამასთან ერთად, გამოყოს დრო საარჩევნო რეკლამის განთავსებისთვის (არა უსასყიდლოდ), რომელიც თანაბრად ნაწილდება სხვა პარტიებსა და სააარჩევნო ბლოკებს შორის. გარდა ამისა, საერთო მაუწყებელი და მაუწყებელი, რომელიც თავის ეთერში განათავსებს წინასაარჩევნო რეკლამას, ვალდებულია, თითოეული კვალიფიციური საარჩევნო სუბიექტისათვის უსასყიდლოდ და არადისკრიმინაციულად გამოყოს დრო - 3 საათში არანაკლებ 90 წამისა, ხოლო საზოგადოებრივი მაუწყებელი და სათემო მაუწყებელი, რომელიც თავის ეთერში განათავსებს წინასაარჩევნო რეკლამას, ვალდებულია, კვალიფიციური საარჩევნო სუბიექტის წინასაარჩევნო რეკლამის განთავსებისთვის უსასყიდლოდ და არადისკრიმინაციულად გამოყოს საათში არანაკლებ 60 წამისა. კვალიფიციური საარჩევნო სუბიექტის ცნება საარჩევნო კოდექსში 2006 წელს შევიდა და მაუწყებელთა ასეთი ვალდებულებები ფაქტობრივად ამოქმედდა 2006 წლის ადგილობრივი თვითთმმართველობის ორგანოთა არჩევნებისას. მანამდე კვალიფიციური საარჩევნო სუბიექტის ცნება არ არსებობდა და საეთერო დროის უსასყიდლოდ გამოყოფის ვალდებულება მხოლოდ სახელმწიფო ტელერადიომაუწყებლებს ჰქონდათ და როგორც მათ, ასევე სხვა მაუწყებლებს თანაბრად უნდა გაენაწილებინათ წინასაარჩევნო აგიტაციისა და საარჩევნო რეკლამისთვის გამოყოფილი საეთერო დრო ყველა საარჩევნო სუბიექტს შორის.

მოვიყვანოთ კვალიფიციური საარჩევნო სუბიექტის ცნების განმარტებაც. ყველა მაუწყებელი ვალდებულია, ასეთ სუბიექტად აღიაროს პარტია და საარჩევნო ბლოკი, რომელიც საქართველოს პარლამენტში წარმოდგენილია ფრაქციით ან რომელმაც ბოლო საყოველთაო არჩევნებში პროპორციული სისტემის საფუძველზე მიიღო საქართველოს ამომრჩეველთა ხმების არანაკლებ 4%25-ისა, ხოლო ადგილობრივი მაუწყებელი ვალდებულია, ასეთ სუბიექტად აღიაროს აგრეთვე ის პარტია და საარჩევნო ბლოკი, რომლის კანდიდატმა მისი მომსახურების ზონაში შემავალ მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში ბოლო საპარლამენტო არჩევნებში გაიმარჯვა, მიიღო ხმების არანაკლებ 25%25-ისა ან რომელიც გავიდა მე-2 ტურში, ან რომელმაც საკრებულოს არჩევნებში მიიღო ხმების არანაკლებ 25%25-ისა (უნდა ვივარაუდოთ, რომ საუბარია მაუწყებლის მომსახურების ზონაში შემავალ საკრებულოზე). გარდა ამისა, მაუწყებელს უფლება აქვს (თუმცა, ვალდებული არ არის), კვალიფიციურ საარჩევნო სუბიექტად აღიაროს პოლიტიკური პარტია, რომელიც საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე არჩევნების წელს ჩატარებული საზოგადოებრივი აზრის სულ ცოტა 5 გამოკითხვის ან არჩევნებამდე ერთი თვის განმავლობაში ჩატარებული კვლევის შედეგების თანახმად სარგებლობს ამომრჩეველთა არანაკლებ 4%25-ის მხარდაჭერით. რაც შეეხება ადგილობრივ მაუწყებელს, მას უფლება აქვს, ასეთ სუბიექტად აღიაროს პარტია, რომელიც მისი მომსახურების ზონაში შემავალ ტერიტორიაზე არჩევნების წელს ზედიზედ ჩატარებული საზოგადოებრივი აზრის სულ ცოტა 4 გამოკითხვის შედეგების თანახმად სარგებლობს ამომრჩეველთა არანაკლებ 25%25-ის მხარდაჭერით. საარჩევნო კოდექსით დადგენილია ის მოთხოვნებიც, რომელთა შესრულებაც სავალდებულოა საზოგადოებრივი აზრის გამოკვლევისას.

საარჩევნო კოდექსით განსაზღვრულია ის პირობები, რომლებიც საარჩევნო კამპანიის პერიოდში უნდა დაიცვან გაზეთებმა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებში დამოუკიდებლად მონაწილე ყოველ პარტიასა და საარჩევნო ბლოკს უფლება აქვს ყველა საარჩევნო კომისიაში დანიშნოს ორ-ორი წარმომადგენელი. ორ-ორი წარმომადგენლის დანიშვნის უფლება აქვს ერთმანდატიან საარჩევნო ოლქში კანდიდატის წარმდგენ საინიციატივო ჯგუფსაც, ოღონდ, მხოლოდ შესაბამის საოლქო და საუბნო საარჩევნო კომისიებში.

წინასაარჩევნო კამპანია ოფიციალურად იწყება არჩევნების დანიშვნის მომენტიდან და არჩევნებთან დაკავშირებული ყველა პირისთვის ამ დროიდან წარმოიშობა საარჩევნო კოდექსით დადგენილი მთელი რიგი სპეციფიკური უფლებები, ვალდებულებები და შეზღუდვები (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ. 73):

______________________

5. 2006 წლის 5 ოქტომბრის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა არჩევის შემდეგ ამოქმედდა ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“, რომლის თანახმად, აღარ არსებობს „ადგილობრივი მმართველობის ორგანოს“ ცნება. ამიტომ საარჩევნო კოდექსის 73-ე მუხლის მე-5 ნაწილის „თ“ ქვეპუნქტში სიტყვები „სახელმწიფო და ადგილობრივი მმართველობის ორგანოების“ უნდა შეიცვალოს სიტყვებით „სახელმწიფო მმართველობის და ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოების“ (ანალოგიური ცვლილება უნდა შევიდეს საარჩევნო კოდექსის სხვა მუხლებშიც).

აღსანიშნავია ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა მოქმედი საარჩევნო სისტემის მთელი რიგი ნაკლოვანი მხარეებისა:

1. მუნიციპალიტეტსა და თვითმმართველ ქალაქში, გარდა თბილისისა, მაჟორიტარული არჩევნები იმართება ერთმანდატიანი ადგილობრივი მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქების მიხედვით ფარდობითი უმრავლესობის მაჟორიტარული სისტემის საფუძველზე, ანუ არჩევნები იმართება ერთ ტურად და არჩეულად ითვლება კანდიდატი, რომელიც სხვებზე მეტ ხმას მიიღებს, მიუხედავად მიღებულ ხმათა რაოდენობისა. შედეგად, გამარჯვებული შეიძლება აღმოჩნდეს პირი, რომელსაც ამომრჩეველთა ძალიან მცირე რაოდენობა უჭერს მხარს, რაც არ მოხდება, არჩევნები ორ ტურად რომ იმართებოდეს: თუ პირველ ტურში ვერც ერთი კანდიდატი ვერ მიიღებდა არჩევნების მონაწილეთა ხმების ნახევარზე მეტს, 2 საუკეთესო შედეგის მქონე კანდიდატისათვის გაიმართებოდა მეორე ტური. ამათგან გამარჯვებულად ჩაითვლებოდა ის, ვინც მეტ ხმას მიიღებდა მეორე ტურში.

ასეთი მდგომარეობა შეიქმნა, მაგალითად, ხულოს №84.5 ადგილობრივ მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში. კენჭს იყრიდა 4 კანდიდატი. №5 სუბიექტის მიერ წარდგენილმა კანდიდატმა მიიღო 575 ხმა (40,1%25), №3 სუბიექტის მიერ წარდგენილმა - 416 (29%25), №4 სუბიექტის მიერ წარდგენილმა - 364 (25,4%25), ხოლო №22 სუბიექტის მიერ წარდგენილმა - 77 (5,4%25). გამარჯვებულად გამოცხადდა პირველი კანდიდატი, რომელმაც სხვებზე მეტი, მაგრამ ხმების საერთო რაოდენობის მხოლოდ 40%25 მიიღო. არჩევნები ორტურიანი რომ ყოფილიყო, მე-2 ტურში მონაწილეობას №5 და №3 სუბიექტების მიერ წარდგენილი კანდიდატები მიიღებდნენ (მათ მიერ მიღებულ ხმათა სხვაობა 159-ის ტოლია) და, სავსებით შესაძლებელია, რომ დანარჩენ სუბიექტთა მხარდამჭერი 441 ამომრჩევლიდან 160-ით მეტს ხმა №3 სუბიექტის კანდიდატისთვის მიეცა, რაც უკვე მის გამარჯვებას გამოიწვევდა.

2. თბილისის საკრებულოში მაჟორიტარული არჩევნები ასევე ფარდობითი უმრავლესობის მაჟორიტარული სისტემის საფუძველზე იმართება, ოღონდ, ორ- და სამმანდატიანი საარჩევნო ოლქების მიხედვით. აშკარაა, რომ ამ სისტემამ გაცილებით უსამართლო შედეგი შეიძლება მოგვცეს, ვიდრე წინა პუნქტში აღწერილმა. ასეთი მდგომარეობა შეიქმნა, მაგალითად, თბილისის 3-მანდატიან მაჟორიტარულ ოლქებში. ამ ოლქებში ყველა მანდატი ნაციონალურმა მოძრაობამ მიიღო, მიუხედავად იმისა, რომ მის მიერ მიღებული ხმები საერთო რაოდენობის 58 - 74 %25-ის ფარგლებში მერყეობდა.

