2004 წლის თებერვალში საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილებების შეტანის შემდეგაც კი, კონსტიტუცია არ ანიჭებს იუსტიციის სამინიტროსა და იუსტიციის მინისტრს კონსტიტუციურ არსებობას არც IV თავის ფარგლებში, რომელიც საქართველოს მთავრობას ეხება და არც V თავის ფარგლებში, რომელიც სასამართლო ხელისუფლებას ეხება.

მიუხედავად იმისა, რომ სამინისტრო არანაირ როლს არ ასრულებს საქართველოს სასამართლო სისტემაში (სასამართლოების ადმინისტრირება), ის პასუხისმგებელია სასამართლო გადაწყვეტილების აღსრულებაზე, როგორც სისხლის სამართლის საქმეების (სასჯელაღსრულების დეპარტამენტი), ისე სამოქალაქო სამართლის საქმეების (სააღსრულებო დეპარტამენტი) შემთხვევაში.

საქართველოში, სასამართლო სისტემა და იუსტიციის ადმინისტრირება შეესაბამება ეგრეთ წოდებულ ,,ჩრდილოევროპულ მოდელს”, რომელიც გულისხმობს დამოუკიდებელი შუამავალი ორგანიზაციის არსებობას სასამართლოსა და მთავრობას ან პარლამენტს შორის (,,იუსტიციის საბჭო”). საბჭო არა მხოლოდ იცავს სასამართლოების დამოუკიდებლობას, არამედ მონაწილეობას იღებს ადმინისტრირებაში, სასამართლოების მართვასა და საბიუჯეტო საკითხებში.

მაგრამ საქართველოს შემთხვევა განსხვავდება ჩრდილოევროპული მოდელისაგან, რადგანაც აქ იუსტიციის საბჭოს არეგულირებს არა კონსტიტუცია, არამედ სასამართლოთა კოდექსი. ამგვარი სამართლებრივი დეფინიცია ეჭვს ბადებს, რადგან ის ეხება ძალაუფლებას, რომელიც უშუალოდ არის დაკავშირებული სახელმწიფოს ინსტიტუციურ საფუძვლებთან.

ევროპული სტანდარტების მიხედვით, იუსტიციის საბჭოს როლი სახელმწიფო ძალაუფლების კონსტიტუციურ განაწილებას უკავშირდება და ამიტომ უზენაესი კანონით უნდა რეგულირდებოდეს.

იუსტიციის სისტემაში იუსტიციის სამინიტროს ადგილს განსაზღვრავს არა კონსტიტუციური ან ორგანული კანონი, არამედ სამთავრობო დადგენილება. ამ სამართლებრივი ტექსტის თანახმად, იუსტიციის სამინისტროს კომპეტენციის სფერო საქმიანობათა ოთხ ბლოკს მოიცავს:

კანონმდებლობა - მთავრობის მრჩეველი სამართლებრივ საკითხებში

სამართლებრივ სფეროში მთავრობის მრჩევლის ფუნქციის შესრულება იუსტიციის სამინისტროს ყველაზე არსებით როლს წარმოადგენს. ზემოთ ხსენებული დადგენილების თანახმად, სამინისტროს ფუნქციებში შედის:

(1) სამართლებრივ სფეროში რეფორმის კოორდინაცია და იურიდიული ტერმინოლოგიის დადგენა;

(2) სამართალშემოქმედება და ნორმატიული აქტების პროექტების ექსპერტიზა;

(3) ნორმატიული აქტების სისტემატიზაცია და სახელმწიფო რეგისტრაცია;

(4) საქართველოს კანონთა წიგნისა და ოფიციალური ბეჭდვითი ორგანოს გამოცემა;

(5) კანონით დადგენილ შემთხვევებში და წესით ნორმატიული აქტების მოქმედების შეჩერების ან გაუქმების მოთხოვნა.

ზემოთ თქმულიდან გამომდინარე, იუსტიციის სამინისტრო მთავრობისათვის იურიდიული მრჩევლის ფუნქციას უნდა ასრულებდეს და წესით აქტიურად უნდა იყოს ჩართული კანონების შემუშავების პროცესში, მაგრამ, როგორც უკვე აღინიშნა, ეს ფუნქცია მას სამთავრობო დადგენილებით ენიჭება, რომელიც კანონთან შედარებით უფრო დაბალი სტატუსის მქონეა და ამიტომ მისი შეცვლა შესაძლებელია ხელისუფლებაში მოსული ნებისმიერი მთავრობის პოლიტიკის თანახმად. გარდა ამისა, ამჟამად იუსტიციის სამინისტროს არ შეუძლია საკუთარი მისიის იმდენად ეფექტურად და ნაყოფიერად შესრულება, რომ დაასრულოს სამუშაო კანონმდებლობის ადაპტაციასთან და ჰარმონიზაციასთან დაკავშირებით.

შესაბამისად, იუსტიციის სამინისტრო ახორციელებს მხოლოდ და მხოლოდ კანონების ექსპერტიზას, მაგრამ მისგან არ იღებენ კონსულტაციას კანონპროექტებისა და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტების ეკონომიკური და სოციალური ზეგავლენის შესახებ. გარდა ამისა, მას რეალურად არ შეუძლია იმის მოთხოვნა და გაკონტროლება, რომ კანონი და წესები, რომლებიც რომელიმე სხვა სამინისტროს მიერ არის შემუშავებული, გადაეცეს იუსტიციის სამინისტროს განსახილველად და შესაბამისი რეკომენდაციების ჩამოსაყალიბებლად.

ასე მაგალითად, კანონპროექტი იუსტიციის სასწავლებლის შექმნის თაობაზე წარუდგინეს პარლამენტს 2004 წლის 29 ოქტომბერს იუსტიციის სამინისტროსაგან კონსულტაციის აღების გარეშე. შესაბამისად, იუსტიციის სამინისტროს სამართლებრივი ფუნქციის დამკვიდრება კანონების დადგენაში პრიორიტეტად უნდა იყოს დანახული, რათა მთავრობა დაეყრდნოს საფუძვლიან, მუდმივ და სერიოზულ იურიდიულ რჩევას. იუსტიციის სამინისტრომ უნდა შეძლოს სამოქმედო პრინციპების განსაზღვრა მთელი იურიდიული სამსახურისათვის, რათა უზრუნველყოს თანმიმდევრულობა და კოორდინაცია ყველა სამინისტროსა და უწყების სამართლებრივ პოლიტიკას შორის. მას უნდა ჰქონდეს საშუალება საკუთარი ინიციატივით მიმართოს სხვადასხვა სამთავრობო უწყებას კანონის უზენაესობის შესანარჩუნებლად და განსამტკიცებლად და დაადგინოს სამინისტროების მუშაობისა და ქმედების სამართლებრივი, სოციალური და ეკონომიკური ასპექტები.

საერთაშორისო სამართლებრივი ურთიერთობა

იუსტიციის სამინისტროს ამ სფეროში ტრადიციული როლი გააჩნია. მოცემულ სფეროში შემოდის საერთაშორისო და ორმხრივი სამართლებრივი თანამშრომლობა; უცხო ქვეყნის სასამართლო გადაწყვეტილების აღსრულების პროცედურა; საქართველოს სახელმწიფოს წარმომადგენლობის უზრუნველყოფა საერთაშორისო სასამართლოებში; რატიფიცირებული საერთაშორისო კონვენციების განხორციელება ეროვნულ კანონმდებლობაში.

სახელმწიფო რეგისტრაცია

მოცემულ ფუნქციას ახორციელებს ორი ძირითადი სტრუქტურული ერთეული:

საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტო

2004 წლის სექტემბერში საქართველოს მთავრობამ გადაწყვიტა შეექმნა კადასტრისა და რეგისტრაციის სისტემა, რომელიც უფრო მეტად იქნებოდა მომხმარებელზე ორიენტირებული, რაც უზრუნველყოფდა დაინტერესებული მხარეების გამჭვირვალე და კორუფციისაგან თავისუფალ მომსახურებას დაცული ელექტრონული სარეგისტრაციო სისტემის გზით.

ამ მიზნის მისაღწევად განხორციელდა მთელი რიგი ინსტიტუციური ცვლილებები. საქართველოს მიწის მართვის სახელმწიფო დეპარტამენტმა ლიკვიდაცია განიცადა და შეიქმნა საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტო, როგორც იუსტიციის სამინისტროს მმართველობის სფეროში მომქმედი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი.

ქვეყნის მასშტაბით არსებული გეოინფორმაციის ინტეგრაციისათვის უნიფიცირებულ მონაცემთა ბაზაში, სააგენტოს შიგნით შეიქმნა ინფორმაციის მართვის ცენტრი. მომავალში დაგეგმილია გრაფიკული და ტექსტის სახით წარმოდგენილი ინფორმაციის რეგულარული შეგროვება ქვეყნის მასშტაბით და სარეგისტრაციო მონაცემთა ბაზის სისტემატიური განახლება ინფორმაციის მართვის ცენტრის მიერ. გარდა ამისა, ცენტრის საქმიანობა მოიცავს ინფორმაციის ციფრული სახით წარმოდგენასა და დაარქივებას, გეოინფორმაციის სისტემისათვის სხვადასხვა პროგრამების მომზადებას და თემატური რუკების გამოქვეყნებას.

ტექნიკური ინვენტარიზაციის ბიუროებმა ლიკვიდაცია განიცადა და შესაბამისი ინფორმაცია სააგენტოს დაქვემდებარებაში გადაეცა. ტექნიკური ინფორმაციის ბიუროების ლიკვიდაციასთან დაკავშირებით, სააგენტო მუშაობს არსებული ინფორმაციის საჯარო რეესტრში შეტანაზე.

გარდა ამისა, საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტო უფლებამოსილია ჩაატაროს მოძრავ ქონებაზე დაწესებული იპოთეკის რეგისტრაცია. წინათ, ინფორმაციას იპოთეკების თოაბაზე გასცემდა ნოტარიუსთა პალატა.

მომავალში, ინფორმაცია ნოტარიატიდან გადაეცემა საჯარო რეესტრის ეროვნულ სააგენტოს და იპოთეკის შემდგომი რეგისტრაცია ინტეგრირებული იქნება ქვეყნის უნიკალურ სარეგისტრაციო სისტემაში. კადასტრთან დაკავშირებულ კვლევას ჩაატარებენ ლიცენზირებული სპეციალისტები.

მომზადდა და მთავრობას განსახილველად გადაეცა კანონპროექტი ,,უძრავ ქონებაზე საკუთრების უფლების რეგისტრაციის შესახებ”. ამჟამად მუშავდება კანონი ,,მოძრავ ქონებაზე საკუთრების უფლების რეგისტრაციის შესახებ” .

ყოვლივე ზემოთ თქმული მიუთითებს საქართველოს ხელისუფლების ძალისხმევას დაიცვას საკუთრების უფლება ამ უფლების დამამტკიცებელი დოკუმენტაციის დაცვის გზით, რაც თანამედროვე საკადასტრო მეთოდოლოგიისა და სარეგისტრაციო სისტემის გამოყენებით ხორციელდება. მთავრობის მიერ მოცემულ სფეროში არჩეული პოლიტიკა მნიშვნელოვანი წინგადადგმული ნაბიჯია საბაზრო ეკონომიკაზე საქართველოს გადასვლის პროცესში. ის ხელს უწყობს ინვესტირებას, მართვის თანამედროვე მეთოდოლოგიების გამოყენების ჩათვლით.

და მაინც, აღნიშნულ დადებით ტენდენციებს ორი ძირითადი სირთულე ეღობება:

1. საინფორმაციო ტექნოლოგიის აპარატურის არარსებობა, რაც შეუძლებელს ხდის ეფექტური ელექტრონული სარეგისტრაციო სისტემის დანერგვას;

2. კვალიფიცირებული პერსონალის ნაკლებობა, რაც ხელს უშლის ინფორმაციის ზუსტ და ეფექტურ დამუშავებას და ახალი სააგენტოს შრომის ნაყოფიერებაზე ზემოქმედებს.

სამოქალაქო რეგისტრაცია

გასულ წლებში საქართველომ პოლიტიკური და ეკონომიკური ხასიათის სირთულეები გაიარა. ამ პერიოდს ახასიათებდა კორუფციის ძალიან მაღალი დონე. სახელმწიფოს მიერ გაკეთებული ოფიციალური განცხადებების თანახმად, ერთ-ერთ ყველაზე კორუმპირებულ სახელმწიფო სამსახურს წარმოადგენდა მოქალაქეთა რეგისტრაცია, განსაკუთრებით კი პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების გაცემის სფერო. ამ სახის მონაცემების არადამაკმაყოფილებელი მართვის გამო, დღეს ადმინისტრაციას არ შეუძლია განსაზღვროს მოსახლეობის ზუსტი რაოდენობა, შეადგინოს ამომრჩეველთა სიები, პენსიონერთა და სოციალური პროგრამების ბენეფიციართა სიები და შექმნას გადასახადის გადამხდელთა უნიფიცირებული მონაცემთა ბაზა.

არადამაკმაყოფილებელმა მართვამ მოცემული სფეროს ყველა ასპექტზე იმოქმედა. ახალ ადმინისტრაციას უხდება მრავალასპექტიან პრობლემასთან გამკლავება. ესაა უსისტემო და მოძველებული კანონმდებლობა და პროცედურები, კვალიფიცირებული კადრების ნაკლებობა, მოძველებული ინფრასტრუქტურა და აპარატურა მოქალაქეთა რეგისტრაციის სამსახურებში. უფრო მეტიც; პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების გაცემის პროცესი განზრახ იყო გართულებული. პირადობის მოწმობის, ქორწინების დამადასტურებელი მოწმობის, პასპორტისა და საცხოვრებელი ადგილის დამადასტურებელი ცნობის მისაღებად, მოქალაქე ოთხ სხვადასხვა სამსახურში უნდა მისულიყო.

ამჟამად, სამოქალაქო რეგისტრაციის, პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების გაცემის საკითხებს არეგულირებს შემდეგი კანონები:

1. კანონი საქართველოს მოქალაქეებისა და საქართველოში მცხოვრები უცხოელების რეგისტრაციისა და იდენტიფიკაციის შესახებ (27 ივნისი, 1996);

2. კანონი უცხოელთა სამართლებრივი მდგომარეობის შესახებ (3 ივნისი, 1993);

3. კანონი სამოქალაქო აქტების რეგისტრაციის შესახებ (15 ოქტომბერი, 1998);

4. ინსტრუქციები საქართველოს რესპუბლიკის პასპორტის გაცემის თაობაზე (30 სექტემბერი, 1994);

სამოქალაქო აქტების რეგისტრაციის შესახებ კანონისა და მასში შეტანილი 2004 წლის 24 ივნისის შესწორების თანახმად, სამოქალაქო აქტების რეგისტრაციის ფუნქცია ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებიდან სახელმწიფო ტერიტორიულ ორგანოს გადაეცა.

თანახმად კანონისა სამოქალაქო აქტების რეგისტრაციის შესახებ (მუხლი 3ა), სამოქალაქო აქტები დაბადების, ქორწინების, განქორწინების, მამობის დადგენის, შვილად აყვანის, სახელის, გვარისა და მამის სახელის შეცვლის, მოქალაქეობის შეცვლისა და გარდაცვალების ცნობებითა და მოწმობებით განისაზღვრება. ყველა ეს აქტი სახელმწიფო რეგისტრაციას ექვემდებარება.

პასპორტებისა და პირადობის მოწმობების გაცემას არეგულირებს კანონი საქართველოს მოქალაქეებისა და საქართველოში მცხოვრები უცხოელების რეგისტრაციისა და იდენტიფიკაციის შესახებ და მისი დამატება, რომელიც 2004 წლის 24 ივნისს იქნა შეტანილი. მუხლი 13-ის თანახმად, საქართველოში მცხოვრები პირების პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების გაცემა, შეცვლა და შევსება იუსტიციის სამინისტროს სახელმწიფო რეესტრის ტერიტორიული ორგანოს ფუნქციას წარმოადგენს.

ახალი ამოცანების შესასრულებლად, იუსტიციის სამინისტრომ 2004 წლის დეკემბრისათვის შეიმუშავა სტრატეგია სამოქალაქო აქტების გამჭვირვალე, ეფექტური, დაცული და სანდო სარეგისტრაციო სისტემის შესაქმნელად. მოცემული სტრატეგიის ანალიზი და მასზე გამოთქმული შენიშვნები ერთ-ერთ თავში იქნა საგანგებოდ განხილული, რამდენადაც სწრაფი რეაგირების მექანიზმის პროგრამაზე მომუშავე ორმა ევროკომისიის ექსპერტმა იუსტიციის სამინისტროს კონსულტაცია ჩაუტარა მოცემული საკითხის თაობაზე.

სასამართლო გადაწყვეტილების აღსრულება: სასჯელაღსრულების დეპარტამენტი

ბიუჯეტისა და ადამიანური რესურსების თვალსაზრისით, სასჯელაღსრულების დეპარტამენტი ყველაზე დიდი დაწესებულებაა იუსტიციის სამინისტროს სისტემაში. ამ რთული სისტემის სპეციფიკის გამო, მოცემულ ანგარიშში ვერიდებით კონკრეტული რეკომენდაციების გაცემას¹, მაგრამ რჩევები დეპარტამენტის თაობაზე ჩართული იქნება რეკომენდაციებში, რომლებიც ეხება იუსტიციის სამინისტროს სტრუქტურულ რეორგანიზაციას და კადრების წვრთნას.

შესაბამისი კანონმდებლობის თანახმად, განაჩენის აღსრულება საჭიროებს ორი საჯარო ორგანოს - სასამართლო აღმასრულებლებისა და სააღსრულებო პოლიციის მონაწილეობას. საზოგადოების აზრით, ეს ორი ორგანო არ არის ეფექტური. თუმცა, 2004 წლის ოფიციალური მონაცემებით, რომლებიც სააღსრულებო დეპარტამენტმა წარმოადგინა, აღსრულების ხარისხი მაღალია (საქმეების 71%, რომლებიც სააღსრულებო დეპარტამენტს გადაეცა).

ფაქტიურად, სააღსრულებო სისტემების არაეფექტურობა უშუალოდ უკავშირდება მოქალაქის უფლებას სასამართლო პროცესის სამართლიანად წარმართვასთან და კომპენსაციის მიღებასთან დაკავშირებით, თუკი მოხდა ზარალის მიყენების ფაქტის დადგენა. თუ არ ხდება სასამართლო გადაწყვეტილების აღსრულება, მოქალაქე, რომელიც ისედაც დანაშაულის მსხვერპლს წარმოადგენს, ხელმეორედ ხდება მსხვერპლი სასამართლოს განაჩენის აღუსრულებლობის გამო.

იუსტიციის სამინისტროს ამჟამინდელი სტრუქტურა

იუსტიციის სამინისტროში შედის 19 დეპარტამენტი, 2 სააგენტო, 6 საჯარო სამართლის იურიდიული პირი და 6 ტერიტორიული ორგანო. საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს სტრუქტურა მკაცრად ვერტიკალურია, რაც არ უწყობს ხელს კომუნიკაციას მინისტრის სხვდასხვა მოადგილეების დაქვემდებარებაში მყოფ დეპარტამენტებსა და განყოფილებებს შორის. უფრო მეტიც, ორგანიზაციაში ჰორიზონტალური სტრუქტურის არარსებობა ხელს უშლის გუნდურ მუშაობას და სხვადასხვა სექტორებისა და სამსახურების თანამშრომლობასა და ურთიერთკოორდინაციას. ვითარებას აუარესებს შიდა საკომუნიკაციო სამსახურისა და საინფორმაციო ტექნოლოგიების საკომუნიკაციო პოლიტიკისა და სისტემის არარსებობა.

სხვადასხვა დეპარტამენტისა და სააგენტოს სტრუქტურული ურთიერთმიმართება მათ თანამშრომლობას არ უწყობს ხელს. მაგალითად, ეკონომიკური დეპარტამენტი უშუალოდ მინისტრის დაქვემდებარებაში იმყოფება, ხოლო საკადრო საკითხთა დეპარტამენტი - მინისტრის მოადგილის დაქვემდებარებაში. ამის გამო, ძალიან რთულდება ამ ორი ერთეულის იმგვარი მართვა, რომ მათ შორის აუცილებელი კავშირი იყოს შენარჩუნებული.

გარდა ამისა, არსებული სტრუქტურა სხვდასხვა ადმინისტრაციული ერთეულების ურთიერთგადაფარვას უწყობს ხელს. ასე მაგალითად, სასჯელაღსრულების სისტემაში არსებობს კონკრეტული დეპარტამენტი, რომელსაც ეხება სასჯელაღსრულების სისტემის ადმინისტრაციული რეფორმა და მონიტორინგი, იმ დროს როდესაც გენერალური ინსპექცია ასრულებს ზოგადი მონიტორინგის ფუნქციას და ევალება სამინისტროს ყველა დეპარტამენტისა და სააგენტოს მონიტორინგი. როგორც ჩანს, როლები და ფუნქციები არ არის განსაზღვრული მართვის ზოგადი გეგმის მიხედვით.

ამგვარი ხარვეზები აგრეთვე აღინიშნება რეგიონალური ორგანიზაციების დონეზე. თითოეული ტერიტორიული ორგანო ანგარიშს აბარებს შესაბამის ცენტრალურ დეპარტამენტსა ან სააგენტოს სხვა რეგიონალურ ორგანოებთან კოორდინაციის გარეშე.

ასეთ პირობებში მინისტრისათვის ძნელია დინამიურად მართოს თავისი უწყება, განსაკუთრებით მაშინ, თუ მას არა ჰყავს მრჩევლებისაგან შემდგარი ტექნიკური კაბინეტი, რომელიც წარმართავს მინისტრის საქმიანობას მისი კომპეტენციის თითოეულ სფეროში და განაპირობებს დეპარტამენტების ურთიერთშეთანხმებულ მოქმედებას სამინისტროს ზოგადი სტრატეგიის თანახმად.

ექსპერტების რჩევაა სამინისტროს ზოგიერთი ფუნქცია სხვა სამინისტროს გადაეცეს. სადავოა იუსტიციის სამინისტროს შიგნით სახელმწიფო არქივების მართვისა და საქმის წარმოების დეპარტამენტისა და თანამდებობის პირთა ქონებრივი და საფინანსო მდგომარეობის საინფორმაციო ბიუროს არსებობის საკითხი. არქივების მართვის დეპარტამენტის საქმიანობა უფრო მეტად უკავშირდება ისტორიული და კულტურული ხასიათის კვლევას, ვიდრე იუსტიციის სფეროს ადმინისტრირებას. საინფორმაციო ბიურო აგროვებს ფინანსური და ეკონომიკური ხასიათის ინფორმაციას თანამდებობის პირთა და მათი ოჯახების ქონების შესახებ და მისი საქმიანობა უფრო ახლოა აუდიტის/კონტროლის პალატისა ან დამოუკიდებელი საპარლამენტო კომისიის საქმიანობასთან. გარდა ამისა, მოცემული საკითხები პირადი ხასიათის მონაცემების დაცვის პრინციპებს განეკუთვნება.

შემაშფოთებელია ის ფაქტი, რომ იუსტიციის სამინისტროში არ არსებობს სპეციალური სტრუქტურა, რომელიც იმუშავებდა დანაშაულის პრევენციაზე ახალგაზრდებისა და ბავშვების დაცვასთან მიმართებაში. მიუხედავად იმისა, რომ საქართველომ ხელი მოაწერა გაეროს კონვენციას ბავშვთა უფლებების შესახებ, ,,იუნისეფის” ერთ-ერთი უახლესი გამოკვლევის თანახმად, დაკავების ადგილებში ბავშვები იმყოფებიან და მათი დიდი ნაწილი მოთავსებულია თბილისის წინასწარი პატიმრობის დაწესებულებებში, სადაც სრულიად მიუღებელი პირობებია. სამინისტროს არ გააჩნია შესაბამისი სტრუქტურა, რომელიც შეძლებდა ყველა ამ საკითხის მოწესრიგებას.

________________

1 1999 წლიდან მოყოლებული, სხვადასხვა ორგანიზაციებმა წარმოადგინეს შეფასებები და რეკომენდაციები სასჯელაღსრულების სისტემასთან დაკავშირებით, დაწყებული ევროსაბჭოთი, რომლის შეფასებები ეხებოდა ევროსაბჭოში საქართველოს გაწევრიანებას, და დამთავრებული ახალი რეკომენდაციებით ევროკომისიის მიერ დაფინანსებული პროექტების ფარგლებში. გარდა ამისა, საქართველოს სისხლის სამართლის რეფორმების სტრატეგია, (თბილისი 2005, დამტკიცებული 2005 წლის 20 მაისის სამთავრობო დადგენილებით) 2004/5 წლების შეფასებითი ანგარიშის პარალელურად, და შეიცავდა კონკრეტულ პოლიტიკურ ამოცანებს ყველა დაკავშირებულ სექტორებთან მიმართებაში, და, მათ შორის, სასჯელის აღსრულებასთან მიმართებაში.

მინისტრი

ძალიან მნიშვნელოვანია, რომ მინისტრი, რომელსაც სამთავრობო ფუნქციები აკისრია, არ იყოს პირადად ჩართული იუსტიციის სამინისტროს ადმინისტრაციულ მართვაში. თუმცა, მას სრული წარმოდგენა უნდა ჰქონდეს სამინისტროში მიმდინარე საქმიანობის შესახებ და უნდა გააჩნდეს ყველა საშუალება, რათა შეიმუშავოს და წარმართოს სამინისტროსთან დაკავშირებული პოლიტიკა.

ამისათვის, მინისტრს ესაჭიროება ერთგვარი „ფილტრი“, რათა მან სისტემატიურად შეაგროვოს დირექტორატებიდან და დეპარტამენტებიდან წამოსული მთელი ინფორმაცია და გასცეს მასთან დაკავშირებით დირექტივები. ამ როლის შესრულება შეუძლია ეგრეთ წოდებულ „კაბინეტ“-ს, რომელიც საქმიანობის თითოეულ სფეროში (სასჯელაღსრულება, კანონიერების დაცვა, სამართლებრივი საქმეები, საინფორმაციო ტექნოლოგიები, საერთაშორისო ურთიერთობები, ფინანსები და სხვა) მომუშავე ტექნიკური პერსონალისაგან ანუ სპეციალისტებისაგან იქნება შედგენილი. ამ ორგანოს კაბინეტის უფროსი გაუძღვება.

მინისტრის პოლიტიკა გამჭვირვალე უნდა იყოს. მას უნდა იცნობდეს სამინისტროს პერსონალი და საქართველოს ყველა მოქალაქე. ამ მიზნით რეკომენდირებულია შიდა და გარე კომუნიკაციის ოფისის შექმნა, რომელიც უშუალოდ იქნება მინისტრის ოფისთან დაკავშირებული. ამ ერთეულის ფუნქციას შეადგენს შიდა და გარე საკომუნიკაციო სტრატეგიების შემუშავება და განხორციელება, რათა უფრო ადვილად გასაგები გახდეს იუსტიციის სამინისტროს მისია და ფუნქციები და, მეორეს მხრივ, მინისტრმა იცოდეს, თუ რას ელიან მისგან თანამშრომლები და მოქალაქეები.

დირექტორატები

იმისათვის, რომ ხელი შეეწყოს ჰორიზონტალური კავშირების დამყარებას იუსტიციის სამინისტროს შიგნით, რეკომენდირებულია, რომ სამინისტრო დაიყოს დიდი ზომის დირექტორატებად, რომლებიც მოიცავენ ერთი საოპერაციო სფეროს შიგნით მიმდინარე ყველა საქმიანობას. ამ გზით ქმედებათა კოორდინაცია ეფექტური გახდება, რაც პირობებს შექმნის თანმიმდევრული პოლიტიკის გატარებისათვის. ექსპერტების წინადადებაა შეიქმნას შემდეგი სამი დირექტორატი:

ა) ზოგადი ადმინისტრაციის დირექტორატი, რომელიც შექმნის და მართავს ყველა აუცილებელ მატერიალურ და ტექნიკურ საშუალებებს (ადამიანური რესურსები, ბიუჯეტი, საინფორმაციო ტექნოლოგიები, ინფრასტრუქტურა და აპარატურა) იუსტიციის სამინისტროს საქმიანობის ხელშესაწყობად. შესაბამისად, მოცემული სტრუქტურული ერთეული მოახდენს იუსტიციის სამინისტროს პოლიტიკის განხორციელებასა და მოდერნიზაციას სახელმწიფო სამსახურის გაუმჯობესების მიზნით;

ბ) კანონიერების დაცვის დირექტორატი აერთიანებს ყველა საქმიანობას, რომელიც უკავშირდება სასამართლო გადაწყვეტილების აღსრულებას როგორც სისხლის სამართლის, ისე სამოქალაქო სამართლის სფეროში, და მათ შორის, ახალგაზრდობის დაცვასთან დაკავშირებულ ყველა ღონისძიებას, პრევენციული ღონისძიებების ჩათვლით;

გ) სამართლებრივ საქმეთა დირექტორატი შეაგროვებს ინფორმაციას იუსტიციის სამინისტროს სამართლებრივი ხასიათის ყოველგვარი საქმიანობის შესახებ, რომელიც ხორციელდება ეროვნულ და საერთაშორისო დონეზე. ამგვარი სამართლებრივი ინსტრუმენტით შეიარაღებული იუსტიციის სამინისტრო შეძლებს გააძლიეროს საკუთარი როლი (საქართველოს მთავრობის მრჩეველი სამართლებრივ საკითხებში) და თავის თავზე იკისროს საქართველოში სამართალშემოქმედების ჰარმონიზაციის ფუნქცია. გარდა ამისა, ის შეძლებს საერთაშორისო ორგანიზაციების სხვადასხვა საქმიანობის ეფექტურ კოორდინაციას სამართლებრივი ექსპერტიზის სფეროში.

ამჟამად, სამინისტროს ვერტიკალური ორგანიზაცია იმართება მინისტრის მოადგილეების მიერ, რომელთაც ბუნდოვანი სტატუსი გააჩნიათ, რადგანაც ისინი სახელმწიფო მოხელეები არიან, მაგრამ პოლიტიკური თვალსაზრისით ინიშნებიან პრეზიდენტის მიერ. შემოთავაზებულ სტრუქტურაში, რომელშიც უფრო მეტადაა ჰორიზონტალური კავშირები გამოკვეთილი, დირექტორატებს მხოლოდ ადმინისტრაციული ფუნქცია ეკისრებათ. სწორედ ამიტომ მიაჩნიათ ექსპერტებს, რომ მათ უნდა უძღვებოდეს მკაფიო სტატუსით დაცული ცენტრალური ადმინისტრაციის გენერალური დირექტორები, რაც უზრუნველყოფს სამოქალაქო სამსახურის მუდმივობას.

წინამდებარე ანგარიშის დანართ I-ში მოცემულია იუსტიციის სამინისტროს სტრუქტურის პროექტი ექსპერტთა რეკომენდაციებზე დაყრდნობით. დანართ II-ში მოცემული სამინისტროს სტრუქტურის ვარიანტი, რომელიც წარმოდგენილია მინისტრის მოადგილეების მიერ, ძალიან კონსტრუქციული წინადადებაა, რომელიც არ ეწინააღმდეგება ზემოთ მოტანილ მოსაზრებებს.

ეროვნული სააგენტოები

ეროვნული სააგენტოების ინტეგრაცია დირექტორატებში არ არის შესაძლებელი, რადგან ისინი ფინანსურად დამოუკიდებელნი არიან და ამას გარდა, უფლება აქვთ სამსახურში აიყვანონ პირები, რომლებიც არ წარმოადგენენ სახელმწიფო მოხელეებს. მაგრამ იმის გამო, რომ ეროვნული სააგენტოები მონაწილეობენ იუსტიციის სამინისტროს სახელმწიფო სამსახურში, ისინი მაინც დამოკიდებულნი არიან იუსტიციის სამინისტროს იერარქიულ სტრუქტურაზე. ამიტომ რეკომენდირებულია, რომ ეროვნული სააგენტოები მოქმედებდნენ მინისტრის პირველი მოადგილის დონეზე და მისი უშუალო დაქვემდებარების ქვეშ.

იმის გათვალისწინებით, რომ იუსტიციის სამინისტროს ზოგიერთი საქმიანობა დამატებითი საბიუჯეტო რესურსების მომტანია, ექსპერტები გვთავაზობენ, რომ შენარჩუნდეს ან შეიქმნას შემდეგი ეროვნული სააგენტოები: საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტო, სამოქალაქო რეესტრის ეროვნული სააგენტო, იუსტიციის სასწავლო ცენტრი, ექსპერტიზისა და სპეციალური კვლევის ცენტრი, საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს რედაქტორი.

რეგიონალური ორგანიზაცია

იუსტიციის სამინისტროს შიდა სტრუქტურის რაციონალიზაციას სამინისტროს შესაძლებლობების გაძლიერების მიზნით, უნდა მოჰყვეს რეგიონალური სტრუქტურის რეორგანიზაცია საქართველოს რეგიონალური ადმინისტრაციის თითოეულ ერთეულში რეგიონალური დირექტორატის შექმნის გზით, რომელსაც ექნება ცენტრალური ადმინისტრაციის მსგავსი ჰორიზონტალური სტრუქტურა. შესაბამისად, იუსტიციის სამინისტროს რეგიონალური დირექტორი იქნება ერთადერთი პირი, რომელიც პასუხს აგებს იუსტიციის სამინისტროს ცენტრალური სახელმწიფო სამსახურის დირექტივების განხორციელებაზე.

ექსპერტთა ეს მოსაზრება გააკრიტიკეს მინისტრის მოადგილეებმა, რომელთა აზრითაც არ არის აუცილებელი რეგიონალურ დონეზე მთელი მმართველობითი ძალაუფლების თავმოყრა ერთი პიროვნების ხელში. მათ მიაჩნიათ, რომ ეფექტური დეცენტრალიზაციის პირობებში, რეგიონალური საქმიანობის კოორდინაცია უნდა ჩაბარდეს კოლექტიურ ორგანოს, რომელშიც შევა რამდენიმე რეგიონალური დირექტორი - სხვადასხვა რეგიონალური დირექტორატის ხელმძღვანელი, რომელიც ახორციელებს იუსტიციის სამინისტროს სხვადასხვა რეგიონალურ საქმიანობას.

რეკომენდაციები კონკრეტული ღონისძიებების თაობაზე

როგორც უკვე აღინიშნა, სადავოა იუსტიციის სამინისტროს შიგნით სახელმწიფო არქივების მართვისა და საქმის წარმოების დეპარტამენტისა და თანამდებობის პირთა ქონებრივი და საფინანსო მდგომარეობის საინფორმაციო ბიუროს არსებობის საკითხი. ექსპერტების რეკომენდაციით ისინი ამოღებულ უნდა იქნას იუსტიციის სამინისტროს სისტემიდან.

გარდა ამისა, ექსპერტთა აზრით იმიგრაციის საკითხები წარამოდგენს არა მხოლოდ სამართლებრივი საქმეების ნაწილს, არამედ ეხება პოლიტიკას, რომელსაც ატარებს სახელმწიფო მიგრაციასთან დაკავშირებით. შესაბამისად, მათი რეკომენდაციით, ეს საკითხები მინისტრის პირველი მოადგილის დონეზე უნდა წყდებოდეს.

და ბოლოს, ექსპერტთა რეკომენდაციით უნდა შეიქმნას შემდეგი ორი დეპარტამენტი:

ა) მოსახლეობის მოწყვლადი ფენის უფლებათა დაცვის დეპარტამენტი კანონიერების დაცვის დირექტორატის შიგნით, ძირითადად იმის გამო, რომ იუსტიციის სამინისტრომ იკისროს სახელმწიფო პასუხისმგებლობა ახალგაზრდებში დანაშაულის პრევენციასა და ბავშვთა დაცვასთან დაკავშირებით;

ბ) სამართლებრივი დახმარების დეპარტამენტი სამართლებრივ საქმეთა დირექტორატის შიგნით. როგორც ჩანს, აქამდე სამართლებრივი დახმარება არ წარმოადგენდა პრიორიტეტს საქართველოს მთავრობისათვის. ფაქტიურად, იუსტიციის სამინისტროს 2005 წლის ბიუჯეტი ამ საქმეზე (საბიუჯეტო მუხლი ,,საზოგადოებრივი ადვოკატის ანაზღაურება”) 64.000 ლარს (26.238 ევრო) გამოყოფს, რაც შეადგენს იუსტიციის სამინისტროს მთლიანი ბიუჯეტის მხოლოდ და მხოლოდ 0,14%. ეს თანხა კიდევ უფრო შემცირდა 2004 წელთან შედარებით, როდესაც ხსენებული მუხლის დასაფინანსებლად ბიუჯეტიდან გამოიყო 70.000 ლარი (28.840 ევრო). უკანასკნელი ანგარიში ,,ევროპის სასამართლო სისტემის შესახებ, 2002”, რომელიც წარმოადგინა ევროკომისიამ ,,მართლმსაჯულების ეფექტურობისათვის” აჩვენებს, რომ საქართველო ევროკომისიას არ აწვდის სტატისტიკურ ინფორმაციას სამართლებრივი დახმარების თაობაზე. იმ ევროპულ ქვეყნებს შორის, რომელთაგანაც მიღებული იქნა ანგარიში მოცემულ საკითხთან დაკავშირებით, როგორც გაირკვა სომხეთი ხსენებული მიზნით ყველზე მცირე თანხას გამოყოფს (19.000 ევრო) მოლდავეთის შემდეგ, რომლის მიერ გამოყოფილი თანხა 104.088 ევროს შეადგენს. ეს ნიშნავს, რომ ჯერჯერობით საქართველო ევროპის ერთ-ერთი ქვეყანაა, სადაც მართლმსაჯულების ხელმისაწვდომობა უპირატეს საკითხს არ წარმოადგენს. და მაინც, გარკვეული ცვლილებები შეინიშნება ამ სექტორშიც. ახლახან, 2005 წლის 17 თებერვალს, იუსტიციის მინისტრის ბრძანებით შეიქმნა საზოგადოებრივი (სახაზინო) ადვოკატის სამსახური, რომელიც საზოგადოებრივ (სახაზინო) მომსახურებას უწევს სოციალურად დაუცველ ჯგუფებს. თუმცა, მოცემული სამსახურის კომპეტენციაში არ შედის ყველა სახის სამართლებრივი დახმარება, რამდენადაც ის იფარგლება ნაწილობრივ ან მთლიანად უფასო დახმარების გაწევით სისხლის სამართლის პროცესების დროს. აქედან გამომდინარე, ექსპერტების რჩევაა, რომ ცენტრალური სამსახური დაარსდეს ტერიტორიული ორგანოების რეგიონალურ დირექტორატებში, რათა შეიქმნას სამართლებრივი დახმარების ინტეგრირებული სისტემა, რომელიც მთელი სასამართლო სექტორისათვის იქნება ხელმისაწვდომი.

2004 წლის დასასრულს, როდესაც ადამიანური რესურსების მართვის ექსპერტები შეუდგნენ თავიანთი ფუნქციების შესრულებას, იუსტიციის სამინისტროს არ გააჩნდა ადამიანური რესურსების (საკადრო საკითხების) კარგად განვითარებული ინფრასტრუქტურა, მაგრამ მას ჰყავდა ძალიან კარგად დაკომპლექტებული და სწორედ წარმართული საკადრო საკითხთა დეპარტამენტი, რომელიც მოწადინებული იყო შეესწავლა და შემოეტანა აუცილებელი ახალი დოკუმენტები და ახალი საოპერაციო მეთოდოლოგია. ჩვენ არავითარ შემთხვევაში არ ვაკნინებთ დეპარტამენტის ხარისხიან მუშაობას, რომელიც მდგომარეობდა პერსონალზე არსებული დეტალური ინფორმაციის ეფექტურ აღრიცხვაში და მრავალი დადებითი შიდა პროცედურის განხორციელებაში. მაგრამ, სამწუხაროდ, ხსენებული პროცედურები, ცალკე აღებული, არ მოიცავს ადამიანური რესურსების განვითარებისათვის აუცილებელ ინფრასტრუქტურას (დოკუმენტებსა და პროცედურებს), რომელთაც საჭიროებს იუსტიციის სამინისტროს მოდერნიზაცია. ქვემოთ ჩამოთვლილია ის პუნქტები, რომელიც ჩართული და გათვალისწინებული უნდა იყოს საკადრო საკითხთა დეპარტამენტის საქმიანობაში:

ზემოთ ხსენებული თხუთმეტი საკითხი ასახავს იმ სფეროებს, რომლებზეც წარმართა ძალისხმევა ადამიანურ რესურსებზე მომუშავე ჯგუფმა მათი სრულყოფის მიზნით. უნდა აღინიშნოს, რომ დავალების შესრულების პერიოდში, საკადრო საკითხთა დეპარტამენტმა იმუშავა თანამდებობებთან დაკავშირებული სამუშაო ფუნქციების აღწერაზე. თავიდან აღიწერა საკადრო საკითხთა დეპარტამენტის თავმჯდომარისა და თანამშრომლების თანამდებობრივი ფუნქციები. ამ სამუშაოს წარმატებით დასრულების შემდეგ, იგივე სამუშაო ჩატარდა იუსტიციის სამინისტროს ყველა დეპარტამენტთან დაკავშირებით. თანამდებობრივი ფუნქციების აღწერილობათა განხილვამ დაგვანახა, რომ ისინი ძალინ კარგად არის ჩამოყალიბებული, მაგრამ მათ აკლიათ გარკვეული ნაწილები. ამიტომ მნიშვნელოვნად მიგვაჩნია, რომ სამუშაოს აღწერილობათა შინაარსი ყურადღებით შეუდარდეს აღწერილობის უფრო დიდი მოცულობის ნუსხას, რომელიც სამწლიან სამოქმედო გეგმაშია შეტანილი. ეს ნუსხა განხილული იყო მინისტრისა და მინისტრის მოადგილეებისათვის გაკეთებულ პრეზენტაციაში.

ჯერჯერობით ცოტა რამ გაკეთდა სამწლიან სამოქმედო გეგმაში რაიმე დამატებითი რეკომენდაციების შესატანად, თუ არ გავითვალისწინებთ შემდეგ ორ გამონაკლის შემთხვევას:

1. სასჯელაღსრულების დეპრტამენტმა ახლახან წამოიწყო საორიენტაციო სწავლების ორკვირიანი საწყისი პროგრამა ყარაულისათვის, ბადრაგისათვის და სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის ყველა იმ თანამშრომლისათვის, ვინც ცეცხლსასროლ იარაღს ატარებს. სწავლება უტარდება პირებს, რომლებიც ჯერ არ შეუდგნენ სამსახურეობრივი მოვალეობის შესრულებას. მხოლოდ იმ პირებს მიიღებენ სამსახურში, რომლებიც ჩააბარებენ შესატყვის საბოლოო ტესტს.

2. იუსტიციის სამინიტროს სასწავლო ცენტრმა 2005 წლის თებერვალში ჩაატარა საწვრთნელი კურსი მართვისა (მენეჯმენტის) და ზედამხედველობისათვის საჭირო უნარ-ჩვევების შემუშავებაში.

აღსანიშნავია, რომ ზემოთ ხსენებული კურსი არ იყო იუსტიციის სამინისტროს პერსონალისათვის განკუთვნილი. აქ ეს კურსი იმის გამოა ნახსენები, რომ იგი დაეხმარება სასწავლო ცენტრს შეიძინოს გარკვეული გამოცდილება სამწლიან სამოქმედო გეგმაში რეკომენდირებული კურსების ჩასატარებლად. გარდა ამისა, ცენტრს მოუწევს მაღალი კვალიფიკაციის ლექტორების მოწვევა, რამაც შესაძლოა მას დახმარება გაუწიოს მომავალში საკუთარი მომსახურების შეთავაზებისას.

ამგვარად, სამწლიან სამოქმედო გეგმაში შეტანილია თხუთმეტი რეკომენდაცია, საიდანაც, ნაწილობრივ, მხოლოდ ერთი რეკომენდაცია (თანამდებობრივი საქმიანობის აღწერა) შესრულდა, რაც შესასრულებელი ამოცანის დაახლოებით 5%-ს შეესაბამება.

იუსტიციის სამინისტროს პერსონალის სწავლებასთან დაკავშირებული პასუხისმგებლობა ამჟამად აკისრია საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს სასწავლო ცენტრს, რომელიც განთანვსებულია იუსტიციის სამინისტროს შენობის სამ ოთახში (2 ოთახი ტრენინგისათვის და 1 ოფისი). სასწავლო ცენტრი საბჭოთა პერიოდშიც არსებობდა, თუმცა მას ამჟამად ახალი დასახელება აქვს. კიდევ არსებობს სასამართლო სასწავლო ცენტრი, რომელიც დამოუკიდებელი ორგანოა და არავითარი კავშირი არა აქვს იუსტიციის სამინისტროს სასწავლო ცენტრთან.

იუსტიციის სამინისტროს სასწავლო ცენტრი დაფინანსებას არ იღებს იუსტიციის სამინისტროსაგან. სამინისტრო ცენტრს მხოლოდ და მხოლოდ სამუშაო ფართით, გათბობითა და ელექტროენერგიით უზრუნველყოფს. სასწავლო ცენტრი გარე წყაროებიდან ფინანსდება და დამოუკიდებელ იურიდიულ პირს წარმოადგენს. მის ამჟამინდელ და წარსულ დონორებს განეკუთვნება ეუთო, „გეტეცეტი“ (GTZ), მსოფლიო ბანკი, „აირისი“ - IRIS (ფინანსდება USAID-ის მიერ).

აშკარაა, რომ სასწავლო ცენტრმა, სამინისტროს ძირითად პერსონალს ძალიან ცოტა კურსი შესთავაზა (დაახლოებით 300). ნაცვლად ამისა, მას უწევდა ფასიანი კურსების ჩატარება, ანუ, ისეთი კურსების ჩატარება, რომელიც მოიტანდა შემოსავალს ცენტრის ფუნქციობის უზრუნველყოფის მიზნით (მაგალითად, ადვოკატებისა და ნოტარიუსებისათვის საწვრთნელი კურსების შეთავაზება). ამგვარი სამუშაო გამოცდილება გარკვეული რისკის შემცველია უნარ-შესაძლებლობების ჩამოყალიბებაზე და პერსონალის სწავლებაზე მიმართული ნებისმიერი სამომავლო პროექტისათვის, განსაკუთრებით მისი მდგრადობის უზრუნველყოფის თვალსაზრისით.

მრავალმხრივი და ყოვლისმომცველი გეგმის გარეშე, იუსტიციის სამინისტროს ძირითადი პერსონალისათვის განკუთვნილი სწავლება ჩატარდება მხოლოდ გარეშე დაფინანსების მიღების პირობებში, ხოლო დახმარების შეწყვეტისთანავე, ცენტრს კვლავ მოუწევს შემოსავლის მომტანი ფასიანი კურსების ჩატარება. ამის გამო, შემოთავაზებულ სამწლიან სამოქმედო გეგმაში, ადამიანური რესურსების მართვაზე მომუშავე ჯგუფმა არა მხოლოდ შეიტანა რეკომენდაციები იმის თაობაზე, რომ გამოყენებულ იქნას არასრულ განაკვეთზე მომუშავე ტრენერები (ინსტრუქტორები) იუსტიციის სამინისტროს არსებული პერსონალიდან, არამედ აუცილებლად ჩათვალა ურთიერთქმედება იუსტიციის სამინისტროსა და მის სასწავლო ცენტრს შორის, როგორც პროფესიული განვითარების ნებისმიერი პროგრამის დაწყების წინაპირობა. იუსტიციის სამინისტრომ და სასწავლო ცენტრის დირექტორმა დეტალურად უნდა განიხილონ პოტენციური დაფინანსების საკითხი, ისევე როგორც იუსტიციის სამინისტროს ძირითადი პერსონალისა და სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის თანამშრომლებისათვის სასწავლო კურსების ჩატარების საკითხი.

ახლად აღდგენილი საჯარო სამსახურის საბჭო და მისი მუშაობის ხელშემწყობი საჯარო სამსახურის კომისია/ბიურო მალე შეიმუშავებს ახალ კოდექსს საჯარო სამსახურის შესახებ. მოცემული კოდექსით, სხვასთან ერთად გათვალისწინებულია მთელი სახელმწიფო სამსახურის დეპარტამენტებსა და განყოფილებებში ახალი სტრუქტურების შექმნა. გარდა ამისა, კოდექსში დანამდვილებით იქნება გათვალისწინებული თანამდებობებთან დაკავშირებული ახალი სახელფასო განაკვეთები, რომლებიც შეესაბამება თანამდებობრივი ფუნქციების აღწერილობას. აგრეთვე ყურადღება მიექცევა ადამიანურ რესურსებთან/კადრებთან დაკავშირებული ისეთი დოკუმენტების სტანდარტიზაციას, რომლებიც ეხება თანამდებობით ნაგულისხმევი ფუნქციების აღწერას, სამუშაოს შესრულების შეფასებას (მიმოხილვა და ინტერვიუირება), კადრების განვითარების პროგრამებს, სამსახურში მიღების პრაქტიკას, რომელიც კანდიდატის ცოდნაზე, უნარებზე და დამსახურებაზე იქნება დაფუძნებული და სხვა. საბჭომ თხუთმეტივე სამინისტროს მოსთხოვა ამ საკითხთან დაკავშირებით საკუთარი აზრის გამოთქმა. ამიტომ ძალზედ მნიშვნელოვანია, რომ იუსტიციის სამინისტრომ გამოჩინოს საჭირო აქტიურობა, რათა ყურადღებით მოეკიდონ მის რეკომენდაციებს ადამიანური რესურსების განვითარების თაობაზე, განსაკუთრებით იმის გათვალისწინებით, რომ სამინისტრომ ისარგებლა ხსენებულ სფეროში ევროკავშირის ტექნიკური დახმარებით. იუსტიციის სამინისტროს ეძლევა შესაძლებლობა გახდეს ერთ-ერთი მთავარი მომქმედი პირი ამ საკითხის გადასინჯვის პროცესში, მაგრამ ამისათვის იუსტიციის სამინისტრო უნდა გახდეს ძალიან კვალიფიცირებული ადამიანური რესურსების მართვის სფეროში. ყოველივე ზემოთ თქმულის გამო, სამწლიან სამოქმედო გეგმაში ჩამოყალიბებული რეკომენდაციები არა მარტო დროული, არამედ გადამწყვეტი მნიშვნელობის მქონე ხდება.

ახალმა საჯარო სამსახურის საბჭომ გამოთქვა სურვილი მოესმინა ყველა სამინისტროსათვის და გაეთვალისწინებინა მათი რეკომენდაციები. ეს არის შესაძლებლობა, შანსი, რომელიც აუცილებლად უნდა იქნას გამოყენებული. ამისათვის საჭიროა კარგად გარკვევა იმ საკითხებში, რომლებთანაც დაკავშირებით ახალ კოდექსში გადაწყვეტილება იქნება მიღებული და, გარდა ამისა, გარკვეული წინსვლის მიღწევა იმ ღონისძიებებისა და ამოცანების განხორციელებაში, რომლებიც სამწლიან სამოქმედო გეგმაშია რეკომენდირებული.

პერველ წელიწადს დაუკავშირდა მოკლევადიანი, მაღალი პრიორიტეტის მქონე რეკომენდაციები, მეორე და მესამე წელიწადს - საშუალო და გრძელვადიანი რეკომენდაციები. როგორც ჩანს, ზოგიერთი აუცილებელი რეკომენდირებული საქმიანობა მეორე ან მესამე წელიწადს უნდა განხორციელდეს, რადგანაც უკეთესი იქნება, თუ ისინი წინარე საქმიანობას იქნება დაფუძნებული. საინტერესოა, რამდენადაა შესაძლებელი ყველა რეკომენდაციის შესრულება აქ მოცემული დროითი გრაფიკის ფარგლებში. ექსპერტები არავითარ ეჭვს არ გამოთქვამენ ამის თაობაზე და მიიჩნევენ, რომ ეს სავსებით შესაძლებელია. თუმცა, ზოგი საქმიანობა უფრო შრომატევადია სხვებთან შედარებით. ძალიან შრომატევად საქმიანობათა კატეგორიას განეკუთვნება პროფესიული განვითარების პროგრამა და ინსტრუქტორების/ტრენერების საწვრთნელი პროგრამა.

სასარგებლო იქნება გადავხედოთ თხუთმეტ ძირითად რეკომენდაციას, რომელიც სამწლიან სამოქმედო გეგმაშია ჩამოყალიბებული. ქვემოთ მოტანილი ცხრილი გვიჩვენებს რეკომენდაციების განაწილებას წლების მიხედვით.

2000 წლის იანვარში სასჯელაღსრულების დეპარტამენტი შინაგან საქმეთა სამინისტროდან იუსტიციის სამინისტროს გადაეცა. სასჯელაღსრულების დეპარტამენტში 3249 თანამშრომელია. ის ყველაზე დიდი დეპარტამენტია იუსტიციის სამინისტროს სისტემაში. სასჯელაღსრულების დეპარტამენტში კადრებთან დაკავშირებულ ყველა ფუნქციას განაგებს იუსტიციის სამინისტროს საკადრო საკითხთა დეპარტამენტის ხელმძღვანელი. საკადრო საკითხთა განყოფილება, რომელშიც მუშაობს თორმეტი თანამშრომელი თავისი ხელმძღვანელის ზედამხედველობის ქვეშ, ამჟამად განლაგებულია სასჯელაღსრულების სისტემის სათავო ოფისის ცალკე მყოფ შენობაში (გორგასლის ქუჩა 83ა). აქ მუშაობს დაახლოებით 100 თანამშრომელი. სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის სტრუქტურა იუსტიციის სამინისტროს ახლანდელი სტრუქტურის მსგავსია. მასში შედის დეპარტამენტის თავმჯდომარე და მისი ოთხი მოადგილე - პირველი მოადგილე, რომელსაც ეხება ოპერატიული სამუშაო და რეჟიმთან დაკავშირებული საკითხები, მოადგილე დაცვის (ყარაული და სხვა) სპეციალური სამსახურის დარგში, მოადგილე პატიმართა უფლებების დაცვისა და სოციალური საკითხების სფეროში და მოადგილე შესყიდვისა და მომარაგების დარგში.

ამჟამად, იუსტიციის სამინისტროს საკადრო საკითხთა დეპარტამენტში ინახება სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის მაღალი რგოლის 329 თანამშრომლის პირადი საქმე. სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის სათავო ოფისის საკადრო საკითხთა განყოფილება აწარმოებს პირად საქმეებს ორ ჯგუფთან დაკავშირებით: ესაა ოფიცრის რანგის თანამშრომლები, რომლებიც არ განეკუთვნებიან იუსტიციის სამინისტროს და ბადრაგი. სხვდასხვა ციხეებსა და წინასწარი პატიმრობის დაწესებულებებში მომუშავე დაბალი რგოლის ყველა თანამშრომელი ინიშნება ცალკეული ციხის უფროსის მიერ.

კადრების ცვლა: სასჯელაღსრულების დეპარტამენტი - 2004

2004 წელს კადრების ცვლა სასჯელაღსრულების დეპარტამენტში საკმაოდ მაღალი იყო (18.6%), მაგრამ ეს ტენდენცია შესუსტდა 2005 წელს. 2004 წლის სტატისტიკა ქვემოთ მოყვანილ ცხრილშია მოცემული:

კადრების ცვლის ასეთი მაღალი ხარისხის მიზეზები:

სამუშაოზე მიღების პროცედურები - სასჯელაღსრულების დეპარტამენტი

სასჯელაღსრულების დეპარტამენტში სამუშაოს დიდი ნაწილი ძალიან სპეციალიზირებულ ხასიათს ატარებს. ეს სხვადასხვაგვარად ზემოქმედებს სამუშაოზე მიღების პროცედურებზე. ჯერ ერთი, როდესაც დეპარტამენტს ესაჭიროება კონკრეტული ტიპის პერსონალი, ის მიმართავს მსგავსი სახის სხვა სამათავრობო სტრუქტურებს, ანუ სამხედრო ორგანიზაციას ან პოლიციას. მეორეც, გამოიყენება სპეციფიკური უნარ-ჩვევების მქონე ადამიანების სარეზერვო სია. ყოველ კვირას სამსახურში მიღებაზე განაცხადს აკეთებს დაახლოებით ოცდაათი კაცი, რომელიც სხვადასხვა სფეროდანაა წამოსული. ამჟამად კანდიდატების შერჩევას აწარმოებს სამი წევრისაგან შემდგარი შიდა კომისია:

ახალი თანამშრომლების საორიენტაციო სწავლება - სასჯელაღსრულების დეპარტამენტი

ამჟამად, ორკვირიანი საორიენტაციო კურსი უტარდება სამსახურის მაძიებლებს (საპატიმროს დაცვის სამსახურს და სხვა პირებს, ვისაც საპატიმროში აქვს გადაწყვეტილი მუშაობა). ამ კურსის გავლა სავალდებულოა, და ისინი, ვინც ვერ დააკმაყოფილებენ კურსით გათვალისწინებულ მოთხოვნებს, არ იქნებიან სამუშაოზე მიღებულნი.

რაც შეეხება სხვა სახის სწავლებას, ამჟამად არ მიმდინარეობს არც ერთი სხვა საწვრთნელი კურსი, თუმცა სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის სურვილია დაიწყოს სწავლება ცეცხლსასროლი იარაღის გამოყენებასა და თანამდებობასთან დაკავშირებული უნარ-ჩვევების განვითარებაში. დეპარტამენტი დიდი ინტერესით ჩაერთვება ნებისმიერი სახის საწვრთნელ კურსებში, რომელიც მისთვის სასარგებლო შეიძლება აღმოჩნდეს.

იუსტიციის სამინისტროს სასწავლო ცენტრის მიერ სასჯელაღსრულების დეპარტამენეტისათვის შეთავაზებული კურსების მიმოხილვა გვიჩვენებს, რომ ამ მხრივ ძალიან ცოტა რამ გაკეთდა. სასწავლო ცენტრის ჩანაწერების თანახმად, ერთი კურსი ჩატარდა 2002 წელს, თუმცა ჩანაწერები არ მიუთითებს კურსის სახელწოდებასა და მონაწილეთა რაოდენობას. 2004 წლის სექტემბერსა და ოქტომბერში სასჯელაღსრულების დეპარტამენტს შესთავაზეს საწვრთნელი კურსი, რომელშიც 21 კაცი მონაწილეობდა. კურსის სახელწოდება იყო ,,სწავლების მეთოდოლოგიის საფუძვლები”, რაც იმას მიუთითებს, რომ მასში მომავალი ტრენერები/ინსტრუქტორები მონაწილეობდნენ.

სასწავლო ცენტრის 2005 წლის ახალ ბროშურაში აღნიშნულია, რომ ამ წელს არ არის გათვალისწინებული კურსები, რომლებიც სპეციალურად სასჯელაღსრულების დეპარტამენტისათვის ან ზოგადად იუსტიციის სამინიტროს პერსონალისათვის არის განკუთვნილი. მართალია, ზოგიერთი კურსი (მაგალითად ,,მართვასთან დაკავშირებული უნარ-ჩვევების შემუშავება”) ღირებული იქნებოდა დეპარტამენტის თავმჯდომარის მოადგილეებისათვის, საპატიმროების ხელმძღვანელებისათვის და ა.შ., მაგრამ საეჭვოა, რომ ვინმე დაესწროს კურსს, სადაც გადასახადი 200 ლარია, მიუხედავად იმისა, რომ, როგორც ეს სასწავლო ცენტრის ბროშურაშია ნათქვამი, ცენტრი მიესალმება სასაწვლო კურსებში იუსტიციის სამინისტროს ნებისმიერი თანამშრომლის მონაწილეობას.

აქ რამდენჯერმე აღინიშნა, რომ ჩვენი რეკომენდაციით სამწლიან სამოქმედო გეგმაში ჩართული ჩვიდმეტი კურსი ხელმისაწვდომი უნდა იყოს სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის განყოფილებების უფროსებისათვის. თუ განყოფილებების ხელმძღვანელები მონაწილეობას მიიღებენ მართვის უნარ-ჩვევების განვითარების შემოთავაზებულ კურსებში, ეს მნიშვნელოვნად გაზრდის მათ უნარებსა და შესაძლებლობებს. ექსპერტთა აზრით, უაღრესად მნიშვნელოვანია, რომ სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის ხელმძღვანელობამ მონაწილეობა მიიღოს ½ დღიან სასწავლო კურსში სამუშაოს შესრულების შეფასების მიმოხილვისა და პერსონალის ინტერვიუირების თაობაზე, რადგანაც, სხვაგვარად ის ვერ შეძლებს სამუშაოს შესრულების შეფასებითი მიმოხილვის ჩატარებას და პერსონალისათვის ინტერვიუს ჩამორთმევას, მითუმეტეს რომ ეს მისთვის ახალ ფუნქციას წარმოადგენს.

