არის თუ არა ადამიანური რესურსების მართვის რეფორმა მიზანმიმართული და რაციონალური პროცესი? არის თუ არა რაციონალური და არაპიროვნული ორგანიზაცია უფრო ეფექტიანი, ვიდრე „ადამიანური” ორგანიზაცია?

არავინ უარყოფს სახელმწიფო სექტორის რეფორმის საჭიროებას; ყველას უნდა, რომ სახელმწიფო სექტორი უფრო ეფექტიანი, ქმედითი და გამჭვირვალე გახდეს. აქედან გამომდინარე, რეფორმის ყველა პროექტი ამ მიზნების მისაღწევად იქმნება. მაგრამ რა უშლის ხელს ამ ამოცანათა განხორციელებას? და საერთოდ, შესაძლებელია თუ არა მმართველობის რეფორმასა და აქ გასატარებელ ცვლილებებს რაციონალური პროცესის სახე მიეცეს?

ძნელია პასუცი გაეცეს კითხვას, „საით მივყავართ რეფორმას?”: „აშკარაა, რომ ის, თუ რა შედეგი მოიტანა არაერთმა რეფორმამ, ძალზე მნიშვნელოვანი საკითხია. მაგრამ ამის გარკვევა სრულებითაც არ არის იოლი საქმე. იარლიყი „შედეგი“ შეიძლება პროცესის არაერთი ასპექტის მიმართ იქნეს გამოყენებული და ის შესაძლოა სხვადასხვა ცნებებს მოიცავდეს (…). ამდენად, ტერმინ „შედეგის“ სრული ანალიზი გულისხმობს უფრო ზოგადი საკითხის გარკვევას - „შედეგი ვისთვის, ვის მიერ განსაზღვრული და რა ამოცანების შესრულებისას მიღებული?“.² ევროპაში სახელმწიფო მართვის რეფორმების მიმართ თავისი რაციონალური მიდგომიდან გამომდინარე, პოლიტი და ბუკარტი (2000)³ გაოცებას ვერ მალავენ „იმ დიდი ოპტიმიზმის გამო, რომელსაც ხშირად გამოხატავენ სახელმწიფო სექტორის რეფორმებთან დაკავშირებით”, რომელთა შედეგებიც სახეზეა: კომპრომისები, ლიმიტები, დილემები და პარადოქსები.⁴ ევროპაში სახელმწიფო მართვის რეფორმების ანალიზისას ეს ავტორები მიუთითებენ ამ რეფორმებისთვის დამახასიათებელ დილემებსა და წინააღმდეგობებზე. მაშინ, როცა მოსაგვარებელია პერსონალის მოტივირებისა და მისი შრომის კულტურის შეცვლის საკითხები, ხორციელდება კონტრაქტების ვადისა და შტატების შემცირება. ისინი ასევე შეშფოთებულნი არიან იმ არასტაბილურობით, რომელიც სახელმწიფო დაწესებულებებში სუფევს და მიუთითებენ მიმდინარე რეფორმების უარყოფით შედეგებზე, განსაკუთრებით კი იმ გარემოებაზე, რომ ეს ცვლილებები საფრთხეს უქმნიან ინსტიტუციონალურ ტრადიციას და უარყოფით გავლენას ახდენენ მოსამსახურეთა განწყობასა და რწმენაზე.

რამდენიმე ათწლეულის უკან ლინდბლომმა გამოთქვა ვარაუდი, რომ „გადაწყვეტილებები, რომლებსაც ამ მიმართულებით იღებენ, ვერასდროს იქნება სრულიად რაციონალური (…), ის „შეზღუდულად რაციონალურია”. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, „ოპტიმალური გადაწყვეტილების” ნაცვლად სახელმწიფო პოლიტიკის წარმმართველი უნდა დაკმაყოფილდეს „მისაღები” ან, როგორც ლინდბლომი თვლის, „რაღაც შედეგის მომტანი” გადაწყვეტილებით.⁵

სახელმწიფო სტრუქტურების რეფორმირების პროცესის კონცეპტუალური გააზრების მცდელობა აუცილებლად დაგვაბრუნებს ჰერბერტ საიმონის ნაშრომთან. საიმონი არ უარყოფდა იმ მოსაზრებას, რომ რეფორმირების პროცესი შეიძლება ემყარებოდეს რაციონალურ მიდგომას. მაგრამ მან უჩვენა, რომ დაწესებულებები არასდროს მუშაობენ აბსოლუტურად რაციონალურად ან სრულყოფილად: „ჩვენ ზოგჯერ გვავიწყდება, რომ დაწესებულება წარმოადგენს მომუშავე ადამიანთა ჯგუფს და ეს ადამიანები არც იარაღები არიან და არც მანქანები. მათ აქვთ გრძნობები, იმედები, მათ რაღაცა აშფოთებთ. ისინი ზოგჯერ ავადმყოფობენ, ზოგჯერ შიათ, ბრაზობენ, იმედი უცრუვდებათ, ბედნიერები არიან, ზოგჯერ კი - სევდიანები. მათ ქცევას განაპირობებს ფაქტორების მთელი რიგი, მათი დაბადებიდან მოყოლებული …”.⁶ ნებისმიერი ორგანიზაციის ყოველდღიურ მუშაობაში უმნიშვნელოვანეს როლს თამაშობს ადამიანთა შორის კომუნიკაცია. კომუნიკაციის გარეშე ერთი ნაბიჯიც ვერ გადაიდგმება თანამშრომლობის მიმართულებით და აზრი არ აქვს ორგანიზაციულ პრობლემებზე ლაპარაკს კომუნიკაციის საკითხების განხილვის გარეშე …”.⁷ სახელმწიფო მართვის სისტემის უმთავრეს პრობლემას ის მუდმივი კონფლიქტები და კომუნიკაციური სირთულეები წარმოადგენს, რომელსაც იწვევს

სახელმწიფო სექტორში ცვლილებები ასევე შეიძლება გამოიწვიოს პრობლემების გადაჭრამ ან არსებული სირთულეების ვერ გადაწყვეტამ (მაგ., უმუშევრობის ვერ დაძლევამ). გარკვეული გადაწყვეტილებების მიღებამ და რეფორმებმა შესაძლოა ხელი შეუწყონ მდგომარეობის გაუმჯობესებას, მაგრამ მოგვიანებით კიდევ უფრო დაამძიმონ სიტუაცია. ამდენად, რეფორმებმა შედეგად შეიძლება მოიტანონ „ტალღათა” არაერთგვაროვანი წყება, რომელთა წინასწარ განჭვრეტა საკმაოდ ძნელი იქნება. შესაძლოა მდგომარეობა გაუმჯობესდეს გარკვეული მიმართულებით, მაგრამ გაუარესდეს სხვა სფეროებში (მაგ., ადამიანთა უფლებების და დემოკრატიის დაცვის, სამართლიანობის, თანასწორუფლებიანობისა და დისკრიმინაციის აღმოფხვრის, დანაშაულის შემცირების, კეთილდღეობის გაუმჯობესების, საზოგადოებრივი ტრანსპორტის რეფორმის, მშვიდობისა და სტაბილურობის უზრუნველყოფის, გარემოს დაცვის, ჯანდაცვისა და მომხმარებელთა უფლებების დაცვის, უსაფრთხო სასმელი წყლით მომარაგების, ფინანსური სტაბილურობის ხელშეწყობის, განათლების ხელმისაწვდომობის, უმცირესობათა ინტეგრაციის და სხვ. სფეროებში).⁸ ყველა ამ მიმართულებით საჯარო სამსახური გადამწყვეტ როლს თამაშობს და სხვადასხვა სამინისტროებმა შესაძლოა განსხვავებულ შედეგებს მიაღწიონ.

ამავე დროს, არაერთი ექსპერტი გვთავაზობს ევროპული ინტეგრაციის კონტექსტში „ევროპული რეფორმის პროცესის“ კონცეპტუალურ ანალიზს. უკანასკნელი რამდენიმე ათწლეულის მანძილზე ეს თემა არაერთხელ ქცეულა ფედერალიზმის, მთავრობათშორისი ინტეგრაციის, ფუნქციონალიზმისა და მიგრაციის ექსპერტების არგუმენტირებული განხილვის საგნად. მაგრამ ინტეგრაციული პროცესი დღემდე იძლევა მასალას ყველა ამ შესაძლო თეორიული ინტერპრეტაციისთვის. მაგალითად, მან შემოიტანა არა მხოლოდ სამართლებრივი ჰარმონიზაციის ფორმები, არამედ პოლიტიკური და ადმინისტრაციული კონვერგენციის, აპროქსიმაციის და კოოპერაციის (ხოლო უკანასკნელი რამდენიმე წლის განმავლობაში უკვე ღია კოორდინაციის, ურთიერთრეგულირებისა და თვითრეგულირების) ზოგიერთი ელემენტიც კი.

მაგრამ რამდენადაც უდიდესი მნიშვნელობა აქვს ზოგადად ინტეგრაციულ პროცესს, ადვილი შესაძლებელია, მოხდეს კონვერგენციის გადაჭარბებული შეფასება (თუმცა არც მისი არასათანადო შეფასებაა სასურველი). სახელმწიფო მართვის უახლესი თეორიების თანახმად, სახელმწიფო სექტორში რეფორმებიც კი ერთი გზით მიმდინარეობს. ზოგი აცხადებს, რომ ადგილი აქვს მეტ-ნაკლებ კონვერგენციას, ზოგი კი თვლის, რომ კონვერგენციის მასშტაბებს ყველაზე უფრო მსგავს ქვეყნებს შორისაც კი გაზვიადებულად აფასებენ. „ასეთი განსხვავებული მოსაზრებები ნაწილობრივ შეიძლება აიხსნას იმ სიძნელეებით, რომელიც უკავშირდება ადმინისტრაციული რეფორმის სფეროში ფართომასშტაბიანი შედარებითი გამოკვლევების ჩატარებას” -ძალზე დიდი მასალის, ენობრივი ბარიერების და სხვა მსგავს მიზეზთა გამო.⁹ თავის სტატიაში „რა არის კონვერგენცია”, პოლიტი გამოყოფს კონვერგენციის შემდეგ ფორმებს:

ამ სტადიებს შორის ყველაზე ძნელი გამოსაკვლევი „პრაქტიკული კონვერგენცია“ და „შედეგთა კონვერგენციაა”. ამის გარდა, „კონვერგენცია ერთ რომელიმე სტადიაზე სულაც არ გულისხმობს კონვერგენციას მის მომდევნო სტადიაზე”.¹¹ როგორც პოლიტი აღნიშნავს, „მოცემული ჰიპოთეზის თანახმად, კონვერგენციის მასშტაბი მკვეთრად მცირდება ამ ოთხი სტადიის ფარგლებში ყოველ მომდევნო სტადიაზე გადასვლისას“.¹² OECD-ში შემავალ ქვეყნებისთვის აშკარად შეინიშნება დისკურსული კონვერგენცია და გადაწყვეტილებების კონვერგენციის გარკვეული ფორმა. მაგრამ საკმაოდ მწირი ინფორმაცია გვაქვს პრაქტიკული და შედეგთა კონვერგენციის არსებობის შესახებ.

ამის უმთავრესი მიზეზი შეიძლება იყოს ადამიანური რესურსების მართვის სფეროში რეფორმის თანმიმდევრული სტრატეგიის არარსებობა. როგორც წესი, ადამიანური რესურსების მართვის რეფორმის საბოლოო მიზანი არის არა უბრალოდ „მოსამსახურეთა კვალიფიკაციისა და შრომის ნაყოფიერების ამაღლება“, არამედ ეფექტიანობისა და პროდუქტიულობის გაუმჯობესება, რესურსების ეკონომია და პოლიტიკური ინტერესების მომსახურება. ბევრი კრიტიკულად განწყობილი მიმომხილველი იმასაც აღნიშნავს, რომ ადამიანური რესურსების მართვის რეფორმის უმთავრესი ამოცანა არის წარმოების საშუალებების ეკონომია, ორგანიზაციული ეფექტიანობის ამაღლება და მოქნილობის ხელშეწყობა. ისინი აცხადებენ - როგორც ამას ვუდრო უილსონი აკეთებდა 1887 წელს - რომ სახელმწიფო მმართველობა ბიზნესის სფეროა. მაგრამ სხვათა აზრით, სახელმწიფო სამსახური განსხვავდება კერძო სექტორისგან და მისი განსაკუთრებული მახასიათებლები (მაგ., სამართლიანობა, არადისკრიმინაციულობა, თანასწორობა, კანონის უზენაესობის პრინციპი) იმის გარანტიას იძლევა, რომ ის მომავალშიც ასეთად დარჩება.

მართლაც, სახელმწიფო სექტორის რეფორმის მიზნებთან დაკავშირებულ ფუნდამენტურ საკითხებზე წარსულში უფრო სერიოზულად მსჯელობდნენ, ვიდრე დღეს. მაგალითად, შეერთებულ შტატებში მე-20 საუკუნის დასაწყისში ე.წ. ბრაუნლოს კომიტეტი აცხადებდა: „როცა მართვის რეორგანიზაციას შევუდგებით, ნათლად უნდა გვქონდეს წარმოდგენილი ამ რეორგანიზაციის მიზნები. მეთოდებზე ყურადღების გამახვილებამ არ უნდა დაჩრდილოს ეფექტიანი მართვის ნამდვილი მიზანი. ეკონომია არ არის ერთადერთი მიზანი, თუმცა რეორგანიზაცია ეკონომიის მიმართულებით გადადგმული პირველი ნაბიჯი იქნება; დუბლირებული და წინააღმდეგობრივი პოლიტიკის აღმოფხვრა არ არის ერთადერთი მიზანი, თუმცა ახალი მმართველობა უფრო მარტივი და სიმეტრიული იქნება; უფრო მაღალი ხელფასები და უკეთესად შესრულებული სამუშაო არ არის ერთადერთი მიზანი, თუმცა ესეც აუცილებელია; საქმის წარმოების უკეთესი მეთოდები და უფრო მკაცრი ფისკალური კონტროლი არ არის ერთადერთი მიზანი, თუმცა ესეც საჭიროა; ჩვენ წინაშე მხოლოდ ერთი უმნიშვნელოვანესი ამოცანაა: ჩვენი ეროვნული ხელისუფლება უნდა ეფუძნებოდეს დემოკრატიას, ე. ი. ის უნდა იყოს თანამედროვე, ქმედითი და ეფექტიანი ინსტრუმენტი ხალხის ნების განსახორციელებლად. სწორედ ამ მიზნის მისაღწევად სჭირდება ხელისუფლებას მმართველობის თანამედროვე მეთოდები”.¹³

დღესდღეობით რეფორმის ყველაზე თანამედროვე კონცეფციებიც ვერ იძლევიან თანმიმდევრულ განმარტებას ადამიანური რესურსების მართვის რეფორმის მიზნების თაობაზე. საკმაოდ გავცელებული მიდგომაც „ნაკლები ძალისხმევით მივაღწიოთ მეტს“ ერთ-ერთ ასეთ კონცეფციას წარმოადგენს. ამასთან ერთად, რეცეპტები, რომლებმაც ორგანიზაციათა სტრუქტურა უნდა განსაზღვრონ, არსებული ინსტიტუტების წარუმატებლობების (ან სავარაუდო წარუმატებლობების) საპასუხოდ უფრო იქმნება, ვიდრე იმისთვის, რომ გაირკვეს, თუ რისი გაკეთება იყო საჭირო და არ გაკეთებულა. აქედან გამომდინარე, „ორგანიზაციული წარმატებისთვის გამიზნული პროგრამები ხშირად იძლევიან უბედურებისგან თავის დასაღწევ რეცეპტებს (როგორც თავად თვლიან)“.¹⁴ „მაგრამ ეიფორია ნელ-ნელა გადაივლის და აღმოჩნდება, რომ ახალი მიწა და ზეცა საოცრად ჰგავს ძველს და იწყება იმედგაცრუების ახალი ციკლი“ (ჰუდი).¹⁵

_________________

2. Christopher Pollitt/Bouckaert, Geert, Public Management Reform, A Comparative Analysis,Oxford University Press, 2000, p. 97.

3. Pollitt/Bouckaert, op. cit.

4. Pollitt/Bouckaert, op. cit., p. 149.

5.Charles E. Lindblom, The science of Muddling through, in Public Administration Review, 1959.

6. Herbert Simon, Public Administration, Alfred Knopf, New York, 1973, p. 55.

7. Herbert A. Simon, Donald W. Smitburg, Victor A. Thomas, The Communication Process, in: Richard, j. Stillman, Public Administration, Fourth Edition, Houghton Company, Boston 1988, p. 254.

8., C., Clarifying convergence, in: Public Management Review, No. 4, Issue 1, 2002, p. 470. Light, Paul. C., Government's Greatest Achievements of the Past Half Century, in: Reform Watch (Brookings Institute), Vol. 2, November 2000.

9. Pollitt

10. Pollitt, op. cit., p. 477.

11. Pollitt, op. cit., p. 478.

12. Pollitt, op. cit., p. 483.

13. Browlow, Louis, Merriam, Charles E, Gulik, Luther, Report of the President's Committee on Administrative Management (1937), in: Shafritზ, Jay M./Hyde Albert C., Classics of Public Administration, The Dorsey Press, Chicago, Illinois, 2.edition 1987, p. 94.

14. Hood, The Art of the State, op. cit., pp. 23-24.

15. Hood, The Art of the State, op. cit., p. 195.

მეორე მსოფლიო ომის შემდეგ დაკანონდა პოლიტიკურ-ადმინისტრაციული დიქოტომია და ის მეტი ეფექტიანობის მიღწევის უმნიშვნელოვანეს პრინციპად ითვლებოდა. დღესდღეობით, „მოსაზრება, რომ სახელმწიფო მმართველობა შეიძლება განვაცალკეოთ პოლიტიკისგან, ყველას უცნაურად მოეჩვენება. თავიდან არა, მაგრამ მოგვიანებით ეს მიდგომა სახელმწიფო მმართველობის საყოველთაოდ მიღებული კონცეფციის ქვაკუთხედად იქცა (…). შეხედულებას, რომლის თანახმადაც სახელმწიფო ადმინისტრაცია შეიძლება იყოს აპოლიტიკური და ასეთიც უნდა იყოს, თავდაპირველად აქტიურად უპირისპირდებოდნენ პროფესიონალი პოლიტიკოსები და მათი მიმდევრები. ხსენებული შეხედულების ოპონენტებს უკვირდათ, აპოლიტიკურ ადმინისტრაციაზე რა ზეგავლენა უნდა იქონიოს ხალხის ნებამ და როგორ შეიძლება ასეთი ადმინისტრაცია წარმოადგენდეს ხალხს.”¹⁶

დღეს სახელმწიფო მმართველობის ყველასთვის ცნობილი კრიზისი სწორედ ამ „უგულებელყოფას“ მიეწერება - იმას, რომ არ არის გაცნობიერებული პოლიტიკური კურსის ზეგავლენა მართვის სტილზე.

1939 წელს ფინდელტონმა ერთ-ერთმა პირველმა აღნიშნა, რომ „კანონების გატარება ვაკუუმში კი არ ხდება, არამედ ისეთ გარემოში, რომელიც შედგება ამ კანონთა ამოქმედებაში ან არ-ამოქმედებაში დაინტერესებული ადამიანებისგან. თანამდებობის პირი ინტერესთა ქსელშია გახვეული…“.¹⁷ პრესმანი და ვილდავსკი (1973) მიუთითებდნენ იმ ფაქტზე, რომ „დამღუპველია პოლიტიკის შემუშავებისა და მისი გატარების ერთმანეთისგან განცალკევება.“¹⁸ დღესდღეობით ამ თეზისის სისწორეზე ნათლად მეტყველებს პოლიტიკის გატარების პროცესი ევროკავშირში. დღეს ყველა აცნობიერებს სახელმწიფო ფუნქციონერთა მნიშვნელოვან როლს გადაწყვეტილებათა ფორმულირებისა და მიღების პროცესში ევროკავშირის დონეზე.¹⁹ თუ რომელიმე წევრი სახელმწიფოს საჯარო მოსამსახურეები არ აღმოჩნდებიან მზად ბრიუსელში მიმდინარე „სადირექტივო კონკურენციისთვის“, მაშინ ასეთ დირექტივათა განხორციელების ფაზაში ხარვეზები თითქმის გარდაუვალი იქნება.