3. საინტერესოა პროპორციული სისტემით მანდატების განაწილების წესი მუნიციპალიტეტსა და თვითმმართველ ქალაქში, გარდა თბილისისა. მისი ნაკლი პირველადი განაწილების შემდეგ გაუნაწილებლად დარჩენილი მანდატების განაწილების წესშია. ერთი მანდატის მისაღებად საკმარის ხმათა რაოდენობა (საარჩევნო კვოტა) ტოლია იმ პარტიული სიების მიერ მიღებულ ხმათა ჯამის მეათედისა, რომლებმაც გადალახეს 5%25-იანი საარჩევნო ზღურბლი, ანუ ამ ხმათა ჯამის 10%25-ია. ამიტომ ამა თუ იმ სიის მიერ მიღებულ ხმათა საარჩევნო კვოტაზე გაყოფის შემდეგ დარჩენილი ნაშთი შეიძლება ბევრად მეტი აღმოჩნდეს იმ სიის მიერ მიღებულ ხმებზე, რომელმაც ხმების 5 ან 6%25 მიიღო და ვერ მოაგროვა ერთი მანდატის მისაღებად საკმარისი ხმები. მიუხედავად ამისა, გაუნაწილებელი მანდატი მას ეძლევა და არა იმ სიას, რომელსაც ბევრად ნაკლები ხმა აკლია მანდატის მისაღებად. ამასთან, თუ ამ წესით განაწილების შემდეგ კიდევ დარჩა გაუნაწილებელი მანდატები, თითო მანდატი მიეკუთვნება იმ სიებს, რომლებმაც სხვებზე მეტი ხმა მიიღეს და არა მათ, რომლებსაც უფრო დიდი ნაშთი დარჩათ. ეს წესი ხელს აძლევს უფრო ძლიერ პარტიებს და უფრო უსამართლო შედეგს იძლევა, როდესაც მცირეა პროპორციული წესით გასანაწილებელ მანდატთა რაოდენობა (ჩვენს შემთხვევაში ეს რაოდენობა 10-ის ტოლია). განსაკუთრებით უსამართლო შედეგი შეიძლება მივიღოთ მაშინ, თუ საარჩევნო ზღურბლი ათზე მეტმა სუბიექტმა გადალახა. ასეთ შემთხვევაში თითო მანდატი მიეკუთვნება იმ ათ პარტიულ სიას, რომლებმაც სხვებზე მეტი ხმა მიიღეს. არადა, შეიძლება აღმოჩნდეს, რომ ამ დროს ერთმა სიამ ხმათა 40%25 მიიღოს, სხვებმა კი მასზე 7-ჯერ ან 8-ჯერ ნაკლები და, მიუხედავად ამისა, ყველას თითო მანდატი მიეცემა.

4. თბილისის საკრებულოში პროპორციული სისტემით მანდატების განაწილების წესის ნაკლი იგივეა, რაც წინა პუნქტის შემთხვევაში. სახელდობრ, გაუნაწილებელი მანდატები მიეკუთვნება არა იმ სიებს, რომელთაც უდიდესი ნაშთები რჩებათ, არამედ მათ, რომლებმაც სხვებზე მეტი ხმა მიიღეს. ნაკლს უნდა მივაკუთვნოთ ისიც, რომ მანდატების განაწილების განმსაზღვრელი ნორმების მცირეოდენმა ბუნდოვანებამ გამოიწვია განაწილების წესის ორგვარი და, საბოლოოდ, არასწორი ინტერპრეტაცია ცესკოსა და სასამართლოს მიერ.

5. მე-3 და მე-4 პუნქტებში აღწერილი ნაკლოვანების უმთავრესი მიზეზი ისაა, რომ ასეთი სისტემა სამართლიან შედეგს იძლევა, როცა დიდია (რამდენიმე ათეულია) გასანაწილებელი მანდატების რაოდენობა. ჩვენ შემთხვევაში მუნიციპალიტეტსა და თვითმმართველ ქალაქში მხოლოდ 10, ხოლო თბილისში კი 12 მანდატია გასანაწილებელი, ანუ ბუნებრივი საარჩევნო ზღურბლი ერთ შემთხვევაში 10, ხოლო მეორეში 8,33 პროცენტია. ამავე დროს, კანონით დაწესებული საარჩევნო ზღურბლი ორჯერ ნაკლებია, სახელდობრ, პირველ შემთხვევაში - 5%25, ხოლო მეორეში - 4%25. ამან გამოიწვია ის, რომ იმ სუბიექტებისთვის თუნდაც ერთი მანდატის მისაცემად, რომელთაც გადალახეს კანონით დადგენილი საარჩევნო ზღურბლი, მაგრამ ვერ გადალახეს ბუნებრივი ზღურბლი, საჭირო გახდა დამატებითი პირობის შემოღება.

6. ნაკლოვანია თბილისის საკრებულოს არჩევნებისთვის პარტიულ სიებში კანდიდატთა შეყვანის წესი. აქაც, ისევე, როგორც წინა შემთხვევაში, შესაბამისი ნორმების ბუნდოვანებამ გამოიწვია ამ წესის ორგვარი და, საბოლოოდ, არასწორი ინტერპრეტაცია როგორც ცესკო-ში, ისე სასამართლოში. სახელდობრ, ნაციონალური მოძრაობის პარტიული სიით საკრებულოს წევრებად გავიდნენ ისეთი პირები, რომლებისთვისაც ხმა არც ერთ ამომრჩეველს არ მიუცია.

7. თბილისის ამომრჩევლებს საშუალება არა აქვთ, უშუალოდ წარადგინონ საკრებულოს წევრობის კანდიდატები.

8. ორაზროვანია საკრებულოს არჩევნების თარიღის დანიშვნის განმსაზღვრელი ნორმა: „...საკრებულოს არჩევნებს ნიშნავს საქართველოს პრეზიდენტი საკრებულოს უფლებამოსილების ვადის გასვლამდე არა უგვიანეს 40 დღისა“ (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ. 108). გაუგებარია, რაზეა აქ საუბარი - არჩევნების დანიშვნის აქტის გამოცემის ვადაზე, არჩევნების თარიღზე თუ ორივეზე ერთად.

9. მოკლეა საარჩევნო პროცესის ოფიციალური ხანგრძლივობის მინიმალური ვადა - 40 დღე. იმ შემთხვევაში, თუ პრეზიდენტმა არჩევნები არჩევნების თარიღამდე მე-40 დღეს დანიშნა, მთელი რიგი საარჩევნო პროცედურებისთვის ძალიან მცირე დრო რჩება (მაგალითად, 50.000 მხარდამჭერის ხელმოწერათა შეგროვებისთვის - მხოლოდ 5 დღე). მეტად მოკლეა ცალკეული საარჩევნო პროცედურისთვის გამოყოფილი დრო, რაც ზრდის უნებლიე შეცდომების ალბათობას და იწვევს მათი გამოსწორების შეუძლებლობას (მაგალითად, თუ კანდიდატის წარდგენისას სათანადო საბუთები ხარვეზიანი აღმოჩნდა, წარმდგენს არ ეძლევა დრო ხარვეზების გამოსასწორებლად და კანდიდატი რეგისტრაციაში არ გატარდება).

10. საკრებულოთა არჩევნებისას განსაზღვრული არ არის ამომრჩეველთა საინიციატივო ჯგუფების საარჩევნო რეგისტრაციის ვადები.

11. წინასაარჩევნო აგიტაციის გაწევა და აგიტაციაში მონაწილეობა აღარ ეკრძალებათ აღმასრულებელი ხელისუფლებისა და ადგილობრივი მმართველობის ორგანოთა ხელმძღვანელ პირებს. ჯერ ერთი, მათ აქვთ ამომრჩეველზე ზემოქმედების რეალური სახელისუფლებო ბერკეტები და, გარდა ამისა, მათი ყოველდღიური ვალდებულება აღმასრულებელი და მმართველობითი ფუნქციების განხორციელებაა, რაც ჯეროვნად ვერ შესრულდება წინასაარჩევნო კამპანიაში ჩართვის შემთხვევაში.

12. არჩევნებთან დაკავშირებული სპეციფიკური უფლებები, ვალდებულებები და შეზღუდვები მოქმედებს მხოლოდ ოფიციალური წინასაარჩევნო კამპანიის დროს, რომლის ხანგრძლივობაც ძალიან მოკლეა.

13. ნდობას არ იწვევს საარჩევნო ადმინისტრაციის ფორმირების წესი.

14. ჯერ კიდევ პრობლემურია ამომრჩეველთა სიების სიზუსტე, რაც უფრო სუსტ ადმინისტრირებას უნდა მივაწეროთ, ვიდრე კანონმდებლობის ხარვეზებს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის 2006 წლის არჩევნების პროცესი, ფაქტობრივად, არჩევნების დანიშვნამდე გაცილებით ადრე დაიწყო. იმის გამო, რომ არჩევნების თარიღის დანიშვნამდე საარჩევნო კოდექსით დადგენილი არანაირი შეზღუდვა არ მოქმედებს, ამ პერიოდში უდავოდ დიდი უპირატესობა ჰქონდა მმართველ პარტიას - ერთიან ნაციონალურ მოძრაობას. მასმედიაში ფართოდ შუქდებოდა პრეზიდენტისა და მთავრობის წარმომადგენელთა, მმართველი პარტიის ლიდერთა ხშირი გამოსვლები, რომლებშიც, მიუხედავად ღონისძიების ხასიათისა, ძალიან ხშირად ერთ-ერთი წამყვანი თემა ადგილობრივი არჩევნები იყო. ამავე პერიოდში საეთერო დროის გამოყენების ნაკლები შესაძლებლობა ჰქონდათ ოპოზიციურ პარტიებს. რაც შეეხება ოფიციალური წინასაარჩევნო აგიტაციის პერიოდს, ბალანსი აქაც აშკარად მმართველი პარტიის სასარგებლოდ იყო დარღვეული: ხელისუფლების წარმომადგენელთა თითქმის ყველა გამოსვლა, და არა მხოლოდ აგიტაციისთვის კანონით დადგენილი დროის განმავლობაში, წარმოადგენდა წინასაარჩევნო აგიტაციას. ამასთან, მმართველმა პარტიამ უარი განაცხადა ოპოზიციასთან პირდაპირი დებატების გამართვაზე.