უნდა აღინიშნოს, რომ ევროკავშირის ამჟამინდელი პროექტი, რომელიც დახმარებას უწევს სასჯელაღსრულების დეპარტამენტს, ხორციელდება 2005 წლის აგვისტომდე იუსტიციის სამინისტროში. მოცემული პროექტის ფარგლებში აგრეთვე ჩატარდება სასწავლო პროგრამა.

სამწლიან სამოქმედო გეგმაში შესული რეკომენდაციები სრულად უნდა იქნეს გათვალისწინებული სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის შემთხვევაში. ვიმედოვნებთ, რომ ისინი აგრეთვე იქნება გათვალისწინებული იუსტიციის სამინისტროს სისტემის დანარჩენ სტრუქტურებთან დაკავშირებით.

რეკომენდაციები: სასჯელაღსრულების დეპარტამენტი

ქვემოთ მოტანილი კონკრეტული რეკომენდაციები ეხება მხოლოდ და მხოლოდ სასჯელაღსრულების დეპარტამენტს.

1) პროფესიულ დონეზე უნდა განისაზღვროს საპატიმროებში მომუშავე დაცვის სამსახურის თანამშრომლებისა და სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის ყველა იმ თანამშრომელთა ფსიქოლოგიური პროფილი, რომლებიც ცეცხლსასროლ იარაღს ატარებენ, რათა დადგინდეს მათი ფსიქოლოგიური ვარგისიანობა დაკისრებული სამუშაოს თვალსაზრისით. ამ პირებზე შედგენილი ანგარიში, სხვა ინფორმაციის გარდა უნდა შეიცავდეს შეფასებას იმისა, თუ, სავარაუდოდ, როგორ იმოქმედებს პიროვნება სტრესულ სიტუაციაში (მასზე თავდასხმისას, საპატრიმროში ჯანყის მოწყობისას და სხვა).

2) საპატიმროებში მომუშავე ოფიცრების სამსახურში მიღების პრცედურებს ამჟამად დაახლოებით რამდენიმე თვე ესაჭიროება, რაც ძალიან ხანგრძლივი პროცესია. უნდა გადაისინჯოს სამსახურში მიღების პროცედურის მოცემული ასპექტი, რათა განისაზღვროს მისი მიზანშეწონილება არსებულ პირობებში. საპატიმროების დირექტორებისა და საპატიმროების საკადრო საკითხთა განყოფილებების მიერ სამსახურში მიღების ფუნქციის თავის თავზე აღება პრობლემის გადაჭრის ერთ-ერთ შესაძლო ვარიანტს წარმოადგენს.

3) საპატიმროებში მომუშავე დაცვის სამსახურის თანამშრომლებისა და ცეცხლსასროლი იარაღის მატარებელი თანამშრომელბისათვის ჩასატარებელი სწავლების შემადგენელ ნაწილს უნდა წარმოადგენდეს ყველა იმ მომქმედი კანონის მიმოხილვა, რომელიც არეგულირებს დაკავებას, პატიმრებთან მოპყრობასა და ტრანსპორტირებას. გარდა ამისა, უნდა ჩატარდეს უწყვეტი წვრთნა ცეცხლსასროლი იარაღის გამოყენებაში. მას უნდა მოყვებოდეს საწვრთნელი სავარჯიშოები შენობის გარეთ სამიზნეების გამოყენებით და სასწავლო ოთახს შიგნით. ის აგრეთვე უნდა ეხებოდეს ძალის გამოყენების მართებულობას სხვადასხვა სიტუაციაში. სრულად უნდა იყოს განხილული, თუ რა ხარისხით უნდა მოხდეს ძალის გამოყენება სხვადასხვა ვითარებაში.

4) განხილულ უნდა იქნეს იუსტიციის სამინისტროს სხვა თანამშრომლებთან სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის სათავო ოფისის თანამშრომელთა ინტეგრაციის შესაძლებლობა. ამგვარ ინტეგრაციას დიდად განსაზღვრავს ფართთან დაკავშირებული შეზღუდვები. ინტეგრაცია სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის თანამშრომლებს გაუჩენს განცდას მიკუთვნებულობისა იუსტიციის სამინისტროსადმი და გააუმჯობესებს კომუნიკაციას სამინისტროსა და დეპარტამენტის პერსონალს შორის.

5) სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის პერსონალის ფორმები უნდა შეიცვალოს, რათა გაადვილდეს დეპარტამენტის თანამშრომელთა, როგორც გარკვეული და განსხვევბული ძალის წარმომადგენელთა, ცნობა. იარაღის მხრივ განმასხვავებელი ნიშნების ქონა არ არის საკმარისი, როდესაც საბოლოო მიზანს შეადგენს უნიკალური და ღირსეული ძალის ჩამოყალიბება, რომელმაც თავისი ადგილი უნდა დაიმკვიდროს საზოგადოებაში.

6) გარკვეული პროდუქტებისა და სურსათის ცენტრალიზებული შესყიდვა წარსულში აშკარად ქმნიდა პრობლემებს იმ პროდუქტების ვარგისიანობასთან დაკავშირებით, რომელთა ტრანსპორტირება შორეული ადგილებიდან ხდებოდა. მოცემული პრობლემა შესწავლილი უნდა იქნას ყველა შესატყვისი ასპექტის თვალსაზრისით, რაც მოიცავს ფინანსურ მხარეს, პროდუქციის მოწოდების წესს, ადამიანურ რესურსებს, რომელთაც შეუძლიათ პროდუქციისა და სურსათის ადგილობრივად შესყიდვა და მათი სხვადასხვა რეგიონისათვის მიწოდება.

7) ძალინ სასარგებლო იქნება სასჯელაღსრულების სისტემაში მომუშავე ყველა კადრის პირადი მონაცემების კომპიუტერიზაცია და ერთ ცენტრალიზებულ მონაცემთა ბაზაში შეტანა, რათა ისინი საჭიროების შემთხვევაში ხელმისაწვდომი იყოს საკადრო საკითხთა სხვა განყოფილებებისათვის. დროულად უნდა მოხდეს ამგვარი ცვლილების პერსპექტიული დაგეგმვა, რათა ის კომპიუტერიზაციის ადრეულ ეტაპზე განხორციელედეს.

8) სწავლება ადამიანის უფლებების სფეროში უნდა მოიაზრებოდეს, როგორც საწყისი საორიენტაციო სწავლების (კურსის მოკლე ვარიანტი) და პროფესიული განვითარების პროგრამის (კურსის გრძელი ვარიანტი) აუცილებელი შემადგენელი ნაწილი.

საბოლოო დასკვნები

საბოლოო ანგარიში წარმოადგენს შემოკლებულ მიმოხილვას იუსტიციის სამინისტროში არსებული სიტუაციისა, მაგრამ ის ვერ შეცვლის უფრო დიდი მოცულობის დეტალურ სამწლიან სამოქმედო გეგმას, რომელიც მინისტრს 2005 წლის 10 თებერვალს გადაეცა. სწორედ სამწლიანი სამოქმედო გეგმა არის ის დოკუმენტი, რომელსაც, იმედია გაითვალისწინებს იუსტიციის სამინისტრო საკუთარი უნარ-შესაძლებლობებისა და ადამიანური რესურსების ინსტიტუციური ინფრასტრუქტურის გაძლიერების მიზნით.

უნდა აღინიშნოს, რომ მოცემულ საბოლოო ანგარიშში შეტანილია ზოგიერთი დეტალური ინფორმაცია და რეკომენდაციები სასჯელაღსრულების დეპარტამენტთან დაკავშირებით. კიდევ უფრო დეტალური ინფორმაცია მოიძებნება 2005 წლის მარტის თვის ანგარიშში სასჯელაღსრულების დეპარტამენტის შესახებ.

მთლიანობაში, შესწორებული ბიუჯეტის კანონი აყალიბებს სამართლებრივ პირობებს საქართველოს სახელმწიფო სექტორში ბიუჯეტის შედგენის თანამედროვე პროცესის დასანერგად საერთაშორისო დონეზე აღიარებული საბიუჯეტო პრინციპების მიხედვით.

ყოველ წელს, ფინანსთა სამინისტრო მხარჯველ ერთეულს აწვდის შესაბამის საბიუჯეტო ლიმიტებს (მუხლი. 18). მათ თან ერთვის ორგვერდიანი ინსტრუქციები და ექვსი ფორმა, რომელიც ოფიციალურმა მხარჯველმა ერთეულმა უნდა შეავსოს საბიუჯეტო ასიგნების მოთხოვნისას. ორგვერდიანი ინსტრუქციები, ექვსი ფორმა და ლიმიტი იყო ერთადერთი დოკუმენტები, რომლებთაც 2004 წელს ფინანსთა სამინისტრო აწვდიდა მხარჯველ ერთეულებს 2005 წლის საბიუჯეტო განაცხადის მომზადების მიზნით. საკმაოდ შეკუმშული ხასიათის მიუხედავად, ეს ინსტრუქციები შეიძლება ჩაითვალოს საკმარისად საბიუჯეტო მუხლებზე დამყარებული ბიუჯეტის შედგენის მარტივი რუტინული პროცესისათვის, რომელიც არ ითვალისწინებს შედეგებს და ძირითადად გამიზნულია წინა წლის ასიგნებების შენარჩუნებასა ან გაზრდაზე.

იუსტიციის სამინისტროს მიერ მომზადებული მოკლე დოკუმენტი, რომელიც თან ერთვის იუსტიციის სამინისტროს 2005 წლის საბიუჯეტო განაცხადის ფორმას, უნდა ასაბუთებდეს იუსტიციის სამინიტროსათვის სასურველ საბიუჯეტო ხარჯების ზრდას. ის ძალიან მცირე ინფორმაციას შეიცავს იუსტიციის სამინისტროს სტრატეგიების შესახებ. ფინანსთა სამინისტროს მიერ დაწესებული ლიმიტის გადაჭარბება ასახავს იუსტიციის სამინისტროს თანამშრომელთა მიერ ბიუჯეტის კანონის უგულებელყოფას. და კვლავ, ბიუჯეტის მომზადება განიხილება მარტივ საქმიანობად, რომელიც მიმართულია თითოეული საბიუჯეტო მუხლისათვის რაც შეიძლება უფრო დიდი მოცულობის ასიგნების მიღებაზე.

თუმცა იუსტიციის სამინისტრო ძალიან კარგად აცნობიერებს იმ სარგებელს, რომელსაც მას მოუტანს საშუალოვადიანი სტრატეგიული გეგმის შემუშავება, სამინისტროს ხელმძღვანელობას ამჟამად არ ძალუძს წარუდგინოს დოკუმენტაციის სტრატეგიული ანალიზი თავისი ბიუჯეტის საბოლოო მომხმარებლებს. შესაბამისად, იუსტიციის სამინიტროში ბიუჯეტის მომზადების პროცესი:

1) არ არის მორგებული ზოგად სტრატეგიულ გეგმას

2) არ სარგებლობს ფორმალური, ლოგიკური და ინტეგრირებული დოკუმენტაციით

3) არ ემყარება რაოდენობრივად განსაზღვრულ დაგეგმილ ამოცანებს და საშუალებებს, რომლებიც ამ მიზნების განსახორციელებლადაა შერჩეული

4) ნაკლებად ითვალისწინებს მოვლენებსა და საქმიანობებს, რომლებიც საჭიროა იუსტიციის სამინისტროს თითოეულ ფუნქციასთან დაკავშირებული მიზნის მისაღწევად

5) არ არის სრულად ინტეგრირებული ხარჯთაღრიცხვის სისტემაში (2004 წლის გადახრების/განსხვავებების ანალიზი არ არის ხელმისაწვდომი 2005 წლის აპრილის დასასრულს)

6) ფაქტიურად არ ედება საფუძვლად იუსტიციის სამინისტროს დეპარტამენტებისა და მისდამი დაქვემდებარებული სტრუქტურების საოპერაციო გეგემების კოორდინაციას

7) არ წარმოადგენს საშუალებას დეტალური სამუშაო ან სამოქმედო გეგმის კომუნიკაციისათვის ორგანიზაციის ფარგლებში, ან კიდევ შესაბამისი მაკონტროლებელი ინსტანციებისა და სხვა დაინტერესებული ჯგუფებისადმი, როგორც იუსტიციის სამინისტროს შიგნით, ისე მის გარეთ

8) ეყრდნობა შედარებით დაბალი რგოლის მენეჯერების საქმიანობის შედეგებს, რომელთაც გააჩნიათ უფრო დეტალური ცოდნა არსებულ პროგრამებსა და მომსახურებასთან დაკავშირებული საჭიროებების შესახებ, მაგრამ მოქმედებენ რეგულარული კონსულტაციების გარეშე

9) არ წარმოადგენს რეალურ საფუძველს სამუშაოს შესრულების შეფასებისათვის ფაქტიური და საბიუჯეტო მონაცემების ურთიერთშედარების გზით. ამგვარი შედარება ააშკარავებს სხვაობას რეალურ და დაგეგმილ შედეგებს შორის და მიუთითებს მართვის თვალსაზრისით შესაძლო ქმედების საჭიროებას.

იუსტიციის სამინისტროს არ გამოუმუშავებია სტრატეგიული დაგეგმვის თანმიმდევრული პროცესი, რომელიც მას გაუადვილებდა პრიორიტეტული საბიუჯეტო ასიგნებების იდენტიფიკაციას. ეგრეთ წოდებული სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამები, სადაც ცალკეული საქმიანობებია კოდირებული (მიზნობრივი პროგრამები გადაეცემა ფინანსთა სამინისტროს), ფაქტიურად ასახავს იუსტიციის სამინისტროს კოდირების ქვესისტემას.

სამინისტროს დღევანდელ სტრუქტურაში, ფუნქციათა მცირე ჯგუფი უშუალოდ მინისტრის დაქვემდებარებაში იმყოფება, ხოლო ფუნქციათა ოთხი ბლოკიდან თითოეული ექვემდებარება მინისტრის ცალკეულ მოადგილეს. სტრუქტურული თვალსაზრისით, ფუნქციობა არ ემყარება სტრატეგიულ გეგმას, პროგრამასა ან მიზანს სამინისტროს მაღალი რგოლის მმართველობაში დაგეგმვისათვის საჭირო უნარ-შესაძლებლობების ნაკლებობის გამო. ამგვარი ვითარება წინა რეჟიმისათვის დამახასითებელი ხანგრძლივი პრაქტიკიდანაა მემკვიდრეობით მიღებული, როდესაც დაგეგმვასთან დაკავშირებული ფუნქციები ეკუთვნოდა „გოსპლან“-ს - ცენტრალიზებული დაგეგმვისა და სტატისტიკის ორგანოს.

მინისტრს ძალიან კარგად ესმის იმის საჭიროება, რომ ბიუჯეტის მომზადება უნდა ხდებოდეს საბიუჯეტო კანონისა და ფინანსური რესურსების განაწილების თანამედროვე, საფეხურებრივი მეთოდის თანახმად, მაგრამ სამინისტროს ახლანდელი მოწყობა, როგორც ჩანს, აფერხებს ამგვარ ძალისხმევას, რადგანაც მინისტრს არა ჰყავს მრჩევლები ანუ კაბინეტი. გარდა ამისა, მინისტრის მოადგილეების როლების სტრუქტურული აღრევა (ისინი პოლიტიკური თვალსაზრისით ინიშნებიან პრეზიდენტის მიერ და შესაბამისად, მათი მოქმედების ვადა შეზღუდულია) ზოგადი დირექტორატების ფუნქციებთან, რომლებიც საჯარო სამსახურს წარმოადგენენ, სტრუქტურული თვალსაზრისით უარყოფითად მოქმედებს მოადგილეების მიერ ქვესექტორების პროგრამირებაზე, რადგანაც ისინი თანამდებობაზე დანიშვნისთანავე კისრულობენ აღმასრულებელ საქმიანობასთან დაკავშირებულ პასუხისმგებლობებს.

იუსტიციის სამინისტროში ბიუჯეტზე მუშაობს ეკონომიკური დეპარტამენტი, რომელიც ყოველწლიურად ფინანსთა სამინისტროსაგან იღებს დირექტივებს და შესაბამის ფორმებს, ამზადებს სხვადასხვა სახის ბრძანებებს (გადახდების გეგმა და თანამშრომელთა ნუსხა), რომლებიც უნდა დამტკიცდეს მინისტრის მიერ, შეიმუშავებს ფინანსთა სამინისტროს ფორმების დიდ ნაწილს და არბიტრაჟს უწევს იუსტიციის სამინისტროს ფორმებს, რომლებიც გარეშე ორგანიზაციების მიერ არის შევსებული. მაგრამ, ეკონომიკური დეპარტამენტი არ ქმნის:

1) იუსტიციის სამინისტროს საოპერაციო ბიუჯეტის მომზადებისათვის ინსტრუქციებსა და სახელმძღვანელოებს;

2) ფინანსური მართვისა ან ადმინისტრაციული პოლიტიკის სახელმძღვანელოს საბიუჯეტო პროცესის შესახებ;

3) საფუძვლიან დოკუმენტს ბიუჯეტის მომზადების შესახებ და შესაბამის მიმდინარე სტრატეგიულ გეგმას.

შემფასებელი ჯგუფი ეცადა გაერკვია, განსაზღვრავს თუ არა შეგნებულად სამინისტროს ხელმძღვანელობა ამოსავალ დებულებებს, კრიტერიუმებს, მეთოდებს, პროცესებსა და ტექნიკას, რომელიც ჩვეულებრივ გამოიყენება საბიუჯეტო პროცესის დროს და, თუ ეს ასეა, როგორ განსაზღვრავს ის ყოველივე ამას. მაგრამ, როგორც გაირკვა, აქაც არ გამოიყენება რანჟირების კრიტერიუმები, რომლებსაც ჩვეულებრივ იყენებენ სტრატეგიებს შორის პრიორიტეტის დასადგენად, რადგანაც ამ კრიტერიუმებს არ მოითხოვს არც ერთი ინსტრუქცია საბიუჯეტო განაცხადის შესახებ. დეპარტამენტის თანამშრომელთა უდიდეს ნაწილს აქვს არსებითი ხასიათის თეორიული ცოდნა ხარჯი-სარგებლისა და რისკის შეფასების საშუალებების შესახებ, მაგრამ, მათი თქმით, ისინი ზედმეტად დაკავაბულნი არიან იმისათვის, რომ გამოიყენონ ასეთი შრომატევადი მიდგომა. დეპარტამენტის თანამშრომლებმა აღიარეს, რომ შედეგზე ორიენტირებული საბიუჯეტო პროცესის დანერგვამ შეიძლება აიძულოს ისინი გამოიყენონ უფრო რთული იარაღები ბიუჯეტის მომზადების ანალიზის ჩასატარებლად.

როგორც ეს დეტალურადაა აღწერილი ბიუჯეტის შეფასებითი ანგარიშის სქემაში, საბიუჯეტო განაცხადის პროექტების (ფინანსთა სამინისტროს ფორმა 4) უდიდესი რაოდენობა მზადდება ეკონომიკური დეპარტამენტის მიერ. ზოგიერთი უფრო დაშორებული სტრუქტურა (საპატიმროები, სახელმწიფო მიწის რეესტრი) ავსებენ ფინანსთა სამინისტროს მე-4-ე ფორმას. შემდგომში ხდება ეკონომიკური დეპარტამენტის მიერ შეგროვებული დოკუმენტების კონსოლიდაცია და ხარჯების გადამეტების შემთხვევაში, სპეციალურ შეხვედრაზე ხდება განაცხადის გადასინჯვა - მინისტრის მოადგილეებს ცვლილებები შეაქვთ დეპარტამენტის მიერ შედგენილ საბიუჯეტო განაცხადში. განაცხადთან დაკავშირებულ საბოლოო შიდა არბიტრაჟს უზრუნველყოფს მინისტრი.

თუ გავითვალისწინებთ წარმატებული საბიუჯეტო პროცესის ზოგადად აღიარებულ კრიტერიუმებს და იუსტიციის სამინისტროში მიმდინარე იმ რეალურ პროცესს, რომელიც ზემოთ არის აღწერილი, შეიძლება ითქვას, რომ ბიუჯეტის მომზადების ამჟამინდელი პროცესი

1) მინიმალური მმართველობითი ხასიათის ამოცანების განხორციელებაზეა მიმართული (საბიუჯეტო მუხლებთან დაკავშირებული პროცედურა, ორიენტაცია დაფინანსების მნიშვნელოვნად გაზრდაზე);

2) არ გულისხმობს მმართველობით მექანიზმს, რომელიც საკმარისი ხარისხით უზრუნველყოფს პროცესის უწყვეტობას და მის იმგვარ წარმართვას, როგორც ეს არის განსაზღვრული.

მიუხედავად ზემოთ თქმულისა, 2005 წელს, იუსტიციის სამინისტრომ შეძლო გაეორმაგებინა ფინანსთა სამინისტროს მიერ შემოთავაზებული საბიუჯეტო ასიგნების ლიმიტი ორგვერდიანი, თითქმის არათანმიმდევრული დასაბუთების წარდგენის გზით. ობიექტურად, ეს წარმატება ნამდვილად სამინისტროს ძლიერ მხარეს ასახავს, თუ გავიხსენებთ, რომ გამოიყენება მარტივი საბიუჯეტო პროცესი (სადაც მთავარი კატეგორია საბიუჯეტო მუხლია), ყოველგვარი თვალსაჩინო სტრატეგიული გეგმისა ან მიზნის გარეშე, რომელიც, სულ მცირე, დაასაბუთებდა მაინც გაზრდილი ასიგნების მიღებას. გარდა ამისა, იუსტიციის სამინისტრომ შეძლო უცხოელი დონორებისაგან მოეზიდა 16.700 მილიონი ლარი გამოქვეყნებული ან დამტკიცებული ზოგადი პოზიციის, მიზნის, ამოცანებისა და სამოქმედო გეგმის გარეშე.

იუსტიციის სამინისტროში ბიუჯეტის მომზადების ამჟამინდელი პროცესისათვის დამახასიათებელი ხარვეზები

ზოგადი სტრუქტურული ხასიათის შეზღუდვა

ჯერ ერთი, როგორც ჩანს, იუსტიციის სექტორი არ არის ერთგვაროვანი ორგანიზაციის მქონე, განსხვავებით იმ სექტორებისაგან, სადაც სამინისტრო, უნიკალური პოლიტიკური და სტრატეგიული პასუხისმგებლობის მქონეა, განურჩევლად იმისა, თუ რამდენ სტრუქტურულ ერთეულთან ურთიერთობს იგი ან რამდენი ერთეული იმყოფება მის დაქვემდებარებაში. ამის საპირისპიროდ, იუსტიციის სამინისტრო ინსტიტუციურად განცალკევებულია პროკურატურისა და სასამართლოებისაგან. ამგვარი ვითარება ქმნის არსებით საბიუჯტო სირთულეებს, როდესაც საქმე ეხება მკაფიო მიდგომის შემუშავებასა და მიზნებისა და სტრატეგიული გეგმების განსაზღვრას. გარდა ამისა, დანაწევრებულ გარემოში მოქმედება არ უწყობს ხელს საბიუჯეტო დაფინანსების ზრდას იუსტიციის სექტორში.

მეორეც, საბიუჯეტო არბიტრაჟის გარდაუვალი პროცესი, რომელსაც უძღვება ფინანსთა სამინისტრო, მოგვაგონებს თამაშს ორი ურთიერთდაკავშირებული ჭურჭლის გამოყენებით, სადაც ერთი მოთამაშის მოგება მეორე მოთამაშის წაგებას გულისხმობს.

უარყოფითი ზეგავლენა სამინისტროს მიერ დაგეგმვასთან დაკავშირებული მისიის შესრულებაზე

მინისტრის მოადგილეებმა უნდა ჩამოაყალიბონ და მოამზადონ პოლიტიკა და არ უნდა ასრულებდნენ ცენტრალური ადმინისტრაციის გენერალური დირექტორების ფუნქციებს, რომლებიც კარიერულ საჯარო მოხელეებს წარმოადგენენ. მათი როლი მდგომარეობს იმ სამოქმედო გეგმების განხორცილებეში, რომელიც მზადდება სამინისტროს პოლიტიკური მხარის მიერ. ფუნქციების ამგვარი განაწილება კარგად არის გაგებული საქრთველოში, და, ალბათ, სწორედ ამიტომაა, რომ სამინისტროებს, როგორც წესი, არ შეუძლიათ საჭირო სამოქმედო გეგმების შემუშავება. მინისტრებს არა ჰყავთ მუდმივი მრჩევლები. ამჟამად, მინისტრის მოადგილეები ცენტრალური ადმინისტრაციის გენერალური დირექტორების ფუნქციებს ასრულებენ და, ამის გამო, ჩაფლულნი არიან გადაწყვეტილების მიღების ყოველდღიურ, უწყვეტ პროცესში, რაც მათ დროს არ უტოვებს პოლიტიკისა და სტრატეგიის შემუშავებისათვის.

პროექტის საბიუჯეტო კომპონენტის შედეგები

ძირითადი შედეგების გათვალისწინებით, პროექტის საბიუჯეტო კომპონენტმა შეაგროვა და მოამზადა მეთოდოლოგიური ხასიათის დოკუმენტები, რომელთა მიზანია იუსტიციის სამინისტროს მმართველობას მიაწოდოს ბიუჯეტთან დკავშირებული სამოქმედო პრონციპები. ამ დოკუმენტაციაში შედის:

შემდგომი ქმედებების განხორციელების მიზნით, საბიუჯეტო საკითხებზე მომუშავე ექსპერტმა გასცა შემდეგი რეკომენდაციები:

შესავალი

სწრაფი რეაგირების მექანიზმის პროექტის დაწყებისთანავე ნათელი გახდა, რომ იუსტიციის სამინისტრომ უკვე გასწია მნიშვნელოვანი ძალისხმევა სამოქალაქო რეგისტრაციის სისტემასთან დაკავშირებული რეფორმის გატარების საქმეში. 2004 წლის დეკემბერში, იუსტიციის სამინისტრომ გამოაქვეყნა სტრატეგიული დოკუმენტი - დემოკრატიის დაცვა - სამოქალაქო რეესტრისა და პირადობის დამადასტურებელი დოკუმენტების რეფორმა. თუმცა, უნდა აღინიშნოს, რომ მოცემული დოკუმენტი 1) უპირველეს ყოვლისა გამიზნული იყო იმ განაცხადის დასასაბუთებლად, რომელიც წარდგენილ იქნა დაფინანსების მოსაპოვებლად ეუთო-ს წევრი სახელმწიფოებისაგან, და, შესაბამისად 2) ძირითადად ეხებოდა სამოქალაქო რეესტრისათვის საინფორმაციო ტექნოლოგიების მხარდაჭერას. ეს სავსებით გასაგებია, თუ გავითვალისწინებთ საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურასთან დაკავშირებულ საჭიროებას.

და მაინც, სტრატეგიულ დოკუმენტში მითითებული იყო რამდენიმე მნიშვნელოვანი საკითხი, რომლებიც ეხებოდა სისტემის გამოყენებას, მართვასა და კონტროლს, მაგრამ ხსენებული საკითხები უფრო დეტალურ ფორმულირებას მოითხოვდა. ნებისმიერ შემთხვევაში, სტრატეგიული დოკუმენტი წარმოადგენდა კარგ დასაწყისს და კარგ მასალას ფორმალური პოლიტიკური ჩარჩოს შესაქმნელად.

შუალედურ ანგარიშში დეტალურადაა აღწერილი, თუ რა მიმართულებით უნდა დამუშავდეს გამოყენების, მართვისა და კონტროლის სფეროებთან დაკავშირებული საკითხები. ყველაზე მნიშვნელოვნად მიჩნეულია მონაცემთა კონფიდენციალობა და დაცვა, მონაცემთა ხარისხი, სამოქალაქო რეგისტრაციის ცნობიერება და უსაფრთხოების ზომები, რომლებიც უნდა გატარდეს პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების წარმოებასთან, განაწილებასთან და გაცემასთან დაკავშირებით.

სამოქალაქო რეგისტრაციისათვის პოლიტიკური ჩარჩოს შემუშავების სტრატეგია

ამჟამად მიმდინარე სამოქალაქო რეგისტრაციის შეფასება იუსტიციის სამინისტროს სტრატეგიულ დოკუმენტთან მიმართებაში

ამჟამინდელი ვითარების შეფასება ადასტურებს სტრატეგიულ დოკუმენტში ჩამოყალიბებულ იუსტიციის სამინისტროს პოზიციას საქართველოში სამოქალაქო აქტების რეგისტრაციასთან დაკავშირებით. ქვემოთ მოტანილია შეფასების შედეგად მიღებული ყველაზე მნიშვნელოვანი დასკვნები:

● სამოქალაქო რეგისტრაციის რეგულირება მართებულად არ ხდება. იგი დაქუცმაცებულია და მთლიანობაში არათანმიმდევრულ სისტემად შეიძლება ჩაითვალოს;

სამართლებრივი ბაზა, მთელ რიგ საკითხებთან დაკავშირებული ხარვეზების, წინააღმდეგობრივი ტერმინოლოგიისა და პროცედურების გამო, აშკარად საჭიროებს ზუსტ და თანმიმდევრულ სამართლებრივ რეგულაციას. ხარვეზები კანონმდებლობაში კორუფციის შესაძლო წყაროდ არის განხილული.

სამუშაო პირობები მოქალაქეთა რეგისტრაციის სამსახურებში არადამაკმაყოფილებელია. ეს არის ერთ-ერთი მიზეზი იმისა, რომ სარეგისტრაციო სამსახურები დროულად ვერ ახერხებენ მომსახურების გაწევას. მომსახურება ძალიან დაბალი ხარისხისაა, როგორც დიდ ქალაქებში, ისე პატარა სოფლებში. არ არსებობს მუშაობის ნორმალური პირობები არა მხოლოდ იმ შენობათა არადამაკმაყოფილბელი მდგომარეობის გამო, სადაც მუშაობენ თვითმმართველობისა და სამთავრობო ორგანოები.

სამოქალაქო რეგისტრაციის მონაცემების გადაცემა ფოსტით ხდება. საქართველოში საფოსტო მომსახურების დაბალი დონე (მრავალი წერილი იკარგება, არ აღწევს რესპონდენტს; ფოსტით მიწოდება ხანგრძლივი პროცესია) და მონაცემთა მიწოდება - გადაცემისათვის კანონით განსაზღვრული დროის მონაკვეთი, კიდევ უფრო ახანგრძლივებს მოცემულ პროცესს. ხსენებული პერიოდის შემცირებისათვის (და ფოსტის მოლოდინის პერიოდის შესაკვეცად), მოქალაქეები თავად ასრულებენ კურიერის ფუნქციას, რაც სერიოზულ დარღვევებს იწვევს მონაცემების დამუშავების დროს. გარდა ამისა, მონაცემები მოქალაქეთა სტატუსის შესახებ ინახება ჩანაწერებში მოქალაქეთა სტატუსის შესახებ, რომელთა მოპოვება სამოქალაქო რეგისტრაციის არქივებიდან შეუძლიათ სამოქალაქო რეგისტრაციის ორგანოებს, იუსტიციის სამინისტროსა და სხვა სამთავრობო ორგანოებს შესაბამისი კონტროლის დაცვის გარეშე. ამგვარი პრაქტიკა გულისხმობს პირადი, კონფიდენციალური ინფორმაციის არამართებულად გამოყენების შესაძლებლობას და ეწინააღმდეგება საქართველოს ზოგად ადმინისტრაციულ კოდექსს

საარქივო მონაცემებში და სტატუსთან დაკავშირებულ ჩანაწერებში შეინიშნება გარკვეული უზუსტობები, აღინიშნება სხვაობა სტატუსზე არსებული ჩანაწერების ასლებს შორის და ჩანაწერების შეცვლისა და შესწორების შემთხვევები (სიტყვების, მთლიანი წინადადებებისა და აბზაცების ამოშლა), ჩასწორებები და დამადასტურებელი ბეჭდის ჩამატება. ხშირად, დოკუმენტის ორიგინალი და ასლი არ შეესაბამება ერთმანეთს, მოქალაქის სტატუსზე არსებული ჩანაწერებიდან გამომდინარე ცნობა შეიცავს არასწორ მონაცემებს და სტატუსის ჩანაწერის ორივე ასლი არ შეესაბამება თავად ჩანაწერს სტატუსის შესახებ.

კვლევა გვიჩვენებს, რომ მნიშვნელოვან პრობლემას წარმოადგენს სამოქალაქო რეგისტრაციასთან დაკავშირებული ვალდებულებების უგულებელყოფა თავად მოქალაქეების მიერ. ეს პრობლემა განსაკუთრებით შეიმჩნევა რეგიონებში, სადაც ადამიანთა უმრავლესობა ვერ აცნობიერებს საკუთარ სამოქალაქო სტატუსთან დაკავშირებული რეგისტრაციის მნიშვნელობას. ამის შედეგად, მრავლად გვხვდება ისეთი შემთხვევები, როგორიცაა ბავშვის დაბადების რეგისტრაცია მშობლების ქორწინების ოფიციალური რეგისტრაციის გარეშე; დაბადების გვიანი რეგისტრაცია უფრო და უფრო ხშირი ხდება. საკმაოდ ხშირად, ბავშვის დაბადების რეგისტრაცია წარმოებს განსაკუთრებული საჭიროების შემთხვევაში, როდესაც, მაგალითად, ბავშვი სასკოლო ასაკს აღწევს, ან რაიმე სამედიცინო დაწესებულებაში უნდა გაიაროს რეგისტრაცია. გარდაცვალების რეგისტრაციაც პრობლემას წარმოადგნს. არაზუსტადაა წარმოდგენილი გარდაცვლილი ადამიანების რაოდენობა.

სამოქალაქო რეგისტრაციის პრაქტიკა გვიჩვენებს, რომ მოქალაქეთა რეგისტრაციის სამსახურების თანამშრომლები ხშირად თავად იღებენ გადაწყვეტილებას იმაზე, აღნუსხონ თუ არა გარკვეული მონაცემები, თუ არასაჭიროდ ან უმნიშვნელოდ მიიჩნევენ მათ; ანუ, ისინი არ მოქმედებენ არსებული კანონის, ინსტრუქციებისა ან პრაქტიკის თანახმად.

სამოქალაქო რეგისტრაციის სისტემის თანმიმდევრული გამოყენება,

მართვა და კონტროლი

სამოქალაქო რეგისტრაცია მოიცავს მოსახლეობის ყველა წარმომადგენლის პირად ინფორმაციას. ამგვარი რეგისტრაციის ჩატარებას მოითხოვს სამოქალაქო რეგისტრაციის აქტი. იუსტიციის სამინისტროს აზრით, მიზანი იმგვარი სამოქალაქო რეგისტრაციის სისტემის შექმნაა, რომელიც უზრუნველყოფს შემდეგს: მოქალაქეები შეძლებენ სამოქალაქო აქტების რეგისტრაციას და პასპორტებთან და პირადობის მოწმობებთან დაკავშირებული განაცხადების წარდგენას ერთსა და იმავე სამსახურში - სამოქალაქო რეგისტრაციის რეგიონალურ სამსახურში. გარდა ამისა, სამოქალაქო რეგისტრაციის კიდევ ერთი ამოცანაა მოქალაქეთა პირადი ინფორმაციის ერთჯერადი დაფიქსირება და შემდგომში, საჭიროების შემთხვევაში, ამავე ინფორმაციის მრავალჯერადი გამოყენება (ინფორმაციის ელქტრონული ვერსია). ამის შედეგად, მხოლოდ ერთხელ ხდება ინფორმაციის რეგისტრაცია, ხოლო ეს ინფორმაცია გამოიყენება ყველა სამთავრობო დაწესებულების მიერ საჯარო მომსახურების გაწევის მიზნით. ამგვარად, შესაძლებელი გახდება მოქალაქეებზე არსებული ინფორმაციის იდენტიფიკაცია. გარდა ამისა, ყველა სამთავრობო უწყება, კონკრეტულ მოქალაქეზე ერთსა და იმავე ინფორმაციას მიიღებს.

სამოქალაქო რეგისტრაციის სისტემის მართებული მუშაობის უზრუნველსაყოფად, სისტემა მყარ პრინციპებზე უნდა იყოს დაფუძნებული. უპირველესი და ყველაზე მნიშვნელოვანი პრინციპი იმაში მდგომარეობს, რომ საზოგადოების წევრების უფლებები სამოქალაქო რეესტრში მათზე შეტანილ მოანცემებთან მიმართებაში კანონით უნდა იყოს გარანტირებული. პირადი მონაცემების დაცვის კანონისა და პრაქტიკის ჩარჩო უნდა შეესაბამებოდეს შეთანხმებულ პრინციპებსა და სახელმძღვანელო წესებს პირადი მონაცემების დაცვის თაობაზე, რომლებიც შეტანილია როგორც ეროვნულ კანონში პირადი მონაცემების დაცვის შესახებ, ისე საერთაშორისო ინსტრუმენტებში (ევროსაბჭოს კონვენცია და ევროკავშორის დირექტივები). პირადი მონაცემების დამუშავება უნდა ემყარებოდეს პრინციპებს, რომლებიც პირადი მონაცემების დაცვის აქტშია მოცემული. პირადი მონაცემების დაცვის აქტი არის ზოგადი კანონი, რომელიც გამოდგება მონაცემთა დაცვის თაობაზე წესების დასადგენად სოციალური და ეკონომიკურო ცხოვრების ყველა სფეროში (ნებართვა, შეთანხმება, სამართლებრივი ვალდებულება, დასაბუთებული ინტერესი და სხვა). კანონშემომქმედმა უნდა შეიტანოს სამოქალაქო რეგისტრაციასთან დაკავშირებული წესები პირადი ჩანაწერების მონაცემთა ბაზის ცალკე აქტში, რომელიც, უეჭველად უნდა ეთანხმებოდეს პირადი მონაცემების დაცვის აქტს. ამ კანონმა უნდა დაადგინოს წესები მონაცემების კანონიერი დაცვისა და დამუშავების სამართავად და უნდა უზრუნველყოფდეს 1) მონაცემთა დამუშავების კანონიერ საფუძველს; 2) დაცვას პირადი მონაცემების დაკარგვისა და მათი უკანონო დამუშავების წინააღმდეგ; 3) მონაცემების გამჭვირვალე დამუშავებას; 4) მონაცემთა ხარისხს.

პირადი მონაცემების დაცვის აქტისა და პირადი ჩანაწერების მონაცემთა ბაზის აქტის განხორციელება დამოუკიდებელი ორგანიზაციის ხელში უნდა იმყოფებოდეს. ამგვარ ორგანიზაციას წარმოადგენს მონაცემთა დაცვის საბჭო, რომელსაც მოქალაქეებს შეუძლიათ მიმართონ პირად ინფორმაციასთან დაკავშირებით რაიმე დარღვევის ეჭვის გაჩენის შემთხვევაში.

პირადი მონაცემების დაცვის მეთოდოლოგია ინფრასტრუქტურის დონეზეც არის გასათვალისწინებელი. მნიშვნელოვანია, რომ საინფორმაციო და საკომუნიკაციო ტექნოლოგიები საუკეთესოდ იყოს გამოყენებული. საინფორმაციო და საკომუნიკაციო ტექნოლოგიები არა მხოლოდ კონფიდენციალობასთან დაკავშირებული პრობლემის მიზეზს წარმოადგენს, არამედ ამ პრობლემის გადაჭრასაც გვთავაზობს. მთავარია წონასწორობის დამყარება პირადულსა და სხვა ინტერესებს შორის კანონიერ საზღვრებს შიგნით. კონფიდენციალობის დაცვის მოგვიანებით ჩართვა სამართლებრივ თუ საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურაში ნამდვილად რთული იქნება. ეს პუნქტი თავიდანვე უნდა იყოს გათვალისწინებული. კონფიდენციალობის დაცვა მხოლოდ მაშინ იქნება დიდი ხნის მანძილზე გარანტირებული, თუ ის საფუძვლიანად ჩაშენდება შესაბამის ინფრასტრუქტურაში. ასე რომ, კონფიდენციალობის დაცვა საგანგებოდ აგებული საინფორმაციო სისტემისა და შესამაბამისი სამართლებრივი მექანიზმის გზით არსებით მომენტს წარმოადგენს.

მეორე პრინციპი ისაა, რომ მონაცემთა შეგროვება და რეგისტრაცია რეგულირებადი და ერთგვაროვანი სახით უნდა ხდებოდეს. მთავრობას, როგორც კანონმდებელს, განსაკუთრებული პასუხისმგებლობა აკისრია მოქალაქეების წინაშე. ეს პირად მონაცემებთან ფრთხილ მოპყრობასაც გულისხმობს. მოქალაქეს უნდა ჰქონდეს იმის იმედი, რომ მისი პირადი მონაცემები სანდო ხელში იმყოფება, როდესაც ხდება მათი მართვა მთავრობის მიერ. მოქალაქეს იმის გარანტიაც უნდა ჰქონდეს, რომ მოხელეები, რომლებიც პირად მონაცემებზე მუშაობენ, იცნობენ კანონით დადგენილ წესებს მონაცემთა დამუშავების, შენახვის, დაცვისა და მიწოდების თაობაზე. ამის გამო, მთავრობამ უნდა შექმნას შესატყვისი ელექტრონული საინფორმაციო სტრუქტურა. ეს უზრუნველყოფს მონაცემებისა და ოპერაციების მაღალ ხარისხს. უკიდურესად მნიშვნელოვანია სამოქალაქო რეესტრში შეტანილი მონაცემების ხარისხი. პირადი მონაცემები სრული, ზუსტი, განახლებული, საკმარისი და არაჭარბი უნდა იყოს. შესაბამისად, ინფორმაციის რეგისტრირება და მართვა გამჭვირვალე და ერთგვაროვანი სახით უნდა ხდებოდეს. ეს იმას უზრუნველყოფს, რომ მონაცემთა შეგროვბა და რეგისტრაცია ერთნაირად მოხდება ყველა რეგიონალურ სარეგისტრაციო სამსახურში. მოქალაქის ნებისმიერ ადგილას რეგისტრაციისას, თბილისი იქნება ეს თუ ქუთაისი, არავითარი განსხვავება არ უნდა არსებობდეს გამოყენებულ პროცედურებს შორის.

მესამე პრინციპი იმაში მდგომარეობს, რომ სამთავრობო დაწესებულებებს შეუძლიათ მიიღონ სამოქალაქო რეესტრიდან პირადი ხასიათის ინფორმაცია იუსტიციის სამინისტროსაგან სპეციალური უფლების მიღების შემთხვევაში. პირადი მონაცემების გამოყენება შესაძლებელია მხოლოდ კონკრეტული, მკაფიოდ ჩამოყალიბებული და კანონიერი მიზნით. არ არის ნებადართული მათი შემდგომი გამოყენება იმ სახით, რომელიც არ შეესაბამება ხსენებულ მიზნებს. ამგვარ მიზნებს ესაჭიროებათ საფუძველი კანონის სახით. ეს საფუძველი ჩვეულებრივ ასახავს იმ ფაქტს, რომ მონაცემების გამოყენებას აუცილებლობით საჭიროებს იურიდიული ვალდებულებები ან სამთავრობო ამოცანის შესრულება, რასაც სახელმწიფო ინტერესები მოითხოვს. სამოქალაქო რეესტრში შეტანილი ინდივიდების პირადი მონაცემების დაცვის საჭიროებიდან გამომდინარე, შეზღუდვები უნდა იქნას დაწესებული მონაცემების ხელმისაწვდომობასა და გამოყენებაზე. სამოქალაქო რეესტრის მონაცემების მომხმარებლებს (კლიენტებს) მოუწევთ სპეციალური ნებართვის აღება, რომელიც გაიცემა საქართველოს შემთხვევაში იუსტიციის სამინისტროს ბრძანების საფუძველზე. ეს პასუხისმგებლობა უნდა შედიოდეს ახალი სამოქალაქო რეგისტრაციის ეროვნული სააგენტოს ამოცანებში, კერძოდ კი პოლიტიკის სტრუქტურული ერთეულის ფუნქციებში. ბრძანებაში უფლების გაცემის შესახებ ნათლად უნდა იყოს ნათქვამი, თუ ყოველი კონკრეტული ინფორმაციის მომხმარებლის (კლიენტის) შემთხვევაში ვინ არის ინფორმაციის გამცემი, რა ინფორმაცია გაიცემა და რა სახით გაიცემა იგი. სპეციფიკაცია უნდა ეფუძნებოდეს მომხმარებლის (კლიენტის) საჯარო (არა კომერციულ) ინტერესს, რომელიც კანონითაა განსაზღვრული, და, შესაბამისად, კონკრეტული ინფორმაციის საჭიროებას და კონფიდენციალობის დაცვის უფლებას. ბრძანება უფლების მინიჭების შესახებ უნდა ხორციელდებოდეს ტექნიკური (პროგრამული) საშუალებებით, რათა არ მოხდეს არასაჭირო პირადი ინფორმაციის გაცემა სამოქალაქო რეესტრიდან, ანუ უნდა გაიცემოდეს მხოლოდ მოთხოვნილი ინფორმაცია. კონფიდენციალობის დაცვის ასეთი მკაცრი რეჟიმის შედეგად მხოლოდ ის ინფორმაცია მიეწოდება მომხმარებელს (კლიენტს), რომელიც ნამდვილად აუცილებელია მისი საზოგადოებრივი/სახელმწიფო ამოცანის შესასრულებლად. ამავე დროს, პიროვნება, რომლის შესახებაც ხდება ინფორმაციის მოპოვება, ყოველთვის უფლებამოსილია იცოდეს, თუ რომელი მომხმარებელი (კლიენტი) იყენებს ამ ინფორმაციას.

მეოთხე პრინციპია ოპტიმალური გამჭვირვალება. ნდობა არსებითი ფაქტორია საინფორმაციო ინფრასტრუქტურის სწორი ფუნქციობისათვის. ნდობის დასამყარებლად მოქალაქეებს უნდა მიეცეს საშუალება რამდენადაც შესაძლებელია მაქსიმალურად აკონტროლონ თავიანთი პირადი ინფორმაცია. მოქალაქეებს შეუძლიათ განსხვავებული დამოკიდებულება იქონიონ მთავრობისათვის ინფორმაციის მიწოდებასთან დაკავშირებით. მათ შეუძლიათ უგულებელჰყონ ინფორმაციის მიწოდების მოთხოვნა, თუ არ ენდობიან მთავრობას. მაგრამ რაც უფრო ენდობიან მოქალაქეები მთავრობას, მით უფრო კარგად ხედავენ იმ სარგებელს, რომელიც ინფორმაციის მიწოდებას მოაქვს და ნაკლებად განიცდიან თავიანთი პირადი მონაცემების კონტროლის აუცილებლობას. ამგვარად, მთავრობამ ოპტიმალური გამჭვირვალება უნდა უზრუნველყოს. ადამიანებმა უნდა იცოდნენ, ვინ იყენებს მათ მონაცემებს და რა მიზნით. კანონმა აგრეთვე უნდა განსაზღვროს წესები, რომლებიც ეხება პიროვნების უფლებას იცოდნენ, თუ მათ შესახებ რა მონაცემებია შეტანილი სამოქალაქო რეესტრში და როგორ გამოიყენება ეს მონაცემები; იცოდნენ, რომ მათ აქვთ უფლება შეასწორონ მცდარი მონაცემები. თუმცა, ამგვარ პირობებშიც კი მოქალაქეებს შეიძლება არც უნდოდეთ და არც შეეძლოთ თვალი გაადევნონ მთავრობის ყველა ქმედებას მათ პირად მონაცემებთან დაკავშირებით. აქედან გამომდინარე, მოქალაქეთა მიერ მონაცემთა კონტროლი გარკვეულად შეზღუდულია, ისევე როგორც შეზღუდულია შემოწმების წარმოება მონაცემთა დაცვის აქტით. უფრო მნიშვნელოვანი ისაა, რომ მოქალაქეებზე პირდაპირი ინსტრუქციების გაცემის ნაცვლად, მთავრობის ქმედება ნათელი იყოს და მოქალაქეებში ნდობის გამოწვევაზე იყოს მიმართული. გარდა ამისა, ნდობის გასამყარებლად, აუცილებელია არა მხოლოდ ტექნიკური, არამედ საორგანიზაციო აუდიტორული მექანიზმების შექმნა. მაგალითად, რეგიონალური სამსახურების პერიოდული შემოწმება იმის გასარკვევად, თუ რამდენად სწორედ იყენებენ ისინი წესებსა და ინსტრუქციებს. ეს საჭიროებს კანონში აუდიტის მექანიზმის ჩართვას.

დაცული დოკუმენტები (პასპორტები, პირადობის მოწმობები)

რადგან სამოქალაქო რეესტრი საჯარო სამსახურის მოქმედების საფუძვლად ითვლება და მონაცემთა ხარისხი დიდი მნიშვნელობის მქონეა, მოქალაქეების ზუსტი იდენტიფიკაცია უნდა ჩაითვალოს მართებული რეგისტრაციის პირველ საფეხურად. ზუსტი იდენტიფიკაციისათვის, უეჭველად უნდა არსებობდეს პასპორტებისა და პირადობის მოწმობების წარმოების, განაწილებისა და გაცემის სანდო სისტემა, რაც აუცილებელია სამოქალაქო რეესტრის მართებული ფუნქციობისათვის. მოქალაქეთა სწორი იდენტიფიკაციისათვის, უნდა დაზუსტდეს მონაცემები პასპორტებსა და პირადობის მოწმობებში. გარდა ამისა, დოკუმენტების მცდარად გამოყენების ასაცილებლად, აუცილებელია შემოწმდეს იდენტიფიკაციისათვის წარმოდგენილი დოკუმენტების სანდოობა. იმისათვის რომ ვუზრუნველყოთ დოკუმენტების სანდო წარმოება, განაწილება და გაცემა, უნდა არსებობდეს სანდოობის უზრუნველყოფის გეგმა და პროცედურები. სანდოობის უზრუნველსაყოფად, გარკვეული ზომები უნდა გატარდეს დოკუმენტების წარმოების/საბეჭდ ადგილებში და პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების გაცემაზე პასუხისმგებელ რეგიონალურ სამსახურებში. ყოველდღიურ საქმიანობასთან დაკავშირებული ზომების გატარებასთან ერთად, უნდა შედგეს გეგმა იმგვარი მოვლენების ასაცილებლად, რომლებიც ხელს უშლიან პასპორტებისა და პირადობის მოწმობების წარმოებას (ტექნიკური პრობლემები, ტერორისტული აქტები, ბუნებრივი მოვლენები - მაგალითად მიწისძვრა და სხვა).

უნდა გადაწყდეს, თუ რა მონაცემები შევა დოკუმენეტებში, რაც კავშირშია მათი მიღების ერთგვაროვან პროცედურასთან. ამ პროცედურამ უნდა უზრუნველყოს ზუსტი და ერთგავროვანი ინფორმაციის გადაცემა დოკუმენტების წარმოების ადგილზე, რათა მოხდეს დოკუმენტების პერსონალიზაცია. იუსტიციის სამინისტროსადმი გადაცემულ შუალედურ ანგარიშში შეტანილია წინადადებები იმ მონაცემების თაობაზე, რომლებიც ზემოთ ხსენებულ დოკუმენტებში უნდა იყოს შეტანილი.

დასკვნები

როგორც აღინიშნა, სწრაფი რეაგირების მექანიზმის პროგრამის დაწყებისთანავე, იუსტიციის სამინისტრომ მნიშვნელოვანი ძალისხმევა გასწია სამოქალაქო რეესტრის ფუნქციობის გასაუმჯობესებლად. საერთაშორისო დონორების დახმარებით, იუსტიციის სამინისტრომ დაიწყო საცდელი პროექტი თბილისის მოქალაქეთა რეგისტრაციის ხუთ სამსახურში, რათა შეექმნა შესაბამისი, კლიენტის მომსახურებაზე მიმართული ატმოსფერო ამ სამსახურების შენობების შეკეთების გზით. გარდა ამისა, 2004 წლის დეკემბერში დაიწყო 300 საჯარო მოხელის სწავლება, რათა ახალ კადრებს შეეთვისებინათ მომავალში შესასრულებელი ამოცანები. სასწავლო პროგრამა ეხებოდა ისეთ თემებს, როგორიცაა იუსტიციის სამინისტროს სტრუქტურა, კანონმდებლობის ცოდნა, წესები და პროცედურები და კლიენეტებთან ურთიერთობა. კორუფციის საფუძვლადმდებარე მიზეზებთან ბრძოლის მიზნით, საჯარო მოხელეების ხელფასი 2005 წლის დასაწყისში ხუთჯერ გაიზარდა. ამის გამო, რეგიონალური სამსახურების საჯარო მოხელეები ნაკლებად დაექვემდებარებიან კორუფციას.

სწრაფი რეაგირების მექანიზმის პროექტის განმავლობაში, იუსტიციის სამინისტრო ძირითადად დაკავებული იყო საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურის შექმნით. თუმცა, სამოქალაქო რეესტრის შექმნისას, ალბათ სახიფათოა ყურადღების წარმართვა მხოლოდ ტექნოლოგიური ინფრასტრუქტურისა და მონაცემთა ბაზის შექმნაზე. სამოქალაქო რეესტრთან დაკავშირებული უპირველესი მოთხოვნა სისტემის შესაბამისი გამოყენება, მართვა და კონტროლია. მონაცემთა და პირადი ინფორმაციის შესატყვისი დაცვის გარეშე, არ იარსებებს იმის რწმენა, რომ სისტემა კანონიერი და ინტეგრირებულია, ხოლო ამგვარი რწმენის გარეშე გაუარესდება სისტემის მონაცემთა ხარისხი. მაღალხარისხიანი მონაცემების გარეშე სისტემა ვერ დაამუშავებს ზუსტ, კანონიერად მოთხოვნილ ინფორმაციას, რომელიც აუცილებელია გათვალისწინებული ამოცანების შესასრულებლად (ამომრჩეველთა ზუსტი სიების შედეგენა, სტატისტიკა და სხვა). ასე რომ, სამოქალაქო რეესტრის შესაბამისი მართვის, გამოყენებისა და კონტროლის გარეშე, სისტემა დაიშლება და ასეთ შემთხვევაში ვერანაირი ტექნოლოგიური ინფრატრუქტურა ვერ აგვაცილებს ამას. მნიშვნელოვანია, რომ სამოქალაქო რეესტრზე მიმართულ მომავალ პროექტებში იუსტიციის სამინისტრომ უფრო მეტად გაამახვილოს ყურადღება გამოყენების, მართვისა და კონტროლის ასპექტებზე. ითვლება, რომ პრინციპი კონფიდენციალობის დაცვა საინფორმაციო სისტემის მეშვეობით, რომელიც გულისხმობს კანონმდებლობისა და წესების შემუშავებას საინფორმაციო ტექნოლოგიების შექმნასთან ერთად, არსებით როლს ასრულებს სამოქალაქო რეესტრის შექმნაში.

როგორც ჩანს, იუსტიციის სამინისტრომ ცოტა რამ გააკეთა ამ მიმართულებით. რეგიონალური სამსახურების მონახულებამ გვიჩვენა, რომ სამსახურის თანამშრომლები მაქსიმალურად იყენებენ თავიანთ შესაძლებლობებს, მაგრამ კვლავ შეინიშნება შესატყვისი პროცედურების ნაკლებობა და წინააღმდეგობები კანონმდებლობაში. სამოქალაქო აქტების რეგისტრაციის კანონიდან გამომდინარე, იუსტიციის სამინისტროს დაევალა (თავი XV, 2, მუხლი 123) შეემუშავებინა ინსტრუქციები სამოქალაქო რეგისტრაციის შესახებ, რომლებიც მინისტრის მიერ უნდა ყოფილიყო დამტკიცებული. ინსტრუქციების პროექტის ასლი (ინსტრუქციები ჯერ არ დამტკიცებულა იუსტიციის მინისტრის მიერ) ითარგმნა. შემდეგ მოხდა მისი განხილვა.

განხილვიდან ნათლად ჩანს, რომ ინსტრუქციების პროექტი ძალიან ზოგადია იმისათვის, რომ შეასრულოს სახელმძღვანელო პროინციპების როლი სამოქალაქო რეესტრის ერთგვაროვანი სახით საწარმოებლად. სასიცოცხლო მნიშვნელობისაა, რომ ყოველ რეგიონალურ სამსახურში თითოეულმა საჯარო მოხელემ უნიფორმული, ანუ ერთგვაროვანი სახით შეასრულოს საკუთარი მოვალეობები. ასე მაგალითად, საჯარო მოხელე ვალდებულია განმარტოს მოქალაქეების უფლება-მოვალეობანი და შეატყობინოს მათ მოსალოდნელი სამართლებრივი შედეგები. ყოველივე ეს რა თქმა უნდა ლოგიკურია, მაგრამ საჯარო მოხელეებმა ამ სახის ინფორმაცია მოქალაქეებს ერთგავაროვანი სახით, ერთნაირად უნდა მიაწოდონ, რათა ისე არ მოხდეს, რომ მოქალაქე სხვადასხვა სამსახურისაგან სხვადასხვა ინფორმაციას იღებდეს. კიდევ ერთი მაგალითი: დაბადების აღრიცხვისას მშობლები ვალდებულები არიან წარადგინონ წერილობითი განცხადება. თუ რა ინფორმაციას უნდა შეიცავდეს ეს წერილობითი ფორმა, ნათელი არ არის. შეცდომების თავიდან ასაცილებლად, ამგვარი დეკლარაცია უნდა შეესაბამებოდეს იუსტიციის სამინისტროს სტანდარტულ ფორმას. ეს მხოლოდ რამდენიმე მაგალითია იმისა, თუ რამდენად აუცილებელია პროცედურების კონკრეტული სახელმძღვანელოების არსებობა, რომლითაც იხელმძღვანელებდნენ საჯარო მოხელეები და უზრუნველყოფდნენ სამოქალაქო რეესტრში ზუსტი, სრული და განახლებული ინფორმაციის შეტანას ერთგვაროვანი წესით.

რაც შეეხება მონაცემების ხარისხს, აუცილებელია უფრო მეტი კვლევის ჩატარება იმ მონაცემთა წყაროების შესახებ, რომლებიც მონაცემთა ბაზის შესავსებად გამოიყენება. გარდა იმ მონაცემთა ბაზის შესწავლისა (ადრე იმყოფებოდა შინაგან საქმეთა სამინისტროს დაქვემდებარებაში), რომელიც გამოიყენება ბრუნვაში არსებული და 2004 წლის 14 ნოემბრამდე გაცემული პირადობის მოწმობებსა და ეროვნულ პასპორტებში შემავალი ინფორმაციის წყაროდ, შესწავლილ უნდა იქნეს ცენტრალური საარჩევნო კომისიის მონაცემთა ბაზა (ამომრჩეველთა კომპიუტერიზირებული სიები). იძულებით გადადგილებულ პირებზე ძალიან საინტერესო მონაცემთა ბაზა გააჩნია ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტროს. მონაცემთა ბაზა გაეროს ლტოლვილთა უმაღლეს კომისარიატთან (გლუკ) ერთად განხორციელებული პროექტის ფარგლებში შეიქმნა. პროექტის მიზანია ექვს წელს გადაცილებული ყოველი იძულებით გადაადგილებული პირის რეგისტრაცია, რაც, სხვასთან ერთად, მოიცავს თითოეული რეგისტრირებული პირისათვის ციფრული წესით სურათის გადაღებას. პროექტი განხორციელდება 2005 წელს. თუმცა გლუკ-მა აღნიშნა, რომ მისთვის არ არის ნათელი, თუ როგორ განაგრძობს ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტრო მონაცემთა ბაზის ფუნქციობის უზრუნველყოფას პროექტის დასრულების შემდეგ. გლუკ-თან შეხვედრამ ნათელი გახადა, რომ სამინისტროებს შორის არასაკმარისი ხარისხით ტარდება კონსულტაციები სამოქალაქო რეესტრის მონაცემთა ბაზაში შეტანილი სანდო მონაცემების შემდგომ გამოყენებასთან დაკავშირებით.

გარკვეული კავშირი არსებობს სამოქალაქო რეესტრის სისტემის ფუნქციობასა და მოქალაქეების სურვილს შორის მოახდინონ სამოქალაქო აქტების რეგისტრაცია. მოქალაქეებს, რომელთათვისაც რთულია რეგისტრაციის გავლა, განეკუთვნებიან შორეულ ადგილებში მცხოვრები პირები, პირები, რომლებიც ხშირად იცვლიან მისამართს და მუდმივი მისამართის არმქონე მომთაბარე პირები. არსებითი მნიშვნელობის მქონეა, რომ მოსახლეობის ინფორმირების კამპანია რაც შეიძლება სწრაფად დაიწყოს, რათა მოსახლეობისათვის ნათელი გახდეს, თუ რატომ არის სამოქალაქო რეგისტრაციის სისტემის ფუნქციობა მომგებიანი, როგორც მთავრობისათვის, ისე პირადად მოქალაქეებისათვის. სამოქალაქო რეესტრის შექმნის პარალელურად მიმდინარე საზოგადოებრივი ცნობიერების ამაღლების კამპანია დამოკიდებულია ხელმისაწვდომ ბიუჯეტზე და მასობრივი ინფორმაციის საშუალებების მეშვეობით მოსახლეობის ინფორმირების აუცილებლობაზე. ძალიან მნიშვნელოვანია, რომ მოქალაქეებს ესმოდეთ რეგისტრაციასთან დაკავშირებული მოთხოვნები. მთავარია, რომ მოხდეს მოქალაქეების ინფორმირება რეგისტრაციის ახალ პროცედურებზე და მასთან დაკავშირებულ მოთხოვნებზე. მობილური სარეგისტრაციო სამსახურების გამოყენებისას, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, რომ მოქალაქეებმა იცოდნენ ის თარიღები, როდესაც ეს სამსახურები მათ სიახლოვეს იმყოფება. მასობრივი ინფორმაციის საშუალებებით სამოქალაქო ცნობიერების ამაღლების ეფექტური კამპანიის ჩასატარებლად, მნიშვნელოვანია ხაზი გაესვას რეგისტრაციის სავალდებულო ხასიათს (რასაც ნამდვილად გულისხმობს სამოქალაქო რეესტრი) და რეგისტრაციის ჩატარების მიზანს - რეგისტრაცია საშუალებას აძლევს მთავრობას დაგეგმოს და უზრუნველყოს მოქალაქეთა სახელმწიფო მომსახურება. იუსტიციის სამინისტრომ უნდა გაითვალისწინოს ის წუხილი და გაუგებრობა, რომელიც შესაძლებელია გამოიწვიოს კომპიუტერების გამოყენების აუცილებლობამ. ამიტომ ასევე მნიშვნელოვანია, რომ საკმარისი ყურადღება დაეთმოს იმ დადებით და უარყოფით მხარეებს, რასაც მოქალაქეებს სამოქალაქო რეესტრის გამოყენება მოუტანს.

დასასრულს, იუსტიციის სამინისტრომ უნდა განსაზღვროს ის რეალური პერიოდი, რომლის განმავლობაშიც სამოქალაქო რეესტრის შექმნა იქნება შესაძლებელი. სწრაფი რეაგირების მექანიზმის პროექტის განხორციელებისას ნათელი გახდა, რომ სამინისტრო ძალიან მონდომებულია რაც შეიძლება სწრაფად შექმნას სამოქალაქო რეესტრი. მიუხედავად იმისა, რომ ამგვარი დამოკიდებულება მხოლოდ და მხოლოდ მისასალმებელია, მნიშვნელოვანია გავაცნობიეროთ შემდეგი - კარგად მომუშავე სამოქალაქო რეესტრის შექმნას გარკვეული დრო სჭირდება. საქართველოს შემთხვევაში, ყოველივე ამის გაცნობიერება კიდევ უფრო მნიშვნელოვანი ჩანს. იუსტიციის სამინისტროს ალბათ მხოლოდ ერთადერთი შანსი ექნება იმისა, რომ მოცემული საქმიანობა დამაკმაყოფილებლად შეასრულოს. ჯერ ერთი, თუ ეს საქმიანობა მარცხით დამთავრდა, საეჭვოა, რომ უცხოელი დონორებისაგან დაფინანსების მიღების შემთხვევაშიც კი, იგი ხელმეორედ იქნება დაფინანსებული; მეორეც, მოსახლეობის ნდობის მოსაპოვებლად აუცილებელია, რომ მოცემული ამოცანა კარგად შესრულდეს. კარგად მომუშავე სამოქალაქო რეესტრთან დაკავშირებული საქმიანობის მარცხით დამთავრება მოსახლეობაში იმედის გაცრუებასა და უნდობლობას გამოიწვევს. ამიტომ უკიდურესად მნიშვნლოვანია, რომ საჭირო დრო დავუთმოთ სამოქალაქო რეესტრის შექმნას - საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურის ჩამოყალიბებას და პოლიტიკის შემუშავებას სისტემის გამოყენების, მართვისა და კონტროლის თაობაზე.

საერთაშორისო დონორებს გააზრებული უნდა ჰქონდეთ, რომ არ უნდა შესუსტდეს სამოქალაქო რეესტრის შექმნასთან დაკავშირებული იმპულსი. სამოქალაქო რეესტრის ასამოქმედებლად, დაფინანსება უნდა დაიწყოს ეხლავე და არა, მაგალითად, არჩევნების მოახლოებისას. ეს საშუალებას მისცემს საქართველოს შექმნას მდგრადი სისტემა, რომელიც მომავალში განაპირობებს არა მხოლოდ ამომრჩეველთა სიების სიზუსტეს, არამედ მთელი საჯარო სამსახურის ეფექტურ მუშაობას როგორც მთავრობის, ისე მოქალაქეების საკეთილდღეოდ.

რეკომენდაციები პოლიტიკური ჩარჩოს თაობაზე

პოლიტიკური ჩარჩოს თაობაზე გაცემული რეკომენდაციები მიზნად უნდა ისახავდეს სამოქალაქო რეესტრის ადექვატური გამოყენების, მართვისა და კონტროლის ხელშეწყობას. ამისათვის, სამოქალაქო რეესტრის გამოყენებასთან დაკავშირებული პოლიტიკური ჩარჩო, ყურადღებას უნდა ამახვილებდეს ისეთი ინფრასტრუქტურის შექმნაზე, რომელიც უზრუნველყოფს სამოქალაქო რეესტრში შემავალი ინფორმაციის სისრულეს, სიზუსტეს და განახლებას. სამოქალაქო რეესტრის მართვის თვალსაზრისით, პოლიტიკურ ჩარჩოში ყურადღება უნდა გამახვილდეს ისეთი ინფრასტრუქტურის შექმნაზე, რომელიც უზრუნველყოფს სამოქალაქო რეგისტრაციის სისტემის კანონიერებასა და ერთიანობას. სისტემის კონტროლის თვალსაზრისით, პოლიტიკურმა ჩარჩომ ყურადღება აუდიტის სისტემაზე უნდა გაამახვილოს. როდესაც სამოქალაქო რეესტრი ითვლება საჯარო სამსახურის მართებული ფუნქციობის საფუძვლად, აუცილებელია უზრუნველყოფილი იქნას მისი შეუფერხებელი მოქმედება.

ზემოთ თქმულიდან გამომდინარეობს გარკვეული რეკომენდაციები, რომლებიც უნდა იყოს დაცული სისტემის სწორი გამოყენების, მართვისა და კონტროლის უზრუნველყოფის მიზნით.

● მონაცემთა კონფიდენციალობის უზრუნველყოფისა და მათი დაცვისათვის კანონმდებლობის შემუშავება, რომელიც უნდა შეესაბამებოდეს ევროკავშირის დირექტივებს პირადი მონაცემების დაცვის თაობაზე. გარდა ზოგადი კანონისა მონაცემების დაცვის შესახებ, უნდა შემუშავდეს კანონი, რომელიც კონკრეტულად შეეხება პირადი მონაცემების დაცვას სამოქალაქო რეესტრში. ხსენებული საქმიანობა მჭიდრო კავშირში უნდა იმყოფებოდეს საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურის განვითარებასთან (კონფიდენციალობის უზრუნველყოფა საინფორმაციო სისტემის მეშვეობით).

● მონაცემთა დაცვის დამოუკიდებელი საბჭოს შექმნა, რომელიც შეძლებს პირადი მონაცემების დაცვასთან დაკავშირებული კანონების გატარებას.

● ინსტრუქციებისა და პროცედურების შემუშავება, რომლებიც უზრუნველყოფენ ერთგვაროვან და უნიფორმულ რეგისტრაციას და სამოქალაქო რეესტრში სრული, ზუსტი და განახლებული მონაცემების შეტანას. ამისათვის მომხმარებელთათვის უნდა შეიქმნას პროცედურების შემცველი სახელმძღვანელოები. მოდელად უნდა გამოყენებულ იქნას ევროპის ქვეყნების ანალოგიური სახელმძღვანელოები და ინსტრუქციები.

● რაც შეიძლება მალე უნდა დაიწყოს მოსახლეობის ცნობიერების ამაღლების კამპანია მოსახლეობის ნდობის მოპოვებისა და რეგისტრაციის მნიშვნელობის ხაზგასმის მიზნით. გარდა ამისა, სახელმწიფო უწყებებმა უნდა გააცნობიერონ ის ფაქტი, რომ საქართველოში უნდა არსებობდეს პირადი მონაცემების შემცველი მხოლოდ ერთი მონაცემთა ბაზა, რომელიც საჯარო მომსახურების გასაწევად იქნება გამოყენებული.

● აუდიტის სისტემის შექმნა. საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურის აუდიტის გარდა, აუცილებელია შეიქმნას აუდიტის სისტემა იმის შესამოწმებლად, სწორედ სრულდება თუ არა ინსტრუქციები და პროცედურები სისტემის გამოყენებისა და მართვის თაობაზე. ეს განაპირობებს იმას, რომ მონაცემები სამოქალაქო რეგისტრაციის სისტემაში არ იქნება წინააღმდეგობის შემცველი. სახელმძღვანელოდ გამოდგება ევროპის ქვეყნების აუდიტის წარმატებული სისტემები.

● მონაცემთა შეგროვების წესების შემუშავება მონაცემთა აღრიცხვის ერთგვაროვანი, უნიფორმული პროცედურის უზრუნველსაყოფად. ამის შედეგად, დოკუმენტების მწარმოებელ დაწესებულებაში, სადაც ხდება დოკუმენტების პერსონიფიკაცია, სწორი და ერთგვაროვანი ინფორმაცია იქნება გაგზავნილი. იმისათვის რომ სანდოდ ხდებოდეს დოკუმენტების წარმოება, განაწილება და გაცემა, უნდა არსებობდეს სანდოობის უზრუნველმყოფელი გეგმები და პროცედურები. შესაბამისი უსაფრთხოების ზომები უნდა იქნეს მიღებული დოკუმენტების მწარმოებელ/ბეჭდვით ორგანიზაციაში და რეგიონალურ სამსახურებში, რომლებიც პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების გაცემაზეა პასუხისმგებელი. ყოველდღიურ საქმიანობასთან დაკავშირებული უსაფრთხოების ზომების გარდა, უნდა არსებობდეს გეგმა იმ მოვლენებთან დაკავშირებით, რომლებმაც შეიძლება ხელი შეუშალონ პასპორტებისა და პირადობის მოწმობების გაცემას (ტექნიკური პრობლემების გამო წარმოების შეფერხება, ტერორისტული აქტი, ბუნების მოვლენები - მაგ., მიწისძვრა, და სხვა).

შესავალი

საინფორმაციო ტექნოლოგია ნებისმიერი თანამედროვე სამოქალაქო რეგისტრაციის სისტემის განუყოფელი ნაწილია, რადგანაც ის უკავშირდება მოქალაქეთა სამოქალაქო სტატუსისა და საიდენტიფიკაციო მონაცემების მეთოდურ შეგროვებას, შემოწმებას, შენახვასა და კანონიერ გავრცელებას. ამგვარ ინფორმაციას მოითხოვს სამთავრობო სტრუქტურათა უმრავლესობა მოქალაქეებთან ინდივიდუალური კონტაქტისას (სოცუზრუნველყოფა, დასაქმება, ჯანმრთელობის დაცვა, განათლება, კანონის აღსრულება და სხვა) ან კოლექტიური კონტაქტისას, დემოგრაფიული და სოციალური დაგეგმვის მიზნით. ეს ინფორმაცია აგრეთვე წარმოადგენს დემოკრატიული საზოგადოების ქვაკუთხედს, რომელიც მუდმივად განაახლებს იმ ადამიანთა ეროვნულ რეესტრს, რომლებიც უფლებამოსილნი არიან მიიღონ მონაწილეობა ეროვნულ და მუნიციპალურ არჩევნებში.

როდესაც საქართველოს სარეგისტრაციო სისტემა შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიეკუთვნებოდა, ის მრავალი ხარვეზით ხასიათდებოდა (სისტემის დაქუცმაცებული ხასიათი ორგანიზაციული და გეოგრაფიული თვალსაზრისით, სამართლებრივი და საოპერაციო ხასიათის ანომალიები, მონაცემთა წინააღმდეგობრივი ბუნება, რესურსების ნაკლებობა, კორუფცია). სისტემა, რომელსაც ძირითადად დოკუმენტაციასთან ჰქონდა საქმე, ვერ აღრიცხავდა სისტემატიური, ზუსტი და სანდო სახით ინფორმაციას ცალკეული მოქალაქეების შესახებ და ვერ აწვდიდა ინფორმაციას სამთავრობო სტრუქტურებს. 2004 წლის 15 ნოემბრიდან, სამოქალაქო რეგისტრაციასთან დაკავშირებული ყველა ფუნქცია (სამოქალაქო აქტების რეგისტრაცია და პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების გაცემა) გადაეცა იუსტიციის სამინისტროს სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტს. ამან შექმნა იდეალური პირობები მთელი სისტემის რაციონალიზაციისათვის სამართლებრივი, გეოგრაფიული, სტრუქტურული, საოპერაციო და მეთოდოლოგიური თვლსაზრისით. ამ ფაქტმა აგრეთვე განაპირობა თანამედროვე, ხელშემწყობი ინფრასტრუქტურის შექმნის შესაძლებლობა, რომელიც საინფორმაციო ტექნოლოგიასაც მოიცავდა.

სრულიად ახალი ორგანიზაციის შექმნასთან დაკავშირებით ახალი ფუნქციების დაკისრების შემდეგ, სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტი საწყის პრინციპებს მიუბრუნდა და შეიმუშავა ზემოთ ხსენებული სტრატეგიული დოკუმენტი „დემოკრატიის დაცვა - სამოქალაქო რეესტრისა და პირადობის დამადასტურებელი დოკუმენტების რეფორმა“. ეს სტრატეგია მოიცავდა სამოქალაქო აქტების რეგისტრაციისა და პასპორტებისა და პირადობის მოწმობების გაცემის ფუნქციების შერწყმას 80 რეგიონალურ სამსახურში, რომელიც იმყოფებოდა 12 რეგიონალური სათავო სამსახურის დაქვემდებარების ქვეშ და მათი ოფისების შეკეთებას, ცენტრალური ორგანიზაციის მართვას და საოპერაციო სტრუქტურას, თანამშრომლების სამსახურში მიღებასა და სწავლებას, კანონმდებლობის შემუშავებას და საზოგადოებრივი ცნობიერების ამაღლების პროგრამებს, პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების წარმოების ტექნოლოგიის მოდერნიზაციას და საინფორმაციო ტექნოლოგიების ეროვნული ინფრასტრუქტურის შექმნას. თავიდან ადგილობრივი და საერთაშორისო ექსპერტები ერთად მუშაობდნენ რეფორმის სტრატეგიის ჩამოყალიბებაზე. მისი პირველი ვერსიის წარდგენის შემდეგ, სწრაფი რეაგირების მექანიზმის პროექტის ექსპერტებმა გასწიეს მნიშვნელოვანი ტექნიკური დახმარება დონორთა საერთაშორისო თანამეგობრობიდან დაფინანსების მიღების სტრატეგიების გადასინჯვის საქმეში.

როგორც ეს სწრაფი რეაგირების მექანიზმის პროექტის პირველად შეფასებასა და შუალედურ ანგარიშებშია აღნიშნული, იუსტიციის სამინისტროს საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურა მთლიანობაში სუსტადაა განვითარებული; მასში შედის არასაკმარისი რაოდენობის პერსონალური კომპიუტერები (ისიც ზოგიერთ დეპარტამენტში), რომლებიც ძირითადად საოფისე სისტემად და/ან ელექტრონული ფოსტისათვის გამოიყენება. არ არსებობს საინფორმაციო ტექნოლოგიების ოფიციალური დეპარტამენტი, და, შესაბამისად, სამინისტროში არ არსებობს საინფორმაციო ტექნოლოგიის გამოყენების ზოგადი სტრატეგია. რადგანაც სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტს არ გააჩნია ინსტიტუციური ინფრასტრუქტურა და სტრატეგიული დაგეგმვის შესაძლებლობები, ზოგად სტრატეგიულ დოკუმენტში მოხაზული საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურის გეგმა სწრაფი რეაგირების პროგრამის ექსპერტების დახმარებით გადამუშავდა საინფორმაციო ტექნოლოგიების სტრატეგიის პროექტად, რომელიც პროგრამის შუალედურ ანგარიშს არის დართული.

ამ ეტაპზე უნდა აღინიშნოს, რომ თუმცა საქართველოს მთავრობა დიდ პოლიტიკურ და სოციალურ მნიშვნელობას ანიჭებს სამოქალაქო რეგისტრაციის რეფორმის წარმატებას, საბიუჯეტო შეზღუდვები ხელს უშლის მას სრულად დააფინანსოს ეროვნული პროგრამა ზოგად სტრატეგიულ დოკუმენტში მოცემული ბიუჯეტის თანახმად (დაახლოებით 16 მილიონი ევრო). ამგვარად, ახლო მომავალში, სტრატეგიის განხორციელება (თუნდაც ნაწილობრივ) საერთაშორისო დონორების დაფინანსებაზეა დამოკიდებული. სტრატეგიის პირველად წარდგენის შემდეგ, საინფორმაციო ტექნოლოგიების სტრატეგიის პროექტი დაიხვეწა და გაფართოვდა, რათა შესაძლებელი გამხდარიყო მისი გამოყენება იმგვარი ამოსავალი დოკუმენტის სახით, რომელიც გამოდგებოდა საინფორმაციო ტექნოლოგიების დანერგვის დამოუკიდებელი პროექტისათვის ტექნიკური დავალების დასაწერად და საინფორმაციო ტექნოლგიების აპარატურისათვის სატენდერო დოკუმენტაციის შესაქმნელად.

სამოქალაქო რეესტრში საინფორმაციო ტექნოლოგიების გამოყენების დასაბუთება

საინფორმაციო ტექნოლოგიის გამოყენების ზოგადი მიზანია ეფექტური, ტექნოლოგიურად სრულყოფილი სამოქალაქო რეგისტრაციის სისტემის შექმნა, რომელიც ემსახურება კანონის უზენაესობისა და დემოკრატიის დამყარებას და პარალელურად დაიცავს ადამიანების უფლებას პირადი მონაცემების კონფიდენციალობასთან დაკავშირებით. კონკრეტული მიზნები შემდეგში მდგომარეობს:

1. ეფექტური და გამარტივებული სისტემის ხელშეწყობა, რომელიც სამოქალაქო რეგისტრაციის სამსახურების მუშაობის შემდეგ პრინციპზე არის დაფუძნებული: მოქალაქის მიერ სამოქალაქო აქტების რეგისტრაცია, ისევე როგორც პირადობის მოწმობებთან და პასპორტებთან დაკავშირებული პროცედურების ჩატარება, და ამ დოკუმენტების მიღება ერთსა და იმავე სამსახურში/ოფისშია შესაძლებელი;

2. ცენტრალიზებული ეროვნული სამოქალაქო რეესტრის შექმნა, რაც გულისხმობს მოსახლეობის ელექტრონულ აღრიცხვას და ყოველი პიროვნებისათვის პირადი საიდენტიფიკაციო ნომრის მინიჭებას, რაც სამოქალაქო რეესტრში შეტანილი ინდივიდების ჭეშმარიტ და უნიკალურ მახასიათებელს წარმოადგენს;

3. მონაცემთა მოპოვებისა და გაცემის დაცული სისტემის შექმნა პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების წარმოებისა და მათი შემდგომი განაწილების დროს;

4. ცენტრალური საარჩევნო კომისიისათვის სანდო მონაცემების მიწოდება საარჩევნო სიების მოსამზადებლად;

5. მოქალაქეების ვინაობასა და სამოქალაქო სტატუსზე არსებული მონაცემების გადაცემა სამთავრობო სტრუქტურებისათვის, რომლებიც მოითხოვენ ამგვარ ინფორმაციას სახელმწიფო მომსახურების გასაწევად ან კანონის აღსასრულებლად;

6. აგრეგირებული დემოგრაფიული მონაცემების უზრუნველყოფა სტატისტიკური მიზნებისა და ეროვნული დაგეგმვისათვის.

როგორც უკვე აღინიშნა, ინტეგრირებული საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურის ჩამოყალიბება გადამწყვეტი ფაქტორია სამოქალაქო რეგისტრაციასთან დაკავშირებული სამთავრობო პოლიტიკური ამოცანების განსახორციელებლად. ამჟამინდელი პრაქტიკის გაგრძელება, რომელიც ძირითადად მონაცემების დამუშავებასა და შენახვას გულისხმობს, სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის თანამშრომლების თავდადებისა და ძალისხმევის მიუხედავად, გაახანგრძლივებს ძველ ბიუროკრატულ სისტემას მისთვის დამახასიათებელი ხარვეზებით, არაეფექტურობითა და შეფერხებებით.

მთავრობის აზრით, უნდა გამოიკვეთოს ორი კონკრეტული საკითხი, რომელიც ზემოქმედებს კანონის უზენაესობასა და დემოკრატიაზე. ეს არის ამომრჩევლებზე არსებული ზუსტი ინფორმაციის უზრუნველყოფა სამომავლო ეროვნული და საპრეზიდენტო არჩევნებისათვის და პირადობის მოწმობებსა და პასპორტებში სწორი მონაცემების შეტანა კანონის დაცვისა და საზღვრების პოლიციური კონტროლის მიზნით. მონაცემთა ეფექტური და დროული შეგროვება და უზრუნველყოფა შესაძლებელია მხოლოდ ელექტრონული ფორმით ანუ საინფორმაციო ტექნოლოგიების გამოყენების გზით.

მოქალაქეებთან მიმართებაში მნიშვნელოვანი საკითხებია სისტემის მიმართ საზოგადოების ნდობის აღდგენა და ეფექტური და მოქალაქეების პატივისცემაზე დამყარებული მომსახურების სისტემის შექმნა, რაც საინფორმაციო ტექნოლოგიებზე დამყარებული მომსახურებითა და უსაფრთხოების ზომებით უნდა იყოს უზრუნველყოფილი.

საინფორმაციო ტექნოლოგიების სტრატეგიის მიმოხილვა

სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის ფუნქციონალური სტრუქტურა ემყარება საქართველოს ადმინისტრაციულ რეგიონებს (რაიონებს). მასში შედის 10 სარეგისტრაციო სამსახური, სათავო სამსახური თბილისში და 70 რეგიონალური სარეგისტრაციო სამსახური (12 რეგიონალური სათავო სამსახურის ჩათვლით) საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე.

მთელი რიგი საოპერაციო, ტექნიკური და უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული მიზეზების გამო, სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტმა გადაწყვიტა შექმნას ცენტრალიზებული, კლიენტსერვერზე მიმართული საინფორმაციო ტექნოლოგიის სტრუქტურა, ანუ ისეთი სისტემა, რომელშიც ყველა რეგიონალური სარეგისტრაციო სამსახურების ადგილობრივ ქსელში გაერთიანებული კომპიუტერებიდან წამოსული მონაცემები შესამოწმებლად, დასამუშავებლად და შესანახად გადაეცემა ცენტრალური სერვერის სისტემას, რომელიც თბილისში იქნება განთავსებული. შორს მყოფი რეგიონალური სარეგისტრაციო სამსახურების მომხმარებლები დაუკავშირდებიან ცენტრალურ სისტემას სპეციალური სამთავრობო საკომუნიკაციო და საინფორმაციო სააგენტოს ქსელის მეშვეობით, რომელიც ამჟამად ყალიბდება. თითოეული რეგიონალური სარეგისტრაციო სამსახური იქნება ფუნქციონალურად დამოუკიდებელი ერთეული, რომელიც მოქალაქეებს შესთავაზებს რეგისტრაციასთან დაკავშირებულ ყოველგვარ მომსახურებას - სამოქალაქო აქტების რეგისტრაცია, ცნობების გაცემა, პასპორტებისა და პირადობის მოწმობებთან დაკავშირებული პროცედურები.

უსაფრთხოების გარანტირების მიზნით და კიდევ იმის გამო, რომ პიროვნება უფლებამოსილია დაიცვას პირადი ინფორმაცია, ამ ფუნქციებიდან თითოეულს განახორციელებს ცენტრალური სერვერის ცალკე მყოფი პროგრამული ქვე-სისტემა. გარდა ამისა, მიღებულ იქნა გადაწყვეტილება, რომ ეს პროგრამული ქვესისტემები შეიქმნას საქართველოში ადგილობრივი ექსპერტების მიერ და სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის ეგიდით. მიუხედავად იმისა, რომ საინფორმაციო ტექნოლოგიების საერთაშორისო ბაზარზე მოიძებნება სამოქალაქო რეესტრის ტიპის მზა (თუმცა ზოგადი სახის მქონე) პროგრამები, გადაწყდა არ მომხდარიყო მოცემული პროგრამების შეძენა შემდეგის გათვალისწინებით:

სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის საპროგრამო სისტემები მოიცავს:

ა) საბოლოო მომხმარებელთან დაკავშირებულ ფუნქციებს

ბ) ცენტრალიზებულ ფუნქციებს

გ) გარეშე ორგანიზაციებისათვის მონაცემთა გადაცემასთან დაკავშირებულ ფუნქციებს

ეროვნული სამოქალაქო რეესტრი

ზემოთ ხსენებული კომპიუტერული პროგრამები უზრუნველყოფენ ყველა აუცილებელ ფუნქციას ეროვნულ სამოქალაქო რეესტრთან შიდა და გარე მომხმარებლებისა და სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის ხელმძღვანელების ურთიერთქმედების დასამყარებლად. ფაქტიურად, ეროვნული სამოქალაქო რეესტრი წარმოადგენს დიდი მონაცემთა ბაზის სისტემას, რომელშიც შევა ინფორმაცია საქართველოს ყველა მაცხოვრებლის შესახებ. ეს დეტალები „პიროვნებაზე იქნება ორიენტირებული“, ანუ მონაცემთა ბაზაში, ინდივიდზე არსებული მონაცემები (დოკუმენტირებული სამოქალაქო აქტებში, პირადობის მოწმობის/პასპორტის დეტალებში და ბოიმეტრიკაში) ინტეგრირებული იქნება ერთ კონკრეტულ ადგილას.

ფაქტიურად, ეს მონაცემთა ბაზა მოიცავს ოთხ სხვადასხვა, მაგრამ ურთიერთდაკავშირებულ მონაცემთა ბაზას. მთავარ მონაცემთა ბაზაში შევა ინფორმაცია პიროვნების ვინაობის შესახებ (ბოიმეტრიკის, პირადობის მოწმობისა და პასპორტის ჩათვლით), მეორეში - პიროვნების კავშირი სხვა პირებთან (მშობლები, ბავშვები, მეუღლე და სხვა), მესამეში - ბიოგრაფიული მონაცემები (სამოქალაქო აქტების ცნობები), მეოთხეში - დაარქივებული (არააქტიური და უფრო იშვიათად გამოყენებული) მონაცემები (მაგალითად, მონაცემები ახლახან გარდაცვლილ პირებზე). პიროვნებაზე არსებული მონაცემებისა და სხვა პირებთან მისი კავშირის გამაერთიანებელი ინდექსი მოცემულია პიროვნების საიდენტიფიკაციო ნომერში, რომელიც შეტანილი იქნება ყველა სარეგისტრაციო აქტში და პირადობის დამადასტურებელ დოკუმენტში.

უნდა აღინიშნოს, რომ ეროვნული სამოქალაქო რეესტრის შექმნა და დანერგვა შესაბამისი საქმიანობის მხოლოდ და მხოლოდ პირველ საფეხურს წარმოადგენს. ფაქტიურად, მონაცემთა ბაზის ინფორმაციით შევსებას (რაც უწყვეტი და ხანგრძლივი პროცესია) რამდენიმე წელი დასჭირდება იქამდე, სანამ შესაძლებელი გახდება ბაზის გამოყენება სრული და ზუსტი ინფორმაციის მისაღებად საქართველოს მოსახლეობაში შემავალ პირებზე.

პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების წარმოება და გაცემა

მოცემულ ანგარიშზე მუშაობისას მოქმედებდა წინა მთავრობის მიერ ხელმოწერილი კონტრაქტი, გაფორმებული სამინისტროსა და კომპანია „Groupe Imprimerie Nationale“-ს შორის. კონტრაქტი ეხებოდა პირადობის მოწმობებისა და პასპორტების მწარმოებელი ახალი ბეჭდვითი საწარმოს შექმნას, რომლიც აღჭურვილი იქნებოდა საჭირო აპარატურითა და პროგრამებით. ხსენებული საწარმოს შექმნა არ შემოდის საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურის პროექტის ფარგლებში; გარდა სხვა ფაქტორებისა, წარმოების „ავტომატიზირებული“ პროცესი დამოკიდებულია საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურის შექმნასა და ეროვნულ სამოქალაქო რეესტრზე. თუმცა, მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ წარმოების პროცესის დამოუკიდებელი ხასიათის გამო, მისთვის წაყენებული მოთხოვნები მონაცემთა სტრუქტურირებასთან და დაფორმატებასთან დაკავშირებით, არავითარ შეზღუდვებს არ აწესებს სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის საინფორმაციო სისტემების დიზაინზე მუშაობის პროცესზე. სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის ცენტრალური სისტემა შეძლებს უზრუნველყოს ნებისმიერი ფორმატისა და სტრუქტურის მქონე წარმოების წესი, რომელსაც კი მოითხოვს წარმოების ტექნოლოგია.

აქ, მთავარი პრინციპი იმაში მდგომარეობს, რომ პასპორტებისა და პირადობის მოწმობების წარმოება განხორციელდება დამოუკიდებელ და დაცულ სპეციალურ ერთეულში. პირადობის მოწმობებსა და პასპორტებში შესული ინფორმაცია ემყარება რეგიონალური სარეგისტრაციო სამსახურისათვის წარდგენილ ფორმებს, რომლებიც შემოწმდება და დამუშავდება დაცული (დაშიფრული) კომპიუტერული კავშირის მეშვეობით მოცემულ რეგიონალურ სამსახურსა და ცენტრალურ სისტემას შორის. შემოწმებული პირადი ინფორმაცია, პასპორტისა ან პირადობის მოწმობის მომთხოვნის სურათი, გადაღებული ციფრული კამერით, და სხვა ბიომეტრიკული მონაცემები შეინახება ეროვნული სამოქალაქო რეესტრის მონაცემთა ბაზაში. ცენტრალური სისტემა ამ ინფორმაციიდან შექმნის წარმოების ორდერს (შეკვეთას) და გადაუგზავნის მას მწარმოებელ ერთეულს. დაცული საკურიერო სამსახური (რომელსაც აგრეთვე გამოიყენებს სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტი) პერსონიფიცირებულ პირადობის მოწმობებსა და პასპორტებს მოცემული ერთეულიდან გადაუგზავნის შესაბამის რეგიონალურ სარეგისტრაციო ორგანოს, რომელიც გასცემს ხსენებულ დოკუმენტებს.

ამჟამად ახალი პირადობის მოწმობებთან დაკავშირებით გადასაწყვეტია ზოგიერთი ტექნიკური საკითხი, რომლებიც ეხება ბოიმეტრიკულ საიდენტიფიკაციო მახასიათებლებს და მიკროსქემის ჩართვას, რაც უზრუნველყოფს მონაცემთა შენახვის გაფართოებულ შესაძლებლობებს, დაცულობას და ელექტრონულ ტექნოლოგიებთან დაკავშირებით მთავრობის შესაძლო სამომავლო ინიციატივებთან შესაბამისობას.

სისტემისა და მონაცემთა დაცვა

კორუფციის აღმოფხვრის საჭიროება იყო ერთ-ერთი ძირითადი ფაქტორი, რომელმაც გადააწყვეტინა საქართველოს მთავრობას მოექცია ყველა სამოქალაქო აქტის რეგისტრაცია, ეროვნული იდენტობის რეესტრი და პასპორტებისა და პირადობის მოწმობების გაცემა იუსტიციის სამინისტროს ხელში. იმისათვის, რომ სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტმა აჩვენოს, რომ ის ცდილობს მთავრობისა და საზოგადოების მოლოდინების გამართლებას, მან უნდა დააწესოს მკაცრი კონტროლი მონაცემთა დაცვისა და ხელშეუხებლობის პროცედურებზე და მონაცემთა გაცემაზე. შესაბამისად, სისტემის მოწყობა გაითვალისწინებს იუსტიციის სამინისტროს ექსპერტების მიერ შემუშავებულ აქტებს პირადი მონაცემების დაცვის შესახებ.

სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტი უზრუნველყოფს სისტემისა და მონაცემების დაცვასა და კონფიდენციალობას შემდეგ ოთხ დონეზე:

ა) საფუძვლადმდებარე კომუნიკაციურ დონეზე, სადაც ყველა მონაცემი, რომელიც გადაიცემა სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის სტრუქტურულ ერთეულებს შორის დაცული იქნება სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის დაშიფვრის საკუთარი მექანიზმით, რათა თავიდან იქნას აცილებული მონაცემების არაკანონიერი გამოყენება და მონაცემებით მანიპულირება რომელიმე გარეშე პირის ან ორგანიზაციის მიერ.

ბ) საოპერაციო დონეზე - სისტემა მკაცრ კონტროლს დააწესებს ყველა ოპერაციაზე ნებართვათა იერარქიის მიხედვით, რომლებიც კონკრეტულად მიენიჭება მის თითოეულ მომხმარებელს, ანუ ყოველ მომხმარებელს ნება ეძლევა განახორციელოს მხოლოდ წინასწარ განსაზღვრული ოპერაციები პერსონალური კომპიუტერის კონკრეტული სამუშაო ადგილიდან. გარდა ამისა, სისტემა ავტომატურად აღნუსხავს ყველა ურთიერთქმედებას რეგიონალურ სარეგისტრაციო ორგანოს თანამშრომლებსა და ეროვნული სამოქალაქო რეესტრის მონაცემთა ბაზას შორის, რაც იძლევა ნათელ მასალას მონიტორინგისა და ანალიზის ჩასატარებლად.

გ) საორგანიზაციო დონეზე - კონკრეტული სტრუქტურული ერთეული პასუხს აგებს აუდიტზე და სისტემის დაცვაზე, რის გამოც მოცემული ფუნქცია განცალკევდება მომსახურების გაწევის ფუნქციისაგან (მოქალაქეთა რეგისტრაციის სამსახურები) და მომსახურების უზრუნველმყოფელი ფუნქციისაგან (საინფორმაციო ტექნოლოგიების სტრუქტურული ერთეული).

დ) ორგანიზაციებს შორის მონაცემთა გაცვლის დონეზე - გარეშე ორგანიზაციებისათვის მიწოდებული ყველა მონაცემი დაექვემდებარება ინდივიდუალურად დადებულ შეთანხმებას, რათა გარანტირებულ იქნას მოცემული ორგანიზაციის სამართლებრივი უფლება ისარგებლოს ამ მონაცემებით და უზრუნველყოფილ იქნას შესაბამისობა მონაცემებისა და კონფიდენციალობის დაცვის კანონმდებლობასთან.

დასკვნები და რეკომენდაციები

აშკარაა სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტში საინფორმაციო ტექნოლოგიების ინფრასტრუქტურის შემუშავებისა და დანერგვის მნიშვნელობა. განსაკუთრებით ხაზი უნდა გაესვას იმას, რომ მოცემული ღონისძიება გადაუდებელ აუცილებლობას წარმოადგენს. როგორც ეს წინამდებარე და შუალედურ ანგარიშებშია აღნიშნული, მონაცემების დამუშავების ძველი წესით გაგრძელება (ქაღალდის სამუშაოს შესრულება) სერიოზული რისკის შემცველია სახელმწიფო რეფორმის მიზნების მიღწევის თვალსაზრისით:

ამჟამად, ორგანიზაცია ცდილობს მაქსიმალურად ეფექტურად იმუშავოს ძალზე შეზღუდული რესურსების პირობებში. ახლახან მოზიდულ იქნა ფონდები ისეთი გადაუდებელი სამუშაოს შესასრულებლად, როგორიცაა 12 რეგიონალური სათავო სამსახურის აღჭურვა პერსონალური კომპიუტერებით საპასპორტო ფორმების შესავსებად, მაგრამ სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტი თავისი მნიშვნელოვანი ამოცანების შესრულებისას კვლავაც დიდადაა დამოკიდებული საერთაშორისო დონორების დახმარებაზე.

იმის გათვალისწინებით, რომ არსებული ვითარება სწრაფ რეაგირებას მოითხოვს, რეკომენდირებულია ქვემოთ მოტანილი ღონისძიებების გატარება, რომლებმაც უნდა გაარღვიონ ჩაკეტილი წრე და, ახლო მომავალში, გარკვეული წინსვლა განაპირობონ.

1. პროექტის არსებითი მნიშვნელობის მქონე მონაკვეთი იწყება სისტემის დიზაინისა და შემუშავების ფაზით (როგორც ეს ზევითაა აღწერილი), რომელიც დაახლოებით 6 თვეს გაგრძელდება. ამ ფაზის დასრულებამდე შეუძლებელი იქნება რიამე მნიშვნელოვანი შედეგების მიღწევა, ანუ იმ შემთხვევაშიც კი, თუ სრული დაფინანსება დაუყოვნებლივ იქნება მიღებული, სისტემის დაგეგმვისა და განვითარების სამუშაოს დასრულების შემდეგ ექვსი თვე უნდა გავიდეს.

2. შემდგომ მიღებული შედარებით მცირე მოცულობის თანხები, საშუალებას მოგვცემს გავწმინდოთ დაბადების მოწმობებისა და პასპორტების მონაცემთა ბაზა, რომელიც წარსულში შინგან საქმეთა სამინისტროს დაქვემდებარებაში იმყოფებოდა და ციფრული სახით წარმოვადგინოთ სამოქალაქო მდგომარეობის ამსახველი ზოგიერთი მოწმობა. ეს მოგვცემს დიდი ოდენობის გაწმენდილ და სანდო მონაცემებს, რომლებიც შესაძლებელია მყისვე ჩაიტვირთოს ეროვნული სამოქალაქო რეესტრის მონაცემთა ბაზაში ცენტრალური სისტემის ინსტალაციისთანავე.

3. სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის ხელმძღვანელობა თანამშრომლობს ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტროსთან იძულებით გადაადგილებული პირების რეგისტრაციის საკითხებთან დაკავშირებით, რათა შეიტანოს მათზე არსებული ინფორმაცია ეროვნულ სამოქალაქო რეესტრში.

ეჭვგარეშეა, რომ კომპეტენტურობა და საქმისადმი ერთგულება, შეაძლებინებს იუსტიციის სამინისტროსა და სამოქალაქო რეესტრის დეპარტამენტის თანამშრომლებს გაუმკლავდნენ ისეთ რთულ ამოცანას, როგორიც საქართველოს სამოქალაქო სარეგისტრაციო სისტემის რეფორმაა. რეფორმაში ნაგულისხმევი ამოცანების გადაჭრა მნიშვნელოვანია საქართველოში დემოკრატიის განსავითარებლად, მოსახლეობისათვის ეფექტური მომსახურების შესათავაზებლად და კანონის უზენაესობის განსამტკიცებლად.