როგორც პოლიტიკის შემმუშავებელი და გამტარებელი ორგანო, სახელმწიფო ადმინისტრაცია კვლავაც უფრო იმაშია დარწმუნებული, რომ მას მხოლოდ და მხოლოდ აღსრულება და მართვა ეხება. ამავე დროს, სახელმწიფო ადმინისტრაციამ სულ უფრო მეტად უნდა შეითავსოს აღმასრულებელი, საკანონმდებლო და სასამართლო კონსტიტუციური ფუნქციები,²⁰ ხოლო პოლიტიკოსები ამასობაში ხალისით აკრიტიკებენბ „ბიუროკრატებს“ ამომრჩეველთა მოთხოვნის საპასუხოდ (ბიუროკრატების გაკონტროლების აუცილებლობასთან დაკავშირებით). პოლიტიკოსები ხშირად ეხმაურებიან „ყალბ სტერეოტიპს არაეფექტიანი მმართველობისა და მისი მიზეზების შესახებ“.²¹

ამის მიუხედავად, ბევრს დღემდე სჯერა, რომ ადმინისტრაციული რეფორმა შეიძლება განხორციელდეს არა მხოლოდ პოლიტიკისგან, არამედ ძალაუფლებისა და ინტერესებისგან დამოუკიდებლადაც. სინამდვილეში, „მხოლოდ ილუზია შეიძლება იყოს ადმინისტრაციული პრობლემების გადაწყვეტა ძალაუფლების სტრუქტურისა და მმართველობის ფორმის გაუთვალისწინებლად“ (ლონგი, 1949).²² ადმინისტრაციული რეფორმები „ორგანულადაა ჩართული“ ძალაუფლების, (ძალზე მწირი) ფინანსური რესურსების, კონფლიქტების, იერარქიების, წესების, ურთიერთობების, პიროვნებებისა და ტრადიციების კონტექსტში. ამის გარდა, ადამიანური რესურსების მართვის პროცესში უნდა ანგარიში გაეწიოს პერსონალის გრძნობებს, ემოციებს, ურთიერთობებს, იმედგაცრუებებს, სიხარულს და გამოცდილებას. ამ პიროვნული ფაქტორების გამო ადამიანური რესურსების მენეჯერს კვლავაც უჩნდება შეკითხვა, რომელზეც მკაფიო პასუხს ვერ იღებს: “როგორ უნდა მართო ის, რასაც ვერც კი ხედავ?“²³

მართვის სისტემების მკვლევარი შეერთებული შტატებიდან უალდო (1948) ამტკიცებდა, რომ შეუძლებელია არსებობდეს სახელმწიფო მმართველობის სრული თეორია, რომელიც იმავდროულად არ იქნება პოლიტიკური თეორიაც. „მისი ეს დასკვნა გაზიარებულია სხვადასხვა ნაშრომებში, სადაც ნაჩვენებია, რომ სახელმწიფო მმართველობის ძირითადი ფუნქციები გადატვირთულია პოლიტიკური ასპექტებით: გადაწყვეტილებების მიღება (…), ორგანიზება (…), პერსონალი (…) და გადაწყვეტილებების ცხოვრებაში გატარება (…). უალდოს ამ თესიზის უგულებელყოფა ფატალური შეცდომა იქნებოდა მათთვის, ვინც მმართველობის რეფორმირებას ცდილობს, თუმცა რეფორმატორები და გარდაქმნების თეორეტიკოსები ხშირად არ ითვალისწინებენ ამ მოსაზრებას.”²⁴ ამდენად, ბიუროკრატიის პრობლემის საფუძველი ყოველთვის თავად ბიუროკრატიაში არ უნდა ვეძებოთ. ეს პრობლემა პოლიტიკურ სისტემასაც უკავშირდება. „ფაქტიურად, „ახალი სახელმწიფო მართვის“ (NPM) დასანერგად მთელი მსოფლიოს მასშტაბით გაშლილი მოძრაობა მხოლოდ მართვის რეფორმით არ შემოიფარგლება. რეალურად ის მმართველობის როლისა და სფეროს შესახებ უფრო ფართო მსჯელობის შემადგენელი ნაწილია. ეს პოლიტიკური გადაწყვეტილებებია. მაგალითად, გადაწყვეტილებები პრივატიზაციის შესახებ იმავდროულად არის გადაწყვეტილებები მმართველობის როლის შესახებაც და იმაზეც, თუ ვინ უნდა აიღოს პასუხისმგებლობა ამ პროცესზე. თუკი საზოგადოებას უფრო შეზღუდული მმართველობა სურს - თუმცა ეს ნათლად არ ჩანს - მაშინ ასეთი გადაწყვეტილება პოლიტიკური პროცესის შედეგად ღიად უნდა იქნეს მიღებული. პოლიტიკოსები ხალისით იყენებენ რეფორმატორულ ფრაზეოლოგიას - აქცენტს აკეთებენ ხარჯების შემცირებაზე, თანამდებობების გაუქმებაზე და ბიუროკრატიზმის აღმოფხვრაზე - და ამტიკებენ, რომ მზად არიან შეამცირონ ხარჯები და იმავდროულად შეინარჩუნონ ის, რაც „მთავარია“. „უკეთესი მუშაობა უფრო მცირე დანახარჯებით“ - ასეთი შეხამება გარკვეულ დონეზე მხოლოდ პოლიტიკური თეატრია - ამ გზით ცდილობენ თავისი შემოქმედებითი მიდგომის დემონსტრირებას და ასე უნდათ დაადასტურონ ხარჯების შემცირებისთვის მზადყოფნა უმაღლეს პოლიტიკურ წრეებში”.²⁵ შეერთებულ შტატებში ბუშს მისმა საარჩევნო კამპანიამ 2000 წელს წარმატება იმიტომაც მოუტანა, რომ ამომრჩევლებს ვაშინგტონის ბიუროკრატიასთან ბრძოლასა და სახელმწიფო სექტორში დასაქმებულთა რაოდენობის შემცირებას ჰპირდებოდა. ბუშის მმართველობის სამი წლის შემდეგ კი სახელმწიფო სექტორში დასაქმებულთა რიცხვმა გადააჭარბა კლინტონის დროს, 2000 წელს ამავე სექტორის მოსამსახურეთა რაოდენობას.²⁶ აშშ-ში რიტორიკასა და რეალობას შორის არსებული შეუსაბამობა გვიჩვენებს, რომ, სახელმწიფო სექტორის რეფორმა, ადმისტრაციული თვალსაზრისით, უბრალოდ კარგი თემაა რიტორიკისთვის, პოლიტიკური თვალსაზრისით კი პოლიტიკური და ფინანსური სარგებლის მოტანაც შეუძლია. „უკეთესი მუშაობა“ ნაკლებმნიშვნელოვანი დეტალია. ამასთან, შედარებით ადვილია იმის გარკვევა, მართლაც უფრო ნაკლები ჯდება თუ არა მთავრობის შენახვა; გაცილებით ძნელია იმის გარკვევა, ის მართლაც უკეთ მუშაობს თუ არა.

საბოლოო ჯამში, პოლიტიკისა და სახელმწიფო მართვის მჭიდრო ურთიერთკავშირი ძალზე ართულებს - თუ საერთოდ შეუძლებელს არ ხდის - სერიოზულად ვიმსჯელოთ მმართველობის ისეთი რეფორმის პერსპექტივებზე, რომელიც დაემყარებოდა სრულყოფილ თეორიებს, რაციონალურ მოსაზრებებსა და უტყუარ ფაქტებს.

_________________________

16. David H. Rosenbloom, Administrative Theory, Political Power, and Government Reform, in: Ingraham, Patricia, W./Romzek, Barbara, S., New Paradigms for Government, Jossey Bass Publishers, San Francisco, 1994, p. 149.

17. Pendleton Herring, E., Public Administration and the Public Interest (1936), in: Shafritზ/Hyde, op. cit.

18. Pressman, Jeffrey L./Wildavsky, Aaron, Implementation (1973), in: Shafritზ/Hyde, op. cit., p. 487.

19. ერთ-ერთი უკანასკნელი პუბლიკაცია ამ თემაზე: Torbjörn Larsson, Precooking in the European Union, Swedish Ministry of Finance, Stockholm 2003.

20. Rosenbloom, op. cit., in: Ingraham/Rozek, op. cit., p. 151.

21. Rainey, H. G., Facing Fundamental Challenges in reforming Public Personnel Administration, Fourth Edition, New Jersey 2003.

22. Long, N.E., Power and administration (1949), in: Shafritz/Hyde, op. cit., p. 212.

23. Harvard Business Review, Motivating People, Special Issue 2003, p. 8.

24. Rosenbloom, in: Ingraham/Romzek, op. cit., p. 145.

25. Aberbach/Rockman, op. cit., p. 186.

26. აშშ-ში დასაქმებულ სამოქალაქო პირთა რაოდენობის შესახებ იხ.: http://opm.gov/feddata/etmar03.pdf

საჯარო სამსახურის გარდაქმნისა და ადამიანური რესურსების მართვის რეფორმების შესწავლას, როგორც წესი, იმ იმედით იწყებენ, რომ ერთხელ და სამუდამოდ გაერკვნენ ამ საკითხში. ფიქრობენ, რომ აქ იპოვიან დეტალურ კანონებს ადამიანების, ორგანიზაციებისა და სისტემების მართვის და მათი ქცევის შესახებ. ასეთებს იმედგაცრუება ელით! ადამიანების, ორგანიზაციებისა და საჯარო სამსახურების სისტემების შესწავლა არ იძლევა აბსოლუტური პროგნოზირების საშუალებას ამ სფეროში, „რამდენადაც ცვლადთა რაოდენობა, რომელსაც შეხვდებით ნებისმიერ ორგანიზაციულ სიტუაციაში, იმდენად დიდია (…), რომ პრაქტიკულად ვერ აუხვალთ მათ ყველა იმ მნიშვნელობას, რომლის გათვალისწინებაც აუცილებელი იქნება ამ ურიცხვი ურთიერთქმედების საბოლოო შედეგის ზუსტი პროგნოზირებისთვის”.²⁷

და მაინც, ადამიანური რესურსების მართვის სფეროში განსახორციელებელი რეფორმები უმეტესწილად გულისხმობს სამართლებრივ, ეკონომიკურ და პოლიტიკურ ცვლილებებს და უგულებელყოფს ფსიქოლოგიურ ასპექტებს, თუმცა ყველაფერი იმაზე მეტყველებს, რომ ინდივიდთა ქცევა დიდადაა დამოკიდებული ემოციებსა და გრძნობებზე, კერძოდ, იმედებზე, წუხილზე, სწრაფვებზე და ა.შ. მაგალითად, ნიდერლანდებში (სახელმწიფო და კერძო სექტორში დასაქმებული) ყველა მოსამსახურის 9.4% არის (სექსუალური) შევიწროებისა და არაეთიკური მოპყრობის (შემთხვევათა 40%-ში უფროსობის მხრიდან) მსხვერპლი.²⁸ ამასთან ერთად, ფსიქოლოგიური და ფიზიკური პრობლემები (მაგ., ზურგის ტკივილი, გადაღლა, სტრესი) ძლიერ ზეგავლენას ახდენს ინდივიდის და ორგანიზაციის მუშაობის ეფექტიანობასა და მოტივაციაზე (და შესაძლოა, უფრო ძლიერსაც, ვიდრე მატერიალური წახალისებები, მაგალითად, მუშაობის ხარისხზე დამოკიდებული ანაზღაურება). ამის გარდა, არ ექცევა სათანადო ყურადღება ორგანიზაციულ სტრუქტურასა და ინდივიდუალურ თავისებურებათა ურთიერთკავშირს (მე-3 თავი) და მიმართებებს სამუშაო პირობებსა და ინდივიდუალურ თავისებურებათა შორის (V თავი).

ადამიანების ქცევისა და თავად მათი შეცვლა ძალზე რთული ამოცანაა და მისი გადაჭრა ვერ მოხერხდება მხოლოდ შრომის ეფექტიანობის მართვის მეთოდების დანერგვით. ანუ, როგოც ფოლეტი აღნიშნავს თავის „ბრძანებათა გაცემაში” (1926),²⁹ ბრძანებებით და მეტი მუშაობის მოთხოვნით თქვენ ვერ აიძულებთ ადამიანებს უფრო კარგად შეასრულონ სამუშაო; მაგრამ ამისთვის შესაძლოა არც მათი დარწმუნება და არგუმენტირებული დაყოლიება არ აღმოჩნდეს საკმარისი (…), რადგან მთელი ჩვენი განვლილი ცხოვრება, ბავშვობაში მიღებული ცოდნა, მოგვინებით შეძენილი გამოცდილება, ყველა ემოცია, რწმენა, ცრურწმენა, ყოველი ჩვენი სურვილი - ყველაფერი ეს ერთად აყალიბებს ჩვენი აზროვნების წესს … ამდენად, დიდ შედეგს ვერ გამოიღებს უბრალო რაციონალური შეთანხმება; თუ გსურთ რეალურად შეცვალოთ თქვენი თანამშრომლები, უნდა შეცვალოთ მათი ქცევის მოდელი”.

სამუშაოს ხარისხიანი ან არადამაკმაყოფილებელი შესრულების მიზეზები აისბერგს მოგვაგონებს. ადამიანური რესურსების მართვის ტრადიციული სტრატეგია ითვალისწინებს მხოლოდ მის „ზედა ნაწილს” და „შიშველ ფაქტებსა და მეთოდებს”. შესაბამისად, ადამიანური რესურსების მენეჯერები ინდივიდუალური მუშაობის ეფექტიანობის ასამაღლებლად და მოსამსახურეთა მოტივირებისთვის აქცენტს აკეთებენ სადამსჯელო და წამახალისებელ (ძირითადად მატერიალურ) ზომებზე.

ამის გამო საკადრო პოლიტიკის რეფორმამ საეჭვოა დადებითი შედეგი გამოიღოს, თუკი არ იქნება გათვალისწინებული ე.წ. „ჰუმანიტარულ მეცნიერებებში“ დაგროვილი ცოდნა. დღესდღეობით პერსონალის მართვის ტრენინგის პროგრამები მოიცავენ მართვის ფსიგოლოგიურ მხარესაც და ადანიანთა მართვის თეორიები განიხილავენ მოსამსახურეთა ფსიქოლოგიას.³⁰ ამის გარდა, სასწავლო და სატრენინგო პროგრამებში სულ უფრო მეტი ყურადღება ეთმობა ფსიქოლოგიურ ელემენტებსა და კომუნიკაციის საკითხებს, როგორც მართვის მნიშვნელოვან ასპექტს. სამწუხაროდ, ეს პროგრამები ძირითადად მხოლოდ მაღალი თანამდებობის პირებისთვის არის ხელმისაწვდომი (და საკმაოდ ძვირადღირებულია, ამასთან, საუბედუროდ, ყველა მათგანი არაა სათანადო დონეზე შედგენილი). როგორც ყოველთვის, აქაც მთავარი პრობლემა ისაა, როგორ გავარჩიოთ „კარგი” და ხარისხიანი პროგრამები „ცუდი” და პრაქტიკული ღირებულების არმქონე სატრენინგო პროგრამებისგან.

მაგალითად, იმის შეფასებისას, თუ რა შედეგი მოაქვს შრომის ხარისხზე დამოკიდებულ ანაზღაურებას, ამ მეთოდის ეფექტიანობა უნდა განისაზღვროს ადამიანის „ფსიქოლოგიის” კონტექსტში. ახდენს თუ არა მატერიალური წახალისება გავლენას მუშაობის ხარისხზე იმ შემთხვევაშიც, თუ მოსამსახურეებს ისედაც აქვთ სხვადასხვა მოტივაცია კარგად შეასრულონ სამუშაო (მაგალითად, სურთ აღიარების მოპოვება, ამოძრავებთ იმის შიში, რომ მათი კოლეგები უკეთ შეასრულებენ ამ სამუშაოს, შიში, რომ უფროსი არ დააჯილდოებს არასაკმარისად კარგად შესრულებული სამუშაოსთვის და ა.შ.)?

ზოგადად, როგორც ჩანს, არასაკმარისად არის შესწავლილი სამუშაოზე ემოციების როლი და მნიშვნელობა (სექსუალური შევიწროების გარდა), ხოლო სახელმწიფო სექტორში ზოგჯერ საერთოდაც უგულებელყოფენ ამ ასპექტს და ეს მაშინ, როცა ემოციები დიდად განსაზღვრავენ სამუშაოს შესრულების ხარისხს. ხშირად ადამიანები არარაციონალურად და ემოციურად მოქმედებენ³¹ (მაგ., არიან აგრესიულები, ადვილად ღიზიანდებიან, მეტისმეტად ბევრს მუშაობენ) და მათ ასეთ ქცევას ვერ გამოასწორებთ მატერიალური წახალისებით. აქედან გამომდინარე, საკონსულტაციო ფირმებს სულ უფრო ხშირად აჰყავთ სამუშაოდ ფსიქოლოგები. მაგრამ სახელმწიფო სექტორში კადრების განყოფილებები უფრო ხშირად მიმართავენ ადამიანური რესურსების მენეჯერებს, ეკონომისტებსა და სხვა სფეროს ექსპერტებს და მხოლოდ იშვიათად - ფსიქოლოგებს.

______________________

27. Charles Handy, Understanding Organiზations, Fourth Edition, London 1999, p. 13.

28. ARBO actuell, Seksuele intimidatie, agressie en geweld, No. 3, December 2000, p. 6.

29. Mary Parker Folett, The Giving of Orders (1926), in Shafritz/Hyde, op. cit., p. 65.

30. Hans Jung, Personalwirtschaft, München/Wien, 3. Edition, 1999, p. 402.

31. იხ. გერმანული ჟურნალი Personalführung, Emotionen in der Arbeitswelt, No. 12/2002, p. 48.

უკანასკნელი რამდენიმე წლის მანძილზე მიმდინარე დემოგრაფიულმა პროცესებმა გაამძაფრა კონკურენცია სახელმწიფო და კერძო სექტორებს შორის მოსამსახურეთა მიზიდვის სფეროში. ამის გამო უკვე დიდი მნიშვნელობას იძენს სახელმწიფო სექტორის იმიჯი.

დემოგრაფიული პროცესები მოსახლეობის დაბერებაზე მიუთითებს, ეს კი გაზრდის მოთხოვნას სოციალურ მომსახურებაზე, რაც (ძირითადად) სახელმწიფო სექტორმა უნდა უზრუნველყოს. მეორე მხრივ, საზოგადოების დაბერება იმას ნიშნავს, რომ სახელმწიფო სექტორს სულ უფრო მეტი მოსამსახურე დატოვებს. ზოგადად, თითქმის ყველა წევრ ქვეყანაში სახელმწიფო სექტორს უკვე უჭირს მოთხოვნა/შეთავაზების თანაფარდობის დაცვა.

ეს დემოგრაფიული მოვლენები, რა თქმა უნდა, ზოგადად შრომის ბაზრის პრობლემაა და როგორც ჩანს, გაზრდის კონკურენციას სახელმწიფო და კერძო სექტორებს შორის კვალიფიციურ მოსამსახურეთა მისაზიდად.

ეს პრობლემა სხვადასხვა ფორმით იჩენს თავს წევრ ქვეყნებში (და დამოკიდებულია მათ ეკონომიკურ მდგომარეობაზე). შესაბამისად, დემოგრაფიული მიზეზებით გამოწვეული პრობლემების მოგვარებაც სხვადსასხვა მეთოდებით უნდა მოხდეს. ეროვნულ სახელმწიფო სამსახურებს ყველაზე მეტად მოსამსახურეთა მიზიდვა უჭირთ, მერე კი მათი შენარჩუნება - ამდენად, აუცილებელია გადაიდგას გარკვეული ნაბიჯები სამუშაო ადგილების დაკომპლექტების სტრატეგიის დასახვეწად, რათა მიიზიდონ კანდიდატთა საკმარისი რაოდენობა.²

ეს გარემოება თავისთავად ბადებს კითხვას: თუკი მოსამსახურეები კმაყოფილნი არიან თავისი სამუშაოთი, რატომ დგას დღის წესრიგში ასე მწვავედ ადამიანური რესურსების მართვის რეფორმა?

რა ფაქტორები განსაზღვრავს ეროვნული დასაქმების პოლიტიკას და

სახელმწიფო სამსახურში მუშაობის მიმზიდველობას?

იმიჯისა და მიმზიდველობის საკითხი, ისევე როგორც სამუშაო ადგილების დაკომპლექტებისა და პერსონალის შენარჩუნების პრობლემები არ შეიძლება განხილულ იქნეს ევროკავშირის ქვეყნებში არსებული დემოგრაფიული, ეკონომიკური და სოციალური მდგომარეობის გაუთვალისწინებლად.

თითქმის ყველა წევრ ქვეყანაში მოვლენათა განვითარება გვიჩვენებს, რომ არსებობს მჭიდრო კავშირი ეკონომიკურ მდგომარეობას, დასაქმების დონეს, სახელმწიფო სექტორში ხალხის დასაქმების გაზრდაზე ან შემცირებაზე გამიზნულ პოლიტიკას, სახელმწიფო სექტორში არსებულ სამუშაო პირობებსა და დასაქმების სფეროში განხორციელებულ ეროვნულ პოლიტიკას შორის. ეს ფაქტორები და მოვლენები განსაზღვრავენ სახელმწიფო სამსახურის მიმზიდველობას.

დემოგრაფიული მდგომარეობა ევროკავშირში 1960-დან 2000-მდე

_________________

A = 1999, B = 1998, C = ყოფილი დასავლეთ გერმანია

წყაროები: Labour Force Statistics: 1980-2000, OECD, Paris 2001; Trends in International Migration, OECD, Paris 2002.

მომავალი რამდენიმე ათწლეულის მანძილზე დემოგრაფიული ცვლილებების შედეგად ევროკავშირის მოსახლეობაში გაიზრდება უფროსი ასაკის ადამიანთა რიცხვი. ამის გარდა, საზოგადოების დაბერება გამოიწვევს იმ ადამიანთა რაოდენობის გაზრდას, ვინც დატოვებს სახელმწიფო სამსახურს.