არჩევნების დანიშვნამდე რამდენიმე თვის განმავლობაში გრძელდებოდა მსჯელობა დიდი ოპოზიციური გაერთიანების შექმნის თაობაზე, თუმცა, იმთავითვე ჩანდა ასეთი მცდელობის მცირე პერსპექტივა ოპოზიციურ პარტიებს შორის არსებული განსხვავების გამო. თავისი როლი შეასრულა ზოგიერთი ლიდერის პოლიტიკურმა და პიროვნულმა ამბიციებმა. იმავდროულად, განიხილებოდა არჩევნების ბოიკოტირების საკითხი, რომლის მიზეზადაც არადემოკრატიული საარჩევნო სისტემა ცხადდებოდა. შეთანხმება ვერც ბოიკოტის საკითხში მოხდა და, შედეგად, პოლიტიკური პარტიების ნაწილმა (მათ შორის, საპარლამენტო პარტიამ „ახალი მემარჯვენეები“) უარი განაცხადა არჩევნებში მონაწილეობაზე. შეიქმნა მხოლოდ ერთი საარჩევნო ბლოკი (რესპუბლიკური და კონსერვატიული პარტიები). ორ პარტიას (მერაბ კოსტავას საზოგადოებასა და "დედა სამშობლოს"), უარი ეთქვა რეგისტრაციაზე. პირველს იმ საფუძვლით, რომ არ დადასტურდა მისი წევრის პარლამენტის წევრობა, ხოლო მეორეს იმის გამო, რომ მან დადგენილ დროში არ წარადგინა 50.000 მხარდამჭერის ხელმოწერები. საბოლოოდ, არჩევნებში მონაწილეობა შვიდმა პარტიამ მიიღო, ხუთმა - დამოუკიდებლად, ხოლო ორმა - საარჩევნო ბლოკის სახით:

№3 - „თოფაძე, მრეწველები“ (მრეწველობა გადაარჩენს საქართველოს);

№4 - საქართველოს ლეიბორისტული პარტია - შალვა ნათელაშვილი;

№5 - „ნაციონალური მოძრაობა - საქართველოს გამთლიანებისა და აღმშენებლობის სია“;

№15 - საქართველოს ეროვნული იდეოლოგიის პარტია;

№21 - სალომე ზურაბიშვილი - „საქართველოს გზა“;

№22 - საარჩევნო ბლოკი „დავითაშვილი, ხიდაშელი, ბერძენიშვილი“ საქართველოს რესპუბლიკური პარტია, საქართველოს კონსერვატიული პარტია).

წინასაარჩევნო აგიტაციის ტვირთის დიდი წილი თავის თავზე საქართველოს პრეზიდენტმა აიღო, რომლის რეიტინგიც მნიშვნელოვნად აღემატებოდა როგორც მისი პარტიის, ასევე ამ პარტიის სხვა ლიდერთა რეიტინგებს. წინასაარჩევნო აგიტაციისას აქცენტები კეთდებოდა ნაციონალური მოძრაობის ხელისუფლების მიღწევებზე. უშუალოდ არჩევნების წინ თბილისის მერიამ რამდენიმე ლარით გაუზარდა პენსია თბილისელ პენსიონერებს, ხოლო საქართველოს პრეზიდენტმა ყველა თვითმმართველობას იმავეს გაკეთებისაკენ მოუწოდა, თუმცა, ცნობილია, რომ მათი ბიუჯეტი თითქმის მთლიანად ცენტრალური ხელისუფლების მიერ მათ დაფინანსებაზეა დამოკიდებული. იმავდროულად ცხადდებოდა, რომ ოპოზიციის გამარჯვების შემთხვევაში ეს ყველაფერი შეწყდებოდა, რადგან ოპოზიცია ცენტრალური ბიუჯეტიდან დაფინანსებას ვერ მიიღებდა.

ოპოზიციური პარტიების წინასაარჩევნო აგიტაცია ძირითადად აგებული იყო ნაციონალური მოძრაობის, როგორც მმართველი პარტიის, კრიტიკაზე. სუსტად იყო წარმოდგენილი სამოქმედო პროგრამები. კრიტიკის მთავარი ობიექტები იყო მთელი რიგი საკანონმდებლო ნოვაციებისა, ძალოვანი სტრუქტურების მოქმედებათა უკანონობა, სასამართლოს დამოუკიდებლობის ხელყოფა და სხვ. საარჩევნო კამპანია საკმაო ინტენსიურობით თბილისში და აჭარაში მიმდინარეობდა, სხვაგან კი ინტენსიურობის ხარისხი უფრო დაბალი იყო.

საარჩევნო კოდექსის თანახმად, 2006 წლის ადგილობრივი არჩევნების თარიღი საქართველოს პრეზიდენტს არჩევნებამდე ზუსტად 40 დღით ადრე უნდა დაენიშნა (საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მ. 129). მიუხედავად არაერთი მოთხოვნისა, მთელი წლის განმავლობაში არ ცხადდებოდა არჩევნების თუნდაც მიახლოებითი თარიღი. უფრო მეტიც, ოფიციალური პირები აცხადებდნენ, რომ არჩევნები დაინიშნებოდა მაშინ, როცა ეს საჭირო იქნებოდა და მინიშნება წლის ბოლოზე კეთდებოდა.

26 აგვისტოს საქართველოს პრეზიდენტმა გამოსცა განკარგულება 2006 წლის 5 ოქტომბერს არჩევნების დანიშვნის შესახებ, რომელიც საზოგადოებისათვის ცნობილი გახდა მხოლოდ 27 აგვისტოს (კვირა დღის) საღამოს, ტელევიზიის საინფორმაციო გადაცემიდან. კანონის თანახმად, პარტიებს არჩევნებში მონაწილეობის უფლების მისაღებად მხარდამჭერთა სიები, სათანადო განაცხადი და კანონით განსაზღვრული საბუთები ცესკოსთვის უნდა წარედგინათ არჩევნების დღემდე არა უგვიანეს 38-ე დღისა ანუ არა უგვიანეს 28 აგვისტოსი, რომელიც საეკლესიო დღესასწაულის (მარიამობის) გამო ოფიციალური უქმე დღეა.

შემდეგი გაურკვევლობა თბილისის საკრებულოს არჩევნებისთვის პარტიული სიების წარდგენის დროს მოხდა. სიების წარდგენამდე ცესკომ გამოსცა დადგენილება, რომლის თანახმად, პარტიულ სიაში შეიძლება იმ პირის შეყვანა, რომელიც კანდიდატად წარდგენილი არ არის ადგილობრივ მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში. შედეგად დაირღვა კანდიდატთა წარდგენის საარჩევნო კოდექსით დადგენილი წესი (ეს წესი ამ სტატიის მე-3 ნაწილშია აღწერილი). დადგენილება გასაჩივრდა სასამართლოში, რომელმაც სარჩელი არ დააკმაყოფილა იმ მოტივით, რომ საარჩევნო კოდექსი ამ საკითხს ნათლად არ განსაზღვრავს და ამიტომ ცესკოს აქვს მისი დაზუსტების უფლება. ამის შედეგი იყო ის, რომ ნაციონალურმა მოძრაობამ პარტიულ სიაში არ შეიყვანა ე.წ. სარეზერვო კანდიდატები, თუმცა, საარჩევნო კოდექსი ამას ცალსახად ადგენს. სანაცვლოდ სიაში შევიდნენ ის პირები (მათ შორის, თბილისის მერი), რომლებიც არც ერთ ადგილობრივ მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში არ იყვნენ წარდგენილნი. უნდა აღინიშნოს, რომ ოპოზიციურმა პარტიებმა, გარდა „თოფაძე, მრეწველებისა“, ზუსტად შეასრულეს კანონის მოთხოვნები. არჩევნები გაიმართა 69 საკრებულოში. ნაციონალურმა მოძრაობამ ყველა საკრებულოში კანდიდატთა მაქსიმალური რაოდენობა წარადგინა, ხოლო სხვა სუბიექტებმა - მხოლოდ ნაწილში: 49 ერთეულიდან (ბლოკი „დავითაშვილი, ხიდაშელი, ბერძენიშვილი“) 1 ერთეულამდე (ეროვნული იდეოლოგიის პარტია). მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქებში საარჩევნო ბლოკმა „დავითაშვილი, ხიდაშელი, ბერძენიშვილი“ წარადგინა კანდიდატთა შესაძლო რაოდენობის დაახლოებით 37%25, ლეიბორისტულმა პარტიამ - 19%25, „თოფაძე, მრეწველებმა“ - 15%25, „საქართველოს გზამ“ - 10%25, ეროვნული იდეოლოგიის პარტიამ - მხოლოდ 6 კანდიდატი, ხოლო ამომრჩეველთა საინიციატივო ჯგუფებმა - 51%25 (58 მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში).

2006 წლის საარჩევნო კამპანიის ფონდები, ფინანსური მონიტორინგის ჯგუფის დასკვნის თანახმად, შემდეგნაირად გამოიყურება:

5.1. ადგილობრივი თვითმმართველობის 2006 წლის 5 ოქტომბრის არჩევნების შედეგები

2006 წლის 5 ოქტომბერს გაიმართა 5 ქალაქის, 60 მუნიციპალიტეტისა და 4 თემის საკრებულოთა არჩევნები. არჩევნებში მონაწილეობა მიიღო ამომრჩეველთა 48%25-მა, ყველაზე დაბალი აქტიურობა იყო რუსთავში (25%25), ბათუმში (34%25), თბილისსა და ქუთაისში (35%25), ზუგდიდსა და ჭიათურაში (37%25), ყველაზე მაღალი - ადიგენში, ლენტეხში, სენაკსა და ჩოხატაურში (80%25-მდე). საარჩევნო სუბიექტების მიერ მიღებული მანდატების რაოდენობა პროცენტულ გამოხატულებაში ასეთია6:

ცხრილი 1. 2006 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების შედეგები

წარმოდგენილი ცხრილიდან ჩანს, რომ ყველა საკრებულოში დიდი უმრავლესობა მოიპოვა მმართველმა პარტიამ - ნაციონალურმა მოძრაობამ. მათ შორის 5 საკრებულოს - თელავის, გორის, მარნეულის, ხონის, შუახევის, თიღვისა და ზემო აფხაზეთის - ყველა წევრი ნაციონალური მოძრაობის წარმომადგენელია. შედეგად, ბუნებრივია, რომ ყველა მერი და გამგებელი და, საზოგადოდ, ყველა თვითმმართველი ერთეულის აღმასრულებელი ორგანო ნაციონალური მოძრაობის წარმომადგენლებით იქნება დაკომპლექტებული.

უნდა შევნიშნოთ, რომ არჩევნების შედეგებზე გარკვეული გავლენა მოახდინა საარჩევნო სისტემის ზემოთ აღწერილმა ნაკლოვანმა მხარეებმა.

____________________

6. არჩევნების შედეგების ყველა მონაცემი აღებულია ცესკოს ვებ-გვერდიდან და განსაზღვრულია მათ საფუძველზე.

კახა იმერლიშვილი

„ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მიხედვით, ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შემოსულობები ორ ნაწილად იყოფა. ესენია:

საკუთარი შემოსულობები ის ფინანსური სახსრებია, რომლებიც ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტს კანონმდებლობის შესაბამისად აქვს გადაცემული და მათი განკარგვა საკუთარი შეხედულებების მიხედვით შეუძლიათ ექსკლუზიური კომპეტენციების დასაფინანსებლად, პრიორიტეტების შესაბამისად. საკუთარი შემოსულობებია:

1. ადგილობრივი გადასახადები1;

2. ადგილობრივი მოსაკრებლები და საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა არასაგადასახადო შემოსავლები;

3. კაპიტალური შემოსავლები;

4. გამოთანაბრებითი ტრანსფერი;

5. საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა შემოსავლები;

6. გრანტი;

7. სესხი.

მოზიდული სახსრები ძირითადად დელეგირებული უფლებამოსილებების დაფინანსებას ხმარდება.

მათ განეკუთვნება:

1. მიზნობრივი და სპეციალური ტრანსფერები;

2. სუბსიდია, სუბვენცია;

3. დელეგირებული უფლებამოსილებებისათვის მიღებული გრანტი;

4. დონორებისაგან მიღებული მიზნობრივი შემოსულობები;

5. ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტისათვის განკუთვნილი საერთოსახელმწიფოებრივი გადასახადები და მოსაკრებლები.

ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების შემოსავლების ფორმირებაში მნიშვნელოვანი ადგილი უკავია მოზიდულ სახსრებს, მათ შორის განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გადაცემული მიზნობრივი და სპეციალური ტრანსფერებია. კანონმდებლობით განსაზღვრულია ტრანსფერის სამი სახე:

1.1. საკუთარი შემოსულობები

იმისათვის, რომ ცენტრალურმა და ადგილობრივმა ხელისუფლებამ სწორად აღრიცხოს და გაანალიზოს შემოსულობები და გადასახდელები, საბიუჯეტო სისტემის რეფორმირების დროს შემუშავდა მათი კლასიფიცირების სისტემა, რომლის მიხედვითაც ყოველ შემოსულობას და გადასახდელს თავისი ნომერი გააჩნია. საბიუჯეტო შემოსულობების კლასიფიკაცია შედგენილია მათი სწორად და სრულად აღრიცხვის მიზნით. მასში კანონით დადგენილი გადასახადები, არასაგადასახადო შემოსავლები (მ.შ. ბიუჯეტის სხვა შემოსავლები) იყოფა (კლასიფიცირდება) ცალკეულ ჯგუფებად გარკვეული კრიტერიუმების, ნიშნებისა და სპეციფიკის მიხედვით.

შემოსავლების კლასიფიკატორი იყოფა 5 ძირითად ჯგუფად, რომლებიც თავის მხრივ იყოფა სხვადასხვა ჯგუფების, ფუნქციებისა და შესაბამისი დაქვემდებარებული ბიუჯეტების მიხედვით. ძირითადი ჯგუფებია:

1. საგადასახადო შემოსავლები;

2. არასაგადასახადო შემოსავლები;

3. კაპიტალური შემოსავლები;

4. გრანტები;

5. სესხები.

საგადასახადო შემოსავლები წარმოადგენს ქვეყნის საგადასახადო კანონმდებლობით (საქართველოს საგადასახადო კოდექსით) განსაზღვრული გადასახადების შესაბამისად მობილიზებული თანხების ერთობლიობას.

საქართველოს საგადასახადო კოდექსის მიხევით, ასხვავებენ საერთო-სახელმწიფოებრივ და ადგილობრივ გადასახადებს.

2007 წლამდე ადგილობრივ გადასახადს განეკუთვნებოდა სათამაშო ბიზნესის გადასახადიც, თუმცა ის მხოლოდ ზოგიერთი ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტების საშემოსავლო ნაწილის ფორმირების წყარო იყო და თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების უმეტესობა (ძირითადად სოფლის, თემის და დაბის) ამ სახის ბიზნესიდან შემოსავლებს ვერ იღებდა. 2006 წლის 29 დეკემბერს საქართველოს პარლამენტმა საგადასახადო კოდექსში ცვლილებები და დამატებები შეიტანა, რითაც გააუქმა სათამაში ბიზნესის გადასახადი და მიიღო ცალკე კანონი „სათამაშო ბიზნესის მოსაკრებლის შესახებ“. აღნიშნული ცვლილებით, „სათამაშო ბიზნესის გადასახადი“ გახდა „სათამაშო ბიზნესის მოსაკრებელი“ და გადასახადის განაკვეთი ყველა სახეობაზე გაიზარდა 3-ჯერ, ასევე 3-ჯერ გაიზარდა გადახდის ვადაც, რის გამოც ფისკალური თვალსაზრისით ეს რეფორმა მნიშვნელოვან გავლენას ვერ იქონიებს ვერც გადასახადის გადამხდელებზე და ვერც ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების საშემოსავლო ნაწილზე2.

არასაგადასახადო შემოსავლები მოიცავს შემდეგ ჯგუფებს:

2006 წელს ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტში სრულად ირიცხებოდა:

არასაგადასახადო შემოსავლების ბუნება და დაბეგვრის ობიექტები, ახალი კანონის თანახმად, მნიშვნელოვნად არ შეცვლილა. როგორც ადრე, ამ შემოსავლების სახეობებიდან გამომდინარე ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტები კვლავაც მოკრძალებული შემოსავლების მიმღებად რჩებიან. აღსანიშნავია, რომ ძველი თვითმმართველობების უმეტესობას ეს მოსაკრებლები თავიანთ ტერიტორიაზე შემოღებულიც კი არ ჰქონდათ, ვინაიდან დაბეგვრის ობიექტები არ გააჩნდათ.

კაპიტალურ შემოსავლებს მიეკუთვნება მატერიალური და არამატერიალური აქტივების გაყიდვიდან მიღებული შემოსავლები, მაგალითად, საწარმოების, საწარმოებში არსებული წილების, შენობანაგებობების, მანქანა-დანადგარების რეალიზაციიდან მიღებული შემოსავლები. აღნიშნული შემოსავლები 2004 წლამდე ბიუჯეტის დეფიციტის დაფინანსების წყაროს წარმოადგენდა, ამჟამად კი იგი შემოსავლებშია გადატანილი და ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილის ფორმირების ერთ-ერთი წყაროა.

სესხები. „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტების შესახებ“ საქართველოს კანონის შესაბამისად, თვითმმართველ ერთეულს შეუძლია აიღოს სესხი მხოლოდ საქართველოს მთავრობისაგან ან საქართველოს მთავრობის ნებართვით, კანონმდებლობით დადგენილი წესის შესაბამისად. აღნიშნული ნორმით, იზღუდება თვითმმართველი ერთეულის მიერ სესხის აღების უფლება და სესხის წყაროდ მხოლოდ საქართველოს მთავრობა ან მის მიერ დელეგირებული ორგანო რჩება. აღნიშნული ნორმა ეწინააღმდეგება „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 50-ე მუხლის მე-7 პუნქტს, რომლის მიხედვითაც თვითმმართველ ერთეულს შეუძლია აიღოს სესხი ან გრანტი მხოლოდ საქართველოს მთავრობისგან ან საქართველოს მთავრობის ნებართვით - საქართველოს კანონონმდებლობით დადგენილი წესით. აღნიშნულ კანონში ორგანული კანონისგან განსხვავებით არაფერია ნათქვამი გრანტის აღების ნებართვაზე, ვინაიდან გრანტი მხოლოდ დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელებისათვის გაიცემა, ამასთან გაუგებარია, რატომ იზღუდება თვითმმართველი ერთეული სესხის აღებაში მხოლოდ სახელისუფლო ორგანოთი და არ გააჩნია კერძო დაწესებულებიდან სესხის აღების უფლება. თვითმმართველობის ორგანოს მიერ აღებული სესხი ითვლება სახელმწიფო ვალად. ვალის აღების წესს და დეტალურ პროცედურებს განსაზღვრავს „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონი.