სახელმწიფო სამსახურში დასაქმებულთა ასაკობრივი

სტრუქტურა OECD-ში შემავალ ქვეყნებში³

მეორე მხრივ, ასეთმა პროცესებმა შეიძლება გამოიწვიონ მოთხოვნის გაზრდა მათ შორის სოციალურ მომსახურებაზეც, რასაც ხშირად სახელმწიფო სექტორი უზრუნველყოფს. ეს დემოგრაფიული პრობლემა ევროკავშირის ყველა წევრ სახელმწიფოს აწუხებს, ოღონდ სხვადასხვა ხარისხით. იმ ქვეყნებს, სადაც შედარებით მაღალია შობადობის დონე (დანია, საფრანგეთი, ფინეთი, ირლანდია, ლუქსემბურგი, ჰოლანდია, პორტუგალია, შვედეთი და გაერთიანებული სამეფო) შეიძლება ნაკლები სიძნელეები შეხვდეთ, ვიდრე შედარებით დაბალი შობადობის მქონე ქვეყნებს (იტალია, ესპანეთი, გერმანია, საბერძნეთი).

ერთი შეხედვით, სიტუაცია ნათელია: არსებობს მოთხოვნილება ახალ მოსამსახურეებზე, მაგრამ დემოგრაფიული პროცესების გათვალისწინებით მოთხოვნის შესაბამისად ვერ მოხერხდება ამ სამსახურის პერსონალით უზრუნველყოფა. ზემომოყვანილი საერთო დემოგრაფიული ტენდენციების თანახმად, ეს შეიძლება განსაკუთრებით ისეთ ქვეყნებს დაემუქროს, როგორიცაა გერმანია, საბერძნეთი, იტალია და ესპანეთი.

საოცარია, მაგრამ ჩვენ შეგვიძლია დავაფიქსიროთ მხოლოდ არაპირდაპირი კავშირი, ერთი მხრივ, ქვეყანაში არსებულ დემოგრაფიულ მდგომარეობასა და, მეორე მხრივ, ეროვნული სახელმწიფო სექტორის პერსონალით დაკომპლექტებასა და მის ასაკობრივ სტრუქტურას შორის.

OECD-ის მიერ ჩატარებული სახელმწიფო სექტორის გამოკვლევის (2002) თანახმად, იმ ქვეყნებში, სადაც შედარებით მაღალია შობადობა (მაგ., ჰოლანდიაში, ირლანდიასა და საფრანგეთში), ცენტრალურ მთავრობაში უფრო მაღალია უფროსი ასაკის მოსამსახურეთა ხვედრითი წილი.⁴ ეს იმას მოწმობს, რომ არ არსებობს პირდაპირი კავშირი სახელმწიფო სექტორში დასაქმებულთა ასაკობრივ სტრუქტურასა და მთელი მოსახლეობის ასაკობრივ სტრუქტურას შორის.

დემოგრაფიული ტენდენციები გვიჩვენებს, რომ ირლანდიაში ასაკობრივ ჯგუფთა თანაფარდობა (თანაფარდობა 65 წელს გადაცილებულ მოსახლეობასა და 15-64 წლის მოსახლეობას შორის) მომდევნო 10-15 წლის განმავლობაში არ მიაღწევს დღეისთვის ევროპის მრავალ ქვეყანაში დაფიქსირებულ თანაფარდობას. ამდენად, ირლანდიაში სახელმწიფო სექტორისთვის - მიუხედავად იმისა, რომ მასზე ზეგავლენას ახდენს შრომის ბაზარზე არსებული მზარდი კონკურენცია - ხელსაყრელია არსებული დემოგრაფიული მდგომარეობა. ამიტომაც არ არსებობს იმის მტკიცების საფუძველი, თითქოს სახელმწიფო სექტორი სხვა სექტორებთან შედარებით უფრო მძიმე მდგომარეობაში იყოს. ირლანდიაში კვლავაც იზრდება შობადობა და 2001 წელს ყოველ 1000 მცხოვრებზე 15.1-ს უტოლდებოდა. 1960-იანი წლების „ბავშვების ბუმმა” შედეგად ის გამოიღო, რომ ამჟამად საკმაოდ მაღალია მომუშავე მოსახლეობის ხვედრითი წილი და 15-დან 64 წლამდე ასაკის ადამიანები მოსახლეობის დაახლოებით 65%25-ს შეადგენენ. მაგრამ ირლანდიაშიც კი “სახელმწიფო სექტორში დასაქმებულთა ორი მესამედი (67%25) 35-ის და უფრო მეტი ასაკისაა, ხოლო კერძო სექტორში ამავე კატეგორიის მოსამსახურეები ნახევარზე ნაკლებს (47%25) შეადგენენ”.⁵

შვედეთში „მომუშავეთა შორის ნელ-ნელა იზრდება უფროსი ასაკის ადამიანების რაოდენობა. სახელმწიფო მმართველობის ორგანოებში მოსამსახურეთა თითქმის 24%25 55 წელზე მეტი ასაკისაა და მოსამსახურეთა დაახლოებით 54%25-მა მიაღწია 45 წლის ასაკს. 2008 წლიდან მნიშვნელოვნად გაიზრდება პენსიაზე გამსვლელთა რაოდენობა”.⁶

ირლანდიისა და შვედეთის საჯარო სამსახურების ასაკობრივი სტრუქტურა

შვედეთისა და ირლანდიის ეს მაგალითები გვიჩვენებს, რომ ევროკავშირის წევრ ქვეყნებში სახელმწიფო სექტორის ასაკობრივი სტრუქტურა დაბერების მიმართულებით იცვლება - იმ ქვეყნებშიც კი, სადაც შობადობის დონე შედარებით მაღალია. ამასთან ერთად, დაბერების პროცესი სახელმწიფო სექტორში უფრო სწრაფად მიმდინარეობს, ვიდრე კერძოში.

საფრანგეთშიც იგივე მდგომარეობაა, რაც შვედეთში. აქაც, სახელმწიფო სექტორის პერსონალი (ეროვნულ და რეგიონულ დონეზე) კერძო სექტორის მოსამსახურეებთან შედარებით უფრო ხნოვანია. 50 და უფროსი ასაკის მოსამსახურეთა ხვედრითი წილი სახელმწიფო სექტორში უფრო მაღალია (28%25), ვიდრე კერძოში (18%25).

სახელმწიფო სამსახურში დასაქმებულთა შორის უკანასკნელი ათი წლის განმავლობაში OECD-ში შემავალ ცხრა ქვეყანაში იზრდებოდა სამუშაოდან წამსვლელთა თანაფარდობა ახალმოსულთა რიცხვთან, რაც გამოწვეული იყო მმართველობის ფუნქციათა რესტრუქტურიზაციით, პრივატიზაციითა და პერსონალზე გამოყოფილი ხარჯების შემცირებით. 1996 წლიდან წამსვლელთა რაოდენობა აღემატებოდა ამ სექტორში მუშაობის დამწყებთა რაოდენობას”.⁷ საფრანგეთში 2003-2010 წლებში ყველაზე მეტი მოსამსახურე დატოვებს სამუშაოს. მაგალითად, განათლების სამინისტრო ყველაზე მეტ მოხელეს 2008 წელს დაკარგავს.

სხვა სამინისტროებში, მაგალითად, ინფრასტრუქტურის ან ფინანსთა სამინისტროში თანამშრომლების მიერ სამსახურის დატოვების მაჩვენებელი გაიზრდება 2003 წლის დონემდე და მაღალი იქნება 2010 წლამდე. ფინანსთა სამინისტროში სამსახურიდან წამსვლელთა რიცხვი 2010 წელს ორჯერ უფრო მეტი იქნება, ვიდრე დღესაა.

საჯარო მოსამსახურეები საფრანგეთში, რომლებიც

დატოვებენ სამუშაოს 2016 წლამდე

წყარო: Le Monde, 4 September 2002, p. 6

იუსტიციისა და შინაგან საქმეთა სამინისტროებში მოსამსახურეთა ასაკი უფრო მცირეა და ეს იმითაა განპირობებული, რომ აქ მუშაობს ბევრი პოლიციელი, ქალი, დაცვის პერსონალი და ა.შ. იუსტიციის სამინისტროში საჯარო მოსამსახურეთა მხოლოდ 21%25-ია 50 წელზე მეტი ასაკის, ხოლო შინაგან საქმეთა სამინისტროში _ მხოლოდ 18%25. მაგრამ ამ მოსამსახურეთა დიდ ნაწილს შეუძლია ადრე გავიდეს პენსიაზე, 55 წლის ასაკში.

ბელგიაში, საფრანგეთის მსგავსად, სხვადასხვა სამინისტროებს განსხვავებული ასაკობრივი სტრუქტურა აქვთ. მაგრამ ბელგიაში საშუალო ასაკი ყველაზე მაღალია რანგირებულ საჯარო მოსამსახურეთა შორის, ეს განსაკუთრებით ეხება მე-3 დონის, ასევე 2+ და 1 დონის პერსონალს. ეს კი ნიშნავს, რომ 10-15 წლის განმავლობაში ამ რანგის მოხელეთა დიდი ნაწილი დატოვებს სამინისტროებს. ამის გამო ბელგიაში ფედერალურ დონეზე ცდილობენ მომზადებული შეხვდნენ მოსამსახურეთა მიერ სამუშაოს მასობრივი დატოვებით გამოწვეულ სირთულეებს.

ბელგიის საჯარო მოსამსახურეები, რომლებიც დატოვებენ

სამსახურს მომავალი 10 წლის განმავლობაში⁸

* დონე 1 = უნივერსიტეტდამთავრებული

დონე 2+ = არასრული უმაღლესი (უნივერსიტეტის სამი წელი) ან კანდიდატის დონე (უნივერსიტეტის ორი წელი)

დონე 3 = საშუალო განათლება

დონე 3 = დაწყებითი საშუალო განათლება

დონე 4 = არ მოეთხოვება განათლების ატესტატი

თავისთავად, მეტად შთამბეჭდავია იმ ადამიანთა რაოდენობა, რომლებიც საჯარო სამსახურს ტოვებენ საფრანგეთსა და ბელგიაში. მაგრამ უფრო მნიშვნელოვანი ისაა, საჭირო გახდება თუ არა მათი შეცვლა სხვა მოსამსახურეებით, დადგება თუ არა სამუშაო ადგილების დაკომპლექტების პრობლემა და რამდენად ძნელი იქნება ამ ადგილებზე ახალი მოსამსახურეებისა და ნიჭიერი პერსონალის მოზიდვა.

ევროკავშირის წევრ მთელ რიგ ქვეყნებში კლებულობს სახელმწიფო სამსახურში მუშაობის დაწყების მსურველთა რაოდენობა. ამ მხრივ, საფრანგეთის სურათი⁹ ასახავს მთელი ევროკავშირის მდგომარეობას. საფრანგეთში 1998 წლიდან მცირდება პრეტენდენტთა რიცხვი სხვადასხვა საკონკურსო თანამდებობებზე. 1997 წელს 890,000 ადამიანმა შეიტანა განცხადება კონკურსში მონაწილეობაზე. 2000 წელს ეს რიცხვი 730,000-მდე დაეცა (-17%25) მეორე მხრივ, ამავე პერიოდში 11%25-ით გაიზარდა შეთავაზებულ სამუშაოთა რაოდენობა. ყველაზე დიდი კლება შეინიშნება ტექნიკური პერსონალის კონკურსზე (B და C კატეგორიები). ასეთ კონკურსებს დიდ კონკურენიციას უწევს კერძო სექტორიც.

საფრანგეთში, პორტუგალიასა და საბერძნეთში ასევე არსებობს პერსონალით დაკომპლექტების პრობლემა კონკრეტულ გეოგრაფიულ რეგიონებში (ქალაქები, ცენტრიდან დაშორებული და ჩამორჩენილი რეგიონები). ეს განსაკუთრებით ეხებათ მასწავლებლებს, რადგან საფრანგეთში, გაერთიანებულ სამეფოსა და ჰოლანდიაში ადგილობრივ დონეზე ძალზე ცოტაა ამ სამუშაოს მსურველი. ამიტომ გადაწყდა ღია კონკურსების ჩატარება ადგილობრივ დონეზე.

ესპანეთშიც ჩნდება სირთულეები ამ სამსახურების პერსონალით დაკომპლექტების მხრივ. ესპანეთში მოსახლეობის დაბერება უეჭველად იმოქმედებს სახელმწიფო სამსახურის, როგორც დამქირავებლის როლზე. ზოგადად, სახელმწიფო სამსახურებს ესპანეთში არ აქვთ სამუშაო ადგილების დაკომპლექტების პრობლემა. მაგრამ ამ მხრივ სირთულეები არსებობს გარკვეულ სფეროებში (შეიარაღებულ ძალებში და ახალ და საინფორმაციო ტექნოლოგიათა სექტორში), ხოლო ბოლო წლებში შეინიშნება A კატეგორიისა და რანგის თანამდებობებზე (სადაც საჭიროა უნივერსიტეტის უმაღლესი დონის დიპლომი) გამოცხადებულ კონკურსებში მონაწილეთა ნაკლებობა.

დაბოლოს, იტალიაში, რომის სახელმწიფო მართვის კოლეგიის (Scuola Superiore della Pubblica Amministraზione) მიერ მმართველების თანამდებობაზე გამოცხადებულ კონკურსში მონაწილეთა რაოდენობა 1997 წელს დაფიქსირებულ 25,714-დან 2001 წელს 18,708-მდე შემცირდა.

დასაქმების მაჩვენებლები და უმუშევრობის დონე ასევე მოქმედებს სახელმწიფო სექტორის, როგორც დამქირავებლის მდგომარეობაზე. რაც უფრო მაღალი იქნება დასაქმების დონე და დაბალი - უმუშევრობის დონე, მით უფრო გაუძნელდება მას საკმარისი როდენობის პერსონალის მიზიდვა, რადგან ზოგადად მცირე იქნება სამუშაოს მაძიებელთა რიცხვი.

ჰოლანდიას, დანიასა და შვედეთს ევროპაში დასაქმების ყველაზე მაღალი მაჩვენებელი აქვთ (2002 წლისთვის 16-დან 65 წლამდე ასაკის მოსახლეობის 70-75%25). დასაქმების ეს მაღალი დონე და ეკონიმიკის საერთო ბუმი, უმუშევრობის დაბალი მაჩვენებლები (განსაკუთრებით ჰოლანდიაში 2001 წლამდე) და სახელმწიფო და კერძო სექტორებს შორის მობილურობის მაღალი დონე განაპირობებს შრომის ბაზრის მეტისმეტ შემჭიდროებას, განსაკუთრებით ჰოლანდიაში. მაგრამ ზოგიერთ ქვეყანაში ეკონომიკური სიტუაციის გაუარესებამ (როგორც ეს 2002 წელს შეინიშნებოდა) კვლავ გამოიწვია სახელმწიფო სექტორში დასაქმების მსურველთა რიცხვის ზრდა.

________________________

2. Christoph Demmke, “Facing the Challenges of Demographic Evolution: Focusing on Recruitment Policies as a way to Enhance the Attractiveness of Public Employment”, presented to the 39th meeting of the Directors-General of Public Service in Elsinore (DK), November 2002 (გამოუქვეყნებელი მოხსენება).

3.OECD/PUMA, Highlights of Public Sector Pay and Employment Trends: 2002 Update, Paris, 3 October 2002.

4. OECD, Public Service as an Empoyer of Choice, OECD Policy Brief, June 2002, op. cit.

5. Report of the Public Service Benchmarking Body, Dublin, June 2002.

6.შვედეთის მთავრობისგან მიღებული ეს მონაცემები ავტორის მიერ წარდგენილ იქნა სახელმწიფო სამსახურის გენერალურ დირექტორთა 39-ე შეხვედრაზე, რომელიც დანიის თავმჯდომარეობით გაიმართა ელსინორში (დანია) 2002 წლის ნოემბერში.

7. OECD, Snapshot, The challenges of retirement departures in the public service, No. 24, June 2002, p. 4.

8. ბელგიის მთავრობისგან მიღებული ეს მონაცემები ავტორის მიერ წარდგენილ იქნა სახელმწიფო სამსახურის გენერალურ დირექტორთა 39-ე შეხვედრაზე, რომელიც დანიის თავმჯდომარეობით გაიმართა ელსინორში (დანია) 2002 წლის ნოემბერში.

9. საფრანგეთის მთავრობისგან მიღებული ეს მონაცემები ავტორის მიერ წარდგენილ იქნა სახელმწიფო სამსახურის გენერალურ დირექტორთა 39-ე შეხვედრაზე, რომელიც დანიის თავმჯდომარეობით გაიმართა ელსინორში (დანია) 2002 წლის ნოემბერში.

სახელმწიფო სამსახურის ტრადიციული გაგება მჭიდროდ უკავშირდება ეროვნული სახელმწიფოს ცნებას. ეს ნიშნავს, რომ ეროვნული სახელმწიფოს კონცეფციის ცვლილება (ევროპული ინტეგრაციის ზეგავლენის შედეგად) ასევე იმოქმედებს ეროვნულ საჯარო სამსახურებზე. დღესდღეობით ისე ჩანს, რომ ეროვნული სახელმწიფო მნიშვნელოვან სახეცვლილებას განიცდის, მაგრამ გაქრობა ნამდვილად არ ემუქრება. უფრო მეტიც, მთავრობის სამოქმედო არეალი დიდად არც გაფართოვდება და არც შეიზღუდება, მაგრამ ის აშკარად შეიცვლება“.¹⁰ ფაქტიურად დღეს შეინიშნება გლობალიზაციისა და ინტერნაციონალიზაციის, მაგრამ არა -მსოფლიო სახელმწიფოს შექმნის ტენდენციები. ევროკავშირი, თავისთავად, დინამიური მოდელია, მაგრამ ის ნამდვილად არ ვითარდება ერთიანი ეროვნული სახელმწიფოს შექმნის მიმართულებით, ხოლო ტრადიციული ეროვნული სახელმწიფო ორმაგი წნეხის ქვეშაა მოქცეული - „ზევიდან“ (გლობალიზაცია და ინტეგრაცია ევროკავშირის ფარგლებში) და „ქვევიდან“ (დეცენტრალიზაცია, უფლებამოსილებათა დელეგირება, არასახელმწიფო დაწესებულებათა განვითარება, პრივატიზაცია). ასე რომ, პრობლემა მარტო ის კი არ არის, როგორ შეიცვლება „მთავრობა” და „მმართველობა“, არამედ საკითხი უფრო მწვავედ დგას: რა როლი ექნება ტრადიციულ (ეროვნულ) საჯარო სამსახურს შეცვლილ მსოფლიოში?

როგორც სახელმწიფო მმართველობის ევროპეიზაციის კონცეფცია,¹¹ ისე საერთოევროპული ადმინისტრაციული სივრცის ჩამოყალიბება თეორიული თვალსაზრისითაც ძალზე საინტერესოა. დღესდღეობით მეცნიერებმა უნდა გამოიკვლიონ, სად არ არის მკაფიოდ განსაზღვრული ევროკავშირის უფლებამოსილება და სად საერთოდ არ არსებობს ის („ინტეგრაცია უფლებამოსილების გარეშე”). ამის გამო, სხვადასხვა მოსაზრებების არსებობის მიუხედავად, არსებითად უპასუხოდ რჩება კითხვა, თუ რა გავლენას იქონიებს ინტეგრაციული პროცესი ეროვნულ მმართველობასა და საჯარო სამსახურებზე. ფაქტიურად, გარკვევით ვერავინ გეტყვით, სად იწყება და სად მთავრდება ევროკავშირის ზემოქმედება ეროვნულ მმართველობაზე.

ერთი მხრივ, საკმაო საფუძველი არსებობს იმის სათქმელად, რომ ევროკავშირის გავლენა ეროვნულ საჯარო სამსახურებზე კვლავაც ძალზე შეზღუდულია. მეორე მხრივ კი, განსაკუთრებით საფრანგეთში, ანალიტიკოსები გვაფრთხილებენ ეროვნულ სახელმწიფო სამსახურზე ევროკავშირის მზარდი ზემოქმედების თაობაზე. როგორც აღნიშნავს ლემონ დე ფორჟი, ევროპულ კანონმდებლობას გეზი აღებული აქვს ფრანგული „fonction publique”-ის „ბანალიზაციაზე“.

უფრო თავშეკავებულია საფრანგეთის სახელმწიფო სამსახურის ყოფილი გენერალური დირექტორი, პოშარი („ეს ბანალიზაციაზე მეტია, სინამდვილეში ეს სტანდარტიზაციაა, რაზეც, როგორც ჩანს, ღირს მსჯელობა”).¹² პუბლიკაციაში, სადაც განიხილავს ევროკავშირის კანონმდებლობის ზეგავლენას საფრანგეთის სახელმწიფო სამსახურზე, პოშარი მიუთითებს იმ ფაქტზე, რომ ეს ზეგავლენა არ გამოიწვევს საფრანგეთის სახელმწიფო სამსახურის ძირეულ შეცვლას. საქმე არ ეხება ამ სამსახურის საფუძვლებს. მაგრამ საჭირო იქნება ზოგიერთი ორგანიზაციული სტრუქტურისა და სამუშაო ადგილების პერსონალით დაკომპლექტების ტრადიციული პროცედურების მისადაგება ევროკავშირის კანონმდებლობასთან.