ამ ეტაპზე თვითმმართველობათათვის გადაცემული გრანტების სიმცირის გამო მასზე ყურადღებას აღარ გავამახვილებთ. რაც შეეხება გამოთანაბრებით ტრანსფერტს, მისი სიახლიდან გამომდინარე, დაწვრილებით იქნება აღწერილი.

1.2. შემოსულობების განაწილება

თითოეული შემოსავლის ტიპი კლასიფიცირდება უფრო დეტალურად, თუმცა მათგან თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტეს მხოლოდ ნაწილი რჩებათ. სხვადასხვა დონის ბიუჯეტებს შორის შემოსავლების განაწილება ხდება „საგადასახადო, არასაგადასახადო და კაპიტალური შემოსავლების ბიუჯეტებს შორის განაწილების შესახებ“ საქართველოს კანონით.

ცხრილი 2. საგადასახადო შემოსავლების განაწილება სხვადასხვა დონის ბიუჯეტებს შორის 2006 წელს (%25%25)

წყარო: „საგადასახადო, არასაგადასახადო და კაპიტალური შემოსავლების ბიუჯეტებს შორის განაწილების

შესახებ“ საქართველოს კანონი.

*ავტონომიური რესპუბლიკების ტერიტორიაზე მობილიზებული მოგების და საშემოსავლო გადასახადები

სრულად ჩაირიცხება მათ ბიუჯეტებში, ხოლო მათ ტერიტორიებში არსებულ თვითმმართველ ერთეულებს აღნიშნული შემოსავლები უნაწილდება ავტონომიური რესპუბლიკების უზენაესი საბჭოების

გადაწყვეტილებების საფუძველზე.

მიუხედავად იმისა, რომ თვითმმართველობებს კანონით ჰქონდათ განსაზღვრული ესა თუ ის შემოსავლები, მათ ფინანსურად მყარ და თვითკმარ ერთეულებად ვერ მივიჩნევთ (მსგავსი სიტუაცია იყო ძველი თვითმმართველობების დროსაც) და ამას მიზეზების მთელი რიგი განაპირობებს.

ყველაზე მკაფიო მაგალითად გამოდგება ქონების გადასახადთან დაკავშირებული პრობლემები. ეს გადასახადი, თავისი ბუნებით, თვითმმართველობათა საკუთარი შემოსულობების უმთავრეს ნაწილს უნდა წარმოადგენდეს, მაგრამ რეალურად საკმაოდ დიდი საგადასახადო შეღავათები ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების საშემოსავლო ნაწილზე ნეგატიურად მოქმედებს და მათი უმეტესობა პრაქტიკულად შემოსავლის გარეშე რჩება. კერძოდ:

1.3. გამოთანაბრებითი ტრანსფერები

წლების განმავლობაში თვითმმართველობების ბიუჯეტები შემოსავლების ნაკლებობას განიცდიდნენ და შესაბამისად მრავალი ექსკლუზიური კომპეტენცია დაუფინანსებელი რჩებოდა. ამავე დროს, მიზნობრივ ტრანსფერთან დაკავშირებით ჩამოყალიბებული იყო მანკიერი პრაქტიკა და მისი გადაცემის არასწორი მექანიზმი. უფლებამოსილებების და კომპეტენციების დელეგირება ხდებოდა მმართველობაზე (რაიონზე). შესაბამისად, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო ყოველწლიურად მათ გამოუყოფდა თანხებს აღნიშნული ვალდებულებების შესასრულებლად. ხშირ შემთხვევაში, თანხა დელეგირებული უფლებამოსილებების დასაფინანსებლადაც არ იყო საკმარისი. ამავე დროს, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ ყოველწლიურ კანონებში აღნიშნული თანხები მოხსენიებული იყო როგორც ფინანსური დახმარება და არა მიზნობრივი ტრანსფერი, შესაბამისად მას მიზნობრიობა აღარ ჰქონდა. რაიონი, საჭიროების შემთხვევაში, „ფინანსურ დახმარებას“ ანაწილებდა მასში შემავალ თვითმმართველობებს შორის, მაგრამ ხშირად მისი სიმცირის გამო თვითმმართველობის ორგანოებს საკუთარი შემოსავლებიდან უხდებოდათ დელეგირებული უფლებამოსილებების დაფინანსება.

2006 წელს განხორციელებულ საკანონმდებლო ცვლილებათა შედეგად, ექსკლუზიურ უფლებამოსილებათა განხორციელების უზრუნველსაყოფად ადგილობრივ თვითმმართველ ერთეულებს საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ფინანსური დახმარების სახით გადაეცემათ გამოთანაბრებითი ტრანსფერი. გამოთანაბრებითი ტრანსფერის მიზანია სხვადასხვა ადგილობრივ თვითმმართველობებს შორის ექსკლუზიურ უფლებამოსილებათა განხორციელებისათვის ფინანსური რესურსების გამოთანაბრება. გამოთანაბრებითი ტრანსფერის გამოყენების მიმართულებებს დამოუკიდებლად განსაზღვრავს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანო (საკრებულო) თავისი კომპეტენციის ფარგლებში. გამოთანაბრებითი ტრანსფერი უზრუნველყოფს ერთ სულ მოსახლეზე დაბალი ბიუჯეტის შემოსულობების მქონე ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის გამოთანაბრებას ქვეყანაში ჩამოყალიბებულ ანალოგიურ საშუალო მაჩვენებლამდე. ქალაქი თბილისი, სპეციფიკური უფლებამოსილებების გათვალისწინებით, გამოთანაბრებითი ტრანსფერის გაანგარიშებაში არ მონაწილეობს. შესაბამისად, გამოთანაბრებითი ტრანსფერის გაანგარიშება ხდება ყველა ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის მიხედვით, გარდა ქ.თბილისისა.

სახელმწიფო ბიუჯეტში ცენტრალური ხელისუფლება ყოველწლიურად გამოყოფს გამოთანაბრებით ტრანსფერს. გამოთანაბრებითი ტრანსფერის ოდენობა გამოიანგარიშება „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული წესით და მასში მოცემული ფორმულის მეშვეობით.

ტრანსფერების გაანგარიშების კრიტერიუმები და გადაცემის წესი. გამოთანაბრებითი ტრანსფერის გაანგარიშების კრიტერიუმებია:

I ეტაპი:

იმ ადგილობრივ თვითმმართველ ერთეულს, რომლის პოტენციური შემოსულობები ერთ სულ მოსახლეზე აღემატება ქვეყანაში არსებულ ანალოგიურ საშუალო მაჩვენებელს, გამოთანაბრებითი ტრანსფერი არ გამოეყოფა და იგი გაანგარიშების მომდევნო ეტაპზე არ მონაწილეობს. თუმცა, აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ პოტენციური შემოსულობების გათვლა საკმაო სირთულესთან არის დაკავშირებული, ამიტომაც გამოთანაბრებითი ტრანსფერის გაანგარიშება საკმაოდ პირობითია.

II ეტაპი:

გაანგარიშების მეორე ეტაპზე გამოითვლება თითოეული ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შემოსულობების უკმარისობის ოდენობა, რომელიც მიიღება ქვეყნის ერთ სულ მოსახლეზე საშუალო შემოსულობასა და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ერთ სულ მოსახლეზე საშუალო შემოსულობას შორის მიღებული სხვაობის გამრავლებით მოცემული ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის შემასწორებელ კოეფიციენტებსა და მოსახლეობის რაოდენობაზე. გამოთანაბრებითი ტრანსფერი შეადგენს მიღებული შემოსულობების უკმარისობის ოდენობის არანაკლებ 70%25-ს⁴. გამოთანაბრებითი ტრანსფერი ადგილობრივ თვითმმართველ ერთეულს გადაეცემა ყოველთვიურად, წლიური მოცულობის 1/12-ის ოდენობით.

გამოთანაბრებითი ტრანსფერის განსაზღვრის ფორმულაში გამოიყენება 2 შემასწორებელი კოეფიციენტი, რომელთაც ადგენს საქართველოს მთავრობა. მათ შორის:

ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტისათვის გადასაცემი გამოთანაბრებითი ტრანსფერის მოცულობა განისაზღვრება ფორმულით:

Ti=(R-Ri) x Pi x K x 70%25

რომელშიც:

Ti - ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტისათვის გამოსაყოფი გამოთანაბრებითი ტრანსფერის მოცულობა;

R - ყველა ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტების მიხედვით ერთ სულ მოსახლეზე საშუალო წლიური საკუთარი პოტენციური შემოსულობები;

Ri - ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის მიხედვით ერთ სულ მოსახლეზე წლიური საკუთარი პოტენციური შემოსულობები;

Pi - ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის მოსახლეობა;

K - შემასწორებელი კოეფიციენტი, K= K₁ x K₂;

K₁ - მაღალმთიანობის კოეფიციენტი;

K₂ - მცირემოსახლეობიანი ტერიტორიული ერთეულის კოეფიციენტი.

„ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე, საქართველოს მთავრობის მიერ მიღებულ იქნა დადგენილება კოეფიციენტების განსაზღვრის შესახებ. დადგენილების თანახმად, გამოთანაბრებითი ტრანსფერის გაანგარიშების ფორმულაში კოეფიციენტები განისაზღვრა შემდეგი მოცულობით:

ა) მაღალმთიანობის კოეფიციენტები შესაბამისი თვითმმართველი ერთეულების მაღალმთიან პუნქტებში მცხოვრებთა:

ბ) მცირემოსახლეობიანი ტერიტორიული ერთეულების კოეფიციენტები მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით:

ტრანსფერების განაწილება და არსებული პრობლემები. როგორც ვხედავთ, იმ ადგილობრივ ერთეულს, რომლის შემოსულობები ერთ სულ მოსახლეზე აღემატება ქვეყანაში საშუალოდ არსებულ ანალოგიურ მაჩვენებელს, გამოთანაბრებითი ტრანსფერი არ გამოეყოფა და გაანგარიშების მომდევნო ეტაპზე არ მონაწილეობს. უნდა აღინიშნოს, რომ ქვეყანაში ერთ სულ მოსახლეზე საშუალო შემოსულობები იმდენად მცირეა, რომ ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების დიდი ნაწილი ითიშება ტრანსფერის გაანგარიშებისას და შესაბამისად ისინი ვერ იღებენ აღნიშნულ თანხებს. ამასთან, მოცემული ფორმულაც არაა იმდენად სრულყოფილი, რომ რეალურად უზრუნველყოს ტრანსფერის ობიექტური განაწილება.

ამავე დროს, კანონში არაა მითითებული, თუ რამდენი უნდა იყოს ტრანსფერის სრული მოცულობა, რომელიც სახელმწიფო ბიუჯეტიდან თვითმმართველი ერთეულებისათვის უნდა გამოიყოს.

„ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტების შესახებ“ საქართველოს კანონის მიხევით, ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები საბაზისო წლის 15 ივნისამდე საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გამოთანაბრებითი ტრანსფერის გასაანგარიშებლად წარუდგენენ შესაბამის წარმომადგენლობით ორგანოსთან შეთანხმებულ და გამოთანაბრებითი ტრანსფერის განსაზღვრის ფორმულით გათვალისწინებულ ძირითად მონაცემებს, რომელთა განხილვა 15 აგვისტომდე ხდება. ფინანსთა სამინისტრო საბაზისო წლის 20 სექტემბრამდე აცნობებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მათთვის გადასაცემი გამოთანაბრებითი ტრანსფერის განსაზღვრის ფორმულით დადგენილი ფინანსური დახმარების მოცულობას და მისი შემოსავლების პროგნოზს.

გამოთანაბრებითი ტრანსფერის განსაზღვრის მექანიზმთან დაკავშირებით უნდა ითქვას, რომ 2007 წლისთვის გამოთანაბრებითი ტრანსფერის ფორმულის გამოყენება რეალურად ვერ მოხერხდა, ვინაიდან:

აღნიშნულიდან გამომდინარე, 2007 წლისთვის ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისთვის გადასაცემი გამოთანაბრებითი ტრანსფერის მოცულობა გაანგარიშებულ იქნა მხოლოდ პირობითი შეფასებით, რის გამოც თვითმმართველი ერთეულები არათანაბარ მდგომარეობაში აღმოჩნდნენ. არიან საკმაოდ ღარიბი თვითმმართველი ერთეულები, რომლებმაც ძალზე მიზერული ტრანსფერები ერგებათ. მაგ. ოზურგეთის მუნიციპალიტეტი 2007 წელს მიიღებს 38 ათას ლარს, ყვარელი - 43 ათას ლარს, წალენჯიხა - 49 ათას ლარს, დუშეთი - 85 ათას ლარს და ა.შ. ყველაზე მცირე მოცულობით ტრანსფერს მიიღებს მარნეულის მუნიციპალიტეტი 27 ათასი ლარის ოდენობით.

მთლიანობაში „საქართველოს 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონით თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტებისათვის გადასაცემი ფინანსური დახმარების მთელმა მოცულობამ 19.147 ათ. ლარი შეადგინა, საიდანაც გამოთანაბრებით ტრანფერზე 13.233 ათ. ლარი მოდის. ამასთან ერთად 69-დან 20 მუნიციპალიტეტს ერთი თეთრიც არ მიუღია. ასეთი მიზერული რესურსების პირობებში, როცა ქვეყნის ეკონომიკური განვითარების დონე და, შესაბამისად, ადგილობრივი რესურსების მობილიზების შესაძლებლობა მეტად დაბალია, შეუძლებელია ვისაუბროთ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა მიერ საკუთარი კომპეტენციების ეფექტურ განხორციელებაზე.

1.4. მოზიდული სახსრები

უფლებამოსილებათა დელეგირება და მიზნობრივი ტრანსფერი. „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონით გათვალისწინებული დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელებისათვის განკუთვნილი ხარჯები განისაზღვრება კანონის თანახმად ან დელეგირების ხელშეკრულების საფუძველზე.

„ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტების შესახებ“ საქართველოს კანონმა განსაზღვრა უფლებამოსილებათა დელეგირების პროცედურები. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო ახალი საბიუჯეტო წლის წინა წლის 15 მაისამდე ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს აცნობებს დელეგირებული უფლებამოსილებების სახეებს, ღონისძიებებსა და მომსახურების მოცულობებს და მიზნობრივი ტრანსფერის ძირითად პარამეტრებს. საქართველოს საკანონმდელო აქტების ან/და ხელშეკრულების საფუძველზე ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო ფინანსთა სამინისტროს მიერ წარმოდგენილი პარამეტრების საფუძველზე ამზადებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტში დელეგირებული უფლებამოსილებების პროგრამების გაანგარიშებებს, მიზნობრივი ტრანსფერის მოცულობას და წარუდგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოს მიმდინარე წლის 1 ივნისამდე. წარმოდგენილ გაანგარიშებებს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანო იხილავს და განხილვის შედეგების გათვალისწინებით სახელმწიფოსა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს შორის მზადდება ხელშეკრულების პროექტი სახელმწიფოს მიერ დელეგირებული უფლებების თაობაზე. ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო მიმდინარე წლის 1 სექტემბრამდე დელეგირებული უფლებამოსილებების პროგრამებს და დელეგირების ხელშეკრულების პროექტებს წარუდგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოს. ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანო იხილავს დელეგირებული უფლებამოსილების პროგრამებს და ხელშეკრულების პროექტებს. სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ წლიური კანონის გამოქვეყნებიდან 1 თვის ვადაში ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოსა სახელმწიფო ორგანოს შორის (საჭიროების შემთხვევაში) ფორმდება დელეგირების ხელშეკრულებები, რაც იმას ნიშნავს, რომ დელეგირების ხელშეკრულების გაფორმება ცენტრალურ ხელისუფლებასა და თვითმმართველ ერთეულს შორის სავალდებულო ხასიათის არ არის.

„2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონით განისაზღვრა დელეგირებულ უფლებამოსილებათა ჩამონათვალი. ბიუჯეტის შესაბამისად, დელეგირებულ უფლებამოსილებებს განეკუთვნება: საზოგადოებრივი ჯანდაცვისა და სანიტარიულ-ჰიგიენური სამსახურებისა და პროგრამების, წლევამდელთა სავალდებულო სამხედრო სამსახურისათვის მომზადების, საქართველოს სამხედრო ძალებში გასაწვევ მოქალაქეთა სამედიცინო შემოწმების, მინიმალური სოციალური პაკეტისა და სამხედრო განყოფილების დაფინანსება. ამავე კანონით ადგილობრივი თვითმმართველობის მთელ რიგ ორგანოებს ნება დაერთო, საერთოსახელმწიფოებრივი გადასახადებიდან და მოსაკრებლებიდან მიღებული სახსრები მიმართონ ექსკლუზიური და დელეგირებული უფლებამოსილებების დასაფინანსებლად. ხოლო ქალაქების:

თბილისის, ქუთაისის, რუსთავის, ფოთის, აგრეთვე ახმეტის, გურჯაანის, ლაგოდეხის, დედოფლისწყაროს, თელავის, საგარეჯოს, ყვარლის, ჭიათურის, წყალტუბოს, საჩხერის, ზესტაფონის, ზუგდიდის, მარტვილის, სენაკის, წალენჯიხის, ხობის, გორის, კასპის, ქურთის, ქარელის, ხაშურის, ბოლნისის, გარდაბნის, თეთრიწყაროს, მარნეულის, წალკის, ლანჩხუთის, ოზურგეთის, ადიგენის, ახალციხის, ბორჯომის, თიანეთის, მცხეთის, ყაზბეგისა და ცაგერის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებმა საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადებიდან და მოსაკრებლებიდან მიღებული სახსრები, პირველ რიგში უნდა მიმართონ დელეგირებული უფლებამოსილების დასაფინანსებლად. ამით დაირღვა თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიაში ასახული დელეგირების უმნიშვნელოვანესი პრინციპი: როდესაც ცენტრალური ხელისუფლება ახორციელებს ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულისათვის უფლებამოსილებათა დელეგირებას, მან დელეგირებულ უფლებამოსილებათა დასაფინანსებლად საჭირო ფინანსური სახსრებითაც უნდა უზრუნველყოს.

საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადები და მოსაკრებლები. ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტისათვის განკუთვნილი საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადებისა და მოსაკრებლების ცნება, ცალკე პუნქტის სახით კანონმდებლობაში 2006 წლის ბოლოს შევიდა, რითაც საქართველოს ცენტრალურმა ხელისუფლებამ საშემოსავლო გადასახადი და ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობისათვის მოსაკრებელი მოზიდული სახსრების კატეგორიას მიაკუთვნა. ამიტომაც, ადგილობრივმა თვითმმართველმა ერთეულებმა ამ სახის შემოსავლები შესაძლოა ექსკლუზიურის გარდა დელეგირებულ უფლებამოსილებებზეც მიმართონ. ამ გარემოებამ 2007 წლისთვის ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულები საკმაოდ არასახარბიელო ვითარებაში ჩააყენა. გაურკვეველია, რატომ შეიძლება მოხმარდეს საერთო სახელმწიფოებრივი გადასახადი თვითმმართველობათა ექსკლუზიური უფლებების დაფინანსებას მაშინ, როცა თვითმმართველობათა საკუთარი შემოსულობებით ხშირ შემთხვევაში ხდება დელეგირებულ უფლებამოსილებათა დაფინანსება. თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის პრინციპებთან წინააღმდეგობის გარდა, ასეთი სისტემა პრაქტიკაში ქმნის სერიოზული გაურკვევლობების წარმოშობისა და ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების საფრთხეს.

____________________

1. უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოს საგადასახადო კოდექსში 2006 წლის 29 დეკემბერს შეტანილი ცვლილებების შედეგად გაუქმდა სათამაშო ბიზნესის გადასახადი და დარჩა მხოლოდ ერთი ადგილობრივი გადასახადი (ქონების გადასახადი).

2. თუ ადრე გადასახადის გადახდა ყოველთვიურად ხდებოდა, ახლა გადაიხდება ყოველკვარტალურად 3-ჯერ მეტი მოცულობით.

3. 1000 ლარამდე ღირებულების ქონება (ძირითადი საშუალებები) ბალანსზე აყვანას არ ექვემდებარება და შესაბამისად არ იბეგრება ქონების გადასახადით.

4. თუმცა ფორმულაში მოცემულია ზუსტად 70%25, რაც ეწინააღმდეგება კანონში არსებულ ჩანაწერს („არანაკლებ 70%25-ს“).

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები დამოუკიდებლად განსაზღვრავენ „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-16 მუხლით გათვალისწინებული ექსკლუზიური, ასევე ნებაყოფლობითი უფლებამოსილებების განხორციელებისათვის დასაფინანსებელი პროგრამების და ხარჯების მიმართულებებს და მათ ოდენობებს. ამგვარი უფლებამოსილებების დაფინანსება ხდება ცენტრალურ ხელისუფლებასთან შეუთანხმებლად. შესაბამისად, თავიანთი ბიუჯეტის შედგენის დროს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები ხარჯებს ალაგებენ საქართველოს ფინანსთა მინისტრის მიერ დამტკიცებული საბიუჯეტო კლასიფიკატორის შესაბამისად5. გადასახდელების კლასიფიცირება ხდება სამი ტიპის მიხედვით. ესენია:

ეკონომიკური კლასიფიკაციის ჭრილში საბიუჯეტო ხარჯების კოდირება ემსახურება ორ მთავარ მიზანს:

1. იგი ეხმარება საკრებულოს და აღმასრულებელ ორგანოებს შეაფასონ ხარჯების გავლენა ეკონომიკაზე;

2. აღრიცხავს დასახული მიზნების განსახორციელებლად დაგეგმილი ხარჯების სისწორესა და მიზნობრიობას.

ეკონომიკურ კლასიფიკაციაში ხარჯები დაყოფილია სამ ძირითად ჯგუფად: (1) მიმდინარე ხარჯები; (2) კაპიტალური ხარჯები; (3) დაკრედიტება, სააქციო კაპიტალში მონაწილეობა და ვალის ამორტიზაცია. შესაბამისად, მოქმედი კანონმდებლობით ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის გადასახდელებია:

ა) ხარჯები, მათ შორის:

ბ) დაკრედიტება - სააქციო კაპიტალში მონაწილეობა;

გ) ვალის ამორტიზაცია - სესხის ძირითადი თანხის დაფარვა.

ფუნქციონალური კლასიფიკაციის სისტემა გათვალისწინებულია სახელმწიფო ხარჯების საჩვენებლად ფართო ეროვნულ მიზნებთან მიმართებაში. ფუნქციონალური კლასიფიკაციის სისტემა საშუალებას აძლევს ადგილობრივ ხელისუფლებას დაგეგმოს, გაანაწილოს და გაანალიზოს ხარჯები ძირითადი ჯგუფების (ფუნქციების) ჭრილში, შეადაროს სხვადასხვა ქვეყნების ანალოგიური მსხვილი კატეგორიების ხარჯები ერთმანეთს, რაც აგრეთვე ქმნის გარკვეული დასკვნების გაკეთების შესაძლებლობებს. ფუნქციონალური კლასიფიკაციით ერთიანდება ერთი და იმავე ფუნქციის შესასრულებლად განკუთვნილი ხარჯები. საქართველოს ბიუჯეტებში არსებობს 14 ფუნქციონალური ჯგუფი:

1. საერთო დანიშნულების სახელმწიფო მომსახურება;

2. თავდაცვა;

3. საზოგადოებრივი წესრიგი და უშიშროება;

4. განათლება;

5. ჯანმრთელობის დაცვა;

6. სოციალური დაზღვევა და სოციალური უზრუნველყოფა;

7. საბინაო-კომუნალური მეურნეობა;

8. დასვენების ორგანიზაცია და კულტურულ-რელიგიური საქმიანობა;

9. სათბობ-ენერგეტიკული კომპლექსი;

10. სოფლის მეურნეობა, სატყეო მეურნეობა, მეთევზეობა და მონადირეობა;

11. სამთომომპოვებელი მრეწველობა და მინერალური რესურსების (სათბობის გამოკლებით) გადამამუშავებელი მრეწველობა, მშენებლობა;

12. ტრანსპორტი და კავშირგაბმულობა;

13. ეკონომიკურ საქმიანობასთან დაკავშირებული სხვა მომსახურება;

14. ხარჯები, რომლებიც არ განეკუთვნება ძირითად განყოფილებებს.

ორგანიზაციული კლასიფიკაციის სისტემა მოიცავს ხარჯებს იმ მხარჯავი დაწესებულებების (ორგანიზაციების, სამსახურების და ა.შ.) მიხედვით, რომელთაც ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტიდან უნდა გამოეყოთ დაფინანსება.

ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების როგორც 2006 წლის, ასევე 2007 წლის ბიუჯეტები საბიუჯეტო კლასიფიკაციის წესის დაცვის თვალსაზრისით გარკვეულ ხარვეზებს შეიცავს. ისინი ძირითადად მხოლოდ ორგანიზაციული კლასიფიკაციის წესით არის შედგენილი და არ მოიცავს სხვა სახის კლასიფიკაციას. შესაბამისად, რთულია ამა თუ იმ თვითმმართველი ერთეულის ეკონომიკური და სხვა საფუძვლების შეფასება და ორიენტირების განსაზღვრა.

ზოგადად შეიძლება ითქვას, რომ 2006 წელს ადგილობრივი თვითმმართველობების ბიუჯეტების ხარჯვითი ნაწილი, საშემოსავლო ბაზის სიმწირიდან გამომდინარე, მწირი იყო. ხარჯების უდიდესი წილი ადმინისტრაციულ და მიმდინარე ხარჯებზე მოდიოდა, კაპიტალური და სხვა სახის გრძელვადიანი ღონისძიებების დაფინანსება პრაქტიკულად არ ხდებოდა. ამასთან, ბიუჯეტებიდან ხშირ შემთხვევაში ფინანსდებოდა ცენტრალური ხელისუფლების კომპეტენციას მიკუთვნებული საკითხები, ისე რომ ექსკლუზიური კომპეტენციების დიდი ნაწილი პრაქტიკულად დაუფინანსებელი რჩებოდა.

სარეზერვო ფონდი. ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტებში გაუთვალისწინებელი და საგანგებო ხარჯების, აგრეთვე სხვა ადგილობრივი მნიშვნელობის ღონისძიებების დასაფინანსებლად შეიძლება შეიქმნას სარეზერვო ფონდი. სარეზერვო ფონდის მოცულობა არ უნდა აღემატებოდეს წლიური ბიუჯეტის მიმდინარე და კაპიტალური ხარჯების ჯამური მოცულობის 2%25-ს. სარეზერვო ფონდის განკარგვის უფლებამოსილება გააჩნია ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოს, ამავე თვითმმართველი ერთეულის წარმომადგენლობითი ორგანოს მიერ განსაზღვრული წესით. ე.ი. თვითმმართველი ერთეულის წარმომადგენლობითი ორგანოს მიერ ბიუჯეტის დამტკიცების დროს განისაზღვრება სარეზერვო ფონდის მოცულობა და მტკიცდება ბიუჯეტთან ერთად, როგორც ბიუჯეტის განუყოფელი ნაწილი. ამავე დროს უნდა არსებობდეს ამავე ორგანოს მიერ განსაზღვრული სარეზერვო ფონდის ხარჯვის წესი.

______________________

5. საქართველოში ასეთი კლასიფიკაციის სისტემა ბოლოს დამტკიცებულ იქნა „საქართველოს საბიუჯეტო კლასიფიკაციის შესახებ“ საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2004 წლის 15 მარტის №153 ბრძანებით.

ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის საბიუჯეტო პროცესი რეგულირდება „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონით. 2007 წლის 1 იანვრიდან ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების არსებობის მანძილზე პირველად მოხდება საბიუჯეტო პროცესის დეტალური გაწერა და ე.წ. საბიუჯეტო კალენდრის შემუშავება.