ამგვარად, რა ზეგავლენა ექნება ევროკავშირის კანონმდებლობას სახელმწიფო სამსახურზე? ამ კითხვაზე, როგორც ჩანს, შეუძლებელია ზუსტი პასუხის გაცემა, რამდენადაც არ არსებობს ტერმინ „დამქირავებლის“ საერთოევროპული განსაზღვრება.¹³ აქედან გამომდინარე, ევროკავშირის კანონებს, რომლებიც ეხება სახელმწიფო სამსახურს, შეიძლება ისეთი ინტერპრეტაცია მიეცეს, რომ არ იქნეს გამოყენებული საჯარო მოსამსახურეების მიმართ. მაგრამ ევროსასამართლოს (ECJ) მიერ ევროპის კავშირის შეთანხმების (ECT) 39.4 მუხლთან დაკავშირებით გაკეთებული განმარტება მოიცავს მომუშავეთა თავისუფალი მოძრაობის საკითხს. ამდენად, ევროკავშირის კანონმდებლობას მივყავართ (ნაწილობრივი) ჰარმონიზაციის, დაახლოების, კოოპერაციისა და კოორდინაციის გარკვეული ფორმების დანერგვისკენ, მაგრამ ამავე დროს ის შეიძლება გახდეს ეროვნული საჯარო სამსახურების ახალი დანაწევრების საფუძველიც.

ერთი რამ ცხადია - სულ უფრო მწვავედ იგრძნობა იმის საჭიროება, რომ პასუხი გაეცეს კითხვებს ევროკავშირის ზეგავლენის შესახებ ეროვნულ მმართველობასა და სახელმწიფო სამსახურებზე და ეს პრობლემა სულ უფრო მეტ პრაქტიკულ ინტერესს იწვევს იმ „ნაცრისფერი არის” გათვალისწინებით, სადაც ხდება ევროკავშირისა და ეროვნული უფლებამოსილებების თანაკვეთა. ამის გარდა, კავშირში შემსვლელ ქვეყნებს მოუწევთ თავისი საჯარო სამსახურების „ევროპეიზაცია”, „ინტეგრაციის შესაძლებლობების” შექმნა და თავისი საჯარო სამსახურის კანონმდებლობის მისადაგება ევროკავშირის კანონმდებლობისა და ევროსასამართლოს პრეცედენტული სამართლის მოთხოვნებთან. ამდენად, აუცილებელია ზუსტად განისაზღვროს, ეროვნული მმართველობისა და საჯარო სამსახურების რა სფეროებზე ახდენს ზემოქმედებას ინტეგრაციული პროცესები და პირიქით, რა სფეროებში არ ექნება ევროკავშირს ჩარევის უფლება.

ეროვნული ადმინისტრაციები თავად ისწრაფიან სულ უფრო მეტი ინფორმაცია მიიღონ იმაზე, თუ რას აკეთებენ სხვები. ევროკავშირის წევრი ქვეყნების სახელმწიფო სამსახურის გენერალური დირექტორები ცდილობენ ერთმანეთს შეადარონ სხვადასხვა ეროვნული გამოცდილებები. დღესდღეობით ტერმინი „საუკეთესო პრაქტიკა” სახელმწიფო სამსახურის სფეროშიც მკვიდრდება. ამიტომაც სულ უფრო მნიშვნელოვანი ხდება იმ სფეროთა ანალიზი, შედარებითი შესწავლა და მსგავსებებისა (და ასევე განსხვავებების) ძიება, რომელიც ექვემდებარება ეროვნულ კომპეტენციას.

ზოგადად, კავშირის კანონმდებლობის გავრცელებას ამა თუ იმ წევრ ქვეყანაში თავად ეს ქვეყანა წყვეტს. ამის გარდა, მოქმედებს დამხმარე ნორმებისა და პროპორციულობის პრინციპი (ECT, მუხლი 5.2), ასევე ჩამოთვლილი კომპეტენციების (ECT, მუხლი 5.1) და წევრი ქვეყნების ინსტიტუციონალური ავტონომიურობის პრინციპები. აშკარა დაძაბულობა იქმნება ინსტიტუციონალური ავტონომიურობის პრინციპსა და წევრი ქვეყნების ეროვნული ადმინისტრაციების იმ ვალდებულებებს (ე.წ. ლოიალობის პრინციპს) შორის, რომელიც განსაზღვრულია ECT-ის მე-10 მუხლით. უფრო მეტიც, ძლიერდება ევროკავშირის ზემოქმედება ეროვნულ სახელმწიფო მმართველობაზე, სახელმწიფო სამსახურებსა და ეროვნულ საკადრო პოლიტიკაზეც კი. ამასთან, ძნელია მოიძებნოს ევროკავშირის ისეთი კანონი ან დირექტივა, რომელიც გარკვეულ მოთხოვნებს არ უყენებდეს სახელმწიფო მმართველობის სტრუქტურასა და წესს. მაგრამ ეროვნულ დონეზე ნაკლებად აცნობიერებენ ამ ტენდენციებს. ამის შედეგად კი სულ უფრო ხშირად ირღვევა მომუშავეთა თავისუფალი მოძრაობის უფლება და სოციალური პოლიტიკის სფეროში არსებული მოთხოვნები (მაგ., ECT-ის 137-ე და 141-ე მუხლები). ეს, როგორც ჩანს, იქამდე გაგრძელდება, ვიდრე ამ სფეროში მიმდინარე პროცესებისთვის წევრი ქვეყნები უკეთ არ მოემზადებიან.

ევროკავშირისა და ეროვნულ კომპეტენციებს შორის არსებულ ამ „ნაცრისფერ არესთან” დაკავშირებით სულ უფრო მეტ მნიშვნელობას იძენს იმის სისტემური განსაზღვრა (მაგ., სტრატეგიის დეტალური ანალიზის განხორციელებით), თუ რა მოთხოვნებს უყენებს ინტეგრაციული პროცესები სახელმწიფო მმართველობას. ეს ეხება ადნიმისტრაციულ და ორგანიზაციულ სტრუქტურებს, სამართლებრივ და პოლიტიკურ პროცესებს, ისევე როგორც საჯარო სამსახურის კანონმდებლობასა და ეროვნულ საკადრო პოლიტიკას. ეროვნულ ადმინისტრაციაზე (მაგ., გარემოსდაცვით სახელმწიფო სამსახურზე) ევროპული ინტეგრაციის გავლენის ანალიზისას, უპირველეს ყოვლისა, ერთმანეთისგან უნდა განვასხვაოთ განვითარების საერთო მიმართულება, რაც ზოგადი რეფორმითაა განპირობებული და მოდერნიზაციის პროცესები, რომელსაც ინტეგრაცია იწვევს. უფრო მეტიც, „კონვერგენციის პროცესი” (სტრუქტურათა ჰარმონიზაციის გაგებით) უნდა გარჩეულ იქნეს იმ პროცესებისგან, რომლებიც მსგავს ტენდენციებს ამჟღავნებენ. დაბოლოს, ერთმანეთისგან უნდა გავარჩიოთ იმ სფეროთა „ევროპეიზაცია”, რომლებიც მოქცეულია კავშირის კომპეტენციის ფარგლებში და ის სფეროები, რომელთა „ევროპეიზაციაც” ხდება იმისდა მიუხედავად, რომ ევროკავშირის შეთანხმებები მათზე არ ვრცელდება. მაგალითად, სამუშაო ადგილების პერსონალით დაკომპლექტების ეროვნული პროცედურები, მართალია, არ შედის ევროკავშირის კომპეტენციაში, მაგრამ ევროსასამართლოს მიერ (2003 წლის 9 სექტემბერს) მიღებული გადაწყვეტილება დიპლომების ცნობის შესახებ მნიშვნელოვან ზეგავლენას მოახდენს საფრანგეთის საკონკურსო სისტემაზე (საავადმყოფოების სფეროში მაინც).¹⁴

ასევე ერთმანეთისგან უნდა განვასხვაოთ „ევროპეიზაცია” და „ევროპული ადმინსტრაციული სივრცის ჩამოყალიბება”. პირველი გულისხმობს მზარდი ზეგავლენის პროცესს, მეორე კი - კონვერგენციას. ამის გარდა, ერთმანეთისგან უნდა გავარჩიოთ ევროკავშირის გავლენა ეროვნულ მმართველობაზე, ეროვნულ საჯარო სამსახურზე და ეროვნულ საკადრო პოლიტიკაზე.

ევროპული ინტეგრაცია ფაქტიურად ნაკლებად ეხება საჯარო სამსახურის საფუძვლებს, უფრო მეტად - სახელმწიფო სამსახურს და ძირითადად - სახელმწიფო მმართველობას. ამ რთული მიმართებების გასაგებად კარგად უნდა გავერკვეთ „სახელმწიფო სამსახურის” არაერთგვაროვნებაში. ამ თვალსაზრისით ერთმანეთისგან უნდა განვასხვაოთ:

ის ფაქტი, რომ ევროკავშირს, ალბათ, არც სამომავლოდ არ ექნება სახელმწიფო სამსახურის კანონმდებლობისა და საჯარო სამსახურის კანონმდებლობის კონტროლის უფლებამოსილება, სრულებითაც არ ნიშნავს იმას, რომ საერთოევროპულ დონეზე არ შეიძლება არსებობდეს ადმინისტრაციული კოოპერაციის უფრო ძლიერი ფორმები სახელმწიფო სამსახურებსა და სახელმწიფო მმართველობის სისტემებს შორის.¹⁵ კონსტიტუციის ახალი პროექტის II-41 მუხლში ნახსენებია მოქალაქეთა უფლება ჰქონდეთ კარგი მმართველობა. მეტიც, ევროკავშირის კანონმდებლობა ზემოქმედებს სახელმწიფო სამსახურებსა და ეროვნული საჯარო სამსახურის კანონმდებლობაზე. ამასთან დაკავშირებით, შეიძლება ერთმანეთისგან განვასხვაოთ:

ამდენად, ის ფაქტი, რომ ევროკავშირს არ აქვს სახელმწიფო სამსახურის კონტროლის უფლებამოსილება, არ ნიშნავს იმას, რომ ევროპული ინტეგრაცია ზეგავლენას არ ახდენს ეროვნულ სახელმწიფო სამსახურებზე. პირიქით: ფაქტიურად კულისებსმიღმა პოლიტიკის შედეგად ევროინტეგრაციის პროცესი სულ უფრო მეტ გავლენას ახდენს ეროვნულ სახელმწიფო სამსახურებზე, ხოლო ევროსასამართლოს პრეცედენტული სამართალი ასევე სულ უფრო ძლირად ზემოქმედებს ეროვნულ ადმინისტრაციულ სამართალზე. ამის გარდა, წევრი ქვეყნების სამართლებრივი და ადმინისტრაციული სისტემები მუდმივად განიცდიან ადაპტაციას ევროკავშირის კანონმდებლობის დანერგვისა და ცხოვრებაში გატარებისთვის აუცილებელ პირობათა უზრუნველსაყოფად. მეორე მხრივ, ადაპტაციის პროცესები აუცილებლად არ გულისხმობს ერთიანი ადმინისტრაციული სივრცის შექმნას.

ზოგადად: ევროკავშირის კონვენცია და დამატებითი კანონები წევრი სახელმწიფოებისგან მოითხოვენ მათი მმართველობის სისტემების აგებას საერთო პრინციპების საფუძველზე („დემოკრატია”, „კანონის უზენაესობა”, „კარგი მმართველობა”, „გახსნილობა”, „არაეფექტიანი მმართველობის წინააღმდეგ ბრძოლა”, „ეფექტიანი მმართველობა” და სხვ.).

ეროვნულ სახელმწიფო სამსახურებსა და საკადრო პოლიტიკაზე

ევროკავშირის ინტეგრაციის პროცესის არაპირდაპირი

და პირდაპირი გავლენის სფეროები

ყველაზე მნიშვნელოვანი პირველადი და მეორადი კანონები,

რომლებიც ზემოქმედებენ სახელმწიფო სამსახურებზე და

საკადრო პოლიტიკაზე წევრ ქვეყნებში

მაგალითად, დღეს არსებობს სიტყვა „დამქირავებლის” ორი განსაზღვრა. ერთი მათგანი გამოიყენება ევროსასამართლოს მიერ მომუშავეთა თავისუფალ მოძრაობასთან დაკავშირებით და ამ ტერმინის ძალზე ფართო ინტერპრეტაციას გულისხმობს (რამდენადაც მოიცავს სახელმწიფო და საჯარო მოსამსახურეთა ფართო სპექტრს). ამ სიტყვას მეორენაირად თავად წევრი სახელმწიფოები განსაზღვრავენ. მაგალითად, დადგენილებები 1999/70/EC და 2001/23/EC მხოლოდ იმ შემთხვევაში ამოქმედდება სახელმწიფო სამსახურის მიმართ, თუკი ტერმინი “დაქირავებული” ეროვნული კანონმდებლობის თანახმად გულისხმობს სახელმწიფო სამსახურში ან საჯარო სამსახურში დასაქმებულებს. ეროვნულ კანონმდებლობებში ამგვარი “თავისუფლება” ამ სიტყვის განსაზღვრისას განაპირობებს იმას, რომ წევრ ქვეყნებში ასეთი დადგენილებების ამოქმედება ხდება მეტისმეტად არაერთგვაროვნად და ფრაგმენტულად. მაგალითად, გერმანიაში Beamte არ არიან დაქირავებული მოსამსახურეები ამ სიტყვის სრული მნიშვნელობით, და ამდენად დადგენილება 2001/23/EC და დადგენილება 1999/70/EC არ მოქმედებს სახელმწიფო სამსახურში მყოფ პირთა 30%25-ის მიმართ. სხვა ქვეყნებში, სადაც 80-90%25 საჯარო სამართლის მოსამსახურეები შეადგენენ, ამ დადგენილების მოქმედება კიდევ უფრო შეიზღუდება და ამდენად, ის განაპირობებს კანონთა არა მეტად დაახლოებას, არამედ მათ ფრაგმენტულ ამოქმედებას. მაგრამ საფრანგეთში დადგენილება 1999/70/EC მოქმედებს საჯარო მოსამსახურეების მიმართ და იქ იმაზე მსჯელობენ, თუ რა ზეგავლენას ახდენს ეს დადგენილება საჯარო მოსამსახურეებისა და კერძო სამართლის საფუძველზე დადებული კონტრაქტების მქონე მოსამსახურეების მუდმივ თანამდებობრივ სტატუსზე.¹⁶

ამის გარდა, დადგენილება 2001/23/ EC, რამდენადაც ის არ მოქმედებს საჯარო მოსამსახურეების მიმართ, სერიოზულ ხარვეზს ტოვებს საჯარო მოსამსახურეთა სოციალური დაცვის სფეროში იქ, სადაც სახელმწიფო ორგანოები პრივატიზებულია ან მიღებული აქვს სხვა სამართლებრივი სტატუსი. ამავე დროს, დადგენილება 93/104/EC არ მოქმედებს ყველა სახელმწიფო დაქირავებულისა და საჯარო მოსამსახურის მიმართ. მაგალითად, ეს დადგენილება არ ვრცელდება ზოგიერთი კატეგორიის სახელმწიფო დაქირავებულ მოსამსახურეებსა და საჯარო მოსამსახურეებზე (პოლიციის თანამდებობის პირები, სწავლების პროცესში მყოფი ჯარისკაცები და ექიმები), მაგრამ ვრცელდება სხვა კატეგორიებზე.

____________________

10.Thomas, E. Mann, “Is The Era of Big Government Over?”, in: The Public Perspective, Vol. 9, No. 2, 1998, pp. 27-29.

11. ამ საკითხზე არსებული ლიტერატურის მიმოხილვა იხ.: Christian Engel, The European Dimension of Public Administration, in: Christoph Demmke/Christian Engel (ed.), Continuity and Change in the European Integration Process, EIPA, Maastricht 2003, p. 233.

12. Marcel Pochard, Les implications de la libre circulation: plus qu'une banalisation, la normalisation du droit de la fonction publique, in: AJDA, 27 October, p. 1910.

13. Christoph Demmke and Miriam Haritz, Unterschiedliche Definitionen des Arbeitnehmerbegriffs im Gemeinschaftsrecht und die Auswirkungen auf den öffentlichen Dienst, Working Paper, EIPA, Maastricht 2003.

14. საქმე 285/01, 2003 წლის 9 სექტემბერი.

15. ამის საუკეთესო მაგალითია ე.წ. EPAN-ის ქსელი, რომელიც მოიცავს სახელმწიფო სამსახურებზე პასუხისმგებელი მინისტრების არაფორმალურ შეხვედრებს, სახელმწიფო სამსახურების გენერალურ დირექტორთა რეგულარულ შეხვედრებს, “ტროიკის” შეხვედრებსა და რამდენიმე არაფორმალურ სამუშაო ჯგუფს.

16. Speer, B., Die Europäische Union als Wertegemeinschaft, in: Die öfferntliche Verwaltung, No. 23, December 2001, p. 980.

„წავიდა ის დრო, როცა ბიუროკრატიის ძალას მის ხელთ არსებული ინფორმაცია განაპირობებდა” (კეტლი)¹⁷

მთელ მსოფლიოში აღიარებულია ელექტრონული მართვის შესაძლებლობები მმართველობის გარდაქმნის თვალსაზრისით, მაგრამ ჯერაც განიხილავენ ახალი ტექნოლოგიების ზემოქმედებას სახელმწიფო მმართველობაზე. მაგალითად, ევროკავშირის წევრი ქვეყნების სახელმწიფო მართვის გენერალურმა დირექტორებმა და ევროკომისიამ ჩამოაყალიბა სამუშაო ჯგუფი, რომელიც მხოლოდ „ელექტრონული მთავრობის“ საკითხებზე მუშაობს. 2001 წლის შემდეგ ამ სფეროში გამოქვეყნდა რამდენიმე გამოკვლევა.¹⁸ 2003 წელს ევროკავშირის იტალიის საპრეზიდენტო ადმინისტრაციამ წარმოადგინა გამოკვლევა „საინფორმაციო და საკომუნიკაციო ტექნოლოგიების (ICT) გავლენა ადამიანური რესურსების მართვის სტრატეგიაზე სახელმწიფო სექტორში“.¹⁹ ამის გარდა, სახელმწიფო მართვის ევროპულმა ინსტიტუტმა დააწესა „ელექტრონული მართვის პრიზი“ ინოვაციური ელექტრონული მართვის სისტემის შექმნისთვის ევროკავშირის სახელმწიფო მართვის სფეროში.²⁰

ერთი რამ ნათელია: ICT არის სახელმწიფო სექტორის გარდაქმნის მნიშვნელოვანი ფაქტორი. ზოგიერთი დამკვირვებელი მომავალში ციფრული მმართველობის გაჩენასაც წინასწარმეტყველებს. მაგრამ „ICT-ის ზემოქმედების წინასწარ გათვლა შეუძლებელია და ამ თვალსაზრისით მოვლენათა განვითარების არაერთი სხვადასხვა სცენარი არსებობს”.²¹

დღესდღეობით საკმაოდ გავრცელებული შეხედულების თანახმად, ICT უზარმაზარ დადებით გავლენას მოახდენს სახელმწიფო მმართველობაზე. ეს „მოდერნისტული“ თვალსაზრისი ახალი საინფორმაციო ტექნოლოგიების შესაძლებლობების თაობაზე საოცრად მოგვაგონებს მაქს ვებერის თითქმის საუკუნისწინანდელ ოპტიმიზმს ბიუროკრატიის გარდამქმნელი ძალის შესახებ. „ვებერი თვლიდა, რომ ბიუროკრატიის განვითარება გააადვილებდა პროგრესისკენ მიმავალი გზის გავლას, რომელიც რაციონალიზმზე გადიოდა. ბიუროკრატიის საშუალებით შესაძლებელი იქნებოდა მსოფლიოს გაკონტროლება შინაარსებისა და მნიშვნელობების გამოთვლითა და მათი სისტემატიზაციით, რაც მოგვცემდა სამყაროს ყოვლისმომცველ და თანმიმდევრულ ეთიკურ სურათს (…). ერთი შეხედვით, ICT-მ უფრო მეტადაც უნდა შეუწყოს ხელი მოდერნიზაციის პროცესს“.²² ამ ტიპიური „მოდერნისტული შეხედულების“ გამო ICT მეტად პოზიტიურ მოვლენად მიიჩნევა. ფაქტიურად კი უფრო გონივრული იქნებოდა გვეგარაუდა, რომ საინფორმაციო ტექნოლოგიების დანერგვამ და გამოყენებამ სხვადასხვა შედეგი შეიძლება მოგვცეს. ზოგი მათგანი შეიძლება კარგიც იყოს, ზოგი კი - ნაკლებ სასურველი. ინტერნეტი, ელექტონული ფოსტა, კომპიუტერები, ელექტრონული მართვა და სხვა „ინტერნეტ-პროცესები“, რა თქმა უნდა, მნიშვნელოვან გავლენას მოახდენს სახელმწიფო მმართველობაზე, საჯარო სამსახურსა და ადამიანური რესურსების მართვაზე. მაგრამ საქმეს ისეთი პირი უჩანს, რომ საინფორმაციო ტექნოლოგიები - იმისდა მიუხედავად, რომ „ელექტრონულ მართვას” რამდენიმე განსხვავებული ასპექტი აქვს - არც „მმართველობის გამაოგნებელ ტრანსფორმაციას” არ გამოიწვევენ და არც ბიუროკრატიის რადიკალურ ცვლილებას.²³

უკანასკნელი წლების მანძილზე სახელმწიფო სექტორი, კერძოსთან შედარებით, უფრო ნაკლები ენთუზიაზმით იყენებდა საინფორმაციო ტექნოლოგიებს. შედეგი კი ძალზე სავალალოა: მაგალითად, საძიებო საშუალებამ Google უფრო მეტი გააკეთა იმისთვის, რომ ინფორმაცია ხელმისაწვდომი გაეხადა, ვიდრე ნებისმიერმა სახელმწიფო ინიციატივამ.²⁴

დღესდღეობით სახელმწიფო მოსამსახურეები სულ უფრო და უფრო მეტად გრძნობენ ახალი საინფორმაციო და საკომუნიკაციო ტექნოლოგიების გავლენას. ახალი ტექნოლოგიები შეიძლება ყველაზე დიდ გამთანაბრებლად იქცეს, მას ხომ შეუძლია ძალაუფლება მისცეს ძალაუფლების არმქონეს და ინფომაცია მიაწოდოს მას, ვისაც ადრე ინფორმაციაზე ხელი არ მიუწვდებოდა”.²⁵ მაგრამ მეტი და სწრაფი ინფორმაცია იმის პრობლემასაც წარმოშობს, თუ როგორ შევარჩიოთ საჭირო ინფომაცია საჭირო დროს. ამასთან, გაზრდილი მობილურობა და დემოგრაფიული პროცესები ქმნის ცოდნის გადაცემის პრობლემასაც, რადგან იზრდება პენსიაზე გამსვლელ მოსამსახურეთა, ერთი თანამდებობიდან მეორეზე, ერთი სამინისტროდან მეორეში და სახელმწიფო სექტორიდან კერძოში გადამსვლელთა რაოდენობა. დაბოლოს, კომუნიკაციის ახალი შესაძლებლობები უშუალოდ ემუქრება ბიუროკრატიის ჩამოყალიბებულ იერარქიულ სტრუქტურებს.

ტექნოლოგიური და მეცნიერული სიახლეების, სოციალური ცვლილებებისა და საერთაშორისო თანამშრომლობის (და კონკურენციის) ფონზე სახელმწიფო მოსამსახურეთა მიერ არსებული ჩვევებისა და კვალიფიკაციის სრულყოფა და ახლის შეძენა გადამწყვეტ მნიშვნელობას იძენს ეკონომიკის განვითარებისა და მისი კონკურენტუნარიანობისთვის. ამასთან დაკავშირებით კიდევ უფრო გასაგები ხდება მიდგომა, რომელიც ითვალისწინებს სწავლას სიცოცხლის ბოლომდე (განსაკუთრებით, როცა საქმე ეხება ცოდნის მუდმივ გაღრმავებას ახალი ტექნოლოგიური სიახლეების ასათვისებლად). როგორც ჩანს, დღეს ცოდნა და ჩვევები საერთაშორისო კონკურენციის ყველაზე უფრო მძლავრი ინსტრუმენტია.

მაგრამ რაც შეეხება საორგანიზაციო სწავლებას, მმართველობის პოპულარული თეორიები თვითმსწავლელი ორგანიზაციების შესახებ ხშირად მეტისმეტად აბსტრაქტულია, უტოპიურია და გადატვირთულია „თითქმის მისტიკური ტერმინოლოგიით“. პიტერ სინჯი, რომელიც თავის წიგნში „მეხუთე დისციპლინა” ეწევა თვითმსწავლელი ორგანიზაციების პოპულარიზაციას, მათ აღწერს როგორც ადგილს, „სადაც ადამიანები მუდმივად ივითარებენ თავის უნარს მიაღწიონ მართლაც სასურველ შედეგს, სადაც გასაქანი ეძლევა კოლექტიურ აღმაფრენას და სადაც ადამიანები განუწყვეტლივ სწავლობენ თუ როგორ ისწავლონ ერთობლივად“.²⁶ ხშირად აქ მოცემული რეკომენდაციებიც ძალზე აბსტრაქტულია და ძალზე ბევრი შეკითხვა უპასუხოდაა დატოვებული. მსჯელობის დიდი ნაწილი მეტისმეტად ფილოსოფიური ხასიათისაა, ხოლო ყველაზე მწვავე საკითხები გადაუჭრელი რჩება.²⁷

ცოდნა, გონება და სწავლა უძველესი თემებია. მაგრამ გაუგებარია, სახელმწიფო ორგანიზაციებმა როგორ უნდა განივითარონ გონება და დააგროვონ ცოდნა და შემდეგ კი მართონ ეს ცოდნა.

ზოგადად, ცოდნის მართვის (KM) ცნება ინდივიდსაც მოიცავს და ორგანიზაციასაც. ამ ორი ასპექტის გამო ზოგიერთი „ცოდნის მართვის თეორია” აქცენტს ტექნიკურ ელემენტებზე აკეთებს (ახალი საინფორმაციო ტექნოლოგიები, საკომუნიკაციო ქსელების ახალი ტიპები, მონაცემთა მართვა), ასეთი თეორიების მეორე კატეგორია კი უმთავრეს ყურადღებას პერსონალთან მუშაობის სტრატეგიას უთმობს (უნარ-ჩვევების განვითარება, კომპეტენციის გაზრდა, ტრენინგი და ა.შ.). მაგრამ ასეთი წმინდა ტექნოკრატიული მიდგომის სუსტი მხარე ის არის, რომ ის მხოლოდ და მხოლოდ დამხმარე მექანიზმად რჩება. … იქამდე, სანამ ცოდნა იმაზე უფრო სწრაფად გროვდება, ვიდრე მის გააზრებას ადამიანი შეძლებდეს, იმ საოცნებო სისტემის შექმნა ოცნებადვე დარჩება.

ცოდნისა და ინფორმაციის დიდი მარაგის დაგროვება მისი მართვის პრობლემას ქმნის. ცოდნის მართვასთან დაკავშირებით შემდეგი ექვსი ამოცანის გამოყოფა შეიძლება:

ამის გარდა, OECD-ის მიერ ჩატარებული გამოკვლევის (2003) თანახმად, მართალია, ცოდნის მართვას დიდად აფასებენ მმართველობაში, „ვერ მოხერხდა იმ ზოგიერთი სტრუქტურული ცვლილების გატარება, რომელიც შედეგად უნდა მოეტანა ცოდნის უკეთეს მართვას”, ხოლო „ცოდნის გაუმჯობესებულმა მართვამ დამატებითი ხარჯები გამოიწვია, რაც დაკავშირებული იყო ინფორმაციით გადატვირთვასთან და დროის დიდ დანაკარგებთან…“²⁸

ცოდნის მართვის ცნება მკაფიოდ განსხვავდება ინფორმაციის მართვის ცნებისგან: ცოდნის გამოყოფა და დახარისხება, როგორც ჩანს, უფრო ძნელია, ვიდრე ინფორმაციისა. ადამიანები განკარგავენ, აგროვებენ, ფლობენ და გადასცემენ ინფორმაციას, მას მონაცემთა ბაზაში ათავსებენ, მას კარგავენ, პოულობენ, იწერენ, აგროვებენ და ითვლიან. ცოდნა კი, ამისგან განსხვავებით, ძნელი შესაგროვებელი და ძნელი გადასაცემია.²⁹ „ცოდნა ის არის, რასაც ჩვენ ვითვისებთ და არა მხოლოდ ვინახავთ. ის მისი მფლობელისგან გააზრებასაც მოითხოვს და გარკვეულ ძალისხმევასაც. ამდენად, ადამიანს შეიძლება ჰქონდეს წინააღმდეგობრივი ინფორმაცია, მაგრამ მას, როგორც წესი, ვერ ექნება წინააღმდეგობრივი ცოდნა. შეიძლება აზრი ჰქონდეს გამონათქვამს „მე მაქვს ინფორმაცია, მაგრამ მე ის არ მესმის”, მაგრამ ნაკლებ აზრიანი იქნებოდა, ვინმეს რომ ეთქვა, „მე ვიცი, მაგრამ არ მესმის“³⁰… „ადამიანის, როგორც ცოდნის შემქმნელისა და მფლობელის მნიშვნელობა ორგანიზაციებს აიძულებს გააცნობიერონ, რომ ცოდნა მის მონაცემთა ბაზაში კი არა, ადამიანებში ინახება“.³¹ ინფორმაცია თავისთავად არაა საკმარისი ქმედითი ცოდნის შესაქმნელად.

ცოდნის მართვის ისეთი ფორმების დანერგვას, რომელიც მთლიანად არ ემყარება ტექნოკრატიულ მიდგომას, თავისი სირთულეები ახლავს და ეს, როგორც ჩანს, შემდეგი მიზეზებითაა გამოწვეული:

ცოდნის მართვის კონცეფცია თავისთავად გულისხმობს, რომ ადამიანებსა და ორგანიზაციებს აქვთ სწავლის, ურთიერთობისა და ინფორმაციის გაზიარების სურვილი.

რაც შეეხება ორგანიზაციულ სწავლას, ორგანიზაციაში ინფორმაციის შერჩევა არის გაცხრილვის პროცესი, რომელსაც „ცოდნის სპეციალისტი” ახორციელებს. ამდენად, გაცხრილვის პროცესი ადამიანის ჩარევას მოითხოვს. ამის გაკეთება შეუძლებელია მხოლოდ და მხოლოდ მძლავრი ტექნოლოგიების დაფინანსებით. „ცოდნის მართვის მრავალი კონცეფციის სუსტი მხარე ის არის, რომ ისინი აცოცხლებენ მითს ინფორმაციის მართვის სისტემათა ყოვლისშემძლეობაზე. ამ ქმედებას შეიძლება შემსწავლელის ქმედება დაერქვას. ვერ ვიტყვით, რომ შრომითი პროცესის პროგრამული უზრუნველყოფისა და ელექტრონული ფოსტის გამოყენება არ ზრდის ცოდნის მართვის ეფექტიანობას, მაგრამ ეს ფაქტორები მხოლოდ დამხმარე მექანიზმებს წარმოადგენენ.”³² რადგან მხოლოდ ადამიანს შეუძლია იმის შეფასება, თუ რამდენად მნიშვნელოვანი და სასარგებლოა ესა თუ ის ინფომაცია.

საინფორმაციო ქსელები იწვევენ ძალაუფლების ტრადიციული სტრუქტურის ცვლილებას, რამდენადაც მათი მეშვეობით უფრო მეტ ადამიანს მიუწვდება ხელი ინფორმაციასა და გავლენის საშუალებებზე. მეორე მხრივ, ძალაუფლება ინაცვლებს მათ ხელში, ვინც ინფორმაციას ფლობს, განსაკუთრებით კი ისეთ ორგანიზაციებში, სადაც ცოდნა ძალაუფლების წყაროდ განიხილება და სადაც ცდილობენ მის მონოპოლიზებას და არა გაზიარებას. ცოდნის მართვაც ასევე იწვევს ძალაუფლების ტრადიციული სტრუქტურის შეცვლას და უფრო მეტ ადამიანს აძლევს ინფომაციის მიღებისა და გავლენის ბერკეტების მოპოვების საშუალებას. რამდენადაც ცოდნის მართვა არის ინსტრუმენტი, რომელიც საშუალებას აძლევს ადამიანებს ჩამოუყალიბდეთ და გააცნობიერონ საერთო მიზნები და ფასეულობები, მისმა დანერგვამ შეიძლება გამოიწვიოს სახელმწიფო სამსახურის განსხვავებული პრინციპებისა და კონცეფციების წარმოშობა.

სწრაფი ცვლილებები კითხვის ქვეშ აყენებს ტრადიციული ორგანიზაციული მოდელის არსებობას, რომელიც ემყარებოდა „იერარქიულობის” პრინციპს: ის, რომ საჯარო მოსამსახურეებს უშუალოდ მიუწვდებათ ხელი ინფორმაციაზე, შესაძლებლობას აძლევს მათ პირდაპირი კონტაქტი დაამყარონ მოქალაქეებთან. ეს გარემოება ახალ ეთიკურ პრობლემას წარმოშობს (მაგალითად, ხშირად ისინი უშუალოდ, იერარქიის დაუცველად რეაგირებენ მოქალაქეთა მოთხოვნებზე) და ამას შეიძლება მოჰყვეს ის, რომ მოქალაქეებმა არათანმიმდევრული პასუხები მიიღონ ხელსუფლებისგან. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, ინფორმაციის ფლობა ჯერ კიდევ არ ნიშნავს მის სწორად გამოყენებას. აქედან გამომდინარე, როგორც ჩანს, კოლექტიური ცოდნა ისე ეფექტიანად არ იმართება, როგორც ინდივიდუალური ცოდნა.

ამავე დროს, ცოდნის ურთიერთგაცვლა ადმინისტრაციულ კულტურაზე უფროა დამოკიდებული, ვიდრე საინფორმაციო ტექნოლოგიების არსებობაზე. იმ ცვლილებებს, რომლებიც მოაქვს ახალი საინფორმაციო ტექნოლოგიების დანერგვას, მხოლოდ იმ შემთხვევაში ექნება აზრი, თუ კომუნიკაციის არსებული კულტურა მათ ხელსაყრელ გარემოს უქმნის. ცოდნის მართვის ამა თუ იმ კონკრეტული კონცეფციის სასარგებლოდ გაკეთებული არჩევანი იმავდროულად კომუნიკაციის გარკვეული კულტურის არჩევასაც ნიშნავს, რომელმაც ხელი უნდა შეუწყოს ინფორმაციისა და ცოდნის ურთიერთგაცვლას. ამდენად, ის პერსონალის ქცევასაც ცვლის. მეორე მხრივ, ძნელი იქნება ცვლილების განხორციელება იმ შემთხვევაში, თუ არ არსებობს შესაბამისი კულტურა და მოსამსახურეები არ არიან მზად ანდა არ სურთ ინფორმაციის გაცვლა.

ამდენად, ძალზე მნიშვნელოვანია მაღალი ეშელონის მენეჯერთა მოქმედება, რადგან მათ ამ პროცესის „კატალიზატორის” როლი უნდა შეასრულონ. ცოდნის მართვის ეფექტიანი სისტემის შესაქმნელად მნიშვნელოვანია, თუ რამდენად მოტივირებულია მოსამსახურე და რამდენად აქვს მას ცოდნის შეძენის შესაძლებლობა (ეს კრიტერიუმები შესაძლოა უფრო არსებითი იყოს, ვიდრე შესაბამისი საინფორმაციო ტექნოლოგიების არსებობა). ინფორმაციისა და ცოდნის რაოდენობრივი და ხარისხობრივი გაზრდა ურთულესი ამოცანის წინაშე აყენებს იმ ადამიანებს, ვისაც ამ ცოდნის გამოყენება უნდა. მაგალითად, ხალხს უნდა ასწავლონ ინფორმაციის სათანადო გამოყენება და ასევე რელევანტური და მნიშვნელოვანი ინფორმაციის გამორჩევა. ამ პროცესში მათ უნდა შეეძლოთ აარჩიონ, სისტემაში მოიყვანონ, დააკავშირონ და შეაფასონ მიღებული ინფორმაცია. ამასთან დაკავშირებით, ცვლილებებთან გამკლავების უნარი და კომპეტენცია გადამწყვეტი კვალიფიკაცია ხდება.

ნებისმიერი საჯარო მოსამსახურისთვის სულ უფრო ხელმისაწვდომი ხდება ინფორმაცია. ელექტრონული ფოსტა, ვებგვერდები, შიდაფოსტა და მოხსენებები… როგორ უნდა გადაწყვიტოს კაცმა, რომელი დოსიეა მნიშვნელოვანი, რომელი უნდა იქნეს შენახული ან მიღებული და რომელი - უგულებელყოფილი და განადგურებული? ცოდნის მართვის კონტექსტში ეს არჩევანი შეიძლება აღიწეროს, როგორც გაცხრილვის პროცესი, რომელსაც ახორციელებს „ცოდნის სპეციალისტი” ან ინფორმაციულ-ტექნოლოგიური სისტემაც კი.³³ საჯარო სამსახურის როგორც უმაღლესი თანამდებობის პირები, ასევე ჩვეულებრივი მოსამსახურეები უამრავ ინფორმაციას იღებენ და ხშირად წინააღმდეგობრივ ინფორმაციასაც (მაგალითად, არსებობს ევროკავშირის წევრ ქვეყნებში სახელმწიფო სამსახურში დასაქმებულთა განსხვავებული სტატისტიკური მონაცემები - რომელს უნდა დაუჯეროს კაცმა?). ეს ინფორმაცია უნდა შეფასდეს და გადამოწმდეს. ინფორმაცია კი არ არის თავისთავად მნიშვნელოვანი, არამედ ის უნარი, რომელიც ამ ინფორმაციას ცოდნად და კომპეტენციად აქცევს. ამ თვალსაზრისით მიზანშეწონილია ერთმანეთისგან განვასხვაოთ მონაცემები, ინფორმაცია და ცოდნა.³⁴ ცოდნის შეძენა ხდება მონაცემთა და ინფორმაციის გაცხრილვის გზით. ამ გაგებით ცოდნის მართვა არის მონაცემთა და ინფორმაციის გაცხრილვისა და მართვის უნარი „რელევანტურობის მიხედვით დახარისხებისა” და „ცოდნის დაფასების” გზით. ამიტომ ზოგიერთმა წევრმა სახელმწიფოებმა შემოიღეს გაცხრილვის პროცესი და აფუძნებენ „ცოდნის მართვის ცენტრს“ ან ნიშნავენ „ცოდნის მმართველ პირებს“.

ახალ ცოდნას დასაბამს ყოველთვის ინდივიდი აძლევს. ყველა შემთხვევაში ინდივიდის პირადი ცოდნა გარდაიქმნება ორგანიზაციულ ცოდნად, რაც ფასეული ხდება მთლიანად ორგანიზაციისთვის. პირადი ცოდნის სხვებისთვის გადაცემის უზრუნველყოფა „ცოდნის შემქმნელი კომპანიის“ უმთავრესი ამოცანაა. საუკეთესო შემთვევაში, ეს ძალზე ძნელია. ერთი მხრივ, ცოდნის შექმნა და გაზიარება ისეთი საქმეა, რომლის არც გაკონტროლება შეიძლება და არც იძულებით გაკეთება. ეს მხოლოდ მაშინ ხდება, როცა ადამიანები ხალისით თანამშრომლობენ. მაგრამ ხშირად მენეჯერებს კიდევ სჯერათ, რომ ცოდნა ძალაა და რომ ძალაუფლებას მხოლოდ იმ შემთხვევაში შეინარჩუნებენ, თუ თავისთვის შეინახავენ იმას, რაც იციან.³⁵ ცოდნის მართვის წინაშე აქ ახალი ამოცანა დგება - როგორ ვაიძულოთ ხალხი უფრო გაიხსნას?

მაგალითად, სახელმწიფო ორგანიზაციებს აქვთ არაერთი მხოლოდ მათთვის დამახასიათებელი ტრადიცია, სიმბოლო თუ პრინციპი. ეს შეიძლება აღიწეროს, როგორც დაუწერელი (ფარული) ცოდნა. სირთულე აქ იმაშია, რომ სხვადასხვა ეროვნული ტრადიციების შესაბამისად სახელმწიფო სამსახურები, სამინისტროები, სააგენტოები, ორგანიზაციები განსხვავდებიან ერთმანეთისგან და საქმიანობენ საკუთარი ფასეულობებისა და პრინციპების საფუძველზე. „ცვლილების” კონცეფცია ხშირად უგულებელყოფს სახელმწიფო ორგანიზაციების თავისებურებებს, მათ კონკრეტულ ბუნებას, ტრადიციებსა და სიმბოლოებს.

___________________

17. Kettl, Donald F., Managing on the Frontiers of Knowledge: The Learning Organiზation, in: Ingraham, Romzek, op. cit., p. 30.

18. მაგალითად: Jean-Michel Eymeri, Public e-Services within the European Union Today, რომელიც წამოდგენილ იქნა 36-ე კონფერენციაზე უფსალაში (2001 წლის 17 და 18 მაისი). იხ. ასევე: Evolution of eGovernment in the European Union. Report presented to the Spanish Presidensy in La Roija, April 2002.

19. Italian Presidency. Current and Future Use of New Technology in Human Resources Management in European Public Administrations. ეს (გამოუქვეყნებელი) გამოკვლევა წარმოდგენილ იქნა სახელმწიფო სამსახურის გენერალურ დირექტორთა შეხვედრაზე რომში, 2003 წლის 2-3 დეკემბერს.

20. იხ. http://www.eipa.nl

21. Helen Margetts., Electronic Government: A Revolution in Public Administration?, in: Peters/Pierre, op. cit., p. 375.

22. Helen Margetts., Electronic Government: A Revolution in Public Administration?, in: Peters/Pierre, op. cit., pp. 366-367.

23. Helen Margetts., Electronic Government: A Revolution in Public Administration?, in: Peters/Pierre, op. cit., p. 370.

24. Donahue/Nye, op. cit., p. 55.

25. Donahue/Nye, op. cit., p. 17.

26. Garvin, D.A., “Building a learning organisation”, in: Harvard Business Review, July-August 1993, p. 78.

27. Garvin, D.A., op. cit., p. 78-79.

28. OECD, PUMA, Draft report for discussion on Conclusions from the Results of the Survey of Knowledge Management Practices for Ministries/Departments/Agencies of Central Government in OECD Member Countries, Paris, 28 January 2003. aseve ix.: OECD, PUMA, Knowledge Managment in Government: An Idea whose Time has come, Paris, 29 January 2003.

29. Brown, J.S./Duguid, op. cit., The Social Life of information, Boston, Massachusetts, 2000, p. 120.

30. Ibid.

31. Brown/Duguis, op. cit., p. 121.

32. იხ.: Godbout, A.J., Filtering knowledge, Changing knowledge into knowledge assets, Technical Documen 9867, Ireland, unpublished, no year.

33. იხ. Godbout, A.J., Filtering knowledge, Changing knowledge into knowledge assets, Technical Document 9867. op. cit.

34. მონაცემები შეადგენს ინფორმაციის ერთ-ერთ პირველად ფორმას, მაგრამ მას არ გააჩნია მნიშვნელობა. ინფორმაცია მონაცემთა ცნებას განავრცობს უფრო ფართო, მნიშვნელობის მქონე კონტექსტად. ინფორმაცია ცოდნად გადაიქცევა, „როცა მას, როგორც რეალობის ადეკვატურ ინტერპრეტაციას, მიიღებს და დაიხსომებს ადამიანი“. იხ. Godbout, ibid.

35. Kim, W.C./Mauborgne, R., “Fair Process: Managing in the Knowledge Economy”, in: Harvard Business Review, July-August 1997, p. 70 and 74.

ტრადიციულად, სახელწიფო და ეროვნული მმართველობა სამოქალაქო საზოგადოებისგან გამიჯნული იყო. იდეალურ შემთხვევაში, პოლიტიკა და სახელმწიფო მმართველობა ერთმანეთისგან გამოყოფილი უნდა ყოფილიყო და პოლიტიკის შემუშავება უნდა გამიჯვნოდა მის განხორციელებას. შესაბამისად, პოლიტიკოსები წესით აპოლიტიკური და ნეიტრალური პოლიტიკური და საჯარო მოსამსახურეები უნდა ყოფილიყვნენ. პოლიტიკისა და მმართველობის ერთმანეთისგან გამიჯვნის თეორიული დასაბუთება პირველად გერმანელმა ფილოსოფოსმა ჰეგელმა შემოგვთავაზა. ჰეგელისთვის თანამედროვე საზოგადოება იმართება ინდივიდუალისტური და ვიწრო ინტერესებით, ის ვერ ქმნის ერთობას და ვერც საერთო კეთილდღეობას უზრუნველყოფს. ამიტომაც სახელმწიფოს მოეთხოვება, რომ ის იყოს საზოგადოებაზე მაღლა მდგომი ერთეული. „ამდენად, სახელმწიფო არა მხოლოდ გამოყოფილია საზოგადოებისგან, იმართება თავისი საკუთარი კანონებით და თავისთავად წარმოადგენს იურიდიულ პირს, არამედ უფრო მეტიც, ის დგას საზოგადოებაზე მაღლა. ეს ერთადერთი ადგილია, სადაც შეიძლება მოხდეს ერთიანობის, საერთო კეთილდღეობისა და მორალური ფასეულობების რეალიზაცია და ცხოვრებაში გატარება. მხოლოდ სახელმწიფომ იცის, რა არის საერთო ინტერესი (…) და მხოლოდ სახელმწიფოს შეუძლია საერთო კეთილდღეობაზე ზრუნვა. ინდივიდი მისი ქვეშევრდომია (Untertan) და მისი უმაღლესი მოვალეობაა დაემორჩილოს სახელმწიფოს (…). ამ ტრადიციის უდიდესი მიღწევაა სახელმწიფოს, როგორც წმინდა იურიდიული პირის შექმნა და ადმინისტრაციული სამართლის გამარჯვება პოლიტიკასა და პოლიტიკურ საქმიანობაზე”.³⁶

დღესდღეობით საყოველთაოდ მიღებული აზრია, რომ სახელმწიფო არ უნდა იყოს საზოგადოებისგან გამოყოფილი. ამის ნაცვლად, ის მოქალაქეებს უნდა ემსახურებოდეს და მათ წინაშე უნდა იყოს ანგარიშვალდებული. აქედან გამომდინარე, საჯარო სამსახური წარმომადგენლობითი უნდა იყოს, ხოლო პლურალიზმი - სახელმწიფოს აუცილებელი მახასიათებელი. დაბოლოს, საზოგადო სიკეთე უნდა განისაზღვროს არა აბსტრაქტული და არადემოკრატიული სუბიექტის მიერ, არამედ დემოკრატიული პროცესის შედეგად. პოლიტიკური გადაწყვეტილებები და შედეგები მიიღწევა კომპრომისითა და ამ პროცესში რაც შეიძლება მეტი სუბიექტის ჩართვით - ავტორიტარული და ზემოდან ნაკარნახევი „სახელმწიფო ნებისგან” განსხვავებით. ასეთ მმართველობას საქმე აქვს ინტერესებსა და პოლიტიკასთან და არა ჭეშმარიტების განსაზღვრასთან.

მმართველობისა და სახელმწიფოს ამ ფუნდამენტური კონცეფციის ცვლილება საინტერესოდ აისახა საკადრო პოლიტიკაზეც. ადამიანები აღარ არიან “რობოტები” და პასუხისმგებელი და ანგარიშვალდებული სახელმწიფო კი არა, ამიერიდან დაქირავებული მოსამსახურეები არიან. სახელმწიფო მმართველობის ამ ახალ კონცეფციაში ადამიანები ინდივიდუალისტები გახდნენ. როგორც ელ გორი აღნიშნავს, „ჩვენ საშუალება უნდა მივცეთ იმ ადამიანებს, რომლებიც გადაწყვეტილების წინაშე დგანან, თავად მიიღონ გადაწყვეტილება.“³⁷ „ადამინებმა უნდა აიღონ პასუხისმგებლობა იმ შედეგებზე, რასაც მათ ხელისუფლებაში ყოფნისას მიაღწიეს.“³⁸ საჯარო მოსამსახურის ეს (პოსტ)მოდერნისტული გაგება აღარ გულისხმობს სახელმწიფოს ნეიტრალურ მსახურს, არამედ - პასუხისმგებელ მმართველს. ამ თვალსაზრისით უფრო გაძნელდება სახელმწიფო და კერძო დაქირავებულებს შორის არსებული განსხვავების გამართლება.

მაგრამ გამიჯვნის იდეა კვლავაც რჩება მთავრობისთვის ხელსაყრელ ფანტაზიად, რამდენადაც განსხვავებულობის იდეა, ამავე დროს, კარგი საშუალებაც იყო საკუთარი განსაკუთრებული სახელმწიფოებრივი როლის დასასაბუთებლადაც. ეს დასაბუთება კი იმაში მდგომარეობს, რომ ზოგიერთი სექტორი და ამოცანა იმთავითვე სახელმწიფოებრივია და მხოლოდ სახელმწიფო მოხელეთა მიერ უნდა იმართებოდეს და ხორციელდებოდეს. ეს გამიჯვნა მხოლოდ და მხოლოდ გავრცელებული მითია და პირველ რიგში, კერძო სექტორის წარმომადგენლებს საშუალებას აძლევს უკმაყოფილება გამოთქვან ცუდი მმართველობის გამო. სინამდვილეში კი ამ სექტორებს შორის ყოველთვის არსებობდა მოძრაობა და ზოგჯერ იმაზე მეტი მოძრაობაც, ვიდრე ეს საღი აზრისთვის იქნებოდა დასაშვები.³⁹

სახელმწიფო, კერძო, სახელმწიფო-კერძო და არაკომერციულ ორგანიზაციებს შორის სულ უფრო ინტენსიური ურთიერთობების შედეგად საფუძვლიანად შეირყა მმართველობის ტრადიციული ცნება და დიქოტომია სახელმწიფო/კერძო.⁴⁰ მთავრობა უფრო მეტად ემყარება იმ მრავალმხრივ ურთიერთობებს, „რომლებიც სცილდება იერარქიული ხელისუფლების ფარგლებს“.⁴¹ ტერმინი „მართვა“ სწორედ ამას აღნიშნავს - ლევიათანის „უხმაურო“ გარდაქმნას საზოგადოების უზრუნველმყოფად და კანონის, ანგარიშვალდებულების, კონტროლის, კანონიერებისა და ნეიტრალურობის ცნებების განსხვავებულ განსაზღვრას. მაგრამ მიუხედავად იმისა, რომ ასე გაგებული ტერმინი „მართვა“ ახალია, ის იმ უკვე კარგად ცნობილ მოვლენას აღნიშნავს, როცა პოლიტიკა სულ უფრო და უფრო მეტად არის ჩართული სხვადასხვა ქსელებში და გადაწყვეტილებების მიღებისა და მათი აღსრულების პროცესები არ არის ცალსახად განაწილებული სახელმწიფოსა და საზოგადოებას შორის. „ჩვენ, როგორც წესი, ვეძებთ ერთ ჯგუფს, რომელიც დომინირებს სხვაზე, მმართველობის იმ სფეროებს, რომლებიც სრულიად იზოლირებულია სხვა გარეშე ძალებისგან მოცემულ გარემოში, პოლიტიკას, რომლის „შემოქმედიც“ სულ ერთი-ორი კაცია (…). ჩვენ ვეძებთ მათ, ვინც ძალაუფლებას ფლობს და ვერ ვამჩნევთ იმ მრავალ სუბიექტს, რომელთა ზემოქმედების ქსელი აკონტორლებს და მართავს ხელისუფლებას“.⁴² მათ „გავლენის ქსელებს“⁴³ უწოდებენ. ამდენად, მართვა ისეთი პროცესია, სადაც ბიუროკრატიასთან დაკავშირებული მმართველობისა და კონტროლის მექანიზმები ჩანაცვლებულია გაცილებით უფრო რთული ურთიერთობებით…⁴⁴

„მართვა უფრო ტევადი ცნებაა და ის გულისხმობს შესაბამისი პირობების შექმნას მოწესრიგებული მმართველობისა და კოლექტიური საქმიანობისთვის, და ხშირად მოიცავს როგორც კერძო და არაკომერციულ, ისე სახელმწიფო სექტორის სუბიექტებს. მართვის არსი იმაში მდგომარეობს, რომ ის მთავარ აქცენტს ისეთ სამართავ მექანიზმებზე აკეთებს (გრანტები, კონტრაქტები და შეთანხმებები), რომლებიც არ ემყარებიან მხოლოდ და მხოლოდ სახელისუფლებო უფლებამოსილებასა და დირექტივებს (…). ეს მექანიზმები თუ საშუალებები იმისთვის გამოიყენება, რომ ერთმანეთს დაუკავშიროს იმ მოქმედ სუბიექტთა ქსელები, რომლებიც სახელმწიფო პოლიტიკის სხვადასხვა სფეროებში მოღვაწეობენ, როგორიცაა, მაგალითად, ბავშვთა დაცვა, ჯანდაცვა ან ეკონომიკური განვითარება“.⁴⁵

ახალი მართვისა და სახელმწიფო სექტორის რეფორმის ეროვნული პროგრამების⁴⁶ კონტექსტში პოლიტიკურ გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესი და საკანონმდებლო საქმიანობა ორიენტირებულია საბოლოო მიზნების განხორციელებაზე (აქამდე ყურადღება მახვილდებოდა ძირითადად პროცედურათა მართლზომიერებაზე). პოლიტიკურ გადაწყვეტილებათა მიღებისა და მმართველობის ტრადიციული სტილი უნდა ყოფილიყო ხისტი, მკაცრი წესებით განსაზღვრული, ცენტრალიზებული და ორიენტირებული პროცედურების განუხრელ დაცვაზე - ასეთ დროს ხდებოდა პროცესის რეგულირება და ხარჯების კონტროლი, მაგრამ ყურადღება არ ექცეოდა შედეგებს. სახელმწიფო მმართველობის ძველი მეთოდი (როგორც ამას აღწერდა ტეილორი ან ვებერი) უარყოფილ იქნა, როგორც გულგრილი და მტრულიც კი მუშაობის თავისუფალი და მოქნილი სტილის მიმართ, რომელიც ნაკლებ ყურადღებას უთმობდა ეფექტიანობას და კიდევ უფრო ნაკლებს - საზოგადოებასთან თანამშრომლობას.⁴⁷

ტერმინი „მართვა“ განსაკუთრებით პოპულარული გახდა ახალი საუკუნის დასაწყისში, როცა ევროკომისიამ თავისი ოფიციალური დოკუმენტი გამოაქვეყნა „მართვაზე“. რატომ მოიქცა ასე ევროკომისია? რატომ გახდა საჭირო ევროკავშირში მმართველობის ახალი კონცეფციის დამკვიდრება? პასუხი პირველ კითხვაზე მარტივია: ევროპული კანონმდებლობის ამოქმედებისას გამოვლენილმა უამრავმა ხარვეზმა აიძულა ევროკომისია სხვა მეთოდები და მოდელები მოენახა. მეორეც, ევროკომისია, როგორც ჩამოყალიბების სტადიაში მყოფი საერთოევროპული სახელმწიფოს სტრუქტურა, აღმოჩნდა უზარმაზარი პრობლემის წინაშე - ევროპის მოსახლეობისთვის „მისაღები” გაეხადა ეს იდეა. მესამეც, ევროკავშირის გაფართოებამ დღის წესრიგში დააყენა გადაწყვეტილებების მიღების ახალი პროცედურის შემუშავების საკითხი, რომელიც საშუალებას მისცემდა ამ კავშირის „აპარატს“ ემუშავა 25 და მეტი წევრის არსებობის შემთხვევაშიც.

იმისთვის, რომ გავიგოთ, ტექნიკური თვალსაზრისით რას ნიშნავს „მართვა“, აუცილებელია ამოსავალ წერტილად ავიღოთ გადაწყვეტილებების მიღებისა და მათი ამოქმედების კლასიკური პროცესი (რასაც ახლა „თანამეგობრობის კლასიკურ მეთოდს“ უწოდებენ) და უკვე მის საფუძველზე გავიაზროთ მართვის ახალი ფორმები და კანონების მიღების ახალი მეთოდები ევროკავშირში.

„თანამეგობრობის მეთოდის“ ცნება მოიცავს გადაწყვეტილებების მიღებისა და მათი ცხოვრებაში გატარების კლასიკურ პროცესს. კომისია სარგებლობს წინადადებათა წარდგენის ექსკლუზიური უფლებით. პროცესის დასასრულს მინისტრთა საბჭოს და/ან ევროპარლამენტს კანონშემოქმედებითი პროცესის ფარგლებში შეუძლია შეარჩიოს (როგორც წესი, კვალიფიციური უმრავლესობით) სავალდებულო სამართლებრივი აქტები, ხოლო კომისია შეარჩევს (კომიტოლოგიის ფარგლებში) სავალდებულო აღმასრულებელ აქტებს. სიძნელეები, რასაც ახალი კანონშემოქმედებითი პროცედურები (როგორიცაა კორეგულაცია, თვითრეგულაცია, ღია კოორდინაცია) უქმნიან ევროკავშირის კანონმდებლობას, გამოწვეულია იმ უფსკრულით, რაც არსებობს კანონის, მისი ამოქმედებისა და დაცვის (სასამართლოებისა და მოქალაქეების მიერ) ტრადიციულ კონცეფციასა და კანონშემოქმედების და კანონაღსრულების ამ ახალ, მოქნილ ფორმებს შორის. „ამგვარად, მაშინ, როცა კანონის ტრადიციული კონცეფცია ეძებს უმაღლესი ხელისუფლების ერთიან წყაროს, მართვის ახალი წესი ეფუძნება ხელისუფლების გაფანტულ და დანაწევრებულ სტრუქტურებსა და ძალაუფლების დანაწილების მოქნილ სისტემებს. მაშინ, როცა კანონის ტრადიციული კონცეფცია აფუძნებს იერარქიას და ანგარიშვალდებულების სისტემის ცენტრად სასამართლოებს მოიაზრებს, ახალი მართვა აფუძნებს ჰეტერარქიას და რეალური ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფის საშუალებებს ხშირად სასამართლოების ფარგლებს გარეთ ეძებს. კანონის ტრადიციული კონცეფცია ემყარება ერთი მხრივ, კანონშემოქმედებითი პროცესის და, მეორე მხრივ, კანონთა გამოყენებისა და ამოქმედების პროცესის მკაფიო გამიჯვნას“.⁴⁸ ამის საპირისპიროდ, ახალი მმართველობის მახასიათებელი ნიშნები (თანამშრომლობა, ძალაუფლების განაწილება, არაერთგვაროვნება, დეცენტრალიზაცია, მოქნილობა, ეფექტიანობის კონტროლი, არასავალდებულო კანონთა მიღება) იმაზე მიუთითებს, რომ მაშინ, როცა ხდება მკაცრად განუსაზღვრელი და მოქნილი კანონების მისადაგება ახალ ამოცანათა და მოულოდნელი პრობლემების გადასაჭრელად, ეს მკაფიო ზღვარი უნდა გაუქმდეს.

მაგრამ მთელი რიტორიკის მიუხედავად, უკეთეს შემთხვევაში გაურკვეველია, თანამედროვე მართვა და მენეჯმენტი უფრო მეტად სცემს თუ არა პატივს დემოკრატიულ წესებს, კანონებს, პოლიტიკასა და მოქალაქეებს, ვიდრე ამას აკეთებდნენ სახელმწიფო მმართველობის ტრადიციული თეორიები. უფრო ადვილი შესაფასებელია მისი ზეგავლენა (ეკონომიკის) მდგომარეობაზე, ვიდრე მისი ზემოქმედება მოქალაქეთა უფლებებისა და დემოკრატიული ფასეულობების დაცვის სფეროში.⁴⁹

ორიენტირების შეცვლა გადაწყვეტილებების მიღებისას, საკანონმდებლო საქმიანობისას და აღსრულების მეთოდების შერჩევისას, ასევე კანონთა გატარების დროს ორიენტაცია მიზნებსა და შედეგებზე გულისხმობს იმას, რომ დეტალური სამართლებრივი საფუძველი იცვლება პოლიტიკური და ადმინისტრაციული სქემებით. ამ მიდგომის უპირატესობა ის არის, რომ ეროვნულ მმართველობას მოქმედების უფრო მეტი თავისუფლება ეძლევა. ამის გარდა, ეს მიდგომა ითვალისწინებს იმ მოთხოვნას, რომელიც გაჩნდა ევროკავშირში ახალ სახელმწიფოთა მიღების შედეგად - საჭირო ხდება მეტი მოქნილობის გამოჩენა პოლიტიკურ სუბიექტთა და სამართლებრივ სისტემათა გაზრდილი რაოდენობის გამო. ამ ყველაფრის სუსტი მხარე კი ის არის, რომ პარლამენტარებს, და შესაბამისად, ევროპარლამენტსაც ნაკლები გავლენა ექნება. ამ პროცესის ეფექტი განსაკუთრებით გასაკვირი ევროპის თანამეგობრობის დონეზეა, რადგან საზოგადოებაში სულ უფრო იზრდება ევროპარლამენტის, როგორც საკმაოდ გავლენიანი ინსტიტუტის ავტორიტეტი.

ამის გარდა, არსებობს წინააღმდეგობები ერთი მხრივ, უფრო მეტი მოქნილობისკენ აღებულ კურსსა და, მეორე მხრივ, ევროსასამართლოსა და მის პრეცედენტულ სამართალს შორის. დღემდე პრეცედენტული სამართალი ნაკლებ იყო ორიენტირებული მოქნილობის პრინციპზე და ძირითად ყურადღებას უთმობდა ევროკავშირის კანონების ზუსტ გატარებას წევრ სახელმწიფოებში და იურიდიული თანასწორობისა და იურიდიული არაორაზროვნების პრინციპების დაცვას. განსაკუთრებით გარემოს დაცვის სფეროში, ევროსასამართლოს პრეცედენტული სამართალი დღემდე მოითხოვს დასახული ამოცანების გადაწყვეტასთან ერთად შესრულდეს კონკრეტული და ზოგჯერ წვრილმანი მოთხოვნებიც. ამაში შედის ნოტიფიკაციის ყველა ვალდებულების შესრულება, გეგმებისა და პროგრამების შედგენის დეტალური ვალდებულებები, ანგარიშის წარდგენისა და კონტროლის გაწევის, დასაცავი რაიონების უზუსტესი აღნიშვნის მოთხოვნა (როგორც ესაა ბუნებრივი გარემოს დაცვის დადგენილების 92/43/EEC შემთხვევაში). ევროკავშირის სასამართლო ფხიზლად ადევნებს თვალყურს, რომ იმ შემთხვევის გარდა, როცა მიმდინარეობს დადგენილებათა ჰორიზონტალური ეფექტის აპრობაცია, გადამწყვეტ როლს ევროკავშირის კანონების დეცენტრალიზებული ზედამხედველობის განხორციელებაში ასრულებდნენ მოქალაქეები. ეს პრეცედენტული სამართალი ზოგჯერ შესაძლოა მეტისმეტ ბიუროკრატიზმსაც უხსნიდეს გზას, მაგრამ მას უეჭველად შეაქვს წვლილი იურიდიული თანასწორობის უზრუნველყოფასა და ევროპაში გარემოს დაცვის საქმეში.

ამდენად, მმართველობაში ასეთი მოქნილობის დანერგვამ შესაძლოა შეზღუდოს კიდეც მოქალაქეთა უფლებები. გადასაჭრელია ასევე ზოგად ტერმინებში ფორმულირებული ამოცანების შესრულების კონტროლის საკითხიც. უნდა იყოს თუ არა მცირერიცხოვანი წესები და შესრულების მეტი მოქნილი მეთოდი, ეს უნდა გადაწყდეს მოცემული სფეროს მიხედვით. „ოღონდ იქ, სადაც გარანტიებს უზრუნველყოფს სამართლებრივი ნორმები, რომლებიც, უპირველეს ყოვლისა, კანონის უზენაესობის პრინციპს ეფუძნება და მართავს ინდივიდებს (მაგალითად, ისეთები, როგორიცაა იურიდიული არაორაზროვნება და იურიდიული თანასწორობა), აუცილებელი იქნება კანონმდებლობის ზუსტ შესრულებაზე დამყარებული მართვა“.⁵⁰

______________________

36. Werner Jann, Traditions of Governance, History and Diversity, in: Public Administration, Vol, 81, No. 1, 2003, p. 98.

37. Al Gore, Empowering Employees to get Results, in: Dolan/Rosenbloom, op. cit., p. 175.

38. Al Gore, Empowering Employees to get Results, in: Dolan/Rosenbloom, op. cit., p. 174.

39. Wright, V., Blurring the Public-Private Divide, in: Peters, G./Savoie, D.j., Govenrnance in the Twenty-first Century: Revitalizing the Public Service, McGill-Queens University Press,Montreal, London, Buffalo, 2000.

40. Kettl, Donald, F., Public Administration at the Millennium: The State of the Field, in: Journal of Public administration research and Theory, Vol. 10, No. 1, 2000, p. 23.

41. Kettl, ibid.

42. Hugh Heclo, Issue Network and the executive establishment, in: Stillmann, Richard, J., Public Administration, Fourth Edition, Houghton Company, Boston 1988, pp. 409-410.

43. Heclo, ibid.

44. H. Brinton Milward and Keith G. Provan, Governing the Hollow State, in: Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 10, 2 2000, p. 359.

45. Brinton, op. cit., p. 360.

46. აქ შეგნებულადაა გამოყენებული მრავლობითის ფორმა. მართალია, „ახალი სახელმწიფო მართვა” რეფორმირების ძალზე არაერგვაროვან მოძრაობად იქცა, ჩვენი აზრით, ცვლილებათა გარკვეული კატეგორია შეიძლება გაერთიანდეს „ახალი სახელმწიფო მართვის” ცნებაში.

47. Lynn Jr., L.E., The Myth of the Bureaucratic Paradigm: What Traditional Public Administration Really Stood For, in: Public Administration Review, March/April 2001, p. 144.

48. Scott, J./Trubek, D.M., Mind the Gap: Law and New Approaches to Governance in the European Union, in: European Law Journal, Vol. 8, No. 1, 2002, p. 8.

49. Kirlin, J.J., Big Question for a Significant Public Administraton, in: Public Administration Review, No. 2, 2001, p. 142.

50. Kuno Schedler/Isabella Proeller, New Public Management, Bern/Stuttgart/Wien. 2001, p. 178.

თუ სახელმწიფო სამსახურების პრობლემა იქ მომუშავე ხალხი არ არის, მაშ რაღაშია მისი პრობლემა? მმართველობის ტრადიციულ თეორიაში? სტრუქტურებში? ბიუროკრატიაში?

დღესდღეობით ცოტაა „ისეთი რამ, ბიუროკრატიაზე მეტად რომ ეჯავრებოდეთ, ცოტაა ისეთი საქმიანობა, ბიუროკრატის საქმიანობაზე უფრო ნაკლები პატივისცემით რომ სარგებლობდეს. როგორც გაიდუშეკი აღნიშნავს, „ბიუროკრატია სრულიად უარყოფითი მოვლენაა”.¹ მაგრამ როგორც ბიუროკრატებს, ისე ბიუროკრატიასაც გამუდმებით აკრიტიკებენ საზოგადოება, მედია, პოლიტიკოსები. 2003 წელს გერმანიაში პოპულარულმა ჟურნალმა „შტერნ“-მა თავის სექტემბრის ნომერს „ბიუროკრატიული სიგიჟე“² (Wahnsinn Bürokratie) უწოდა და აფრთხილებდა მკითხველს, რომ ბიუროკრატები სულ უფრო და უფრო ძლიერდებიან, კანონებისა და წესების რაოდენობა სულ უფრო იზრდება და რომ ეს ყველაფერი ხელს უშლის ეკონომიკურ ზრდასა და კეთილდღეობას.

მკვეთრი კრიტიკა და უარყოფითი ემოციები მით უფრო გაუგებარია, რომ უმრავლესობას იმის ახსნაც კი უჭირს, რას გულისხმობენ ამ „ბიუროკრატიაში“. ადამიანთა უმეტესობა თვლის, რომ ბიუროკრატიული ორგანიზაცია შეიძლება მხოლოდ სახელმწიფო დაწესებულება იყოს და არადროს - კერძო დაწესებულება. ამის გარდა, ხალხი თითქმის ვერ ამჩნევს ბიუროკრატიული ორგანიზაციის დადებით ასპექტებს.

მაქს ვებერის³ თანახმად, ბიუროკრატიული ორგანიზაცია საშუალებას იძლევა „რაციონალურმა ძალამ“ მიაღწიოს უმაღლეს ზღვარს. ეს რომ შესაძლებელი გახდეს, ორგანიზაციაში დაცული უნდა იყოს შემდეგი პრინციპები:

ამის გარდა, ვებერის კონცეფციის თანახმად, ბიუროკრაიტია ანონიმური, ფორმალური, წესებზე დაფუძნებული და მკაცრად დისციპლინირებულია. ამ თვისებათა შესაბამისად, ბიუროკრატია არის:

ამ კონცეფციის შესაბამისად, სახელმწიფო სამსახურის ყველა ორგანიზაცია შეიცავს ბიუროკრატიულ ელემენტებს, მაგრამ რეალურ სამყაროში ბიუროკრატია სხვადასხვა ორგანიზაციაში სხვადასხვაა.

მაგალითად, ბიუროკრატიას შეიძლება ასევე ახასიათებდეს:

ადამიანთა უმრავლესობისთვის „ბიუროკრატია“ სალანძღავი სიტყვაა და სახელმწიფო სექტორს ერთნაირად აკრიტიკებენ ამერიკაში, შვედეთში, იაპონიაში, დიდ ბრიტანეთსა თუ საფრანგეთში. მსოფლიოში ვერ ნახავთ ისეთ რეგიონს, ბიუროკრატიით კმაყოფილნი რომ იყვნენ.⁵ რატომ ეჯავრება ხალხს ასე ძლიერ ბიუროკრატია და საჯარო მოსამსახურეები? ამის ერთ-ერთი მარტივი მიზეზი ის არის, რომ ბიუროკრატია იმთავითვე მაკონტროლებელი სტრუქტურაა. „უმეტესობა ჩვენთაგანს არ უყვარს, როცა მას აკონტროლებენ, თუნდაც საზოგადოებრივი კეთილდღეობის მიზნით“.⁶ მეორე მიზეზი ის არის, რომ ბიუროკრატიის მოქმედება ხშირად პათოლოგიური და არარაციონალურია. ყოველთვის არა, მაგრამ განსაკუთრებულ პირობებში ეს ასეა. ბიუროკრატიის კიდევ ერთი თვისება ახასიათებს - ის ნელა მოქმედებს, რადგან მან უნდა დაიცვას განსაკუთრებული პროცედურები და ნორმები, რომლებიც უზრუნველყოფენ ორგანიზაციის საქმიანობის აღრიცხვიანობას (ფინანსების, კანონიერების, სამართლებრივი პროცედურების თვალსაზრისით). ამის გარდა, ბიუროკრატია გულგრილია ინდივიდთა მიმართ, მაგრამ სამაგიეროდ საზოგადოებრივ საქმის ბოლომდე ერთგულია. ბიუროკრატია ისეა მოწყობილი, რომ სახელმწიფოებრივ ინტერესს ემსახუროს, მისი მოქმედების სტილი მიუღებელი იქნება მათთვის, ვინც ინდივიდუალური მიდგომასა და მოქნილობასაა მიჩვეული (ადამიანებს არ უყვართ, როცა მათ მართავენ, აიძულებენ ბრძანების შესრულებას, აკონტროლებენ). ხალხი უფრთხის უპიროვნო, ანონიმურ ორგანიზაციებს, განსაკუთრებით ისეთებს, სადაც კონკრეტული პასუხისმგებლობა არავის არ ეკისრება. დაბოლოს, სახელმწიფო ორგანიზაციები ძალიან ცოტას აკეთებენ იმისთვის, რომ საზოგადოებას განუმარტონ თავიანთი საქმიანობა და მეტიც - თავიანთი მიღწევები. „პრობლემა ის არის, რომ ფედერალური ორგანოები საზოგადოებას ნაკლებად აწვდიან ინფომაციას - თუ საერთოდ აწვდიან - სახელმწიფო სამსახურის წვლილზე”.⁷

აქედან გამომდინარე, ბიუროკრატიული ორგანიზაციები და ბიუროკრატები უფრო მეტად საკუთარ ინტერესებისთვის მომუშავე, თვითკმარ, ზანტ და იერარქიულ აპარატთან ასოცირდება, ვიდრე ისეთ ორგანიზაციასთან, რომელიც მოქმედებს კანონის უზენაესობის პრინციპით, მკაფიო იურიდიული ნორმებისა და სამართლიანობის საფუძველზე, და რომელიც დაზღვეულია კორუფციისა და ფავორიტიზმისგან.

კრიტიკის კიდევ ერთი მიზეზი ბიუროკრატიის ორგანიზაციულ სტრუქტურას უკავშირდება. მაგალითად, ბიუროკრატიული ორგანიზაციები მოქნილობის მხრივ ვერასდროს ვერ გაუწევენ კონკურენციას კერძო სექტორის კომპანიებს, რამდენადაც მათი სტრუქტურა გამიზნულია სამართლებრივი არაორაზროვნების, სტანდარტიზებული მიდგომისა და სიზუსტის უზრუნველსაყოფად. ფაქტიურად არსებობს პოტენციური წინააღმდეგობა ბიუროკრატიის მხრივ (უფრო) ეფექტიანი მომსახურების აუცილებლობასა და მისი საქმიანობისთვის დამახასიათებელ იმ პრინციპს შორის, რომელიც კანონის ზედმიწევნით დაცვას გულისხმობს.⁸

ბიუროკრატიულ გადახრებს ყველგან აკრიტიკებდნენ უხსოვარი დროიდან. ზახის (2003)⁹ „ბიუროკრატიის მცირე ისტორიაში“ ნაჩვენებია, რომ ბიუროკრატია თავისი გაჩენის დღიდან (დაახლოებით 5000 წლის წინ) იწვევდა საზოგადოების კრიტიკას და ხშირად არც თუ უსაფუძვლოდ. მეორე მხრივ, ბიუროკრატიული გადახრები მცირდებოდა დროთა განმავლობაში, განსაკუთრებით პოლიციასა და საგადასახადო სამსახურებში, რომლებიც უფრო „ჰუმანურები“ და „დისციპლინირებულები“ გახდნენ - კანონის უზენაესობის პრინციპის მოქმედებისა და ძალაუფლების დანაწილების წყალობით.

ბიუროკრატიის შესახებ არსებობს მრავალი უარყოფითი შეხედულება, რომელიც მის კონკრეტულ პათოლოგიურ გამოვლინებებს უკავშირდება:

ამავე დროს, მეტისმეტი რეგულაციის კრიტიკა (მაგალითად, უკიდურესად გართულებულ ანაზღაურების სისტემებთან დაკავშირებით) ხშირად ბიუროკრატების წინააღმდეგ არის მიმართული, მაგრამ არა იმათ წინააღმდეგ, ვინც ირჩევს ასეთ სისტემებს (მაგ., მთავრობა და პროფკავშირები). მართლაც, კრიტიკა მიმართულია უმეტესწილად სახელმწიფო სამსახურის წინააღმდეგ, რამდენადაც ის იმ ადმინისტრაციას წარმოადგენს, „რომელსაც ტვირთად აწევს დადგენილებების შესრულება - როგორც პოპულარულის, ისე არაპოპულარულის. შესაძლოა, ბიუროკრატები ისეთივე სიმტკიცით ასრულებენ არაპოპულარულ დადგენილებებს, როგორითაც - პოპულარულს. ბუნებრივია, ეს ბიუროკრატიას მტრული დამოკიდებულებისა და დაცინვის საგნად აქცევდა. ამის შემდეგ კი პოლიტიკოსებს შეუძლიათ ორმაგი თამაში ითამაშონ: მიიღონ ისეთი დადგენილებები, რომლებიც გარკვეული კატეგორიის ამომრჩეველს დააკმაყოფილებს, შემდეგ კი, სხვა კატეგორიის ამომრჩეველთა წინაშე აღშფოთება გამოთქვან ამ დადგენილებების შესრულებასთან დაკავშირებით”.¹² პოლიტიკოსები არჩევნების მოგებას ხშირად ბიუროკრატიიის კრიტიკით ცდილობენ. „ბევრ პოლიტიკოსს, რომელსაც სახელმწიფო თანამდებობის მოპოვება სურდა, ამ მიზნისკენ გზას უხსნიდა მმართველობისა და ბიუროკრატიის წინააღმდეგ გალაშქრება …”¹³

_______________________

1. György Gayduschek, “Bureaucracy: is it ifficient? Is it not? Is that the question?, in: Administration and Society, Vol. 34, No. 6, January 2003, p. 721.

2. Stern, No. 39, 2003, p. 42.

3. Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, Gundriss der verstehenden Soziologie, 5. Edition, Mohr Siebeck, Tübingen 1980, p. 128.

4. David H. Rosenbloom/Robert S. Kravchuk, Public Administration, New York 2002, p. 154.

5. Derek Bok, Government Personnel Policy in Comparative Perspective, in: Donahue/Nye, op. cit., p. 260.

6. Boზeman, Barry, Bureaucracy and Red Tape, New Jersey, 1995, Preface.

7. Light, To restore, op. cit., p. 5.

8. B. Guy Peters/Jon Pierre, Introduction: The Role of Public Administration in Governing, in: Peters/Pierre, op. cit., p. 5.

9. Manfred ზach, “Gauner, Pinsel, Chicaneure” Eine kleine Geschichte der Bürokratie, Klöpfer und Mayer, Tübingen 2003.

10. Mosher, F.C., The Public service in the Temporary Society (1971), in: Shafritზ/Hyde, op. cit., pp. 452-453.

11. Mosher, F.C., The Public service in the Temporary Society (1971), in: Shafritზ/Hyde, op. cit., pp. 452-453.

12. Aberbach/Rockman, op. cit., p. 7.

13. Aberbach/Rockman, op. cit., p. 161

„ბიუროკრატიაზე“ გავრცელებული უარყოფითი შეხედულებების მიუხედავად, „დიდი ბიუროკრატიისა და ძლიერი მთავრობის გარეშე ვერ ერთი ერი ვერ შეძლებს საკუთარი თავისუფლებისა და კეთილდღების უზრუნველყოფას“.¹⁴ ამის გარდა, ბევრ ქვეყანაში (მაგ., ესპანეთში, საბერძნეთში, გერმანიაში, საფრანგეთში, ირლანციაში, ლუქსემბურგში, რუმინეთში, ბულგარეთში, სლოვაკეთსა და სლოვენიაში) დღემდე არსებობს ბიუროკრატიული თანამდებობრივი სისტემები ან ახლა ხდება სახელმწიფო სამსახურის ისეთი სტრუქტურების ჩამოყალიბება, რომელსაც „ტრადიციული” უფრო ეთქმის. ამასთან ერთად, საფრანგეთი და გერმანია ცნობილია როგორც ქვეყნები, სადაც სახელმწიფო სამსახური ძალზე ეფექტიანად მუშაობს - და მეტიც - მაღალკვალიფიციური პერსონალით არის დაკომპლექტებული. არსებული სახელმწიფო სამსახურების უმრავლესობა ეფუძნება გარკვეულ ბიუროკრატიულ პრინციპებს (სპეციალიზაცია, იერარქია, ფორმალიზაცია, წესების განუხრელი დაცვა და ა.შ.).

ამის გარდა, ვერც იმას ვიტყვით, რომ სხვა სისტემები (მაგ., შვედეთის, ჰოლანდიის, იტალიის, გაერთიანებული სამეფოს, ესტონეთის) ნაკლებ ბიუროკრატიულია, ან უფრო მიმზიდველი, ეფექტიანი და ქმედითია და რომ იქ მომსახურე თანამდებობის პირები თანამდებობრივ სისტემებში მომუშავე მოსამსახურეებზე უფრო მეტად არიან მოტივირებული და უფრო კარგად მუშაობენ. როგორ უნდა ავხსნათ ეს გარემოება დღეს, როცა ასე პოპულარულია ბიუროკრატიის კრიტიკა?

როგორც ვებერი თვლის, ბიუროკრატია სხვა არაფერია, თუ არა ორგანიზაციის განსაკუთრებული ფორმა, რომელსაც „აქვს როგორც დადებითი, ისე უარყოფითი მხარეები; ეს უფრო ნეიტრალური ტერმინია და არ მიუთითებს ორგანიზაციის ამა თუ იმ ფორმის მხოლოდ უარყოფით ნიშნებზე.“¹⁵

ვებერი დარწმუნებული იყო, რომ ბოუროკრატიული სტრუქტურა ორგანიზაციის ყველაზე ეფექტიანი ფორმაა, რომელიც ორგანიზების პრიმიტიულ წესს საბოლოოდ უფრო რთულ და რაციონალურ სისტემად აყალიბებს. როგორც ვებერი აღნიშნავდა, ბიუროკრატია „ყველა სხვა ფორმას აღემატება თავისი სიზუსტით, სტაბილურობით, მკაცრი დისციპლინითა და საიმედოობით. ამდენად ის ორგანიზაციის ხელმძღვანელებს და მოსამსახურეებს თავიანთი მიღწევების ზედმიწევნით ზუსტი აღრიცხვის საშუალებას აძლევს …“.¹⁶

ვებერი გვთავაზობს ბიუროკრატიის ფორმალური სტრუქტურის უმთავრესი ელემენტების დეტალურ ჩამონათვალს. მისი კონცეფციის თანახმად, ბიუროკრატიის სამი უმნიშვნელოვანესი ნიშანია შრომის დანაწილება, იერარქიულიულობა და უპიროვნო წესები. ეს არის ნებისმიერი ქმედითი ბიუროკრატიის აუცილებელი ატრიბუტები. „თანამდებობაზე დანიშვნა (…) გულისხმობს გარკვეული დამოკიდებულების ჩამოყალიბებას არა ამ კონკრეტული პიროვნების … არამედ არაპიროვნულ და საქმიან ფუნქციათა მიმართ“.¹⁷

როგორც ბოუზმენი აღნიშნავს, „ბიუროკრატიის ძლიერი მხარე არის მისი ორიენტაცია სტანდარტიზებულ ურთიერთობებზე. ფავორიტიზმი, ნეპოტიზმი, მექრთამეობა და კორუფციის სხვა ფორმები მიუღებელი უნდა იყოს თანამედროვე ბიუროკრატიისთვის; ეს მისი პათოლოგიური გამოვლინებები უფროა, ვიდრე ორგანული თვისება. სტანდარტიზაცია ხშირად პროტესტს იწვევს ადამიანებში, რადგან მათი უმეტესობა, როგორც კერძო პირი თუ როგორც ორგანიზაციის წარმომადგენელი, ცდილობს თავისი გამორჩეულობისა და თავის განსაკუთრებულ მოთხოვნილებათა ხაზგასმას. მართლაც, ყოველი ჩვენგანი განუმეორებელია და ყველას ჩვენ-ჩვენი მოთხოვნილებები გვაქვს“.¹⁸ „ჩვენ არ გვიყვარს ბიუროკრატია, მაგრამ ჩვენ ის გვჭირდება - იმ დრომდე მაინც, ვიდრე არ მოვიფიქრებთ ისეთ ქმედით ალტერნატიულ ორგანიზაციულ სქემებს, სადაც შენარჩუნებული იქნება ბიუროკრატიის ის ნიშნები, რომლებიც ჩვენთვის უდაოდ მისაღებია - პროგნოზირებადობა და სტაბილურობა, რაციონალიზმი, კომპეტენტურობა, მიუკერძოებლობა - და თავისუფალი იმისგან, რაც ესოდენ არ მოგვწონს - სიხისტე, არასტანდარტული სიტუაციების მართვის უუნარობა, გადაულახავი ზღუდეების შექმნა ჩინოვნიკებსა და მოქალაქეებს შორის“.¹⁹ ამის ერთ-ერთი მიზეზი ის არის, რომ საზოგადოების ფართო წრეები სათანადოდ არ აფასებენ თანამდებობრივი სისტემისა და ბიუროკრატიული ორგანიზაციის დადებით მხარეებს. მეორე მიზეზი შეიძლება ისიც იყოს, რომ ბიუროკრატია უამრავი ფორმით შეიძლება შეგვხვდეს და რომ “ბიუროკრატია საზოგადოებისთვის არის არა იმდენად საფრთხე და მოუშუშებელი ჭრილობა, რამდენადაც რაღაცის გაკეთების საშუალება. ზოგჯერ ის ძალზე ეფექტიანია, ზოგჯერ - ნაკლებად“.²⁰

გაიდუშეკი თავის უკანასკნელ გამოკვლევაში („ბიუროკრატია: არის თუ არა ის ეფექტიანი? საკითხი ასე უნდა დაისვას?“²¹) იმ დასკვნამდე მიდის, რომ, მართალია, „დებიუროკრატიზაცია შესაძლოა სასურველიც იყოს“, მაგრამ ბიუროკრატიული ორგანიზაცია უზრუნველყოფს მეტ სტაბილურობას და, უპირველეს ყოვლისა, „გაუკვევლობის შემცირებას“ - ანუ იმას, რაც განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ახალი წევრი სახელმწიფოებისთვის. ბიუროკრატიული სტრუქტურის ერთ-ერთი არსებითი უპირატესობაა „პროგნოზირებადობა და საიმედოობა“. ეს მოსაზრება ეთანხმება ზილერის შეხედულებას, რომლის თანახმადაც ბიუროკრატიული აპარატი მჭიდროდ ასოცირდება „სამართლებრივი სახელმწიფოს“ (Rechtsstaat) ცნებასთან. მაგრამ როგორც ზილერი აღნიშნავს, „სამართლებრივი სახელმწიფოს” ცნება და “კანონი, როგორც ასეთი, არ წარმოადგენს დაბრკოლებას არც მმართველობის რეფორმისთვის და არც მენეჯმენტის დამკვიდრებისთვის: ეს არის საშუალებათა კომპლექსი, რომელიც შეიძლება გამოიყენონ კარგად ან ცუდად და ეს დამოკიდებულია იმ ადამიანების სამართლებრივი განათლების დონეზე, რომლებმაც უნდა დაამკვიდრონ და გამოიყენონ მენეჯმენტის ახალი ფორმები”.²²

_________________

14. Dwight Waldo, op. cit., p. 69.

15. Stillmann, Richard, J., Public Administration, Fourth Edition, Houghton Company, Boston 1988, p. 37.

16. Stillmann, op, cit., p. 39.

17. Max Weber, in Shafritzx/Hyde, op. cit., p. 52.

18. Bozeman, Bureaucracy and Red Tape, op. cit., p. 27.

19. Bozeman, Bureaucracy and Red Tape, op. cit., p. 29.

20. Bozeman, Bureaucracy and Red Tape, op. cit., p. 13.

21. Gyorgy Gayduschek, “Bureaucracy: is it efficient? op. cit., pp. 700-723.

22. Jacques Ziller, The Continental System of Administrative Legality, in: Peters/Pierre, op. cit., p. 267.

მაქს ვებერი ასე ახასიათებს „ბიუროკრატს“: როგორც წესი, მას უკავია სახელმწიფო თანამდებობა. მოხელის დამოუკიდებლობა უზრუნველყოფილი უნდა იყოს ამ თანამდებობით, ოღონდ არ უნდა ჰქონდეს მისი ბოროტად გამოყენების საშუალება.²³ ამისგან განსხვავებით, „თანამდებობის გარანტირებულობა, პენსიები, სახელფასო დანამატები და დაწინაურების მკაფიოდ განსაზღვრული პროცედურები უზრუნველყოფს მისი მხრიდან თანამდებობრივი მოვალეობების გულმოდგინე შესრულებას“.²⁴ ხელფასი არ დაინგარიშება, როგორც შესრულებული სამუშაოს ანაზღაურება, არამედ ინიშნება „სტატუსის“ მიხედვით, ანუ მოხელის ფუნქციის („კატეგორიის“) შესაბამისად და შესაძლოა, სამუშაო სტაჟის გათვალისწინებითაც. მოხელის შემოსავლის შედარებით მეტი სტაბილურობისა და იმის გამოც, რომ საზოგადოება აფასებს მის შრომას, ასეთ სამსახურზე ცოტა თუ იტყოდა უარს…“. მაგრამ ასეთი სიტუაცია არ იძლევა მოხელეებისთვის დიდი ხელფასების დანიშვნის საშუალებას. დაბოლოს, „მოხელე სახელმწიფო სამსახურის თანამდებობრივი სისტემის ნაწილია და ის მოძრაობს დაბალი (…) თანამდებობიდან უფრო მაღალი თანამდებობის მიმართულებით”.²⁵

საჯარო სამსახურის ტრადიციული მახასიათებლები (თანამდებობა, გულმოდგინე სამსახური, სპეციალიზებული მოვალეობები, (დაბალი) ანაზღაურება შრომის სტაჟის მიხედვით, სპეციალური პენსიები, რანგები, იერარქია, სტაბილურობა და ა.შ.) მჭიდრო ურთიერთდამოკიდებულებას აყალიბებს საჯარო მოსამსახურესა და სახელმწიფოს შორის. ამასთან ერთად, საჯარო მოსამსახურე ვალდებულია მკაცრად მისდიოს არსებულ წესებს, რათა უზრუნველყოს თავის ქმედებათა კანონიერება და სამართლებრივი გამართულობა. აქ არ არის გათვალისწინებული ინდივიდუალური მიდგომა. ჩამოთვლილი პრინციპების მკაცრი დაცვის გამო საჯარო მოსამსახურეებს ხშირად დებენ ბრალს იმაში, რომ ისინი ემსახურებიან სახელმწიფოს და არა ხალხს. ამ საქმიანობის სამართლებრივი თავისებურება საჯარო მოხელეებისგან იმასაც მოითხოვს, რომ ადამიანებს მოექცნენ არა როგორც პიროვნებებს ან მოქალაქეებს, არამედ როგორც იურიდიულ პირებს და მიდგომაც სტანდარტიზებული იყოს.

ტრადიციულად, ასეთ განსაკუთრებულ სამუშაო პირობებს უნდა უზრუნველეყო საჯარო მოხელეთა ნეიტრალობა და ის სახელმწიფოს ერთგულ მოსამსახურედ ექცია. განსაკუთრებულ სამუშაო პირობებს (სტატუსს) აქვს როგორც მნიშვნელოვანი დადებითი, ასევე უარყოფითი მხარეები. მაგალითად, არანირი საფუძველი არ არსებობს იმისთვის, რომ იერარქიული, სპეციალიზებული და ფორმალისტური მიდგომა თავისთავად უარყოფით მოვლენად მივიჩნიოთ. ვებერი თავის „Politic als Beuf“-ში აღნიშნავს, რომ საჯარო მოხელეებმა უნდა მართონ ბრძოლის, ძლიერი გრძნობებისა და ემოციების გარეშე. ურთიერთობა უნდა იყოს „დეჰუმანიზებული“, თავისუფალი სიძულვილის და სხვა არარაციონალური ემოციური ელემენტებისგან. საჯარო მოხელე არ უნდა ასრულებდეს პოლიტიკოსის ფუნქციას: მან არ უნდა იბრძოლოს!²⁶

მართალია, უკანასკნელი ათწლეულის განმავლობაში სახელმწიფო სამსახურებში აქტიურად იზიარებენ ასეთ შეხედულებებს, მათ იმდენივე სარგებელი მოიტანეს, რამდენიც ზიანი. არაპიროვნული დამოკიდებულების, როგორც პრინციპის, დამკვიდრებამ შედეგად ის მოიტანა, რომ ზოგიერთი სახელმწიფო ორგანიზაცია ჩამოყალიბდა დეჰუმანიზებულ, ანონიმურ, იერარქიულ და უსახურ მანქანად.

ამასთან ერთად, დღესდღეობით აშკარად სხვაგვარად აღიქვამენ ისეთ ბიუროკრატიულ ელემენტებს, რომლებსაც ვებერი დადებით მახასიათებლებად განიხილავდა, მაგალითად, „სიზუსტეს, სისწრაფეს, მკაფიო წესებს, დოსიეების ცოდნას, უწყვეტობას, დამოუკიდებლობას, ერთიანობას, მკაცრ სუბორდინაციას…“, თუმცა სიზუსტე, დოსიეების ცოდნა, უწყვეტობა, დამოუკიდებლობა თავისთავად არ არის უარყოფითი თვისებები. ამავე დროს, ყველა აღიარებს საჯარო მოსამსახურეების მხრივ კონსტიტუციური პრინციპების დაცვისა და ადმინისტრაციული სამართლის ცოდნის²⁷ აუცილებლობას, მაგრამ ეს ყოველთვის არ ხორციელდება.

დღესდღეობით ისეთი თვისებები, როგორიცაა სუბორდინაცია, გაუმჭვირვალობა, სიხისტე (ბიუროკრატიის მკაცრი თანამდებობრივი ორგანიზების თვალსაზრისით) შეუთავსებელია გამჭვირვალობის, პლურალიზმის, მოქნილობის, დემოკრატიისა და პასუხისმგებლობის მოთხოვნებთან. ამის გარდა, საჯარო მოსამსახურეები ახლა უფრო კვალიფიციური, მოქნილი და თავის თავში დარწმუნებული ადამიანები არიან და არ უნდა შემოიფარგლონ უბრალოდ ბრძანებების მიღებითა და გაცემით. ამასთან, ბიუროკრატიის შესახებ ჩვენი კონცეფციის თანახმად, ისინი კი არ უნდა მართავდნენ, არამედ უნდა ემსახურებოდნენ საზოგადოებას.

მაგრამ ბიუროკრატია ყველგან ერთნაირი არაა. ბიუროკრატები ისევე განსხვავდებიან ერთმანეთისგან, როგორც ფერმერები, ბანკირები, მასწავლებლები, ქარხნის მუშები და ა.შ. ამის გარდა, ბიუროკრატიის გარკვეული კლასიკური ნიშნები აშკარად მოძველდა, მაგრამ არსებობს ისეთი ნიშნებიც, რომლებიც დღესაც აქტუალურია. აქვე ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ „ვებერისეული“ ბიუროკრატის რამდენიმე კლასიკური თვისება არც ისე ცუდი იყო, მაგრამ უკანასკნელი ათწლეულების მანძილზე აშკარად გაუკუღმართდა ბიუროკრატიზმის პათოლოგიური გამოვლინებების შედეგად. ამის გარდა, სახელმწიფო ბიუროკრატები (ისევე როგორც ბიუროკრატიული ორგანიზაციები) კიდევ ერთი პრობლემის წინაშე დგანან - მხედველობაში გვაქვს ის წინააღმდეგობა, რომელიც ყოველთვის იყო ერთი მხრივ, პირად მოქნილობასა (და დამოუკიდებლობას) და მეორე მხრივ, იურიდიული კორექტულობის (და სამართლიანობის) დაცვის აუცილებლობას შორის. ან, სხვაგვარად რომ ვთქვათ, მათ მოეთხოვებათ ერთდროულად - საზოგადოების მომსახურებაც და სამართლებრივი პროცედურების მკაცრი დაცვაც.

ამ ყველაფრიდან რა დასკვნის გაკეთება შეგვიძლია? წარმოიდგინეთ მხოფლიო ბიუროკრატიისა და საჯარო მოხელეების გარეშე. ასეთ შემთხვევაში მართვა უფრო ნაკლებეფექტიანი იქნება თუ უფრო ეფექტიანი? მეტი წესები იარსებებს თუ ნაკლები? სტანდარტიზებული პროცედურები მეტი იქნება თუ ნაკლები? ასეთ მსოფლიოში უფრო მეტი სამართლიანობა და მიუკერძოებლობა იქნება თუ ნაკლები? რამ შეიძლება ჩაანაცვლოს ბიუროკრატია და ბიუროკრატები? „როგორც მართვის ფორმამ, ბიუროკრატიამ იმდენად დიდ წარმატებებს მიაღწია მსოფლიოს გარდაქმნაში, რომ ინდუსტრიული ქვეყნების მოქალაქეებს შეიძლება გაუჭირდეთ მსოფლიოს წარმოდგენა ბიუროკრატიის გარეშე. მაგრამ როგორც ბიუროკრატიამ ამოსდო ლაგამი მსოფლიოს, ახლა მსოფლიო აპირებს იგივე გაუკეთოს ბიუროკრატიას. როგორც ჩანს, ბიუროკრატიას ძალზე ცოტა მეგობარი და მილიონობით კრიტიკოსი ჰყავს“.²⁸

რა მოხდება იმ შემთხვევაში, თუ ბიუროკრატია საერთოდ აღარ იარსებებს და სახელმწიფო სამსახურებში სამუშაო პირობები და ორგანიზაციული სტრუქტურა სრულად გაუთანბრდება კერძო სექტორისას? დადებითად იმოქმედებს თუ არა ეს მოსამსახურეთა მორალზე, მოტივაციაზე, განწყობასა და მუშაობის ხარისხზე? ჩვენი საზოგადოებებისთვის ეს კარგი იქნება თუ ცუდი? უკეთესად იმუშავებს სახელმწიფო სექტორი, თუკი სახელმწიფო მოსამსახურე იქნება „პიროვნება“ და აღარ შეასრულებს (ვებერისეული) ბიუროკრატიული მანქანის უსახო მოსამსახურის როლს? უფრო ადვილად მივაღწევთ სახელმწიფო სამსახურის სტაბილურობას და ნეიტრალობას, თუკი დავამკვიდრებთ სამუშაო კონტრაქტების უფრო მოქნილ ფორმას, თუ ამისთვის აჯობებდა ტრადიციული, უვადო სამსახურის შენარჩუნება? ეს მართლაც მნიშვნელოვანი საკითხებია, მაგრამ, რაოდენ გასაკვირიც არ უნდა იყოს, იმ უამრავ ნაშრომს შორის, რომელშიც გაანალიზებულია მოქნილი სამუშაო პირობების დანერგვის შედეგები, იშვიათად თუ შეხვდებით ისეთებს, შესწავლილი რომ იყოს ტრადიციული ელემენტების (მაგალითად, სტაბილურობისა და თანამდებობრივი ზრდის პერსპექტივების) ზემოქმედება მოტივაციასა და მუშაობის ხარისხზე. ეს ალბათ იმით არის განპირობებული, რომ ძალიან ცოტა მკვლევარი თუ აღიარებს იმ ფაქტს, რომ ბიუროკრატიას და თანამდებობრივ სისტემას თავისი დადებითი მხარეებიც აქვს. ბიუროკრატიას ისინი განიხილავენ როგორც რაღაც „სტატიკურ“, უსიცოცხლო, ზანტ, მორჩილ ფენას, რომელიც მხოლოდ ბრძანებებზე რეაგირებს და რომლისთვისაც უცხოა შემოქმედებითი მიდგომა.

2003 წელს ბრუერმა გამოიკვლია, თუ როგორი საზოგადოებრივი დამოკიდებულებები და ქცევები (ანუ ის, რაც მჭიდროდ უკავშირდება სოციალური კაპიტალის ცნებას) ახასიათებთ ერთი მხრივ, საჯარო მოსამსახურეებსა და, მეორე მხრივ, მოქალაქეთა სხვა კატეგორიებს. ეს ელემენტები მოიცავდა სოციალურ ნდობას (პოლიტიკის, ინსტიტუტების, მეზობლების მიმართ), სოციალურ ალტრუიზმს (მაგ., ხალხის დახმარებას), თანასწორობას, მიმტევებლობას, კაცთმოყვარეობას, და საზოგადოებრივ აქტიურობას. ამ ემპირიული გამოკვლევის შედეგად ავტორი ასკვნის, რომ „სახელმწიფო სამსახურში ყოფნა არსებითად და მნიშვნელოვანწილად განსაზღვრავს საზოგადოებრივ აქტიურობას. საერთო ჯამში, სახელმწიფო მოსამსახურეები გაცილებით აქტიურად მონაწილეობენ საზოგადოებრივ ცხოვრებაში, ვიდრე სხვა მოქალაქეები, და როგორც ჩანს, ისინი სოციალური კაპიტალის ფორმირების პროცესში კატალიზატორის როლს ასრულებენ“.²⁹ გამოკვლევაში პროფესიონალი საჯარო მოსამსახურეები არ არიან გამოყოფილი სხვა კატეგორიის საჯარო მოსამსახურეებისგან. მაგრამ გამოთქმულია ვარაუდი, რომ „ბიუროკრატების“ დათხოვნა მთელ საზოგადოებაზე ნეგატიურად აისახება. სამუშაო პირობების გათანაბრებისა და პრივატიზაციის ნებისმიერ გეგმაში გათვალისწინებული უნდა იყოს ეს მოსალოდნელი შედეგებიც.

________________________

23. Weber, in Wintschaft und Gesellschaft, op. cit., p. 825.

24. Merton, Robert K., Bureaucratic Structure and Personality, in: Shaftritz/Hyde, op. cit., p. 108.

25. Weber, in Shafritz/Hyde, op. cit., pp. 54-55, aseve ix.: Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, op. cit., p. 825.

26. Max Weber, Politik als Beruf, Reclam, Stuttgart 1999, p. 32.

27. David Rosenbloom, Administration Law for Public Managers, Westview Press, London, 2003.

28. Bozane, Bureaucracy and Red Tape, op. cit., Preface.

29. Gene A. Brewer, Building Social Capital: Civic Attitudes and Behavior of Public Servants, in: Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 13, No. 1, 2003.

„წესდებები, რომლებიც შემუშავდა 1946, 1959 და1983 წლებში, მიზნად ისახავდა საფრანგეთში შექმნილიყო მოუსყიდავი, კომპეტენტური და არაპოლიტიზირებული სახელმწიფო სამსახური; ეს ეხება იმ სახელმწიფო ორგანოებს, რომლებიც მთლიანად არიან მოქცეული პოლიტიკური წნეხის ქვეშ. შეიძლება ჩავთვალოთ, რომ ეს მიზანი მიღწეულია...“ (სახელმწიფო საბჭო, 2003)

სახელმწიფო მმართველობის კლასიკური მკვლევრები ოდითგანვე თვლიდნენ, რომ განსაკუთრებული სტატუსის, სამართლებრივი დაცვის, უვადო სამსახურისა და საგანგებო ეთიკური ნორმების გარეშე ჩვენი საზოგადოებები საშინელი კორუფციის მსხვერპლი გახდებოდნენ („Furchtbarer Korruption“ (Weber)) და ეს ძირს გამოუთხრიდა სახელმწიფოს უნარს ემართა საზოგადოება. ამ კონცეფციის ფარგლებში ნეიტრალობა ესმოდათ როგორც არაპოლიტიზებულობა. მაგალითად, ევროკავშირში ბევრი საჯარო მოსამსახურე თვლის, რომ მისი საგანგებო სტატუსი იმისთვის არის საჭირო, რომ დაიცვას ის ეროვნული ადმინისტრაციის პოლიტიკური ზემოქმედებისგან…

მაგრამ ამ სფეროს ნებისმიერი ექსპერტი იტყვის, რომ ძალზე ძნელია ყველა იმ ფაქტორის გაკონტროლება, რომელმაც კი შეიძლება საჯარო სამსახურზე მოახდინოს პოლიტიკური გავლენა. არიან თუ არა საჯარო მოხელეები სხვა მოსამსახურეებზე უფრო ნაკლებ პოლიტიზებულნი? არიან თუ არა ისინი ნაკლებ კორუმპირებულნი? „დღეს შეუძლებელია საჯარო სამსახურის პოლიტიზაციის შესწავლა მოცემული ქვეყნის სოციალური განვითარების დონის, პოლიტიკური კულტურისა და ისტორიის გათვალისწინების გარეშე…“.³⁰ ეს იმას ნიშნავს, რომ ევროკავშირში შემსვლელ ქვეყანაში თანამდებობრივი სისტემის დანერგვა არ გამოიწვევს ეროვნული საჯარო სამსახურის პოლიტიზებულობის სწრაფ (როგორც ალბათ მოელიან) შემცირებას. ამისთვის ასევე უნდა შეიცვალოს მთელი რიგი კულტურული, პოლიტიკური და სოციოლოგიური ელემენტები.

ამავე დროს განმარტებას საჭიროებს სიტყვა „ნეიტრალობაც“. ის, რომ საჯარო მოსამსახურე ნეიტრალური უნდა იყოს, ეროვნული საჯარო სამსახურის კანონმდებლობების უმთავრესი პრინციპია. მაგალითად, პოშარი წერს: „აუცილებელია დღესაც შენარჩუნებულ იქნეს ის საფუძვლები და პრინციპები, რომელთა თანახმადაც სახელმწიფო მოხელე, თავისი განსაკუთრებული დანიშნულებისა და უფლებამოსილების გამო, არ ჰგავს სხვა მოხელეებს - რათა „სახელმწიფოს“ მსახურნი დაცულ იყვნენ თვითნებობისა და ფავორიტიზმისგან და საშულება მიეცეთ მთელი თავისი მიუკერძოებლობითა და დამოუკიდებლობით ემსახურონ საზოგადოებას“.³¹

საოცარია, მაგრამ სულ ერთი-ორ ანალიტიკოსს თუ გაუჩნდა კითხვა „ნეიტრალობასთან“ დაკავშირებით: ნეიტრალობის რა ფორმა? საერთოდ კი შესაძლებელია ნეიტრალობა? უზრუნველყოფს თუ არა ნეიტრალობას თანამდებობრივი სტატუსი და არიან თუ არა ის მოსამსახურეები, რომლებიც არ სარგებლობენ ამ „სტატუსით“ არანეიტრალურნი? რამდენად მნიშვნელოვანია ამ თვალსაზრისით უვადო სამსახური?

დღესდღეობით, რამდენადაც პოლიტიკა და მმართველობა ერთი და იმავე პროცესის სხვადასხვა ელემენტებია, ვინმემ შეიძლება იკითხოს, საერთოდ კი საჭიროა, რომ საჯარო მოსამსახურეები ნეიტრალურნი იყვნენ? ნეიტრალურნი ვის მიმართ?³²