ზემოაღნიშნული კანონის მიხედვით საბიუჯეტო პროცესი ადგილობრივ თვითმმართველობებში იწყება ახალი საბიუჯეტო წლის დაწყებამდე 10 თვით ადრე თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის პროექტის მომზადებით და მთავრდება 2 წლის შემდეგ (ახალი საბიუჯეტო წლის მომდევნო წლის 1 მარტს) ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის მომზადებით და ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოსთვის წარდგენით. ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის განხილვა და დამტკიცება უნდა განხორციელდეს არა უგვიანეს 1 მაისისა.

კანონით მკაცრად განისაზღვრა საბიუჯეტო პროცესში ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების კომპეტენცია.

საბიუჯეტო პროცესში ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს კომპეტენციებს მიეკუთვნება:

ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს კომპეტენციებს მიეკუთვნება:

ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები ვალდებულნი არიან საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს შესაბამის ვადებში წარუდგინონ ინფორმაცია ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ. თავის მხრივ, ფინანსთა სამინისტრო იღებს ვალდებულებას ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს წლის დაწყებამდე გააცნოს საგადასახადო შემოსავლების ყოველკვარტალური გეგმები. აღნიშნული გარემოება ადგილობრივი თვითმმართველი ერეთულების საბიუჯეტო პროცესში უხეშ ჩარევას იწვევს. რეალურად, ადგილობრივი თვითმმართველობა თვითონ უნდა აკეთებდეს პროგნოზს და უთანხმებდეს ამ უკანასკნელს საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს.

ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის პროექტის მომზადება, წარდგენა, განხილვა და დამტკიცება ხდება დასაგეგმი საბიუჯეტო წლისათვის. ბიუჯეტის პროექტის მომზადების შემადგენელი ნაწილია დასაგეგმისშემდგომი ორი საბიუჯეტო წლის შემოსულობებისა და გადასახდელების პროგნოზირება, რისთვისაც მზადდება ბიუჯეტის ყველა შემოსულობისა და გადასახდელის ეკონომიკურდ დასაბუთებული გაანგარიშებები.

ბიუჯეტის გადასახდელების ფორმირება ხდება შემოსულობების პროგნოზის გათვალისწინებით. ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო შესაბამისი ბიუჯეტის დაფინანსებაზე მყოფ მხარჯავ დაწესებულებას უწესებს კონკრეტულ ვადებს საბიუჯეტო განაცხადის წარსადგენად საბიუჯეტო ცირკულარში მითითებული ძირითადი პარამეტრების შესაბამისად. საბიუჯეტო ცირკულარი თითოეული მხარჯავი დაწესებულების მიხედვით მოიცავს ინფორმაციას საშტატო რიცხოვნობისა და ხარჯების ზღვრული მოცულობის შესახებ, რომელსაც განსაზღვრავს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო.

ბიუჯეტის შემოსულობებისა და გადასახდელების საპროგნოზო მაჩვენებლებს და ბიუჯეტის დაბალანსების წინადადებებს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები წარუდგენენ შესაბამის წარმომადგენლობით ორგანოებს. ეს უკანასკნელნი, ფინანსური და მატერიალური შესაძლებლობების განხილვის შემდეგ, იღებენ გადაწყვეტილებას საბიუჯეტო შემოსულობებისა და გადასახდელების პარამეტრების შესახებ ახალი საბიუჯეტო წლისათვის. ამ გადაწყვეტილების საფუძველზე შემუშავდება ბიუჯეტის პროექტი შემოსულობების წყაროებისა და გადასახდელების სახეობათა მიხედვით.

თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები აზუსტებენ ბიუჯეტის პროექტს და ახალი საბიუჯეტო წლის დაწყებამდე არა უგვიანეს 45 დღისა დასამტკიცებლად წარუდგენენ წარმომადგენლობით ორგანოებს. ბიუჯეტის პროექტი განხილვის დაწყებამდე 1 თვით ადრე მაინც უნდა გამოქვეყნდეს საჯარო განხილვისათვის. საჯაროდ განხილვის შემდეგ წარმომადგენლობითი ორგანო იღებს გადაწყვეტილებას ახალი საბიუჯეტო წლისათვის ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის პროექტის დამტკიცების შესახებ.

ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის პროექტის დამტკიცების შესახებ გადაწყვეტილებაში უნდა აისახოს:

თუ ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოები არ დაამტკიცებენ წარდგენილ ბიუჯეტის პროექტს, აღმასრულებელი ორგანოები ამ გადაწყვეტილებიდან 2 კვირის ვადაში წარუდგენენ შესაბამის წარმომადგენლობით ორგანოებს ბიუჯეტის პროექტის ახალ ვარიანტს. ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის პროექტის დაუმტკიცებლობის შემთხვევაში, ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოებს უფლება აქვთ ადრე ნაკისრ ვალდებულებათა შესასრულებლად აუცილებელი გადასახდელები გასწიონ ახალ საბიუჯეტო წელს, ყოველ თვეში არა უმეტეს წინა წლის ასიგნების 1/12-ის ოდენობით.

საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო ახალი საბიუჯეტო წლის წინა წლის 15 მაისამდე ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს აცნობებს დელეგირებული უფლებამოსილებების სახეებს, ღონისძიებებს, მომსახურების მოცულობებს და მიზნობრივი ტრანსფერის ძირითად პარამეტრებს.

თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო ფინანსთა სამინისტროს მიერ წარმოდგენილი პარამეტრების საფუძველზე ამზადებს თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტში დელეგირებული უფლებამოსილებების პროგრამების გაანგარიშებებს, მიზნობრივი ტრანსფერის მოცულობას და წარუდგენს თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოს მიმდინარე წლის 1 ივნისამდე. მათი განხილვის შედეგების გათვალისწინებით, სახელმწიფოსა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს შორის მზადდება ხელშეკრულების პროექტი სახელმწიფოს მიერ დელეგირებული უფლებამოსილებების თაობაზე.

თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო მიმდინარე წლის 1 სექტემბრამდე დელეგირებული უფლებამოსილებების პროგრამებს და დელეგირების ხელშეკრულების პროექტებს განსახილველად წარუდგენს წარმომადგენლობით ორგანოს. საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონის გამოქვეყნებიდან 1 თვის ვადაში თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოსა და შესაბამის სახელმწიფო ორგანოს შორის (საჭიროების შემთხვევაში) ფორმდება დელეგირების ხელშეკრულებები.

ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესრულებას უზრუნველყოფს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო. ბიუჯეტის დამტკიცებისთანავე გამგეობა/მერია თითოეულ მხარჯავ დაწესებულებას აწვდის ინფორმაციას მისთვის გამოყოფილი ასიგნების (ხარჯების) შესახებ.

ბიუჯეტის ყველა შემოსულობა დაუყოვნებლივ უნდა იქნას ასახული ბიუჯეტის შემოსულობების ერთიან ანგარიშზე. ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტში საგადასახადო შემოსავლების მობილიზებას უზრუნველყოფს საგადასახადო ორგანოები, ხოლო არასაგადასახადო შემოსავლების, ადგილობრივი მოსაკრებლებისა და კაპიტალური შემოსავლების მობილიზებას - თვითმმართველი ერთეულის შესაბამისი სამსახურები. ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის საკასო შესრულება ხდება სახაზინო მომსახურების პრინციპით, საბანკო დაწესებულების მეშვეობით. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოსთან შეთანხმებით სახელმწიფო ხაზინა მას უწევს ტექნიკურ მომსახურებას. რომელიმე მხარჯავი დაწესებულებიდან ერთ ან რამდენიმე მხარჯავ დაწესებულებაზე ასიგნებების გადანაწილება შეიძლება მხოლოდ შესაბამისი ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტში ცვლილებების შეტანით.

ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო უფლებამოსილია დამტკიცებულ ბიუჯეტში ცვლილებების შეუტანლად გადაანაწილოს ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტით გამოყოფილი ასიგნება ერთი საბიუჯეტო ორგანიზაციის ეკონომიკური კლასიფიკაციის მუხლებს შორის წლიური ბიუჯეტით ამ ორგანიზაციისათვის დამტკიცებული ასიგნების 10 პროცენტის ფარგლებში.

ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის დამტკიცებულ ბიუჯეტში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანა გამგეობის/მერიის წინადადების საფუძველზე ხდება საკრებულოს მიერ.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მიერ ისეთი გადაწყვეტილების მიღების შემთხვევაში, რომელიც გავლენას ახდენს დამტკიცებული ბიუჯეტის შემოსულობებზე ან გადასახდელებზე, აუცილებელია დამტკიცებულ ბიუჯეტში შესაბამისი ცვლილებების შეტანა. წლის პირველი კვარტალის ყოველი შემდგომი თვის (ნაზარდი ჯამით) შედეგების განხილვისას, შემოსავლების საპროგნოზო მაჩვენებლების 10 პროცენტის ან მეტის შეუსრულებლობის ან გადაჭარბების შემთხვევაში, გამგეობამ/მერიამ საკრებულოს უნდა წარუდგინოს ბიუჯეტში ცვლილების პროექტი.

ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს ანუ საკრებულოს განსაკუთრებულ უფლებამოსილებას განეკუთვნება ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესრულების კონტროლი. საკრებულო კვარტალში ერთხელ მაინც ახდენს დამტკიცებული საბიუჯეტო პროგრამებისა და ღონისძიებების განხორციელების შეფასებას.

შესრულების ანგარიშს ადგილობრივი გამგეობა/მერია საბიუჯეტო წლის დამთავრებიდან არა უგვიანეს 2 თვისა განსახილველად წარუდგენს საკრებულოს. ბიუჯეტის შესრულების ანგარიში განხილვის დაწყებამდე 1 თვით ადრე მაინც უნდა გამოქვეყნდეს საჯარო განხილვისათვის და მასში უნდა აისახოს: