2008 წლის საკანონმდებლო აქტივობის განხილვას დავიწყებთ 2008 წლის პერიოდისთვის ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში მოქმედ კანონებში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანის დინამიკის წარმოდგენით:

ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში 2008 წელს მიმდინარე საკანონმდებლო პროცესის მიმოხილვის მიზნით გამოვყოფთ იურიდიული ტექნიკის ზოგიერთ მნიშვნელოვან ასპექტს.

იურიდიული ტექნიკის პოზიტიურ ასპექტებს შორის აღვნიშნავთ შემდეგს:

იურიდიული ტექნიკის ნაკლოვანებებს შორის გამოვყოფთ შემდეგს:

ადგილობრივი თვითმმართველობის ეკონომიკური საქმიანობა საქართველოში ჯერ კიდევ ჩამოყალიბების პროცესშია. მის განვითარებას და დამკვიდრებას მეტწილად განსაზღვრავს თვითმმართველობის ეკონომიკური საფუძველები, რომლებიც ზოგადად შეიძლება რამოდენიმე ძირითად ჯგუფად დაიყოს:

თვითმმართველი ერთეულის ფინანსებსა და ზოგადად საბიუჯეტო სახსრების ფორმირებასთან დაკავშირებით, ბოლო წლების განმავლობაში, არაერთ საკანონმდებლო ცვლილებას ჰქონდა ადგილი. გასულ წლებში ცენტრალურმა ხელისუფლებამ თვითმმართველობათა ხელში ადრე არსებული შემოსავლების უმეტესი ნაწილი სახელმწიფო ბიუჯეტში წაიღო და ადგილზე მხოლოდ ქონების გადასახადი დარჩა.23 „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონში 2007 წლის ბოლოს განხორციელებული ცვლილებით, დამტკიცებული იქნა გამოთანაბრებითი ტრანსფერის ახალი ფორმულა. ქვემოთ განხილულია, თუ რამდენად უზრუნველყო ახალმა ფორმულამ თვითმმართველობებს შორის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის რეალური გამოთანაბრება. ამ მიზნით წარმოდგენილია სხვადასხვა ფინანსური მაჩვენებლების ანალიზი, მაგალითად: ადგილობრივი ბიუჯეტის საკუთარი შემოსავლების წილი ერთ სულ მოსახლეზე გაანგარიშებით, მიზნობრივი და გამოთანაბრებითი ტრანსფერის მოცულობა ერთ სულ მოსახლეზე გაანგარიშებით.

უნდა აღინიშნოს, რომ მიუხედავად ადგილობრივ თვითმმართველობებში სამწლიანი საბიუჯეტო დაგეგმვის პრაქტიკისა, ხშირად ადგილი აქვს კომპეტენციების აღრევას, თვითმმართველობები საკუთარი სახსრებიდან აფინანსებენ ისეთ ხარჯებს, რომელთა დაფინანსებაც მათ უფლებამოსილებებს არ განეკუთვნება. აქვე აღსანიშნავია, რომ ადგილობრივი ბიუჯეტის სახსრების განკარგვა ხშირ შემთხვევაში არაეფექტურად და არამიზნობრივად ხორციელდება, პრაქტიკულად არ მუშაობს ხარჯების პრიორიტეტიზაციის მექანიზმი და სხვა.

რაც შეეხება ადგილობრივი თვითმმართველობის ქონების სფეროს, უკანასკნელ პერიოდში მიღებულმა კანონებმა ვერ მოახერხეს რეალური ქონებრივი დეცენტრალიზაციის უზრუნველყოფა ერთი მხრივ იმიტომ, რომ თვითონ აღნიშნული ნორმატიული ბაზა არ იყო სრულყოფილი, ხოლო მეორე და მნიშვნელოვანი ფაქტორი გახლდათ შესაბამისი პოლიტიკური ნების არარსებობა, რაც ძალიან აფერხებდა ქვეყანაში დემოკრატიული პროცესების განვითარებას.

2005 წლის 25 მარტს „თვითმმართველი ერთეულის ქონების“ შესახებ მიღებული კანონის შესაბამისად, აქტიურად დაწყებული ქონებრივი დეცენტრალიზაციის პროცესის შედეგად თვითმმართველობების უმრავლესობას საკუთრებაში გადაეცათ ქონების ძირითადი ნაწილი, მაგრამ ბოლომდე ეს პროცესი არ დასრულებულა და კვლავ გრძელდება. ქვემოთ წარმოდგენილია თვითმმართველობებისათვის გადაცემული ქონების სახეები და აღნიშნული ქონების გამოყენებით ეკონომიკური და ფინანსური სარგებლის მიღების პერსპექტივები. დეტალურად განხილულია ის ობიექტური თუ სუბიექტური ფაქტორები, რომლებიც უკავშირდება მუნიციპალური ქონების მართვის და მათი ეფექტიანად გამოყენების საკითხებს.

_____________________

23. მაგ. 2006 წელს მოგების, ხოლო 2007 წლიდან საშემოსავლო გადასახადი სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლის წყარო გახდა და მას ცენტრალური ხელისუფლება განკარგავს.

ადგილობრივი თვითმმართველობისათვის ქონების საკუთრებაში არსებობა ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი ატრიბუტია, რომლის გარეშეც შეუძლებელია თვითმმართველობის უფლებამოსილებების განხორციელება და მოსახლეობისათვის ხარისხიანი საჯარო მომსახურების მიწოდება.

„ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის თანახმად ქონებრივი ბაზის ჩამოყალიებების ძირითად წყაროს სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული ქონების გადაცემა წარმოადგენს, ამასთან თვითმმართველობებს შეუძლიათ ადგილობრივი ბიუჯეტიდან გამოყოფილი სახსრებით შეიძინონ ან შექმნან საკუთარი ქონება. თვითმმართველობებისათვის სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული ქონების გადაცემა ხდება ორი გზით: 1. კანონის საფუძველზე, როდესაც ქონების გადაცემა ხდება პირდაპირი წესით და 2. თვითმმართველი ერთეულის მიერ მოთხოვნის საფუძველზე.

თვითმმართველი ერთეულებისათვის სახელმწიფოს საკუთრებაში არსებული ქონების გადაცემის პროცესი არ აღმოჩნდა სათანადოდ გააზრებული, დაგეგმილი და წარმართული. ქონების გადაცემის პროცესის შეფერხება რამდენიმე მიზეზითაა გამოწვეული:

ზემოაღნიშნული ხარვეზების მიუხედავად, 2008 წლის ბოლოსთვის ადგილობრივ თვითმმართველობებს საკუთრებაში უკვე გააჩნიათ შემდეგი სახის ქონება:

ადგილობრივი თვითმმართველობების ქონებრივი ბაზის შეფასებისას აუცილებელია გავითვალისწინოთ, თუ როგორი ქონება იქნა მათთვის საკუთრებაში გადაცემული. ძირითადი (გაუსხვისებელი) ქონებისა და დამატებითი ქონების უდიდესი ნაწილი ამორტიზებულია და საჭიროებს კაპიტალურ სარემონტო სამუშაოებს.

უნდა აღინიშნოს, რომ არსებობს პრობლემები ადგილობრივი ქონების პრივატიზების და სარგებლობის უფლებით გადაცემის პროცესში, რადგან ადგილობრივი თვითმმართველობები, რეალურად, დამოუკიდებლად ვერ განკარგავენ მათ საკუთრებაში არსებულ ქონებას. ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების ქონების გამიჯვნიდან გამომდინარე, აუცილებელია თვითმმართველი ერთეულებისათვის უფრო ფართო უფლებამოსილებებისა და რეალური დამოუკიდებლობის მინიჭება. აღნიშნული თვითმმართველ ერთეულებს შესაძლებლობას მისცემს, საკუთარი ინტერესებიდან გამომდინარე, მიღებული ქონება უფრო ეფექტიანად განკარგონ და შესაბამისად, ამ ქონებით მიღებული შემოსავლები თავიანთი კომპეტენციის ფარგლებში გამოიყენონ, რაც დადებითად იმოქმედებს თვითმმართველობების ეკონომიკურ განვითარებაზე. ამასთან, თვითმმართველობების მყარი ქონებრივი ბაზის შექმნა ხელს შეუწყობს მათი ფინანსური თვითმყოფადობის განვითარებასა და საინვესტიციო გარემოს გაუმჯობესებას.

_____________

¹. გარდა საქართველოს საპატრიარქოსთვის მიჩენის წესით გადაცემული მცირე რაოდენობის ტყის ფართობებისა.

„ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ახალი ორგანული კანონის ძალაში შესვლის შედეგად ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების რიცხვი შემცირდა: 1.000-მდე ერთეული 65 მუნიციპალიტეტად და 5 თვითმმართველ ქალაქად ჩამოყალიბდა25. ეს ერთეულები ცდილობენ მომსახურების მიწოდების არეალის გაფართოებას პატარა სოფლებისა და ქალაქების ხარჯზე („ტერიტორიული ერთეულები”), რომლებიც ადრე ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულებს წარმოადგენდნენ.

ტერიტორიული რეფორმის გატარების შემდეგ ადგილობრივი თვითმმართველობის ფუნქცია უფრო კომპლექსური გახდა, მას ბევრი საზოგადოებრივი მომსახურების მიწოდების პასუხისმგებლობა შეემატა, მათ შორის მყარი ნარჩენებს გატანა, გზებისა და პარკების მოვლა-პატრონობა, ქუჩის განათება, სკოლამდელი აღზრდა და სკოლების მოვლა-პატრონობა.

ბოლო ათწლეულების განმავლობაში საზოგადოებრივი მომსახურების გარდაქმნა ორი პარალელური პროცესით ხასიათდება:

ა) ფუნქციებისა და კომპეტენციების გადანაწილება ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებას შორის.

ბ) კერძო სექტორისა და საბაზრო კომპანიების გავლენის ზრდა საზოგადოებრივ მომსახურებაზე.

კერძო სექტორის გაზრდილი გავლენა საზოგადოებრივ მომსახურებაზე ხასიათდება მასზე არა მარტო საზოგადოებრივი ფუნქციის ფაქტიური გადაცემით, არამედ აგრეთვე საბაზრო კომპანიების მოდიფიცირებული ურთიერთობებით. აღმოცენდა ახალი პარტნიორობა მომსახურების მიმწოდებელსა და დაფინანსებელს შორის. წახალისებები, კერძო სექტორის მენეჯმენტის პრაქტიკა ასევე შერწყმულია საზოგადოებრივი მომსახურების სფეროსთან.

ჩვენ სამ ძირითად ასპექტზე შევჩედებით და მაგალითისათვის განვიხილავთ მყარი ნარჩენების გატანის მენეჯმენტის მაგალითს:

ეს სამი საკითხი აკუმულირდება ერთ-ერთ მთავარ მომსახურებასთან მიმართებაში, ესაა მყარი ნარჩენების გატანა. ეს მომსახურება ადგილობრივ ხელისუფლებას დეცენტრალიზაციის ადრეულ პერიოდში გადაეცა. მომსახურების ორგანიზაციების ფრაგმენტულ ქსელს შეუმცირდა სუბსიდიები ცენტრალური ბიუჯეტიდან და შემოღებულ იქნა ადგილობრივი სუბსიდიების ახალი სტრუქტურა. მუნიციპალიტეტებს გააჩნიათ სრული თავისუფლება ფასების დადგენაში.

გარდაქმნის პერიოდში ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა მიეღო გადაწყვეტილება მომსახურების მართვის ადგილობრივად სასურველ ფორმებზე: მათ შეეძლოთ შეენარჩუნებინათ საზოგადოებრივი, საბიუჯეტო ერთეულები ან დაეარსებინათ დაწესებულებები „მეწარმეთა შესახებ“ კანონის გათვალისწინებით.

გაჩნდა საბაზრო მექანიზმები და ფასი მნიშვნელოვან სარეგულაციო საშუალებად იქცა. დადგა ადგილობრივი კერძო დაწესებულებების ჩართვისა და უცხოელი ინვესტორების მოზიდვის აუცილებლობა. კაპიტალური ინვესტიციები ფინანსდება საგრანტო სქემებიდან და სხვადასხვა კერძო წყაროებიდან, რამაც პერსპექტივაში კონკურენციის რეგულაციის განვითარებამდე უნდა მიგვიყვანოს.

მყარი ნარჩენების გატანის მუნიციპალური მომსახურება ადგილობრივი თვითმმართველობის სტანდარტული საქმიანობა გახდა. იგი თვითმმართველობის დისკრეციული ფუნქციაა და, როგორც ძირითადი გარემოსდაცვითი მომსახურება, ადგილობრივი ხელისუფლებისათვის უცვლელი პრიორიტეტია.

_________________

¹. 2008 წლის აგვისტოში, რუსეთ-საქართველოს ომის შედეგად, ამ 70 ერთეულიდან კიდევ 5-ზე დაიკარგა საქართველოს ხელისუფლების კონტროლი.

2006 წლამდე საქართველოში ადგილობრივი ხელისუფლების ორდონიანი სტრუქტურის არსებობის პერიოდში, მყარი ნარჩენების გატანის მომსახურება „დე-იურე“ ქვედა დონის თვითმმართველობის პასუხისმგებლობა იყო, მაგრამ უმრავლეს შემთხვევაში გადაწყვეტილება რაიონულ დონეზე მიიღებდა და მომსახურების მიწოდებას ახორციელებდნენ სახელმწიფო მფლობელობაში არსებული კომპანიები, რომლებიც პირდაპირ ექვემდებარებოდნენ რაიონულ ხელისუფლებას.

ორდონიანი ხელისუფლებიანობის ასეთ პირობებში, ძალაუფლების გადანაწილება რაიონულ და ადგილობრივ ერთეულებს შორის ხორციელდებოდა სუბსიდიარობის პრინციპის გაუთვალისწინებლად. ყველა მნიშვნელოვან ადგილობრივ საზოგადოებრივ მომსახურებას აწოდებდა რაიონული რგოლი თავისი „ორმაგი დაქვემდებარების“ დაწესებულებებით.

რაც შეეხება მყარი ნარჩენების გატანის მომსახურებას, იგი ფინანსდებოდა ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტიდან, თუმცა მომსახურებას 100%25-ით ახორციელებდა სახელმწიფო მფლობელობაში მყოფი ორგანიზაცია, რომელსაც „სახელმწიფო შპს-ს“ სტატუსი ჰქონდა და იმყოფებოდა სახელმწიფო ქონების მათვის სამინისტროს რაიონული რგოლის ზედამხედველობის ქვეშ.

ყოველივე ეს ნეგატიურ გავლენას ახდენდა მოსახლეობისათვის მიწოდებული მომსახურეობის ხარისხზე: სოფლებს საერთოდ ან შეზღუდულად მიუწვდებოდათ ხელი ნარჩენების გატანის მომსახურებაზე; მომსახურების მოსაკრებელი (ტარიფი) იანგარიშებოდა ადგილობრივი თვითმმართველობის მიერ, მაგრამ მისი ამოღება ხდებოდა სერვისის მიმწოდებელი კომპანიის მიერ. ადგილობრივ თვითმმართველობას არ გააჩნდა კონტროლის მექანიზმი მყარი ნარჩენების გატანის მოსაკრებლის ამოღების მაჩვენებლებზე. მისაწოდებელი მომსახურების მოსაკრებლის გამოანგარიშება ხდებოდა რაიონული ხელისუფლების მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულების მინიმალური მონაწილეობით, არ იყო კონკურენტული სატენდერო გარემო, ვინაიდან სახელმწიფოს მფლობელობაში არსებული ორგანიზაცია მიჩნეული იყო „ექსკლუზიურ სერვისის მიმწოდებლად“. ზემოთქმულთან ერთად, ადგილობრივი თვითმმართველობა ანგარიშვალდებული იყო მიწოდებული მომსახურების შუალედურ და საბოლოო შედეგებზე.

2006 წლის ადგილობრივი არჩევნების შემდეგ მთელი რიგი ცვლილება განხორციელდა მუნიციპალური მომსახურების ადმინისტრაციისა და განსაკუთრებით მყარი ნარჩენების გატანის მენეჯმენტის ასპექტში.

მუნიციპალური მომსახურების ტიპები:

მუნიციპალიტეტი ვალდებულია, როგორც წესი, საზოგადოებას მიაწოდოს ის ძირითადი მომსახურება, რომელიც მას სჭირდება. არსებობს მომსახურების ფართო სპექტრი, რომელსაც მუნიციპალიტეტი უზრუნველყოფს. მათ შორის ყველაზე მნიშვნელოვანია:

ამ მომსახურებებს ადგილობრივი მოსახლეობის ცხოვრების ხარისხზე პირდაპირი და დაუყოვნებელი გავლენა გააჩნიათ. მაგალითად, თუკი ქუჩის გაწმენდისა და მყარი ნარჩენების გატანის სერვისი მდარე ხარისხისაა, ეს დაუყოვნებლივ გამოიწვევს არაჯანსაღ და სახიფათო საცხოვრებელ პირობებს. დაბალი ხარისხის მომსახურება ასევე ხელს უშლის ბიზნესების მოზიდვას კონკრეტულ მხარეში და ზღუდავს ახალი სამუშაო ადგილების წარმოშობის შესაძლებლობებს.

ვის ევალება მომსახურების მიწოდება:

სოფლისათვის მისაწოდებელი ძირითადი მომსახურება შეიძლება განსხვავდებოდეს ურბანული დასახლებებისთვის მისაწოდებელი მომსახურეობისაგან, მაგრამ მაინც არის სერვისები, რომლებიც სჭირდებათ როგორც სოფლის, ისევე ქალაქის მოსახლეობას და მყარი ნარჩენების მენეჯმენტი ერთ-ერთი მათგანია. ამ მომსახურების მნიშვნელოვნება იმ ფაქტით დასტურდება, რომ იგი რჩება ადგილობრივი თვითმმართველობის ექსკლუზიურ კომპტენეციად და მისი განხორციელება რეგულირდება ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ორგანული კანონის მე-16 მუხლით თვითმმართველობის სხვა ექსკლუზიურ კომპეტენციებთან ერთად.

მყარი ნარჩენების მენეჯმენტის გლობალური მიზანია მყარი ნარჩენების შეგროვება, გადამუშავება და გატანა, რომელიც წარმოიშობა ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულზე (სოფლად და ქალაქად) დასახლებული მოსახლეობის მიერ - გარემოსდაცვითი და სოციალურად დამაკმაყოფილებელი გზებისა და ყველაზე ეკონომიური ხელმისაწვდომი საშუალებების გამოყენებით.

ერთი გზა, რომელსაც მუნიციპალიტეტი იყენებს ამ მომსახურების მიწოდებისას, არის საკუთარი ფინანსების, აღჭურვილობისა და დაქირავებული მუშაკების გამოყენება. მუნიციპალიტეტი სერვისის მისაწოდებლად გარე წყაროებსაც იყენებს. სხვაგვარად რომ ვთქვათ, იგი ქირაობს ვინმეს სერვისის მისაწოდებლად, მაგრამ სერვისის მიმწოდებლის შერჩევის პასუხისმგებლობა და ამ მიმწოდებლის მიერ ადექვატური სერვისის მიწოდების უზრუნველყოფა მუნიციპალიტეტს აკისრია, რადგან ადგილობრივი ხელისუფლება უფლებამოსილია უზრუნველყოს მყარი ნარჩენების მენეჯმენტი და როგოც ზემოთ აღვნიშნეთ, კანონი მას ამის ექსკლუზიურ უფლებას ანიჭებს, მაშინ როცა მყარი ნარჩენები სახლის ან დაწესებულების გარეთ არის გამოტანილი. ისიც აღსანიშნავია, რომ მყარი ნარჩენების მენეჯმენტი თითქმის ერთადერთი შემოსავლის შემომტანი მუნიციპალური სერვისია საქართველოს მუნიციპალიტეტებისათვის.

უნდა აღინიშნოს, რომ ამჟამად ბევრი მუნიციპალიტეტი ვერ აწოდებს მოსახლეობას შესაბამის მომსახურებას. ეს მრავალ პრობლემას უკავშირდება, რომლებიც აბრკოლებენ ადგილობრივ ადმინისტრაციებს თავიანთი ყოველდღიური საქმიანობის განხორციელების დროს: მწირი ფინანსები, მცირე შესაძლებლობა მიაწოდონ კარგი სერვისი ხელმისაწვდომ ფასად და ა.შ.

2006 წლის შემდეგ ნიშანდობლივად შეიცვალა სიტუაცია მუნიციპალური მომსახურების მიწოდებაში და განსაკუთრებით მყარი ნარჩენების მენეჯმენტში. ხარისხისა და რაოდენობის გაუმჯობესება შესაძლებელი გახდა სერვისის შესრულების მარტივი ინდიკატორების გამოყენებით. ადგილობრივი ინოვაციების, პოლიტიკისა და კლიენტის კმაყოფილების აუცილებლობის გათავისება შესაძლოა კარგ მაჩვენებლად იქცეს. საქართველოში დაწყებული დეცენტრალიზაციის რეფორმა მიზნად ისახავს ადგილობრივი საზოგადოებრივი მომსახურება უფრო მიზანმიმართული და ადგილობრივ საჭიროებებზე მორგებული გახადოს.

2006 წელს არჩეული ხელისუფლების წარმომადგენლებს გადაეცათ სოფლებიდან და ქალაქებიდან მყარი ნარჩენების გატანის უფლებამოსილება. სამწუხაროდ, ფინანსური სიდუხჭირე და კვალიფიციური კადრის არქონა აბრკოლებს ადგილობრივ თვითმმართველობას, მიაწოდოს ადგილობრივ მოსახლეობას მყარი ნარჩენების გატანის შესაბამისი ხარისხიანი მომსახურება მუნიციპალიტეტის მთელ ტერიტორიაზე.

ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულები თავიანთი ბიუჯეტის 25-40%25-ს ხარჯავენ მყარი ნარჩენების გატანაზე და მაინც, მყარი ნარჩენების 30-60%25 შეუგროვებელი რჩება, ამავე დროს მომსახურება არ მოეწოდება მოსახლეობის 50%25-ს. თუმცა ამ მხრივ არის რამდენიმე წარმატებული მაგალითიც: საქართველოში ზოგიერთი მუნიციპალიტეტი ცდილობს 100%25-ით დაფაროს ტერიტორია ამ მომსახურებით (მაგალითად, გურჯაანის მუნიციპალიტეტი)¹.

კიდევ ერთი ფაქტორი, რომელმაც გავლენა იქონია მყარი ნარჩენების მენეჯმენტზე, იყო საქართველოს კანონი „თვითმმართველი ერთეულის ქონების შესახებ“. ამ კანონის მიღებამდე, ნარჩენების გატანის სერვისის მიწოდება ხდებოდა სახელმწიფო მფლობელობაში არსებული კომპანიების მიერ, რომლებიც ცენტრალური ხელისუფლების ზედამხედველობის ქვეშ იმყოფებოდნენ და მათზე ზედამხედველობას ახორციელებდა ქონების მართვის სამინისტროს რაიონული განყოფილებები. 2005 წელს მიღებული „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ქონების შესახებ“ საქართველოს კანონის თანახმად, სახელმწიფო მფლობელობაში არსებული დასუფთავების კომპანიები ცენტრალური ხელისუფლებიდან თვითმმართველ ორგანოებს გადაეცათ. ადგილობრივ თვითმმართველობებს მიენიჭათ უფლებამოსილება მიეღოთ ნებისმიერი გადაწყვეტილება ამ კომპანიებთან დაკავშირებით.

კომპანიების აბსოლუტური უმრავლესობა მძიმე სიტუაციაში იმყოფებოდა -მათ ჰქონდათ ვალები, უმრავლეს შემთხვევაში აღჭურვილობის 80%25 გამოუსადეგარი იყო და შეკეთებას საჭიროებდა. მუნიციპალიტეტებმა ისინი რიგ შემთხვევებში კერძო კომპანიებით შეცვალეს. სერვისის მიმწოდებლის შერჩევა ტენდერის საფუძველზე ხდება და გამარჯვებულთან იდება ხელშეკრულება, რაც სამუშაოს შესრულების გაუმჯობესების ინდიკატორად შეიძლება ჩაითვალოს.

ყველა ამ ცვლილებამ შესაძლებელი გახადა რიგი დადებითი შედეგების მიღება მყარი ნარჩენების მენეჯმენტში.

ცხრილი №4. 2004-2008 წლებში ჩატარებული კვლევების საშუალებით მიღებული შესრულების მაჩვენებლები 52 მუნიციპალიტეტში (%25)

სურათი

წყარო: პროექტი „საზოგადოების მონაწილეობა ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმიანობაში“ (ურბანული ინსტიტუტი).

ზემოხსენებული პროექტის მთავარი კომპონენტი მიზნად ისახავდა დახმარება გაეწია ადგილობრივი ხელისუფლებისათვის, გაეუმჯობესებინა მომსახურების მიწოდება რესურსების მენეჯმენტის ეფექტურობისა და საზოგადოების მონაწილეობის გაზრდით სერვისის მიწოდების პროცესში.

შესრულების მაჩვენებლები მოპოვებულ იქნა საწარმოს ჩანაწერებით, მომხმარებელთა გამოკითხვით და დამკვირვებელთა მიერ ჩატარებული რეიტინგით. ბოლო ორმა მექანიზმმა მოქალაქეების ჩართულობა უზრუნველყო -გამოკითხვების საშუალებით დადგინდა მოქალაქეთა კმაყოფილების დონე, ასევე მათი მოლოდინი მყარი ნარჩენების მენეჯმენტთან დაკავშირებით, დამკვირვებელთა რეიტინგმა უზრუნველყო ქუჩების ფაქტიური მდგომარეობის შესახებ რეალური სურათის მიღება.

მყარი ნარჩენების მენეჯმენტის შესრულების მაჩვენებლების დადგენა სამიზნე მუნიციპალიტეტებში მოხდა ზემოთ მოცემული ოთხი ძირითადი ინდიკატორით. ყველა ამ მაჩვენებლის - (1) მომხმარებელთა კმაყოფილების მაღალი დონე სერვისის ხარისხთან დაკავშირებით, (2) მყარი ნარჩენების მოსაკრებლის ამოღების დონე, (3) „სუფთად“ შეფასებული ქუჩების რაოდენობა, და (4) მომსახურებასთან დაკავშირებული საზოგადოებრივი აქტივობა/შეხვედრები - მიხედვით გაუმჯობესება შესაძლებელი გახდა ადგილობრივი თვითმმართველობის რესურსების გაერთიანებით.

ცხრილი №5. მყარი ნარჩენების გატანის მოსაკრებლის ამოღების მაჩვენებელი ზოგიერთი მუნიციპალიტეტის მიხედვით (ათასი ლარი)

სურათი

წყარო: პროექტი: „საზოგადოების მონაწილეობა ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმიანობაში“ (ურბანული ინსტიტუტი).

თუმცა ჯერ კიდევ დარჩა ბევრი საკითხი, რაზეც ადგილობრივმა ადმინისტრაციამ უნდა გაამახვილოს ყურადღება, რათა მყარი ნარჩენების გატანის სერვისი უფრო სტაბილური გახდეს.

შეიძლება დასახელდეს ორი ფაქტორი, რომლებმაც დადებითი გავლენა მოახდინეს მყარი ნარჩენების მენეჯმენტის გაუმჯობესებაზე საქართველოში.

_____________________

¹. თვითმმართველ ქალაქებში საპირსიპირო სურათთან გვაქვს საქმე.

სტაბილური მყარი ნარჩენების მენეჯმენტი ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთ-ერთი მთავარი მიზანია, რადგან ის არის ეფექტური მომსახურების მიწოდების გასაღები, რომელიც დააკმაყოფილებს მომხმარებლის საჭიროებებს. აღნიშნული სერვისის მდგრადობას რამდენიმე ფაქტორი უწყობს ხელს:

მოქალაქეთა მონაწილეობა ხელისუფლების საქმიანობაში და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში დემოკრატიის თეორიის და პრაქტიკის მნიშვნელოვანი კომპონენტია. განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იგი ადგილობრივ ხელისუფლებასთან, კერძოდ კი თვითმმართველობებთან მიმართებაში იძენს. მსოფლიო პრაქტიკაში მონაწილეობის და ჩართულობის ბევრი განსხვავებული მექანიზმი არსებობს, როგორც საკანონმდებლო ასევე ტრადიციებისა და სამოქალაქო კულტურის დონეზე. ამ მექანიზმების გამართულ მუშაობაზე ბევრად არის დამოკიდებული თვითმმართველობების საქმიანობის ეფექტურობა. ბუნებრივია, ეს საკითხი აქტუალურია საქართველოსთვისაც, განსაკუთრებით მას შემდეგ, რაც თვითმმართველობის სფეროში განხორციელებული რეფორმის შედეგად 2006 წლის ბოლოდან საქართველოში ჩამოყალიბდა გამსხვილებული ტიპის თვითმმართველი ერთეულები. თვითმმართველი ერთეულების გამსხვილებამ გამოიწვია ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებსა და მოსახლეობას შორის დისტანციის გაზრდა, რაც კიდევ უფრო აუცილებელს ხდის ისეთი მექანიზმების არსებობას, რომლებიც უზრუნველყოფენ მოსახლეობასა და თვითმმართველობის ორგანოებს შორის ეფექტურ კომუნიკაციას, თვითმმართველობის ორგანოების საჯაროობასა და ანგარიშვალდებულებას, აგრეთვე მოსახლეობის აქტიურ ჩართვას ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტაში.

„ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონი და „საქართველოს დედაქალაქის - თბილისის შესახებ“ საქართველოს კანონი ითვალისწინებს ზოგად პრინციპებს თვითმმართველობაში საზოგადოების მონაწილეობის შესახებ, ხოლო დეტალური სამართლებრივი მექანიზმები ამ მიმართულებით არ არის შექმნილი. საკანონმდებლო ვაკუუმის ერთგვარი შევსების მიზნით, საქართველოს პარლამენტის რეგიონული პოლიტიკის, თვითმმართველობისა და მაღალმთიანი რეგიონების კომიტეტმა შეიმუშავა საკრებულოებისა და გამგეობების სარეკომენდაციო დებულებები, რომლებიც სხვა საკითხებთან ერთად განსაზღვრავს თვითმმართველობის ორგანოების საჯაროობის, ანგარიშვალდებულებისა და მათ საქმიანობაში საზოგადოების მონაწილეობის მექანიზმებს.

არსებულ ვითარებაში ძალზე მნიშვნელოვანია, დეტალურად გაანალიზდეს მოქმედი ნორმატული გარემო და შესწავლილ იქნეს ქვეყანაში ჩართულობის, საჯაროობის და ანგარიშვალდებულეობის მოქმედი პრაქტიკა. ამ მიმართულებით მნიშვნელოვანია სფეროში არსებული ძირითადი აქტორების - მოსახლეობის, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისა და სამოქალაქო სექტორის წარმომადგენლების მოსაზრებებისა და დამოკიდებულებების შესწავლა.

ჩვენს მიერ შესწავლილ იქნა:

___________________

¹. აღნიშნული რეფერატი წარმოადგენს სამოქალაქო საზოგადოების ინსტიტუტის მიერ ფონდ ღია საზოგადოება საქართველოს მხარდაჭერით განხორციელებეულ კვლევის „მოქალაქეთა მონაწილეობა თვითმმართველობაში“ მოკლე შინაარსს. იხ. http://www. civilin.org/researchsg.php.

• ზოგადი ინფორმაცია

თვითმმართველობის გაუმჯობესების კუთხით განხორციელებული პროექტების უმეტესობის ერთ-ერთი კომპონენტია გადაწყვეტილების მიღებისა და აღსრულების პროცესში საზოგადოების ჩართვის ხელშეწყობა. სულ მოძიებული იქნა 109 პროექტის შესახებ ინფორმაცია, რომელთა ერთობლიობა დიდი ალბათობით, ბოლო ორი წლის მანძილზე განხორციელებული პროექტების 90-95%25-ს წარმოადგენს. მათი ნაწილი 2004, 2005, 2006 წლებშია დაწყებული, თუმცა აქტივობები 2007, 2008 წლებამდე გრძელდებოდა, ან დღემდე გრძელდება. პროექტების უმეტესობის აქტივობა 2007, 2008 წლებში დაიწყო და დასრულდა. ნაწილის აქტივობა კი 2009, 2010 წლამდე გრძელდება.

• პროექტების ძირითადი მიმართულებები

პროექტები პირობითად რამდენიმე მიმართულებით შეიძლება დაიყოს: პროექტები, რომლებიც საქართველოს ყველა, ან ცალკეული რეგიონის, მუნიციპალიტეტის ინსტიტიციონალური, ეკონომიკური განვითარებისკენ არის მიმართული. ასეთი პროექტები მოიცავს ეკონომიკური განვითარების გეგმების, მომსახურების, მართვის სტრუქტურის, ინფრასტრუქტურის გაუმჯობესების ხელშეწყობას, ასევე გვხვდება ადმინისტრაციული რეფორმის ან ადგილობრივი რეფორმის განხორციელების ხელშეწყობი პროექტები. ნაწილი პროეტებისა მოიცავს ადგილობრივი თემის განვითარების, ან ადგილობრივი მეწარმეობის ხელშეწყობას, მათი უმეტესობა კი ადგილობრივი მოსახლეობის ინფორმირების, თანამონაწილეობის კომპონენტებსაც. მოკვლეულ მასალებში გვხვდება უშუალოდ ინფორმირების, ჩართულობის, თანამონაწილეობის პროცესის გაუმჯობესების ხელშემწყობი პროექტები. ასევე არის უნარების, კვალიფიკაციის ამაღლებისკენ მიმართული პროექტები.

• დონორები

თვითმმართველობის კუთხით განხორციელებულ პროექტებს საკმაოდ ბევრი დონორი ორგანიზაცია აფინანსებს (საერთაშორისო დონორი - 33, ადგილობრივი - 5). ინფორმაციის ანალიზმმა აჩვენა, რომ დონორთა ერთი ნაწილი რაოდენობრივად ბევრ პროექტს აფინანსებს. მეორე ნაწილი - ხანგრძლივ - 3, 4, 5 წლიან პროექტებს, არიან ისეთებიც, რომლებმაც თითო პროექტი დააფინანსა. მნიშვნელოვანია პროექტის განხორციელების არეალი - მოძიებულ პროექტებში არის ისეთი აქტივობა, რომელიც საქართველოს ყველა მუნიციპალიტეტს, ყველა რეგიონს ეხება. ასეთია მოძიებული პროექტების ნახევარზე ნაკლები (40). რაც შეეხება დანარჩენ პროექტებს (67), მათი ნაწილი ერთ მუნიციპალიტეტს, რეგიონს მოიცავს, ნაწილი კი - რამდენიმე მუნიციპალიტეტს.

• პროექტების გეოგრაფია

საქართველოს თითოეულ რეგიონში რამდენიმე პროექტი ან პროექტის ცალკეული აქტივობა მაინც არის განხორციელებული, იგულისხმება როგორც რეგიონალური, ასევე მუნიციპალური მასშტაბის აქტივობები. მოძიებულ მასალებს შორის არის პროექტები, რომელთა განხორციელების ადგილად მითითებულია კონკრეტული რეგიონი ან რეგიონები, ნაწილში მითითებულია მუნიციპალიტეტი ან მუნიციპალიტეტები. პროექტის ცალკეული აქტივობების „დაშლა“ მუნიციპალურ დონეზე ამ ეტაპზე შეუძლებელი აღმოჩნდა. მოძიებული ინფორმაციის საფუძველზე გამოიკვეთა, რომ ბოლო ორი წლის განმავლობაში თბილისში სამი პროექტი განხორციელდა, ხოლო პროექტების ცალკეული აქტივობების რეგიონალური სურათი შემდეგია: სამცხე-ჯავახეთი - 25; გურია - 23; იმერეთი - 23; კახეთი - 21; ქვემო ქართლი - 20; შიდა ქართლი -14; აჭარა - 14; რაჭა-ლეჩხუმი, ქვემო სვანეთი - 9; მცხეთა-მთიანეთი - 4; სამეგრელო-ზემო სვანეთი - 3.

მოსახლეობის ინფორმირებულობის თვალსაზრისით, სხვა საკითხებთან შედარებით, ქვეყანაში უკეთესი მდგომარეობაა. ამას ადასტურებს როგორც მოსახლეობის გამოკითხვით, ასევე ფოკუსჯგუფებით მიღებული შედეგები. თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ მოსახლეობა ძირითადად ზოგად საკითხებზეა ინფორმირებული, ხოლო უფრო სპეციფიკურ საკითხებთან დაკავშირებით ინფორმირებულობის დონე მკვეთრად კლებულობს. მაგალითად, საკრებულოს სხდომების ღიაობის შესახებ რეგიონებში მოსახლეობის 42%25-მა, ხოლო თბილისში 25,6%25-მა იცის; მაშინ როდესაც მოსახლეობის დაახლოებით 8%25-მა თუ იცის, კონკრეტულად როდის ტარდება სხდომები. ქვეყნის მოსახლეობის ნახევარი იღებს ინფორმაციას თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის პროექტის შესახებ, მაშინ როდესაც რეგიონებში მხოლოდ მესამედზე ნაკლებმა იცის, რომ უფლება აქვს აღნიშნულ ბიუჯეტთან დაკავშირებით წინადადებები და შენიშვნები წარადგინოს, ხოლო თბილისში ეს მაჩვენებელი კიდევ უფრო დაბალია - 15,8%25. ამდენად, ინფორმირებულობის დონე სერიოზულ ამაღლებას მოითხოვს. ამაზე დამატებით მიუთითებს ის ფაქტებიც, რომ თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობის შესახებ ინფორმაცია არა აქვს რეგიონების მოსახლეობის 77.1%25-ს ხოლო თბილისში - 33,9%25-ს; რეგიონების მოსახლეობის მესამედმა არ იცის, საიდან მიიღოს ინფორმაცია თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობის შესახებ.

ნორმატიული აქტის გამოცემასთან დაკავშირებით საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის XV თავით გათვალისწინებული ადმინისტრაციული წარმოების ინსტიტუტის თვითმმართველი ერთეულების პრაქტიკაში დანერგვის კუთხით არსებული ნიადაგი სრულიად ყამირია. ბუნებრივია, ეს ეხება ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების წარმომადგენლობით ორგანოებს, რამეთუ თვითმმართველობის დონეზე მხოლოდ საკრებულოა უფლებამოსილი მიიღოს ნორმატიული აქტი - „დადგენილება“. შესაბამისად, თვითმმართველობის დონეზე თითქმის შეუძლებელია ნორმატიული აქტის გამოცემასთან დაკავშირებული ადმინისტრაციული წარმოების ამსახველი ხელშესახები მაგალითების მოძიება.

ამ საერთო სიტუაციიდან, გარკვეულწილად და, ისიც მხოლოდ ერთგვარ, გამონაკლისად შეიძლება ჩაითვალოს თვითმმართველი ერთეულის მიერ ადგილობრივი ბიუჯეტის მიღების პროცესი და ისიც მხოლოდ იმიტომ, რომ სპეციალური დანიშნულების კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ შეუვალად და სრულიად ცალსახად მოითხოვს, რომ ბიუჯეტის პროექტი საკრებულოს სხდომაზე განხილვის დაწყებამდე 1 (ერთი) თვით ადრე მაინც უნდა გამოქვეყნდეს საჯარო განხილვისათვის. იქიდან გამომდინარე, რომ ეს უშუალოდ ადგილობრივ ბიუჯეტთან დაკავშირებული კანონის პირდაპირი და სავალდებულო მოთხოვნაა, მას საკრებულოები, ასე თუ ისე, მეტნაკლებად იცავენ. მიუხედავად ამისა, მაინც ხშირია შემთხვევები, როდესაც ბიუჯეტის პროექტის წინასწარი გამოქვეყნების ერთთვიანი ვადა ირღვევა. ამას ემატება კიდევ თვითმმართველი ერთეულის პრაქტიკაში დამკვიდრებული არასახარბიელო ტენდენცია იმის თაობაზე, რომ თვითმმართველობები ბიუჯეტს, როგორც წესი, ახალი საფინანსო წლის დაწყებამდე არ/ვერ ამტკიცებენ, როგორც ამას კანონი მოითხოვს. საკრებულო ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის აღმასრულებელი რგოლის ხელმძღვანელის -გამგებლის მიერ, კანონის შესაბამისად, ახალი საბიუჯეტო წლის დაწყებამდე არაუგვიანეს 45 დღისა (ე.ი. 15 ნოემბრამდე) წარდგენილ ბიუჯეტის პროექტს ფორმალურად უკან უბრუნებს მის შემომტანს. საქმე ისაა, რომ როგორც საკრებულო, ისე თვითმმართველობის აღმასრულებელი რგოლიც (გამგეობა/გამგებელი) რეალურად ცენტრალური სახელმწიფო ბიუჯეტის დამტკიცებას ელოდებიან და მხოლოდ ამის შემდეგ, ძირითადად, თებერვლის თვის ბოლოს ხდება ადგილობრივი ბიუჯეტის მიღება (ესეც ცუდ ტენდენციად დამკვიდრდა). თანაც გამგებლის მიერ ხელმეორედ წარდგენილი ბიუჯეტის პროექტის ახალ ვარიანტი ან საერთოდ აღარ ქვეყნდება, ან მასთან მიმართებაში თითქმის ყოველთვის ირღვევა ბიუჯეტის პროექტის წინასწარი სავალდებულო გამოქვეყნების კანონმდებლობით განსაზღვრული ერთთვიანი ვადა. ანუ არც ამ, სპეციალური კანონით პირდაპირ გათვალისწინებულ შემთხვევაში ხდება საკრებულოს ნორმატიული აქტის (ადგილობრივი ბიუჯეტის) პროექტის კანონით განსაზღვრულ ვადაში გამოქვეყნება. ამ მხრივაც არასახარბიელო სიტუაციასთან გვაქვს საქმე.

სამართლებრივი გარემოს დახასიათებისას აუცილებლად უნდა გაესვას ხაზი იმ გარემოებას, რომ ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის XV თავი იმგვარადაა აგებული, რომ მისი პრაქტიკული განხორციელება გარკვეულ სირთულეებს ქმნის, რაც განსაკუთრებით თვალში საცემი და ნათელია თვითმმართველობის დონეზე.

დავიწყოთ იმით, რომ ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 211-ე მუხლის პირველი ნაწილის მიხედვით, „ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემასთან დაკავშირებით ადმინისტრაციული წარმოება დაიწყება ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის უფლების მქონე ადმინისტრაციული ორგანოს (თანამდებობის პირის) გადაწყვეტილებით“. ამასთან, გადაწყვეტილება ნორმატიული აქტის გამოსაცემად ადმინისტრაციული წარმოების დაწყების თაობაზე წერილობითი სახით უნდა გამოიცეს და იგი ინდივიდუალურ-სამართლებრივ აქტს წარმოადგენს.

თვითმმართველობის შემთხვევაში, ძალაუნებურად, სირთულეს ქმნის ის გარემოება, რომ კონკრეტული ნორმატიული აქტის გამოსაცემად ადმინისტრაციული წარმოების დაწყების შესახებ საკრებულომ წერილობითი ფორმით უნდა გამოსცეს ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტი - საკრებულოს განკარგულება (მაგალითად, ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2009 წლის 26 იანვრის განკარგულება №152 „ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის 2009 წლის ბიუჯეტის შესახებ“ ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილების გამოსაცემად ადმინისტრაციული წარმოების დაწყების თაობაზე”), რამეთუ მხოლოდ ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის უფლების მქონე ადმინისტრაციული ორგანო ან თანამდებობის პირია უფლებამოსილი (ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტის მიღებით) დაიწყოს ადმინისტრაციული წარმოება ნორმატიული აქტის გამოცემასთან დაკავშირებით, თვითმმართველობის დონეზე კი ნორმატიული აქტის გამოცემის უფლება მხოლოდ საკრებულოს აქვს კანონით მინიჭებული. საკრებულოს სამართლებრივი აქტის მიღება, ზოგადად, როგორც წესი, მხოლოდ მის სხდომაზეა შესაძლებელი; ამასთან, აუცილებელია, რომ სამართლებრივი აქტის მიღების საკითხი წინასწარ იყოს შეტანილი საკრებულოს სხდომის დღის წესრიგში. აქვე იმ გარემოებასაც თუ გავითვალისწინებთ, რომ, კანონის თანახმად, საკრებულოს შეკრების პერიოდულობა დაცულად ითვლება, საკრებულო თვეში ერთხელ მაინც თუ შეიკრიბა, მაშინ ადვილად დავრწმუნდებით ერთ რამეში: ძალზე ხშირად იმისათვის, რომ საკრებულომ, როგორც ადმინისტრაციულმა ორგანომ, გამოსცეს განკარგულება და დაიწყოს ადმინისტრაციული წარმოება კონკრეტული ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის (დავუშვათ, „ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის 2009 წლის ბიუჯეტის შესახებ“ დადგენილების) გამოცემასთან დაკავშირებით, აუცილებელი ხდება საკრებულოს რიგგარეშე სხდომის მოწვევა და საკითხის რიგგარეშე სხდომის დღის წესრიგში შეტანა. საკრებულოს რიგგარეშე სხდომის მოწვევას კიდევ კანონით გათვალისწინებული თავისი წესები და ვადები აქვს; ამასთან, რიგგარეშე სხდომის მოწვევა, მაგალითად, ჩოხატაურის ან თუნდაც ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს პრაქტიკიდან გამომდინარე, არცთუ ისე ადვილი საქმეა. ყოველივე ზემოთქმულის შედეგად საკრებულოს ნორმატიული აქტის გამოცემის პროცესი რთულდება, ჭიანურდება და დროში იწელება.

თვითმმართველობების დონეზე ნორმატიული აქტის გამოცემასთან დაკავშირებით ადმინისტრაციული წარმოების დანერგვისას თავის წილ პრობლემას ქმნის თავად ნორმატიული აქტის პროექტისა და ადმინისტრაციული წარმოების შესახებ ცნობის გამოქვეყნების საკითხი. როგორც ზემოთ უკვე აღვნიშნეთ, იმისათვის, რომ ყველა დაინტერესებულ პირს მიეცეს ადმინისტრაციული ორგანოს (ამ შემთხვევაში, საკრებულოს) მიერ მისაღები ნორმატიული აქტის (დადგენილების) პროექტის შინაარსის წინასწარ გაცნობის შესაძლებლობა და, ამასთანავე, წინასწარ იყოს ინფორმირებული იმის თაობაზე, თუ სად და რა ვადაში შეეძლება მას ნორმატიული აქტის პროექტთან დაკავშირებით საკუთარი მოსაზრებების წარდგენა, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი ითვალისწინებს თვით ნორმატიული აქტის პროექტისა და ადმინისტრაციული წარმოების შესახებ ცნობის აუცილებელი წესით გამოქვეყნებას. ცნობაში ადმინისტრაციული წარმოების შესახებ გამოქვეყნებული უნდა იყოს დაინტერესებული პირის მიერ ნორმატიული აქტის პროექტთან დაკავშირებით საკუთარი მოსაზრებების წარდგენის ადგილი და ვადა, ასევე ნორმატიული აქტის მიღების (გამოცემის) სავარაუდო თარიღი. ცნობა ადმინისტრაციული წარმოების შესახებ, ადმინისტრაციული ორგანოს (ჩვენს შემთხვევაში - საკრებულოს) მიერ მისაღებ ნორმატიული აქტის პროექტთან ერთად, როგორც წესი, წინასწარ უნდა გამოქვეყნდეს შესაბამისი ადმინისტრაციული ორგანოს ოფიციალურ ბეჭდვით ორგანოში, ხოლო თუ ამ უკანასკნელს ოფიციალური ბეჭდვითი ორგანო არ გააჩნია, - მაშინ იმ ბეჭდვით ორგანოში, რომელიც ვრცელდება ადმინისტრაციული ორგანოს მთელ სამოქმედო ტერიტორიაზე და გამოიცემა კვირაში ერთხელ მაინც, ან გამოცხადდეს საჯაროდ. ამასთან, ადმინისტრაციული ორგანო (საკრებულო) თავადაა ვალდებული, წინასწარ განსაზღვროს გამოქვეყნების ან საჯაროდ გამოცხადების წესი. სწორედ აქ ვაწყდებით ერთ-ერთ, არცთუ ისე “უწყინარ” სირთულეს. ზემოაღნიშნული ვალდებულების გათვალისწინებით, ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულო მისი ნორმატიული აქტების გამოქვეყნების შედეგნაირ წესს ადგენს: „საკრებულოს დადგენილება ძალაშია მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციულ შენობაში და მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე საზოგადოებრივი თავშეყრის ადგილებში: აგრარული ბაზრის ტერიტორიაზე და გამგეობის ტერიტორიულ ორგანოებში განთავსებულ სტენდებზე გამოკვრის (გამოქვეყნების) შემდეგ“¹.

ბუნებრივია, ამ წესის დაცვით უნდა გამოქვეყნდეს ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ მისაღები ნორმატიული აქტის (დადგენილების) პროექტი, რათა ყველა დაინტერესებულ პირს მიეცეს შესაძლებლობა, რომ წინასწარ გაეცნოს აქტის პროექტის შინაარსს და წერილობითი სახით წარადგინოს საკუთარი შენიშვნები, მოსაზრებები თუ წინადადებები მისაღები აქტის პროექტთან დაკავშირებით. მაგრამ საქმე ისაა, რომ ნორმატიული აქტების გამოქვეყნების ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ „დადგენილი წესი“, თავისი არსით, „გამოქვეყნება“ კი არა, „საჯაროდ გამოცხადების“ წესი უფროა^.2 ამაში დასარწმუნებლად საკმარისია „საჯაროდ გამოცხადების“ კანონმდებლისეული განმარტება მოვიშველიოთ, რომლის თანახმადაც, საჯაროდ გამოცხადება ნიშნავს ადმინისტრაციული სამართლებრივი აქტის ადმინისტრაციულ ორგანოში ყველასათვის ხელმისაწვდომ ადგილზე ღიად მოთავსებას. აუცილებლობის შემთხვევაში ადმინისტრაციული სამართლებრივი აქტი საჯაროდ გამოცხადდება აგრეთვე სხვა საჯარო ადგილას.

ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ დადგენილი ეს წესი რამდენად ეფექტურად უზრუნველყოფს მოსახლეობის ინფორმირებულობას, ეს სხვა კუთხით მსჯელობის საგანია, რა თქმა უნდა, იმასთან ერთად, თუ რამდენად მოქმედებს ეს წესი პრაქტიკაში (დღეის მდგომარეობით შეიძლება თამამად ითქვას, რომ ეს წესი რეალურად მოქმედებს, მისი პრაქტიკული გამოყენების პრეცედენტები - საერთოდ, თუკი არსებობს - ძალზე უმნიშვნელოა. საკრებულოს სინამდვილეში ამ წესიდან სამართლებრივი აქტების ან მათი პროექტების, ადმინისტრაციული წარმოების ამსახველი დოკუმენტაციის მხოლოდ მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციულ შენობაში გამოკვრა „მოქმედებს“), მაგრამ ერთი რამ ცხადია: გამოქვეყნების საკითხისადმი მსგავსი დამოკიდებულება შეიძლებოდა მისაღები და გასაგები ყოფილიყო 2006 წლის 2 ნოემბრამდე, როდესაც, მაგალითად, ჩოხატაურის (მაშინ ჯერ კიდევ) რაიონში 23 თვითმმართველი ერთეული არსებობდა და ამ თვითმმართველობებს, ფინანსური უსახსრობის გამო, არც საკუთარი ოფიციალური ბეჭდვითი ორგანოს ქონის შესაძლებლობა გააჩნდათ და არც სხვა ბეჭდვით ორგანოში გამოქვეყნების საშუალება. შესაბამისად, ასეთ სიტუაციაში კიდევ გამართლებული იყო, რომ გამოქვეყნების ვალდებულება საჯაროდ გამოცხადებით ჩანაცვლებულიყო. თუმცა მას შემდეგ, რაც თვითმმართველობის სფეროში განხორციელებული ძირეული რეფორმის შედეგად გაუქმებული იქნა ყოფილი რაიონების შემადგენლობაში შემავალი სოფლის, თემის, დაბის, ქალაქის თვითმმართველობები და თვითმმართველობის ინსტიტუტი ყოფილი რაიონის, ანუ დღევანდელი მუნიციპალიტეტის დონეზე გამსხვილდა (2006 წლის 2 ნოემბრიდან), საკრებულოს ნორმატიული აქტების გამოქვეყნების საკითხისადმი მსგავსი დამოკიდებულება აშკარად მიუღებელია. ყოფილი რაიონის შემადგენლობაში ადრე არსებული პატარპატარა თვითმმართველობებისაგან განსხვავებით, მუნიციპალიტეტის დონეზე გამსხვილებულ თვითმმართველ ერთეულს გაცილებით უფრო მეტი და სავსებით საკმარისი ფინანსური სახსრები აქვს საიმისოდ, რომ გააჩნდეს საკუთარი ოფიციალური ბეჭდვითი ორგანო ან, თუ ამას ვერ ახერხებს, ის მაინც უზრუნველყოს, რომ საკრებულოს ნორმატიული აქტი ან აქტის პროექტი იმ ბეჭდვით ორგანოში მაინც გამოაქვეყნოს, რომელიც თვითმმართველი ერთეულის საკრებულოს, როგორც ადმინისტრაციული ორგანოს, მთელ სამოქმედო ტერიტორიაზე ვრცელდება და კვირაში ერთხელ მაინც გამოიცემა. ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის მაგალითზე ეს მით უფრო საშური საქმეა, რამეთუ საკრებულომ ბოლო პერიოდში უკვე სტაბილურად და რეგულარულად დაიწყო როგორც თავისი ნორმატიული აქტების, ისე ადმინისტრაციული წარმოების ამსახველი დოკუმენტაციის (მისაღები ნორმატიული აქტის პროექტის, თავად ამა თუ იმ ნორმატიული აქტის გამოცემასთან დაკავშირებით ადმინისტრაციული წარმოების დაწყების თაობაზე საკრებულოს განკარგულების, ასევე ადმინისტრაციული წარმოების შესახებ ცნობის) ადგილობრივ ბეჭდვით მედიაში („გურიის მოამბე“, „გურიანიუსი“) გამოქვეყნება. შესაბამისად, ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტში დღის წესრიგში დადგა საკრებულოს ნორმატიული აქტების გამოქვეყნების დადგენილი წესის შეცვლის საკითხი. აღნიშნული მიმართულებით უკვე დაწყებულია მუშაობა და მზადდება საკრებულოს დებულებაში შესატანი ცვლილებებისა და დამატებების პაკეტი, რაც ნორმატიული აქტების გამოქვეყნების წესში ადგილობრივ ბეჭდვით ორგანოში გამოქვეყნების ვალდებულების შეტანასაც ითვალისწინებს.

________________

^1. იხ. „ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დებულება“, მუხ. 60.5.

². იგივე შეიძლება ითქვას ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ განსაზღვრულ ნორმატიული აქტების „გამოქვეყნების დადგენილ წესზეც“, რომელიც შემდეგი შინაარსისაა: „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის 41-ე მუხლის მე-2 პუნქტის შესაბამისად, საკრებულოს მიერ მიღებული ნორმატიული აქტების გამოქვეყნებად ჩაითვალოს -საკრებულოს ადმინისტრაციულ შენობაში და საზოგადოებრივი თავშეყრის ისეთ ადგილებში (კინოთეატრ „ოზურგეთის“ და ცენტრალური უნივერმაღის ფასადებზე) ნორმატიული აქტების დაფაზე გაკვრა (გამოქვეყნება), რაც მოსახლეობას მისცემს მათი გაცნობის საშუალებას” (იხ. ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2006 წლის 17 ნოემბრის №2 დადგენილებით დამტკიცებული „ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს რეგლამენტი“, მუხ. 100.2). ანუ ამით იმ დასკვნის გაკეთება შეიძლება, რომ ეს არ არის მხოლოდ ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში არსებული სიტუაცია; ანალოგიური სიტუაციაა ზოგადად მთელი საქართველოს მასშტაბით არსებულ თვითმმართველ ერთეულებშიც.

ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულო (შემდეგში -„საკრებულო“) შედგება 33 წევრისაგან, რომელთაგან 23 მაჟორიტარი წევრია (მაჟორიტარული წესით არჩეული თითო წევრი ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტში შემავალი 23 თემიდან), ხოლო 10 კი - ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის მთელ ტერიტორიაზე პროპორციული სისტემის საფუძველზე არჩეული.

ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში ფუნქციონირებს:

1) საკრებულოს ბიურო - შექმნილია საკრებულოს საქმიანობის ორგანიზების მიზნით, საკრებულოს თავმჯდომარის, მისი მოადგილის, საკრებულოს კომისიებისა და საკრებულოს ფრაქციათა თავმჯდომარეების შემადგენლობით. საკრებულოს ბიუროს კომპეტენციაშია:

2) საკრებულოს კომისიები - იქმნება საკრებულოში საკითხების წინასწარი მომზადების, გადაწყვეტილებათა შესრულებისათვის ხელის შეწყობის, გამგეობის და მისი სტრუქტურული ერთეულების კონტროლის მიზნით. საკრებულოს მუდმივმოქმედი კომისიები იქმნება დარგობრივი პრინციპის მიხედვით. ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში შექმნილია და მოქმედებს საკრებულოს 5 კომისია: ა) სამანდატო, საპროცედურო საკითხთა და ეთიკის კომისია; ბ) საფინანსო-საბიუჯეტო და ეკონომიკურ საკითხთა კომისია; გ) აგრარულ საკითხთა, ბუნებრივი რესურსებისა და გარემოს დაცვის კომისია; დ) სოციალურ საკითხთა კომისია; ე) ინფრასტრუქტურის კომისია.

3) საკრებულოს ფრაქციები - მოცემულ ეტაპზე ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში ფუნქციონირებს 2 ფრაქცია. ფრაქციის შექმნისა და საქმიანობის წესი, მისი უფლებამოსილება, ჩვეულებრივ, განსაზღვრულია საკრებულოს დებულებით. საკრებულოს ფრაქცია უფლებამოსილია:

4) საკრებულოს აპარატი -ახორციელებს საკრებულოს საქმიანობის ორგანიზაციულ უზრუნველყოფას, მის სტრუქტურას ამტკიცებს საკრებულო. აპარატს ხელმძღვანელობს აპარატის უფროსი. საკრებულოს აპარატის უფროსსა და აპარატის მოსამსახურეებს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს საკრებულოს თავმჯდომარე.

• მოქმედი სუბიექტების დახასიათება. მხარეთა ინტერესი და მოტივაცია

ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში ნორმატიული აქტის გამოცემასთან დაკავშირებით ადმინისტრაციული წარმოების წესებისა და პროცედურების პრაქტიკაში დანერგვის პროცესში აქტიურად მონაწილეობენ ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თავმჯდომარე, საკრებულოს ბიურო, თავად საკრებულო. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ადმინისტრაციული წარმოების ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში დანერგვის საქმეში რეკომენდაციებისა და პრაქტიკული ხასიათის კონსულტაციებით დახმარების დონეზე საკრებულოსთან მჭიდროდ თანამშრომლობს არასამთავრობო ორგანიზაცია „საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირი“.

„საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირი“ დაარსების დღიდანვე (1999 წლის მაისი) აქტიურად ურთიერთობს გურიის რეგიონში (განსაკუთრებით ოზურგეთსა და ჩოხატაურში) არსებულ თვითმმართველ ერთეულებთან, როგორც თანამშრომლობით, ისე მათი საქმიანობის მონიტორინგის დონეზე, ცდილობს ხელი შეუწყოს რეგიონში ადგილობრივი დემოკრატიული ინსტიტუტების ამოქმედებასა და რეალურ ფუნქციონირებას, ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების საქმიანობის გამჭვირვალობისა და საჯაროობის დონის ამაღლებას. საერთოდაც, საკრებულოს, როგორც ადმინისტრაციული ორგანოს, მიერ ნორმატიული აქტის გამოცემასთან დაკავშირებით საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის XV თავით გათვალისწინებული ადმინისტრაციული წარმოების სავალდებულო წესებისა და პროცედურების ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში პრაქტიკული დანერგვა სწორედ ზემოაღნიშნული არასამთავრობო ორგანიზაციის მიერ ამ კუთხით მიმართული მნიშვნელოვანი ძალისხმევის უშუალო შედეგია. ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს არაერთხელ მიეწოდა ადმინისტრაციული წარმოების დაცვის აუცილებლობის თაობაზე საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირის სარეკომენდაციო წერილი. აღსანიშნავია, რომ ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში ამ რეკომენდაციის განხორციელების მზაობა მას შემდეგ ჩამოყალიბდა, რაც 2008 წლის 8 მარტს საკრებულოს ახალი თავმჯდომარე (ანტონ ხუნდაძე) იქნა არჩეული. ამ უკანასკნელის ინიციატივით არაერთი შეხვედრა შედგა უშუალოდ ქეისის ავტორთან, სადაც საკრებულოს თავმჯდომარესა და საკრებულოს აპარატის უფროსს, მათივე თხოვნით, გადაეცათ „საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირის“ (უშუალოდ ქეისის ავტორის) მიერ მომზადებული შაბლონები: 1) ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს ნორმატიული აქტის გამოცემასთან დაკავშირებით საკრებულოს განკარგულების ტიპიური ნიმუში და 2) ასევე სანიმუშო ვერსია ადმინისტრაციული წარმოების შესახებ ცნობისა, რომელიც უნდა გამოქვეყნდეს საკრებულოს მიერ მისაღები დადგენილების პროექტთან ერთად. სწორედ აღნიშნული შაბლონების მიხედვით მიმდინარეობს ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში ადმინისტრაციული წარმოების ამსახველი დოკუმენტაციის გაფორმება.

ასე შეიკრა პროცესში მონაწილე სუბიექტთა წრე. ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოსთან „საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირის” თანამშრომლობის შედეგად, საკრებულოს ჩამოუყალიბდა ნებელობა და მზაობა იმისათვის, რომ ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი ინსტიტუტი, კერძოდ კი, ადმინისტრაციული წარმოება საკრებულოს (როგორც ადმინისტრაციული ორგანოს) ნორმატიული აქტის გამოცემასთან დაკავშირებით თავის პრაქტიკულ საქმიანობაში დაენერგა და სტაბილურად ეწარმოებინა. ფაქტიურად, ერთ მხარეზე აღმოჩნდა ადგილობრივი ხელისუფლების მზადყოფნა, მართალია, კანონის სავალდებულო, მაგრამ ნაკლებად ცნობილი და გამოყენებადი ინსტიტუტის პრაქტიკაში დასანერგად, ამ საქმეში ერთგვარად პიონერის როლის საკისრებლად, ხოლო მეორე მხარეს - არასამთავრობო ორგანიზაციის მოლოდინი და ძალისხმევა იმისა, რომ ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის XV თავით გათვალისწინებული ადმინისტრაციული წარმოების ინსტიტუტი, ბოლოსდაბოლოს, ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში მაინც ამოქმედებულიყო და შედეგად ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის მოსახლეობას, ნებისმიერ დაინტერესებულ პირს მისცემოდა საკრებულოს მიერ მისაღები ნორმატიული აქტის პროექტების წინასწარი გაცნობისა და ამ პროექტებთან დაკავშირებით საკუთარი მოსაზრებების, წინადადებებისა და შენიშვნების წარდგენის შესაძლებლობა, საკრებულოს მიერ ნორმატიული აქტის მიღების პროცესში უშუალო მონაწილეობის საშუალება.

• პროცესის დასაწყისი და განვითარება

მას შემდეგ, რაც ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში უფლებამოსილი სუბიექტის მიერ, დადგენილი წესის შესაბამისად, ინიციირებული (შემოტანილი) იქნება საკრებულოს ნორმატიული აქტის (დადგენილების) პროექტი¹, მის მიღებასთან დაკავშირებული ადმინისტრაციული წარმოების პროცესი საკრებულოში შემდეგ ეტაპებს გადის:

ასეთი გახლავთ ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში უფლებამოსილი სუბიექტის მიერ ინიციირებული (შემოტანილი) საკრებულოს ნორმატიული აქტის (დადგენილების) პროექტის გასავლელი ადმინისტრაციული წარმოების ეტაპები (რასაც „ნორმატიული აქტების შესახებ“ კანონი და ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის XV თავი ერთობლივად ითვალისწინებენ), რათა, საბოლოო ჯამში, იგი პროექტიდან ნორმატიულ აქტად იქცეს.

• შედეგები

საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის XV თავით გათვალისწინებული ადმინისტრაციული წარმოების აუცილებელი პროცედურებისა და წესების ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს პრაქტიკაში დანერგვის შედეგად:

________________

¹. ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში სამართლებრივი (მათ შორის - ნორმატიული) აქტის პროექტის ინიციირების (შეტანის) უფლება აქვთ შემდეგ სუბიექტებს: ა) გამგებელს; ბ) საკრებულოს ფრაქციას; გ) საკრებულოს კომისიას; დ) საკრებულოს წევრს; ე) ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის 3%25-ს პეტიციის წესით („ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დებულება“, მუხ. 61.1).

². მაგალითად, ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ გაზეთ „გურიის მოამბეს“ 2009 წლის 2 თებერვლის ნომერში გამოქვეყნებული ცნობა ადმინისტრაციული წარმოების შესახებ შემდეგი შინაარსისაა: „ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში დაწყებულია ადმინისტრაციული წარმოება“ ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის 2009 წლის ბიუჯეტის შესახებ“, „ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თანამდებობის პირთა, საკრებულოს აპარატის მოსამსახურეთა თანამდებობათა დასახელებისა და თანამდებობრივი სარგოს განაკვეთების დამტკიცების შესახებ“ და „ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის გამგეობის თანამდებობის პირთა, გამგეობის საჯარო მოსამსახურეთა თანამდებობათა დასახელებისა და თანამდებობრივი სარგოს განაკვეთების დამტკიცების შესახებ“ ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილებების გამოსაცემად. დადგენილებები გამოიცემა 2009 წლის 27 თებერვალს. დაინტერესებულ ფიზიკურ და იურიდიულ პირებს საკუთარი მოსაზრებები შეუძლიათ წარმოადგინონ საკრებულოს აპარატში III სართულზე (მისამართი: დ. ჩოხატაური, წერეთლის ქ. №2) 2009 წლის 20 თებერვლამდე. აღნიშნული დადგენილებების გამოცემასთან დაკავშირებით ადმინისტრაციული წარმოების დაწყების თაობაზე საკრებულოს შესაბამისი განკარგულებების გასაჩივრება მოქალაქეს შეუძლია ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში ან სასამართლოში 1 თვის ვადაში.

ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის ზემოაღნიშნული კონკრეტული მაგალითის განზოგადების კუთხით შეიძლება გაკეთდეს შემდეგი დასკვნები:

ბიუჯეტი მრავალმხრივი დოკუმენტია, სადაც გაერთიანებულია ინფორმაცია ხელისუფლების ამა თუ იმ შტოს საქმიანობის შესახებ. დოკუმენტი მხოლოდ ფინანსისტების საჭირო ინფორმაციას არ შეიცავს, იქ თავმოყრილი ინფორმაცია შეეხება სახელმწიფო ორგანოების საქმიანობის წესს და ძირითად მიმართულებებს, პრიორიტეტებს, სტრატეგიებს კულტურის, განათლების, ჯანდაცვის, თავდაცვისა და სხვა მრავალ სფეროში.

ყოველი დონის ბიუჯეტის ფორმირება იწყება იმ საბაზო მონაცემების შეგროვებით, რომლებსაც ფლობს: შემოსავლების კუთხით - შემოსავლების სამსახური, საქართველოს მთავრობა, საქართველოს პრეზიდენტი და ადგილობრივი თვითმმართველობა; ხოლო გადასახდელების კუთხით - სხვადასხვა უწყებები, სამსახურები, სამინისტროები, დეპარტამენტები, საქართველოს მთავრობა, ადგილობრივი თვითმმართველობები და მათ მიერ შექმნილი ორგანიზაციები.

ბიუჯეტის პროექტის მომზადებისას გადასახდელების პარამეტრების განსაზღვრა ძალზედ მნიშვნელოვანი და საპასუხისმგებლო ეტაპია. შემოსულობების სწორად, გეგმაზომიერად და შედეგზე ორიენტირებულად დაგეგმვა ძირითად შედეგთან ერთად თანმდევი ეფექტის მომტანია. საქართველოში მოქმედი საკანონმდებლო ბაზა დიდწილად არეგულირებს საბიუჯეტო პროცესებს, მაგრამ პრაქტიკული გამოცდილებიდან ჩანს, რომ პროცედურული დებულებები უფრო მეტ დაკონკრეტებას საჭიროებს. ბიუჯეტის შედგენისას მიღებულია ორი ფორმა - მუხლობრივი და პროგრამული. თვითმმართველობების უმრავლესობაში ხარჯების შედგენის მუხლობრივი პრინციპი მოქმედებს, რომელიც გასული საუკუნის გამოცდილებაა. პროგრამულ ბიუჯეტზე გადასვლა საკანონმდებლო დონეზე ვერ მოხერხდა, და შესაბამისად, ადგილობრივ დონეზე სუბიექტები ინიციატივას არ იჩენენ. განსხვავება ამ ორ მიდგომას შორის შემდეგია: მუხლობრივი ბიუჯეტი ორიეტირებულია მხარჯავი სუბიექტებისათვის ხარჯების გადანაწილებაზე, ხოლო პროგრამული კი - გაწეული ხარჯების შედეგზე/ეფექტზე.

საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობების მოწყობის პრინციპის თანახმად, გადაწყვეტილების მიმღები ორგანოა საკრებულო, რომლებიც შედგება მაჟორიტარული და პროპორციული პრინციპით არჩეული წევრებისაგან. მათ არ მოეთხოვებათ კვალიფიკაცია ბიუჯეტირების კუთხით და, უმრავლეს შემთხვევაში, არც არიან გარკვეულები აღნიშნულ საკითხებში. „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონით, საკრებულო ვალდებულია გამგეობის მუშაობის შესახებ წლის ბოლოს მოახდინოს ბიუჯეტის შესრულებიდან მიღებული სოციალური შედეგების და გადასახდელების ეფექტიანობის შეფასება. მსგავსი შეფასების მომზადებისათვის საკრებულოს წევრებს გარდა კვალიფიკაციისა, სჭირდებათ დამატებითი წერილობითი ინფორმაცია იმის თაობაზე, კონკრეტული ხარჯისათვის რა ღონისძიებები იყო დაგეგმილი წლის დასაწყისში და შესაბამისად, რა შედეგი უნდა დამდგარიყო. მუხლობრივ ბიუჯეტში საკრებულოს მხრიდან წარმოუდგენელია მსგავსი შეფასების შემუშავება. ეს არა მარტო საკრებულოს პრობლემაა, ის საზოგადოების პრობლემასაც წარმოადგენს. მუხლობრივ ბიუჯეტში საზოგადოება მოკლებულია ინფორმაციას იმის შესახებ, თუ კონკრეტული მუხლით რა სარგებელი შეიძლება მიიღოს ინდივიდმა ან მათმა ჯგუფმა. მაგალითად: ბიუჯეტის მუხლით „სხვა არაკლასიფიცირებული საქმიანობა სოციალური დაცვის სფეროში“ - თანხით 335 ათასი ლარი. სამოქალაქო საზოგადოებისათვის გაურკვეველია, თუ რას გულისხმობს დოკუმენტის აღნიშნული მუხლი და რა სარგებელი შეიძლება მიიღოს კონკრეტულმა მოქალაქემ. არადა, ძალიან მარტივი და ყველასათვის გასაგები ინფორმაციაა დაფარული ამ მუხლში. ეს არის შეჭირვებული მოსახლეობის საჭიროებებისათვის ერთჯერადი ფულადი განაცემები 20-დან 500 ლარამდე ფარგლებში. თანხა გაიცემა წელიწადში ერთჯერ წამლის შესაძენად ან ავადმყოფობის შემთხვევაში. თუ ბიუჯეტში მსგავსი განმარტება მითითებული იქნება რაიმე ფორმით, საზოგადოებაც გათვითცნობიერებული იქნება ხელისუფლების საქმიანობაში და მიეცემა შესაძლებლობა ისაუბრონ პოზიტიურ ან ნეგატიურ ცვლილებებზე.

საკრებულოს წევრებისა და მოქალაქეების გაურკვევლობის თავი და თავი მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ხელისუფლების (გამგეობის) ბიუჯეტის დაგეგმვის არასწორ მიდგომაში მდგომარეობს. დოკუმენტის შემუშავების ეტაპზე საბიუჯეტო განაცხადებს ხშირ შემთხვევაში არასრულფასოვნად ადგენენ, ხოლო უმრავლეს შემთხვევაში მსგავსი დოკუმენტი მუნიციპალიტეტში არ მოიძიება. ადგილობრივი ბიუჯეტი, რომელიც შეიცავს საბიუჯეტო განაცხადს, სადაც მოცემული იქნება არამარტო ხარჯის ციფრობრივი მაჩვენებელი, არამედ ამ ხარჯის გაწევის კონკრეტული გეგმა, მიღებული შედეგებითა და ინდიკატორებით, უფრო მეტად ორიენტირებული იქნება საზოგადოების კეთილდღეობისათვის. საზოგადოებისათვის გასაგებ ენაზე და მათ კეთილდღეობაზე ორიენტირებული ბიუჯეტი გამჭვირვალობის მაღალი დონის საწინდარია. გამჭვირვალე ბიუჯეტი კი - კორუფციის დონის შემცირების, საზოგადოებაში ხელისუფლებისადმი ნდობის ამაღლებისა და მისი პატივისცემის საფუძველია, რაც, საბოლოო ჯამში, დემოკრატიული საზოგადოების ჩამოყალიბებას უწყობს ხელს.

„საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ“ კანონში განსაზღვრულია საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის ძირითადი პრინციპები. აქედან გამომდინარე, ქვეყანაში ყოველი დონის ბიუჯეტისათვის ერთნაირი მიდგომა უნდა იყოს, რაც მართვის ეფექტურობის გაზრდას შეუწყობს ხელს.

ამავე კანონის თანახმად, საბიუჯეტო პროცესი შედგება 7 ეტაპისაგან - ბიუჯეტის პროექტის მომზადება, წარდგენა, განხილვა, დამტკიცება, ბიუჯეტის შესრულება, ანგარიშგება და კონტროლი. აღნიშნულ ეტაპებს „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის თანახმად 4 ეტაპი ემატება - დამტკიცებულ ბიუჯეტში ცვლილებებისა და დამატებების მომზადება, ბიუჯეტის ანგარიშგების პროექტის შედგენა, ბიუჯეტის შესრულების შეფასება, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშგების დამტკიცება.

საერთო მიდგომების და ფორმის არარსებობიდან გამომდინარე, ყოველი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის ფორმა ვიზუალურადაც განსხვავდება ერთმანეთისაგან. იგივე ითქმის მომზადებულ ანგარიშგებაზე, ასევე ყველა სხვა დოკუმენტაციაზე, რომელსაც ადგილობრივ საბიუჯეტო პროცესში ვხვდებით. მრავალფეროვნება ყველა სხვა სფეროში სასიამოვნო და მოსაწონია, მაგრამ თუ საკითხი შეეხება ფინანსებს, აქ უნდა არსებობდეს მკაცრად განსაზღვრული დოკუმენტების ნუსხა და მათი ფორმები, რომელთაც შესაბამისი მარეგულირებელი ორგანო უნდა გამოსცემდეს. ასეთი ორგანო საქართველოში ფინანსთა სამინისტროა, რომელიც საქართველოს მთავრობის მიერ დამტკიცებული დებულების თანახმად მოქმედებს. დებულების 1-ლი მუხლის თანახმად: საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო არის საქართველოს კონსტიტუციისა და „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ საქართველოს კანონის შესაბამისად შექმნილი აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანო, რომელიც ახორციელებს სახელმწიფო მმართველობას საფინანსო-საბიუჯეტო, საგადასახადო და საბაჟო სფეროში; უზრუნველყოფს საქართველოს ტერიტორიაზე საბიუჯეტო, საგადასახადო და საბაჟო კანონმდებლობის დაცვასა და შესრულების კონტროლს; ახორციელებს ეკონომიკური დანაშაულის სფეროში პრევენციულ ოპერატიულ-სამძებრო საქმიანობას, მოკვლევასა და წინასწარ გამოძიებას.

საქართველოს ბიუჯეტის მარეგულირებელ კანონმდებლობაში, გაფანტულად, მითითებულია პროგრამული ბიუჯეტის ელემენტები, რომელთა ამოქმედების შემთხვევაში ბიუჯეტის მეტი გამჭვირვალობა მიიღწევა, კერძოდ: „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესრულების შეფასება განმარტებულია, როგორც „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესრულების პროცესში ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს საქმიანობისა და ბიუჯეტის შესრულებიდან გამომდინარე მიღებული სოციალური შედეგების და გადასახდელების ეფექტიანობის შეფასება.“

ამავე კანონის 24-ე მუხლის მე-4 პუნქტით ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში უნდა აისახოს:

„ბ) საბიუჯეტო პროგრამებისა და ღონისძიებების განხორციელების შედეგების ანალიზი მათში დასახულ ამოცანებთან მიმართებით; პროგრამებისა და ღონისძიებების რეალიზებისას გამოვლენილი დაგეგმვის ნაკლოვანებები; სხვა მონაცემები, რომლებსაც ითვალისწინებს საკრებულოს დებულება (რეგლამენტი).“ ამავე კანონის მე-13 მუხლის მე-4 პუნქტი განსაზღვრავს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო შესაბამისი ბიუჯეტის დაფინანსებაზე მყოფ მხარჯავ დაწესებულებას უწესებს კონკრეტულ ვადებს საბიუჯეტო განაცხადის წარსადგენად, ამ ორგანოს მიერ მომზადებულ საბიუჯეტო ცირკულარში მითითებული ძირითადი პარამეტრების შესაბამისად.

ამავე მე-13 მუხლის მე-5 პუნქტი განმარტავს: „მხარჯავი დაწესებულების მიერ წარდგენილი საბიუჯეტო განაცხადი უნდა შეიცავდეს ინფორმაციას შემოსულობებისა და გადასახდელების პროგნოზების დასაბუთების შესახებ“.

„ადგილობრივი თვითმმაერთველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლის მე-13 პუნქტით, ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის პროექტის დამტკიცების შესახებ გადაწყვეტილებაში აისახება:

„ა) ბიუჯეტის შემოსულობებისა და გადასახდელების საერთო მოცულობა შემოსავლის ძირითადი წყაროებისა და ხარჯების მიმართულებების, ასევე შემოსავლის ყოველი სახეობის, თითოეული მხარჯავი დაწესებულების და ღონისძიებების მიხედვით ფუნქციონალური და ეკონომიკური საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მიხედვით;

ბ) სარეზერვო ფონდის მოცულობა;

გ) წლის დასაწყისისათვის არსებული გამოუყენებელი სახსრების, მათ შორის, გარდამავალი საბრუნავი საშუალებების, მოცულობა;

დ) წლის დასაწყისისათვის არსებული ვალდებულების დაფარვისა და მომსახურების ასიგნების მოცულობა.“

ზემოთ მოყვანილი კანონებიდან ყურადსაღებია შემდეგი სახის ჩანაწერები:

აღნიშნული სამი ძირითადი სახის მოთხოვნა განსაზღვრავს პროგრამული ბიუჯეტის ელემენტებს (დასახული ამოცანები და განხორციელების შედეგები), მაგრამ ისინი ბიუჯეტის სხვადასხვა ეტაპზე მოითხოვება. ასეთი არასტრუქტურირებული მოთხოვნები გაურკვევლობას წარმოშობს. კერძოდ, დამტკიცებულ ბიუჯეტში კანონმდებლობის მოთხოვნას არ წარმოადგენს იქვე იყოს მითითებული განსახორციელებელი პროექტის შედეგები და ამოცანები, ასევე შემოსულობებისა და გადასახდელების პროგნოზების დასაბუთება. წლის ბოლოს, ანუ მაშინ როცა ბიუჯეტის თანხები გახარჯულია, საკრებულო ვალდებულია შეაფასოს სოციალური შედეგები, დასახული ამოცანების შესრულება და ასე შემდეგ. ისმის სავსებით ლოგიკური კითხვა, თუ ბიუჯეტის შედგენისა და დამტკიცების ეტაპზე არ შემუშავდა პროგრამის ამოცანები და მისაღწევი შედეგები, წლის ბოლოს როგორ უნდა შეფასდეს? სანამ კანონმდებლობა არ მოწესრიგდება, ამ კითხვაზე პასუხის გაცემა არც თუ ისე მარტივია.

პროექტის „ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარება“ ფარგლებში ორგანიზაციები „საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირი“ (ოზურგეთი) და „საქართველოს სტრატეგიული კვლევებისა და განვითარების ცენტრი“ (თბილისი) თანამშრომლობს ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების ორგანოების საქმიანობის გამჭვირვალობის ზრდისა და ადგილობრივი თემის განვითარების მიზნით. პროექტი მოიცავს საქართველოს ხუთ მუნიციპალიტეტს, მათ შორის ოზურგეთისა და ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტებს, რომლებშიც საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირის წევრები აწარმოებდნენ საქმიანობას. პროექტის ფარგლებში განხორციელებული აქტივობების პოზიტიური შედეგებიდან ყურადსაღებია საკრებულოს მიერ აღნიშნული ორგანიზაციის რეკომენდაციით მიღებული გადაწყვეტილებები, რომლებითაც, მიგვაჩნია, რომ გადაიდგა ნაბიჯები მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტების სრულყოფისაკენ.

ბიუჯეტის გამჭვირვალობა მხოლოდ დოკუმენტის ხელმისაწვდომობას, დამტკიცებული ბიუჯეტისა და მათი შესრულების შესახებ ანგარიშების გამოქვეყნებას არ გულისხმობს, როგორც განმარტებულია საბიუჯეტო სისტემის შესახებ საქართველოს კანონში, არამედ აღნიშნული ინფორმაცია საზოგადოებისათვის გასაგები და აღქმადი უნდა იყოს. საბიუჯეტო პროცესების გამჭვირვალობა არაფრის მომტანია საზოგადოების ფართო ფენებისათვის, თუ საზოგადოებას საკრებულოს მიერ დამტკიცებული დოკუმენტის შინაარსი შეფასების საშუალებას არ აძლევს, კონკრეტულად რა საქმიანობისათვის იხარჯება ამა თუ იმ მუხლიდან საბიუჯეტო თანხები. გაურკვევლობის მიზეზს ბიუჯეტის შედგენის მუხლობრივი ფორმა წარმოადგენს, როგორც ეს მიღებულია უმრავლეს მუნიციპალიტეტებში. გაურკვევლობა წარმოშობს უნდობლობას ხელისუფლებასა და საზოგადოების წარმომადგენელთა შორის. უნდობლობა წარმოშობს ნიჰილიზმს, ნიჰილიზმი - აგრესიას, რასაც მივყავართ საყოველთაო ქაოსამდე. თუ აღნიშნული პრობლემა დემოკრატიული ღირებულებების გათვალისწინებით მოგვარდებოდა, საზოგადოდ, ეს ქვეყნის განვითარებას შეუწყობდა ხელს.

ხელისუფლების და მათ შორის ადგილობრივი ხელისუფლების წყაროა ხალხი, ადგილობრივი ხელისულება კი ყველაზე ახლოს უნდა იდგეს მოსახლეობასთან და დემოკრატიის ერთ-ერთ მნიშვნელოვან ელემენტს წარმოადგენდეს. ამავე დროს, მოსახლეობის მიერ გადახდილი გადასახადები ხელისუფლების საქმიანობის მთავარი ინსტრუმენტია. ამ არგუმენტების საფუძველზე ხელისუფლება ვალდებულია მოსახლეობას უფრო მეტად გააგებინოს, თუ რას გულისხმობს ბიუჯეტის კონკრეტული მუხლების ქვეშ. ხელისუფლების მზაობას, მოსახლეობას გასაგებად მიაწოდოს მნიშვნელოვანი დოკუმენტი, მივყავართ პროგრამული ბიუჯეტისაკენ, რომელიც საქართველოში საკანონმდებლო დონეზე ვერადა ვერ დაინერგა. მაგრამ, საბოლოო ჯამში, რა არის პროგრამული ბიუჯეტი? ეს არის წერილობითი დოკუმენტი, რომელიც შეიცავს კონკრეტული ღონისძიებების/საქმიანობების მწყობრ სისტემას, რომლის გაზომვა და შეფასება შესაძლებელია და საზოგადოების შრომად ღირს, ამასთანავე იგი საზოგადოებას პასუხს სცემს კითხვაზე, თუ რამდენად უნარიანია ხელისუფლება შეასრულოს მის წინაშე მდგარი ამოცანები.

ჩვენი ორგანიზაციის ერთ-ერთ მიზანს წარმოადგენს ოზურგეთისა და ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტის გამჭვირვალობის ზრდა, რაც გულისხმობს: ადგილობრივ ბიუჯეტებში გათვალისწინებული საზოგადოებრივი კეთილდღეობის ინსტრუმენტების შესახებ მოსახლეობის მეტად ინფორმირებას და ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების მუხლობრივი ბიუჯეტიდან პროგრამულ ბიუჯეტზე გადასვლის სტიმულირებას. ამ მიზნით, 2007 წლიდან წერილობითი რეკომენდაციის სახით ოზურგეთისა და ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტების აღმასრულებელ და წარმომადგენლობით ორგანოების ხელმძღვანელებს შევთავაზეთ დაენერგათ პროგრამული ბიუჯეტი, საწყის ეტაპზე თუნდაც მისი ელემენტები, რის საფუძველსაც, ირიბად, საქართველოში მოქმედი კანონმდებლობა და რამდენიმე თვითმმართველობის პრაქტიკა იძლეოდა. იმ პერიოდში საკრებულოს ახალარჩეული წევრები ჯერ კიდევ გაურკვევლები იყვნენ ბიუჯეტირებასა და საბიუჯეტო პროცესებში. მათ იმ ეტაპზე არ გააჩნდათ მსგავსი საქმიანობის წარმოების გამოცდილება და არც უმაღლეს ხელისუფლებას უზრუნია მათი კვალიფიკაციის ამაღლებაზე. ახლადარჩეული საკრებულოს წევრებისათვის საბიუჯეტო კანონმდებლობაში გაუთვითცნობიერებლობა დასაძრახი არ არის, რადგანაც ისინი პროფესიული ნიშნით არც იყვნენ არჩეულები. აქვე აღსანიშნავია ის გარემოება, რომ ახალარჩეულ საკრებულოს, ორთავე მუნიციპალიტეტში (ოზურგეთი და ლანჩხუთი), დახვდათ ძველი რაიონული გამგეობის გამგებლის სტრუქტურა, განსაკუთრებით საფინანსო საკითხებში. გამოცდილი მუშაკები ასეთ რადიკალურ ცვლილებებს უარყოფითად შეხვდნენ, რადგანაც მათთვის ხელსაყრელი და მარტივი იყო მუხლობრივი ბიუჯეტის წარმოება.

2007 წლის განმავლობაში პოზიტიური ნაბიჯები ვერ იქნა გადადგმული, რამაც გვაიძულა გაგვეაქტიურებინა ადგილობრივი ბიუჯეტების ხარჯვის მონიტორინგი. გამოიცა ადგილობრივი ბიუჯეტის შესახებ ბროშურები ჩოხატაურისა და ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის მცხოვრებთათვის მარტივ, გასაგებ ენაზე. ადგილობრივ პრესაში პერმანენტულად ვრცელდებოდა საგაზეთო წერილები მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში არსებულ დარღვევებზე. ადგილობრივ ხელისუფლებაზე ზეწოლის ამგვარმა მეთოდმა ნაწილობრივ მოიტანა შედეგი. ჩოხატაურის გამგეობამ თავად შეიმუშავა საბიუჯეტო განაცხადის ფორმა, ხოლო ოზურგეთში ამ კუთხით აქტიურობა არ განხორციელებულა. ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის გამგეობის მიერ შემუშავებული განაცხადის ფორმა არ აკმაყოფილებდა პროგრამული ბიუჯეტის მოთხოვნებს, რადგანაც იმეორებდა მუხლობრივი ბიუჯეტის ცხრილს.

ადგილობრივი ხელისუფლების მხრივ საბიუჯეტო განაცხადის, როგორც მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანოს საქმიანობისთვის აუცილებელი დოკუმენტზე ფიქრის დაწყება, მუნიციპალიტეტის მიერ წინ გადადგმულ ნაბიჯად შეიძლება ჩავთვალოთ.

წარმატების მიუხედავად, საბიუჯეტო განაცხადის ფორმაში აღწერილობითი ნაწილის ჩართვა ვერ მოხერხდა. აღნიშნულის მიზეზი აღმასრულებელი ხელისუფლება იყო. ჩვენი დასკვნებით, მათი მოტივი შემდეგია:

არგუმენტების ჩვენეულ ვერსიას ამყარებს ოზურგეთისა და ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტების 2007-2009 წლების ბიუჯეტები და მუნიციპალიტეტებში მიმდინარე საბიუჯეტო პროცესები. ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის 2007 წლის დამტკიცებულ ბიუჯეტში მუხლი 2.6.3 „ტერიტორიული ორგანოს კეთილმოწყობის სამუშაოები“ - 870,8 ათასი ლარი. განსაზღვრული არ არის ტერიტორიულ ერთეულებში კონკრეტული საქმიანობები, რომელთა განხორციელებასაც უნდა მოხმარდეს აღნიშნული თანხა. იმავე წლის ბოლოსათვის - დეკემბრის თვეში, ბიუჯეტის ცვლილებით დაკონკრეტდა ხარჯების მიზნობრიობა. თანხა გადანაწილდა ტერიტორიულ ერთეულებზე უკვე კონკრეტული მიმართულებებით, როგორიცაა გზა, წყლის სისტემები, მოედნები და სხვა. პრობლემა მდგომარეობს შემდეგში: მუნიციპალიტეტს ფისკალური წლის დასაწყისში დამტკიცებული ბიუჯეტით არათუ ბიუჯეტის გახარჯვით გამოწვეული შედეგები ჰქონდა განსაზღვრული, არამედ თანხის მიზნობრიობაც კი არ ჰქონდა დადგენილი. მან თანხების ზუსტი მოცულობები და მიზნობრიობა მხოლოდ გზადაგზა, წლის განმავლობაში დააზუსტა. ანალოგიური მდგომარეობაა 2009 წელსაც. აღნიშნული მუხლი 547 ათას ლარს შეადგენს. სიტუაცია, როგორც ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტში, ასევე ოზურგეთის მუნიციპალიტეტშიც იდენტურია, რომლის ანალიზზეც აღარ გავამახვილებთ ყურადღებას.

ხელშემშლელი სხვა ფაქტორები შემდეგია: ადგილობრივი ბიუჯეტის შემუშავება ხდება დასაგეგმი წლისათვის, ამ ბიუჯეტის ხარჯვის პერიოდის დროს. მაგ. 2008 წლის ბიუჯეტი შემუშავებული იქნა 2008 წლის იანვარ-თებერვალში (ასევეა სხვა წლებშიც). პროცესის დაგვიანების ორი მოტივი არსებობს, კერძოდ: დასაგეგმი წლის დასაწყისამდე გაურკვეველია ადგილობრივი მუნიციპალიტეტებისათვის გადასაცემი ფინანსები (გამოთანაბრებითი, მიზნობრივი და სპეციალური ტრანსფერები), რომელიც სახელმწიფო უმაღლესი ხელისუფლების განსასაზღვრია და სახელმწიფო ბიუჯეტით მტკიცდება. ადგილობრივი ბიუჯეტების შემოსულობების 60%25-70%25-ის შემავსებელი სწორედ აღნიშნული ტრანსფერებია, რომელთა პარამეტრების თავისდროულად დაუდგენლობა მუნიციპალიტეტებს დიდ ზიანს უქმნის. მიუხედავად ამისა, ადგილობრივ თვითმმართველობებს პროგრამები განსაზღვრული უნდა ჰქონდეთ მრავალი მიმართულებით, თავიანთი კომპეტენციის ფარგლებში, თანხის არსებობის შემთხვევაში კი არსებული პროგრამების დაფინანსება განხორციელდება, რაც ეფექტური მუშაობის მანიშნებელია. თუ მუნიციპალიტეტები მოიდომებენ, ექნებათ პოლიტიკური ნება მსგავსი პროგრამების შემუშავებისა, ეს სხვა არაფერია, თუ არა მუნიციპალიტეტის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების გეგმა, რაც თვითმმართველობის ორგანული კანონითაა მათზე დაკისრებული.

2007-2008 წლებში ოზურგეთისა და ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტებთან თანამშრომლობდა ფონდი CHF, რომელსაც ანალოგიური შედეგებისაკენ გამიზნული ნაბიჯები ჰქონდა დაგეგმილი. ფონდის მიერ შეთავაზებული იქნა ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების გეგმის შემუშავება. დოკუმენტის შემუშავებაში ჩართული იყვნენ არასამთავრობო ორგანიზაციები, საკრებულოს წევრები, საზოგადოების წარმომადგენლები. ძირითადი სამუშოს შესრულებას ფონდი უზრუნველყოფდა, ხოლო ადგილზე პრობლემების შესახებ ინფორმაციის მოძიება, მოსახლეობის გამოკითხვა-ანკეტირება, პრობლემების რანგირება და მოძიებული ინფორმაციის დამუშავება მუნიციპალიტეტის ფუნქციებში შედიოდა, რასაც გარკვეული ფინანსები სჭირდებოდა. საკრებულოში შექმნილ სამუშაო ჯგუფს ბიუჯეტიდან მხოლოდ 1.000 ლარი გამოუყვეს, რაც იმის მომასწავებელი იყო, რომ პროგრამის შემუშავების დიდი ინტერესი აღმასრულებელ ხელისუფლებას არ გააჩნდა. თანდათანობით პროგრამის მიმართ საკრებულოს მოტივაცია გაიზარდა იმის გამო, რომ ეს იყო კანონის მოთხოვნა და საკრებულოს განსაკუთრებულ უფლებამოსილებას წარმოადგენდა. საბოლოოდ, 2008 წელს საკრებულომ დაამტკიცა ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების გეგმა, მაგრამ სამწუხაროა, რომ დღემდე აუმოქმედებელი დარჩა.

2007-2008 წლებში, ჩოხატაურისა და ოზურგეთის მუნიციპალიტეტებში გარედან ინიცირებული საკითხები ვერ დაინერგა, ამიტომ ჩვენს მიერ შემუშავდა სტრატეგია, რომელიც მდგომარეობდა შემდეგში: პროგრამული ბიუჯეტის ელემენტები ეტაპობრივად დაგვენერგა ოზურგეთის, თელავის, ჩოხატაურის, სიღნაღისა და ლაგოდეხის მუნიციპალიტეტში. პირველ ეტაპზე, პრიორიტეტულად მიჩნეული იქნა საბიუჯეტო განაცხადების ისეთი ფორმის შემუშავება და მუნიციპალიტეტებისათვის რეკომენდაციის სახით შეთავაზება, რომელიც საკრებულოსა დასაზოგადოებას მისცემდა საშუალებას წარმოდგენა შეექმნათ ბიუჯეტის ამა თუ იმ მუხლებზე. არასამთავრობო ორგანიზაცია „სტრატეგიული კვლევებისა და განვითარების ცენტრის“ ქსელის ფარგლებში (რომელშიც საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირიც შედის) მომუშავე ეკონომისტების მიერ 2008 წლის განმავლობაში მუშავდებოდა საბიუჯეტო განაცხადისა და საბიუჯეტო ცირკულარის ტიპიური ფორმები. გადაწყდა, რომ საბიუჯეტო განაცხადს ნორმატიული სახე მიეღო, რათა მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ხელისუფლებისათვის სავალდებულო ხასიათი ჰქონოდა. ამას უნდა მოჰყოლოდა ბიუჯეტის მონიტორინგი იმ კუთხით, რომ გამოგვეაშკარავებინა დარღვევები და საკრებულოზე გაგვეხორციელებინა საზოგადოებრივი ზეწოლა, ამასთან საკრებულოსათვის გვეჩვენებინა მათი უმოქმედობით გამოწვეული შედეგი და პასუხისმგებლობა. 2008 წლის განმავლობაში ყოველ საბიუჯეტო მუხლზე ვითხოვდით საბიუჯეტო განაცხადს, რომელზედაც ადგილობრივ პრესაში საგაზეთო სტატიების სახით ვაქვეყნებდით ჩვენეულ კომენტარებს. მოეწყო შეხვედრები საკრებულოს საფინანსო-საბიუჯეტო კომისიებთან და საკრებულოს ხელმძღვანელობასთან.

ქსელის ფარგლებში მომზადებული საბიუჯეტო განაცხადი რეკომენდაციის სახით შეთავაზებული იქნა ქსელის სამიზნე ხუთივე მუნიციპალიტეტისათვის. ოზურგეთსა და ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტებს საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირმა შესთავაზა წერილობითი რეკომენდაცია, რომელიც მოიცავდა შემდეგ თავებს:

საბიუჯეტო განაცხადის შინაარსში უკეთ გათვითცნობიერების მიზნით მოეწყო განმარტებითი ხასითის შეხვედრები საკრებულოს წევრებთან. ჩოხატაურის საკრებულოს თავმჯდომარემ არამარტო საკრებულოს წევრებთან მოაწყო შეხვედრა, არამედ აღმასრულებელი ხელისუფლების ცალკეულ წარმომადგენლებსა და სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელებთანაც. შეხვედრების შედეგად გამოირკვა, რომ საკრებულო მოტივირებულია, რათა მეტად მოახდინოს გავლენა ფინანსების მართვაზე, იყოს ინფორმირებული წლის განმავლობაში მისაღწევ შედეგებზე, იქონიოს მეტი კონტროლი აღმასრულებელ ორგანოზე. დადგინდა, რომ რიგ მუნიციპალიტეტებში საკრებულოსა და მის აღმასრულებელ ორგანოს შორის ფარული დაპირისპირება მართლაც არსებობს. ამ დაპირისპირებას აღვივებს ისიც, რომ სახელმწიფო რწმუნებული -გუბერნატორი ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების ორგანოებს შორის უპირატესობას გამგებელს ანიჭებს, რაც საკრებულოს გაღიზიანების გამომწვევი მიზეზია. ჩვენი შეხედულებით, ეს იმ გარემოებით, რომ გამგეობა უფრო ეფექტური სტრუქტურაა, ვიდრე საკრებულო. გამგებელი მართავს ფინანსებს და ოპერატიულად შეუძლია სხვადასხვა მიმართულებით გადაისროლოს თანხები, რასაც ხელს უწყობს ბიუჯეტის მუხლებში დაუკონკრეტებელი მიმართულების ხარჯები და საქართველოში მოქმედი კანონმდებლობა. კერძოდ, „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ კანონის მე-16 მუხლის მე-8 პუნქტი ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოს ანიჭებდა უფლებამოსილებას დამტკიცებულ ბიუჯეტში ცვლილებების შეუტანლად ეკონომიკური კლასიფიკაციის მუხლებს შორის გადაენაწილებია ასიგნებები 10 პროცენტის მოცულობით. 2008 წლის 30 დეკემბერს კანონში შესული ცვლილებების თანახმად, თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს მიერ განსაზღვრული წესის შესაბამისადაა დასაშვები ასიგნებების გადანაწილება და ისიც 15 პროცენტის ოდენობით.

საკრებულოებთან მუშაობამ შედეგი გამოიღო. ოზურგეთის საკრებულომ 2008 წლის 25 დეკემბერს №59 დადგენილებით მიიღო გადაწყვეტილება „მხარჯავი სუბიექტებისათვის საბიუჯეტო განაცხადის ფორმის დამტკიცების შესახებ“. რაც შეეხება ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს, ისიც მზადაა დოკუმენტის მიღებისათვის, მაგრამ გარკვეული კორექტივების შეტანის შემდეგ.

გუბერნატორის მოვალეობის შემსრულებელმა ლანჩხუთის, ოზურგეთისა და ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტებში ისარგებლა კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობის სახელმწიფო ზედამხედველობის შესახებ“ და 2008 წლის 31 დეკემბრის №865/0701 წერილით ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს გაუგზავნა „მოთხოვნა ნორმატიული აქტის გაუქმების შესახებ“. მოთხოვნის მე-3 პუნქტში აღნიშნული „საბიუჯეტო განაცხადის ფორმების შემუშავება“, საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2008 წლის 31 ოქტომბრის „საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სტრუქტურული ქვედანაყოფების დებულების დამტკიცების თაობაზე” №824 ბრძანებით დამტკიცებული დებულების 29-ე მუხლის „ვ“ ქვეპუნქტის თანახმად, საბიუჯეტო დეპარტამენტში შემავალი საბიუჯეტო პოლიტიკისა და ნაერთი ბიუჯეტის ფორმირების სამმართველოს უფლებამოსილებაა.

აღნიშნულიდან გამომდინარე, „საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის“ მე-60 მუხლის პირველი ნაწილის „ბ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი (ამ შემთხვევაში საკრებულოს დადგენილება) გამოცემისთანავე ითვლება ბათილად, თუ გამოცემულია არაუფლებამოსილი ორგანოს ან არაუფლებამოსილი პირის მიერ.

ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თავმჯდომარემ გუბერნატორის მოთხოვნაზე ნორმატიული აქტის გაუქმების შესახებ 03.02.2009 წლის №28/01-07 საპასუხო წერილში ნათლად ჩამოაყალიბა საკრებულოს მოტივაცია, რომ „შემუშავებული ფორმა მოიცავს ცალკეული სამსახურების დაფინანსებისათვის აუცილებელი მოთხოვნის ფორმას, რაც უფრო გამჭვირვალეს და აღქმადს ხდის ყველა დაინტერესებული პიროვნებისთვის საბიუჯეტოპროცესის ფორმირებისას“. ასევე აღნიშნა, რომ „№824 ბრძანებულებით დამტკიცებულ დებულებაში საუბარია ფინანსთა სამინისტროს სტრუქტურულ ქვედანაყოფთან დაკავშირებით, ხოლო მუნიციპალიტეტი არ არის ფინანსთა სამინისტროს სტრუქტურული ქვედანაყოფი, გარდა ამისა ბრძანებაში საუბარია ნაერთ ბიუჯეტზე“. საკრებულოს მხრიდან სახელმწიფო რწმუნებულის - გუბერნატორისათვის მოთხოვნაზე უარი გურიის რეგიონში ერთადერთი და საკმაოდ საინტერესო პრეცედენტია.

ჩვენს მიერ საკრებულოსთვის შეთავაზებული საბიუჯეტო განაცხადის დაცვისათვის მივმართეთ საქართველოს ფინანსთა მინისტრს, განემარტა „საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2008 წლის 31 ოქტომბრის №824 ბრძანების 29-ე მუხლის თანახმად შემუშავებული საბიუჯეტო განაცხადის ფორმები და ცირკულარი ვრცელდება თუ არა საქართველოს მუნიციპალიტეტებზე და თვითმმართველ ქალაქებზე“. ფინანსთა სამინისტრომ 2009 წლის 27 თებერვლის №04-01/2038 წერილით განმარტა, რომ №824 ბრძანების 29-ე მუხლით გათვალისწინებული საბიუჯეტო განაცხადების ფორმების შემუშავება არ ვრცელდება საქართველოს მუნიციპალიტეტებზე და თვითმმართველ ქალაქებზე. ფინანსთა სამინისტროს აღნიშნული წერილი გახდა საფუძველი იმისა, რომ გაეუქმებინა „ნორმატიული აქტის გაუქმების შესახებ“, როგორც ლანჩხუთის, ოზურგეთისა და ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტებში სახელმწიფო რწმუნებულის - გუბერნატორის მოვალეობის შემსრულებლის მიერ ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრე¬ბულოს თავმჯდომარისათვის 2008 წლის 31 დეკემბერს გაგზავნილი №865/0701 წერილობითი მოთხოვნის მე-3 პუნქტი.

სადღეისოდ ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2008 წლის 22 დეკემბრის №59 დადგენილება „მხარჯავი სუბიექტებისათვის საბიუჯეტო განაცხადის ფორმის დამტკიცების შესახებ“ ძალაშია და საკრებულო აქტიურად ახორციელებს მის დანერგვას, რაც უკანასკნელ საკრებულოს სხდომაზე კიდევ ერთხელ გაცხადდა -საბიუჯეტო განაცხადები თითოეულმა მხარჯავმა სუბიექტმა ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის გამგეობის გარდა საკრებულოშიც უნდა წარადგინოს.

კეისი შეეხება მუნიციპალური სერვისის მიწოდების პრობლემებს, კერძოდ დასუფთავებისსფეროს. როგორც ცნობილია, აღნიშნული სფერო საკმაოდ მოუწესრიგებელია, რაც მუნიციპალიტეტებში ქმნის მთელ რიგ პრობლემებს. განხილულია დასუფთავების სერვისის სრულყოფის რაციონალური გადაწყვეტის გზა, რომელიც 2008 წელს შემუშავდა გურჯაანის მუნიციპალიტეტში. ადგილობრივმა ხელისუფლებამ შესძლო საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვებისა და გატანის ორგანიზება მუნიციპალიტეტის არა მარტო ადმინისტრაციული ცენტრიდან (რაც არ წარმოადგენს სიახლეს), არამედ სოფლების ტერიტორიიდანაც. ამისთვის მან შეიმუშავა მოსაკრებლის ადმინისტრირების ეფექტური სისტემა, ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტიდან მოახდინა აღნიშნული სფეროს სუბსიდირება, შედეგად შექმნა ხელსაყრელი გარემო; ტენდერის საფუძველზე გამოავლინა ორი კომპანია, რომლებიც უზრუნველყოფენ საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვებასა და გატანას მუნიციპალიტეტის მთელი ტერიტორიიდან. მიწოდებული სერვისით კი საბოლოო ჯამში კმაყოფილია გურჯაანის მოსახლეობა.

გურჯაანის მუნიციპალიტეტში სოფლის ტერიტორიიდან საყოფაცხოვრებო ნარჩენების გატანის ორგანიზება საქართველოში ინოვაციას წარმოადგენს და საკმაოდ წარმატებით ხორციელდება. მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში ამ კუთხით გამოყოფილმა სახსრებმა პრაქტიკული ასახვა ჰპოვა დასუფთავების თვალსაზრისით, რაც იძლევა იმის საფუძველს, რომ სხვა მუნიციპალიტეტებშიც ასეთივე წარმატებული იქნება დასუფთავების სერვისის მსგავსი პრინციპით გამართვა. შესაბამისად, გურჯაანის მუნიციპალიტეტის გამოცდილების გაზიარება ამ კუთხით დიდ დახმარებას გაუწევს სხვა მუნიციპალიტეტებს.

საყოფაცხოვრებო ნარჩენების მართვა მუნიციპალიტეტის დასახლებულ ტერიტორიაზე ერთმნიშვნელოვნად განეკუთვნება ადგილობრივ თვითმმართველობის ექსკლუზიურ უფლებამოსილებას, რომელიც განსაზღვრულია საქართველოს „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონით. აღნიშნული კანონის მე-16 მუხლის „მ“ ქვეპუნქტის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ექსკლუზიურ უფლებამისილებას განეკუთვნება “საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვებისა და უტილიზაციის სამუშაოთა წარმოების დაგეგმვა და განხორციელება ან მათ განხორციელებაზე მუნიციპალური შესყიდვის ორგანიზება“.

საქართველოს თვითმმართველი ერთეულების საქმიანობა ნარჩენების მართვის სფეროში გამოიხატება მხოლოდ საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვებით და გატანით, რასაც არასისტემური ხასიათი აქვს. აღნიშნულ გარემოებას კიდევ უფრო ამძიმებს ნაგავსაყრელების მოუწყობლობა. თითქმის არც ერთ თვითმმართველ ერთეულში არ არსებობს შესაბამისი სტანდარტების მქონე ნაგავსაყრელი, რაც იწვევს სხვადასხვა ტიპის პრობლემებს, როგორიცაა ეპიდემიის გავრცელების საშიშროება, ნიადაგისა და წყლის დაბინძურება და ა.შ. აღსანიშნავია ასევე ის გარემობაც, რომ არ ხდება სახიფათო და ინფექციური ნარჩენების სორტირება-განცალკევება, მათი გადამუშავება ან განცალკევებით დეპონირება.

რაც შეეხება მუნიციპალური ნარჩენების მენეჯმენტს, აღსანიშნავია რომ ეს სფეროც საკმაოდ მოუწესრიგებელია. ადგილობრივ თვითმმართველობას „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“ საქართველოს კანონის მიხედვით, უფლება აქვს შემოიღოს მოსაკრებელი დასახლებული ტერიტორიის დასუფთავებისათვის, რომელსაც იხდიან ფიზიკური ან იურიდიული პირები. მისი განაკვეთი განისაზღვრება არაუმეტეს 1,5 ლარის ოდენობით ერთ სულ მოსახლეზე, ხოლო იურიდიულ პირებზე, ორგანიზაციებსა და დაწესებულებებზე არაუმეტეს 25 ლარისა ერთ კუბურ მეტრ ნარჩენზე. მოსაკრებლის ოდენობა სხვადასხვა ფაქტორის მოქმედებით განისაზღვრება, კერძოდ: ნარჩენების სახეობის, ნორმის და დაკავებული ფართის მიხედვით. ამასთან აღსანიშნავია, რომ მოსაკრებლის ოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს მომსახურების ორგანიზების და ადმინისტრირების ხარჯებს. სამწუხაროდ, მუნიციპალიტეტების უმრავლესობაში არ ხდება ნარჩენების გატანასთან დაკავშირებული ხარჯების ზუსტი გაანგარიშება და შესაბამისი მოსაკრებლის დადგენა. ამასთან, სერიოზულ პრობლემას ქმნის ის გარემოებაც, რომ ადგილობრივ თვითმმართველობას არ გააჩნია არანაირი სამართლებრივი ბერკეტი მოსაკრებლის გადაუხდელობის შემთხვევაში, არ გადამხდელი პირის მიმართ გამოიყენოს რაიმე სახის სანქცია ან ჯარიმა. შესაბამისად, ნაგვის გატანის ხარჯები მხოლოდ ნაწილობრივ (დაახლოებით 30%25-მდე) იფარება მოსაკრებლიდან ამოღებული სახსრებით. აქედან გამომდინარე, აღნიშნული სფეროს სუბსიდირება ტვირთად აწევს ადგილობრივი თვითმმართველობების ისედაც მწირ ბიუჯეტებს.

საყოფაცხოვრებო და საწარმოო ნარჩენების შეგროვებისა და ტრანსპორტირების ორგანიზებას ძირითადად ახორციელებს მუნიციპალიტეტის მიერ ტენდერის საფუძველზე გამოვლენილი კერძო შეზღუდული პასუხისმგებლობის საწარმოები ან მუნიციპალიტეტის მიერ დაარსებული საწარმოები. დასუფთავების საწარმოებს ძირითადად ერთწლიანი ხელშეკრულებები აქვთ ადგილობრივ თვითმმართველობებთან. სამუშაოების ჩამონათვალში, რომელიც საწარმოების მიერ უნდა იქნეს განხორციელებული ნარჩენების შეგროვებასთან ერთად შედის ქუჩების, სკვერების, პარკების დასუფთავება და ა.შ.

გურჯაანის მუნიციპალიტეტი მდებარეობს კახეთის რეგიონში, ალაზნის ვაკესა და გომბორის ქედის კალთებზე. მუნიციპალიტეტის მთლიანი ფართობი შეადგენს 846 კმ2-ს, მოსახლეობა - 72.618 კაცს. მუნიციპალიტეტის უმაღლესი ორგანოა საკრებულო, ხოლო აღმასრულებელი ორგანო - გამგეობა. თვითმმართველობის ტერიტორიაზე ჩამოყალიბებულია 18 მართვის ტერიტორიული ორგანო, რომელთაგან ქ.გურჯაანი წარმოადგენს მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციულ ცენტრს, ხოლო დანარჩენი კი სოფლის ტიპის დასახლებებია.

მუნიციპალიტეტში ეკონომიკის წამყვანი დარგია სოფლის მეურნეობა, ძირითადად მევენახეობა და მეცხოველეობა. ვაზის კულტურას უკავია სასოფლო სამეურნეო სავარგულების 20%25. მრეწველობის მთავარი დარგია მეღვინეობა. მუნიციპალიტეტში რამდენიმე ღვინის და სპირტის ქარხანაა, ასევე არსებობს სხვა პროფილის მცირე საწარმოებიც. მთავარი წიაღისეული სიმდიდრეა სამკურნალო ტალახი, რომლის ბაზაზეც შექმნილია კურორტი ახტალა. ამდენად, გურჯაანის მუნიციპალიტეტში წარმოიქმნება როგორც საყოფაცხოვრებო, ასევე საწარმოო ნარჩენები.

გურჯაანის მუნიციპალიტეტის 2008 წლის ბიუჯეტი განისაზღვრა 6.530,6 ათასი ლარით, მათ შორის საკუთარი შემოსავლები შეადგენს 3.377,4 ათას ლარს, ხოლო დანარჩენი 3.153,2 ათასი ლარი მიზნობრივი და სპეციალური ტრანსფერის სახით სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მიღებული სახსრებია. ერთ სულ მოსახლეზე გაანგარიშებით, მუნიციპალიტეტში მთლიანი საბიუჯეტო შემოსავლები შეადგენს 89,9 ლარს, ხოლო საკუთარი შემოსავლები კი 46,5 ლარს.

გურჯაანის მუნიციპალიტეტში, განსაკუთრებით კი სოფლების ტერიტორიაზე წლების განმავლობაში დიდ პრობლემას წარმოადგენდა საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვება და გატანა. რის შედეგადაც სულ უფრო და უფრო იზრდებოდა გარემოს ეკოლოგიური დაბინძურების ხარისხი, რაც დიდ საფრთხეს უქმნიდა მუნიციპალიტეტში მცხოვრებ მოსახლეობის ჯანმრთელობის მდგომარეობას. სწორედ აღნიშნული პრობლემის მოგვარების საჭიროება დაისახა ერთ-ერთ მთავარ პრიორიტეტად გურჯაანის მუნიციპალიტეტის ადგილობრვმა ხელისუფლებამ.

გარემოს დაბინძურების წინააღმდეგ ბრძოლა გულისხმობს თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვებას, გადამუშავებას და გატანას. განსხვავებით სხვა თვითმმართველობებისაგან, გურჯაანის მუნიციპალიტეტში 2008 წელს შესაძლებელი გახდა საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვება-გატანა არა მხოლოდ ადმინისტრაციული ცენტრიდან (ქ.გურჯაანიდან), არამედ მუნიციპალიტეტის მთელი ტერიტორიიდან (სოფლებიდან). რაც საქართველოს მასშტაბით მუნიციპალიტეტებში პირველი პრეცედენტია.

გურჯაანის მუნიციპალიტეტში, ისევე როგორც ყველა სხვა მუნიციპალიტეტში, ნარჩენების შეგროვება და გატანა ხდებოდა მხოლოდ ადმინისტრაციულ ცენტრებში და ეს წარმოადგენდა პრობლემას მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე არსებული სოფლების მოსახლეობისათვის. სოფლებში გაჩნდა „თვითნებური“ ნაგვავსაყრელები, რომელიც დიდ საშიშროებას წარმოადგენდა გარემოს დაბინძურებისა და ეპიდემიის გავრცელების კუთხით. სწორედ ამ პრობლემიდან გამომდინარე, დღის წესრიგში დადგა სოფლებიდან საყოფაცხოვრებო ნარჩენების გატანა.

შექმნილი სიტუციიდან გამომდინარე, გურჯაანის მუნიციპალიტეტის ხელისუფლებამ ნარჩენების მართვის ორგანიზებისა და ოპტიმიზაციისათვის განახორციელა შემდეგი სახის ღონისძიებები:

1. საკრებულომ მიიღო დადგენილება „გურჯაანის მუნიციპალიტეტის დასახლებული ტერიტორიის დასუფთავებისათვის მოსაკრებლის შემოღებისა და დასუფთავებისათვის მოსაკრებლის გადახდის ინსტრუქციის დამტკიცების შესახებ“. აღნიშნული დოკუმენტი აწესრიგებს გურჯაანის მუნიციპალიტეტის მთელ ტერიტორიაზე საყოფაცხოვრებო ნარჩენების წარმომქმნელთა მიერ დასახლებული ტერიტორიის დასუფთავების მოსაკრებლის გადახდასთან დაკავშირებულ ურთიერთობებს, განსაზღვრავს მოსაკრებლის განაკვეთის დაწესების, გადახდის წესსა და მოსაკრებლის გადამხდელთა უფლებამოვალეობებს. აღნიშნული წესის თანახმად, მოსაკრებლების გადამხდელი არიან ფიზიკური ან/და იურიდიული პირები, ორგანიზაციები, დაწესებულებები, რომლებიც გურჯაანის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე წარმოქმნიან ნარჩენებს. მოსაკრებლის განაკვეთი დიფერენცირებულია და იგი დამოკიდებულია ნარჩენების წარმომქმნელის მიერ დაგროვებული ნარჩენების წონის, მოცულობის ან ნარჩენების დაგროვების ნორმის, ნარჩენების სახეობების მიხედვით, აგრეთვე ნარჩენების წარმომქნელის დაკავებული ფართობის, დასაქმებული პერსონალის რაოდენობის, საქონლის (მომსახურების) მომხმარებელთა რაოდენობის და ა.შ.

მოსაკრებლის გადახდა წარმოებს გურჯაანის მუნიციპალიტეტის შესაბამის საბიუჯეტო ანგარიშზე, მოსახლეობისათვის და ორგანიზაციებისათვის მოსაკრებლის გადახდის ქვითრის საშუალებით. გურჯაანის მუნიციპალიტეტში მოსაკრებლის გადახდის ქვითარი გამოიწერება იმ უძრავი ქონების მესაკუთრეზე (ფიზიკურ და იურიდულ პირიებზე), რომლის საკუთრებაშიც წარმოიქმნება საყოფაცხოვრებო ნარჩენები.

ქვითრის ტიპიურ ფორმას ამტკიცებს მუნიციპალიტეტის გამგებელი, რომლის სავალდებულო რეკვიზიტებია:

მოსაკრებელი გადაიხდევინება თვეში ერთხელ, თვის ბოლოდან მომავალი თვის 20 რიცხვამდე. გადამხდელს შეუძლია მოსაკრებელი გადაიხადოს წინასწარ. მოსაკრებლის გადახდის ვალდებულება წარმოიქმნება მოსახლეობისათვის - მომსახურების ერთი თვის განმავლობაში მიღების შემთხვევაში, ხოლო ორგანიზაციების, დაწესებულებებისა და იურიდიული პირებისათვის -მომსახურების მიღებისთანავე. მოსაკრებლის გადახდის ვალდებულება წყდება ნარჩენების წარმომქმნელთა მიერ გურჯაანის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე ნარჩენების წარმოქმნის შეწყვეტის შემდეგ, თვის დასრულებასთან ერთად. მოსაკრებლის გადახდებვინებისათვის პასუხისმგებლობა ეკისრება მუნიციპალიტეტის გამგეობის დასუფთავების სამსახურს.

მოსახლეობისათვის მოსაკრებლის განაკვეთი მუნიციპალიტეტში დიფერენცირებულია. ქ. გურჯაანის ტერიტორიაზე მოსახლეობისათვის დასუფთავების მოსაკრებლის ოდენობა განისაზღვრა ერთ სულიან ოჯახზე 50 თეთრით, ხოლო 2 ან მეტ სულიან ოჯახზე -1 ლარით. სოფლის ტერიტორიაზე მაცხოვრებელი 1 ოჯახისათვის კი მოსაკრებლის ოდენობა 60 თეთრით განისაზღვრა. რაც შეეხება ორგანიზაციებს, დაწესებულებებსა და იურიდიულ პირებს, მათთვის შემუშავებულია ფორმულა, რომელიც ვრცელდება მუნიციპალიტეტის მთელ ტერიტორიაზე, მიუხედავად მისი ადგილმდებარეობისა (ანუ ის იქნება ქალაქის ტიპის დასახლებაში თუ სოფლის ტიპის დასახლებაში):

იურიდული პირებისათვის დასუფთავების მოსაკრებელი გურჯაანის მუნიციპალიტეტში გაიანგარიშება შემდეგი ფორმულით:

მ=გXრ, სადაც:
მ - ერთი თვის მოსაკრებელი იურიდიული პირებისათვის (ლარი);
გ - მოსაკრებლის განაკვეთი თვეში ზომის ერთეულზე (ლარი);
რ -ზომის ერთეულის ფაქტიური რაოდენობა (შესაბამისი ფართი, ადგილი, საწოლი და ა.შ.), რომლის
საბაზისო განაკვეთებიც მოცემულია ქვემოთ მოტანილ ¹6 ცხრილში:

ცხრილი №6. დასუფთავების მოსაკრებელი გურჯაანის მუნიციპალიტეტში

წყარო: „გურჯაანის მუნიციპალიტეტის დასახლებული ტერიტორიის დასუფთავებისათვის მოსაკრებლის შემოღებისა და დასუფთავებისათვის მოსაკრებლის გადახდის ინსტრუქციის დამტკიცების შესახებ“ გურჯაანის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილება.

მაგალითისთვის განვიხილოთ გურჯაანის მუნიციპალიტეტში მდებარე სასტუმრო „რები გურჯაანის“-სათვის ერთი თვის დასუფთავების მოსაკრებლის ოდენობის გაანგარიშების წესი. სასტუმროს გააჩნია 30 საწოლი, ერთ საწოლზე მოსაკრებლის განაკვეთი თვეში შეადგენს 0,4 ლარს, შესაბამისად ფორმულის თანახმად მოსაკრებლის ოდენობა იქნება მ=30X0,4=12 ლარი თვეში.

აღნიშნული დადგენილების მიღებით მოწესრიგდა დასუფთავების მოსაკრებლის გადახდასთან დაკავშირებული ურთიერთობები, მკაფიოდ განისაზღვრა, თუ ვინ არიან მოსაკრებლის გადამხდელები და რა ტარიფებით მოუწევთ მათ გადახდა. მოსახლეობა დადებითად მიუდგა საკრებულოს გადაწყვეტილებას სერვისის მიწოდების და შესაბამისად მოსაკრებლის დაწესების შესახებ, თუმცა ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ ჯერ კიდევ დაბალია მოსაკრებლის ამოღების მაჩვენებელი.

2. დასახლებული ტერიტორიის დასუფთავების მოსაკრებლიდან მიღებული შემოსავლები მინიმალურია და არაა საკმარისი ნარჩენების შეგროვებასა და გატანასთან დაკავშირებული ხარჯების დასაფარავად. გურჯაანის მუნიციპალიტეტის გადაწყვეტილებით, ადგილობრივ ბიუჯეტში გათვალისწინებულ იქნა დამატებით სახსრები, რომელიც სუბსიდიის სახით გადაეცემათ შემსრულებელ ორგანიზაციებს. ამ კუთხით, 2008 წლის გურჯაანის ადგილობრივ ბიუჯეტში გათვალისწინებული იქნა 227,9 ათასი ლარის გამოყოფა, რაც მთლიანი ბიუჯეტის 3,5%25-ს შეადგენს. აღნიშნული თანხიდან 127,9 ათასი ლარი გამოყოფილი იქნა ქ.გურჯაანის ტერიტორიაზე საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვებისა და გატანისათვის, ხოლო მუნიციპალიტეტის სოფლებიდან ნარჩენების გატანისათვის - 100 ათასი ლარი. აღსანიშნავია ასევე ის ფაქტი, რომ 2008 წელს დაწყებული ეს ტენდენცია მიმდინარე წელს კიდევ უფრო გაფართოვდა და მუნიციპალიტეტის საკრებულომ ადგილობრივ ბიუჯეტში 300 ათასი ლარი გაითვალისწინა, აქედან 150 ათასი ქალაქის ტერიტორიისათვის, ხოლო 150 ათასი სხვა დანარჩენი ტერიტორიისათვის.

3. გურჯაანის მუნიციპალიტეტმა გამოაცხადა ტენდერი ორ ლოტად. პირველი ლოტი გულისხმობდა ქ.გურჯაანის ტერიტორიის დასუფთავებას, საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვებას და გატანის უზრუნველყოფას, სადაც გამარჯვებულად გამოვლენილ იქნა მუნიციპალური საწარმო შ.პ.ს. „ქ.გურჯაანის კომუნალური სერვისი“, ხოლო მეორე ლოტით გამოცხადდა მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე სოფლებიდან საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვება-გატანა, სადაც ტენდერის საფუძველზე შერჩეულ იქნა კერძო კომპანია შ.პ.ს. „თავწყარო“.

მუნიციპალური შპს „ქ.გურჯაანის კომუნალური სერვისი“ 2003 წლიდან ფუნქციონირებს. ორგანიზაციაში დასაქმებულია 40 ადამიანი, აქედან მტვირთავების საშუალო ანაზღაურება 140 ლარს შეადგენს, ხოლო მეეზოვეებს დასუფთვებული „ნორმების“ მიხედვით ეძლევათ ხელფასი (3.000 კვ.მ. -35 ლარი). ორგანიზაციის მფლობელობაშია ერთი ნაგავმზიდი, ორი თვითმცლელი და ერთი ტრაქტორი, რომლებიც ქალაქის ტერიტორიაზე გარკვეული გრაფიკით მოძრაობენ. ქალაქი დაყოფილია უბნებად და თითო უბნიდან კვირაში ორჯერ ხდება საყოფაცხოვებო ნარჩენების გატანა, რომლებიც სპეციალურ ბუნკერებში გროვდება მოსახლეობის მიერ. ორგანიზაციის განცხადებით, მოსაკრებლის ამოღების მაჩვენებელი საკმაოდ დაბალია და იგი 30%25-ს შეადგენს.

შპს „თავწყარო“ 2008 წელს იქნა დაფუძნებული და როგორც აღვნიშნეთ, იგი ამავე წელს ტენდერის საფუძველზე იქნა შერჩეული მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე სოფლებიდან საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვება-გატანის უზრუნველყოფისათვის. ორგანიზაციაში დასქმებულია 22 ადამიანი, აქედან მტვირთავების საშუალო ხელფასია 200-220 ლარი ხოლო მძღოლების 250 ლარი. ორგანიზაციას გააჩნია ხუთი თვითმცლელი, რომლებიც ასევე დადგენილი გრაფიკის მიხედვით მუნიციპალიტეტის თითოეულ სოფელში მოძრაობს კვირაში ერთხელ. გურჯაანის მუნიცპალიტეტი 24 სოფელს მოიცავს და ამ სოფლების მოსახლეობა სულ შეადგენს 60 ათასს. თვითმცლელების მოძრაობის გრაფიკის სქემა სოფელებში რამდენიმე ადგილას არის განთავსებული რათა მოსახლეობა ინფორმირებული იყოს ამის შესახებ. საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვება ხდება მოსახლეობის მიერ პოლიეთილინის პარკებში.

ზემოაღნიშნული ღონისძიებების შედეგად, გურჯაანის მუნიციპალიტეტში საგრძნობლად გაუმჯობესდა საყოფაცხოვრებო ნარჩენების შეგროვებისა და გატანის სერვისი. დღეისათვის ნარჩენების გატანა ხდება არა მხოლოდ ადმინისტრაციული ცენტრიდან (ქ. გურჯაანიდან), არამედ სოფლებიდანაც. შემცირდა თვითნებური ნაგავსაყრელების რაოდენობა და წარმოქმნა, შესაბამისად შემცირდა გარემოს დაბინძურების მაჩვენებელი და იკლო ეპიდემიების გავრცელების რისკმა.

მოსახლეობის განწყობა ახლადგამართული სისტემის მიმართ ძალიან დადებითია, რასაც ჩვენს მიერ ჩატარებული გამოკითხვა ადასტურებს. სპეციალურად შემუშავებული კითხვარის საშუალებით გამოკითხვა ჩატარდა სამ სოფელში (სოფ. გურჯაანი, ველისციხე და ახაშენი) და სულ გამოკითხულ იქნა 60 ადამიანი შემთხვევითი შერჩევის საფუძველზე.

გამოკითხულთა 91,7%25 თვლის, რომ მისი სოფელი არის სუფთა, ხოლო 8,3%25-ს მიაჩნია, რომ დასუფთავების მაჩვენებელი საშუალო დონეზე დგას.

გამოკითხულთა 90%25 რეგულარულად საქმის კურსშია, თუ რა სიხშირით და პერიოდულობით ხდება ნარჩენების გატანა, აღნიშნულ ინფორმაციას არ ფლობს გამოკითხულთა მხოლოდ 10%25.

რესპოდენტთა 93,3%25 კმაყოფილია ნარჩენების შეგროვება-გატანის სერვისით, ხოლო 6,7%25-ს მიაჩნია, რომ საჭიროა მეტი ძალისხმევა პრობლემის მოსაგვარებლად.

კვლევის შედეგად გამოვლინდა, რომ კვლავაც მოუწესრიგრბრლი რჩება ნარჩენების შეგროვება-გატანის მოსაკრებლის ამოღების საკითხი. გამოკითხულთა 75%25 აცხადებს, რომ აღნიშნული მომსახურების საზღაურად იხდის ერთ ლარს ყოველთვიურად, გამოკითხულთა 16%25 იხდის - 0,6 ლარს, ხოლო დარჩენილი 9%25 ამბობს, რომ მათთვის უცნობია, თუ რამდენია ნორმირებული მოსაკრებელი ერთ ოჯახზე.

შეკითხვაზე, თუ რა სიხშირით იხდიან რესპოდენტები ნარჩენების გატანის მოსაკრებელს, 60%25 ამბობს, რომ იხდის ყოველთვიურად, ხოლო 40%25 იხდის შეძლებისდაგვარად.

41,6%25 მიიჩნევს, რომ სასურველია სოფლებში დაიდგან ნაგვის შესაგროვებელი სპეციალური ბუნკერები, რომ უფრო ეფექტური გახდეს ნაგვის შეგროვება-გატანის პროცედურა.

რესპოდენტთა 91,7%25 მიიჩნევს, რომ ნაგვის შეგროვება-გატანაზე დაწესებული 0,6 ლარიანი ტარიფი სავსებით მისაღებია, ხოლო 8,3%25-ს უჭირს პასუხის გაცემა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტი არის ადგილობრივი პოლიტიკის განმსაზღვრელი ფინანსური დოკუმენტი, რომელიც უნდა უზრუნველყოფდეს მოსახლეობის წინაშე არსებული პრიორიტეტული პრობლემების გადაჭრას. სამწუხაროდ, საქართველოს ადგილობრივ თვითმმართ-ველობებში არაა მკაფიოდ ჩამოყალიბებული ის პრიორიტეტები, რომლებიც წესით განსაზღვრული უნდა იყოს ხარჯების დაგეგმვისას. აგრეთვე არაა ჩამოყალიბებული ის საფუძვლები, რის მიხედვითაც ხარჯები მოცემული სახით იგეგმება. ხშირად გაუგებარია, თუ რა პრინციპითაა დადგენილი მოცემული ხარჯის ოდენობა, რა მიზანი აქვს ყოველ ამგვარ ხარჯს. ხარჯები წარმოდგენილია ცხრილური სახით და მხოლოდ დაფინანსების რაოდენობის შესახებ იძლევა ინფორმაციას, მიუხედავად იმისა, რომ საკმაოდ მნიშვნელოვანია კონკრეტული დაფინანსების შესახებ დასაბუთებების არსებობაც.

კეისი შეეხება ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის საკუთარი მწირი სახსრების არამიზნობრივი და არაეფექტური ხარჯვის საკითხებს. განხილულია ადგილობრივი ბიუჯეტიდან შინაგან საქმეთა სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების (პოლიციის) დაფინანსების და წყალმომარაგების კომპანიების სუბსიდირების საკითხები. ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტიდან შინაგან საქმეთა სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების (პოლიციის) დაფინანსებას (მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნული არ წარმოადგენს თვითმმართველობის არც ექსკლუზიურ, არც ნებაყოფლობით და დელეგირებულ უფლებამოსილებას) ახდენენ ის მუნიციპალიტეტებიც, რომლებიც ძირითადად გამოთანაბრებით ტრანსფერზე არიან დამოკიდებულები. ანალოგიური მდგომარეობაა წყალმომარაგების კომპანიების დაფინანსების სფეროშიც. ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტებში გვხვდება წყალმომარაგების სფეროზე საკუთარი შემოსულობების მიმართვის ფაქტებიც, რაც კანონის დარღვევაა. აღნიშნული გარემოება კიდევ უფრო ართულებს ისედაც მწირი მუნიციპალური ფინანსების რაციონალურად ხარჯვის საკითხებს.

კეისში განხილულია ადგილობრივი თვითმმართელობის ბიუჯეტიდან არასაკუთარი უფლებამოსილებების დაფინანსება რამდენიმე მუნიციპალიტეტის მაგალითზე. კონკრეტულ ქეისად მოყვანილია ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი და ამ მუნიციპალიტეტის საკრებულოს სხდომაზე ბიუჯეტის არაკომპეტენტური განხილვა-დამტკიცება.

„ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონითა და „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონით, ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის საკუთარი შემოსავლებით უნდა დაფინანსდეს მხოლოდ მისი ექსკლუზიური უფლებამოსილებები. ამასთან აღსანიშნავია, რომ თვითმმართველობის ორგანოების უფლებამოსილებებს არ განეკუთვნება ისეთი დაწესებულებების დაფინანსება, რომელიც ცენტრალური ხელისუფლების ბიუჯეტიდან ან კიდევ კერძო სექტორის მიერ ფინანსდება.

„საზოგადოებრივი უსაფრთხოების სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის I მუხლის, I პუნქტის თანახმად, საზოგადოებრივი უსაფრთხოების სამსახური არის საქართველოს აღმასრულებელ ხელისუფლებაში შემავალი სამართალდამცვი სპეციალური გასამხედროებული დაწესებულებებების სისტემა, რომელიც თავისი კომპეტენციის ფარგლებში უზრუნველყოფს საზოგადოებრივ უსაფრთხოებას საშინაო და საგარეო საკითხებში. ამავე კანონის მე-17 მუხლის I პუნქტის შესაბამისად, საზოგადოებრივი უსაფრთხოების სამსახური ფინანსდება საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან.

მართალია „პოლიციის შესახებ“ საქართველოს კანონის თანახმად (კანონის 32-ე მუხლი), „საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს სტრუქტურული ქვედანაყოფების, ტერიტორიული ორგანოების, მისი მმართველობის სფეროში შემავალი სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულებები ფინანსდება საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ან/და ადგილობრივი თვითმმართვლობების ბიუჯეტიდან“, მაგრამ აღნიშნული ჩანაწერი წინააღმდეგობაში მოდის „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონთან.

აგრეთვე არსებობს საქართველოს მთავრობის 2006 წლის 24 მარტის №135 განკარგულება, რომელიც ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს „სთხოვს“ ზემოაღნიშნული კანონის საფუძველზე საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოებიდან წარმოდგენილი მოთხოვნის შესაბამისად, ადგილობრივ ბიუჯეტში, საზოგადოებრივი წესრიგისა და მომსახურების ხარჯებში, გაითვალისწინონ შსს-ს ტერიტორიული ორგანოების მატერიალური და ტექნიკური უზრუნველყოფის მიზნით განსაზღვრულ ღონისძიებათა ფინანსური უზრუნველყოფისათვის საჭირო სახსრები შემდეგი მუხლებით: „სხვა საქონელი და მომსახურება“ და „კაპიტალური ხარჯები“. აღნიშნული ჩანაწერიც ასევე ეწინააღმდეგება “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანულ კანონსა და „ადგილობრივი თვითმმათველი ერთეული ბიუჯეტის შესახებ“ კანონს. ვინაიდან „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონი ზემდგომი საკანონმდებლო აქტია, ვიდრე „პოლიციის შესახებ“ კანონი და მთავრობის დადგენილება, ადგილობრივი ხელისუფლება უნდა ხელმძღვანელობდეს ორგანული კანონით და არ უნდა აფინანსებდეს პოლიციის ხარჯებს.

რაც შეეხება წყალმომარაგების სფეროს, უნდა აღინიშნოს, რომ ის დღესდღეობით არც ადგილობრივი და არც ცენტრალური ხელისუფლების უფლებამოსილებას არ წარმოადგენს და შესაბამისად სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტებიდან ამ სფეროში მოქმედი საწარმოებისათვის რაიმე სახის ფინანსური დახმარების გაწევა არამიზნობრივ ხარჯად ჩაითვლება. მიუხედავად ამისა, მოსახლეობის სოციალური მდგომარეობის და შესაბამისად მათი სყიდვითუნარიანობის გათვალისწინებით, წყალმომარაგება იყო და რჩება სახელმწიფოს მხრიდან დოტაციურ სფეროდ, თუმცა ამის უფლება არც ერთი დონის ხელისუფლებას არ გააჩნია.

„ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ქონების შესახებ“ 2005 წლის 25 მარტს მიღებული კანონით განისაზღვრა ის ქონება, რომელიც უნდა გადასცემოდათ ადგილობრივ თვითმმართველობებს საკუთრებაში. აგრეთვე დადგინდა ის პროცედურები, რომელთა თანახმადაც ხორციელდება ქონების გადაცემა. თვითმმართველობების ნაწილმა მოითხოვა მის ტერიტორიაზე მოქმედი სახელმწიფო შპს-ების (ე.წ. წყალკანალი) წილების ადგილობრივ ქონებად გადმოცემა, რაზეც ცენტრალურმა ხელისუფლებამ უარი განაცხადა და მალევე ადგილობრივ თვითმმართველობებს ჩამოერთვათ წყალთან დაკავშირებული საკითხების რეგულირების უფლებამოსილება. თუმცა ეს ფუნქცია არც ცენტრალურმა ხელისუფლებამ იკისრა და ბაზარს გადაეცა. მიუხედავად ამისა, ადგილობრივი თვითმმართველობების მხრიდან მრავლად აქვს ადგილი წყლის მიწოდების დაფინანსების შემთხვევებს.

ხარაგაულის მინიციპალიტეტის 2009 წლის ბიუჯეტის დამტკიცებაზე საკრებულოში ორი დღის განმავლობაში მსჯელობდნენ და საკმაოდ საინტერესო დისკუსიებიც გაიმართა, რაც ნამდვილად მისასალმებელია, ვინაიდან ასეთი მნიშვნელოვანი დოკუმენტის მიღებისას აუცილებელია დეტალურად იქნას განხილული თითოეული ხარჯის აუცილებლობა და მისი მიზნობრიობა.

სამწუხაროდ, ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის პროექტის მიმართ ექსპერტების და საკრებულოს ცალკეული წევრების მხრიდან გარკვეული შენიშვნების მიუხედავად, მიმდინარე წლის 27 იანვარს საკრებულოს უმრავლესობით ბიუჯეტი მაინც, გამგეობის მიერ წარმოდგენილი სახით იქნა დამტკიცებული. უფრო მეტიც, დამტკიცებულ ბიუჯეტში კიდევ უფრო გაიზარდა იმ მუხლების დაფინანსება, რომელთა მიმართაც გამოთქმული იყო შენიშვნები და აუცილებლი იყო მათი შემცირება ან საერთოდ ბიუჯეტიდან ამოღებაც კი. ეს ძირითადად შეეხება პოლიციის საქმიანობასთან და მომსახურებასთან დაკავშირებულ ხარჯებს.

ძალზედ საინტერესოა თვალი მივადევნოთ ხარაგაულის საკრებულოს სხდომას, სადაც მოხდა ბიუჯეტის არაკომპეტენტური განხილვა და დამტკიდება¹:

„წარმოდგენილ ბიუჯეტს მხარს ვერ დავუჭერთ იმის გამო, რომ უკანონოდ აფინანსებთ მაჟორიტარი დეპუტატის ბიუროს, საზოგადოებრივი ჯანდაცვის, სამხედრო სამსახურის, პოლიციის ხარჯებს. ეს დარგები -„სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ და „საზოგადოებრივი უსაფრთხოების შესახებ“ კანონებიდან გამომდინარე, უნდა დაფინანსდეს ცენტრალური ბიუჯეტიდან, - აღნიშნა საკრებულოს ფრაქცია „ერთიანი ხარაგაულის“ თავმჯდომარე იური ლურსმანაშვილმა 27 იანვარს საკრებულოს სხდომაზე.

წინა დღით ბიუჯეტის პროექტი საკრებულოს საფინანსო-საბიუჯეტო კომისიამ განიხილა და დადებითი დასკვნა მისცა. კომისიის თავმჯდომარე თემურ გამცემლიძე სხდომამდე რამდენიმე დღით ადრე ბიუჯეტის მხარდაჭერას არ აპირებდა, რადგან, მისივე განცხადებით: არ იყო გათვალისწინებული ბორითის საბავშვო ბაღის შენობის შესყიდვის საკითხი. ამავე დროს იგი არ ეთანხმებოდა გზების შეკეთებაზე გამოყოფილი თანხების ოდენობას და აღნიშნავდა, რომ შემოსავლის ნაწილში ბიუჯეტი უფრო მეტი უნდა დაგეგმილიყო.

„დადებითი დასკვნა მივცეთ ბიუჯეტის პროექტს, თუმცა შენიშვნები გვაქვს, რომელიც საკრებულოს მიერ უნდა იყოს გაზიარებული,“-აღნიშნა მან 26 იანვარს. კონკრეტულად, თემურ გამცემლიძე ითხოვდა, რომ ადგილობრივ ხელისუფლებას გამოეძებნა 30 ათასი ლარი ხარაგაულის კინოთეატრის შესაძენად.

ბორითის საბავშვო ბაღის შეძენის პრობლემა მუნიციპალიტეტის გამგებელმა თორნიკე ავალიშვილმა ბორითის მაჟორიტარ დეპუტატს ასე „მოუგვარა:“ „ბაღს ადევს ყადაღა. იგი აუქციონზე გავა. გპირდებით, რომ ის ბავშვები გარეთ არ დარჩებიან.“

საკრებულოს სხდომაზე თემურ გამცემლიძემ დეპუტატებს მიმართა: „თქვენ იცით, რომ პირველი სხდომიდან ვაყენებ ბორითის ბაღის შენობის შესყიდვის საკითხს და თუ საშიშროება შეიქმნება, ყველა დამიდექით გვერდით. ამ ეტაპზე არ აქვს მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტს ბორითის ბაღის შენობის შესყიდვის თანხა“

რაც შეეხება კინოთეატრის შესაძენი თანხის გამოძებნას, საკრებულოს წევრთა გადაწყვეტილებით, 68 ათასი ლარიდან, რომელიც ბინათმშენებლობისათვის იყო განკუთვნილი და რომლითაც ხარაგაულში საცხოვრებელი კორპუსები უნდა გადაიხუროს, 30 ათასი ლარი გადაიტანეს გამგეობის კაპიტალურ ხარჯებში და საჭიროების შემთხვევაში ამ თანხით შეიძენენ კინოთეატრის შენობას.

“ჩვენ ბორითის საბავშვო ბაღის შესაძენ თანხასაც გამოვძებნით, კინოთეატრის შესაძენსაც, თუ დავანებებთ თავს ისეთი სფეროების დაფინანსებას, რომელიც არ შემოდის ჩვენს უფლებებში და კანონსაწინააღმდეგოა, - აღნიშნა ფრაქცია „ერთიანი ხარაგაულის“ თავმჯდომარე იური ლურსმანაშვილმა, - რატომ ვაძლევთ პოლიციას 40 ათას ლარს, როდესაც ის ფინანსდება ცენტრალური ბიუჯეტიდან; რატომ ვაფინანსებთ მაჟორიტარი დეპუტატის ბიუროს 10 ათასი ლარით, როდესაც მაჟორიტარი ყოველთვიურად ცენტრალური ბიუჯეტიდან იღებს თავისი უფლებამოსილების განხორციელებისათვის 1.500 ლარს; რატომ ვაფინანსებთ სამხედრო განყოფილებას და ჯანდაცვის სამსახურს ადგილობრივი ბიუჯეტიდან, როდესაც ისინი იღებენ დაფინანსებას ცენტრალური ბიუჯეტიდან?“

„მშვიდად გვძინავს და ამიტომ უნდა დავაფინანსოთ პოლიცია. მთელი წლის განმავლობაში ერთი შეცდომა არ დაუშვიათ,“-აღნიშნა საკრებულოს წევრმა ვალოდია კელენჯერიძემ.

საკრებულოს თავმჯდომარის გიგა გლუნჩაძის განმარტებით: “სახელმწიფოს მიერ უშიშროების კუთხით გადადგმულ ნაბიჯებს ყველა ხედავს. მეგობრული თხოვნაა, რომ 40 ათასი ლარი გავითვალისწინოთ ამ უწყებისთვის. როგორ დახარჯავენ ამ თანხას, ეს ჩვენი მონიტორინგის ფარგლებში მოხდება; ბატონო იური, მე გთხოვთ, რომ დეპუტატთან მიმართებაში კიდევ უფრო მეტად კოლეგიალური იყოთ, თორემ თქვენ რომ გახდებით დეპუტატი, თუ ოდესმე გახდებით, შეიძლება არც თქვენ დაგიჭირონ მხარი. მე და ბატონი თორნიკე ამ საკითხში კიდევ უფრო მეტად ვიყავით მომჭირნეები, მაგრამ როდესაც იმერეთის მასშტაბით დეპუტატების უფლებამოსილების თანხები გაიშიფრა, აღმოჩნდა, რომ ხარაგაულს ყველაზე ნაკლები თანხა ჰქონდა გათვალისწინებული. უბრალოდ, ჩვენი სახელი და ღირსებაა, რომ დეპუტატს თანაბრად ვცეთ პატივი, როგორც პოზიციამ, ისე ოპოზიციამ. 10 ათასი ლარი ეს არის სიმბოლური თანხა, რომელიც პარლამენტის მაჟორიტარ დეპუტატს სჭირდება საკუთარი უფლებამოსილების განსახორციელებლად.“

წარმოდგენილ ბიუჯეტზე საკრებულოს თავმჯდომარემ დეპუტატებს შენიშვნების გამოთქმისათვის დრო დაუთმო. დაბა ხარაგაულის მაჟორიტარი დეპუტატის გიზო ვეფხვაძის განცხადებით „გადასახედია მივლინების, ოფისის ხარჯები. რამდენად მიზნობრივია მივლინებები, ვინ აკონტროლებს ამას და ბიუჯეტიდან დასაფინანსებელი ორგანიზაციების ხარჯებს. მე არ ვამბობ, რომ არ უნდა დავაფინანსოთ პოლიცია, მაგრამ უნდა დაფინანსდეს კანონიერად.“

საკრებულოს წევრის ამ შენიშვნას გამგებელმა თორნიკე ავალიშვილმა უპასუხა: „ყველა მივლინების ფურცელს დასმული აქვს ბეჭედი, სადაც იყო ესა თუ ის პიროვნება. მე შემიძლია წარმოგიდგინოთ დოკუმენტები, თუ რა საქმეზე იყო წასული. შარშან მივლინებაში გათვალისწინებული თანხებიდან 100 ლარი გაუხარჯავი დარჩა. რაც შეეხება პოლიციის დაფინანსებას, პოლიციის სამმართველო არსებობს ხარაგაულში, არსებობს ტრასაზეც, ამხელა სამმართველოა, ამხელა ტერიტორიაა და მომსახურება ხომ უნდა იმას. ჩვენ ვემსახურებით კიდევ დამატებითი ხარჯებით.“

მკითხველს განვუმარტავთ, რომ მუხლით -ტრანსპორტისა და ტექნიკის ექსპლუატაციისა და მოვლა-შენახვის ხარჯებში გათვალისწინებული 77 ათასი ლარიდან 15 ათასი ლარი დაგეგმილია საკრებულოსთვის, 15 ათასი ლარი - გამგეობისთვის, 7 ათასი ლარი - სახანძრო სამსახურისთვის, ხოლო 40 ათასი ლარი - პოლიციისთვის.

ბიუჯეტის თავდაპირველ ვარიანტში პოლიციის დასაფინანსებლად ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის ადგილობრივი ბიუჯეტიდან 3 ათასი ლარი იყო გათვალისწინებული. კავკასიის ეკონომიკური და სოციალური კვლევითი ინსტიტუტის ექსპერტი ოთარ კონჯარია ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის შესაფასებაში წერს: „საზოგადოებრივი უსაფრთხოების სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის I მუხლის, I პუნქტის თანახმად, საზოგადოებრივი უსაფრთხოების სამსახური არის საქართველოს აღმასრულებელ ხელისუფლებაში შემავალი სამართალდამცვი სპეციალური გასამხედროებული დაწესებულებების სისტემა, რომელიც თავისი კომპეტენციის ფარგლებში უზრუნველყოფს საზოგადოებრივ უსაფრთხოებას საშინაო და საგარეო საკითხებში. ამავე კანონის მე-17 მუხლის, I პუნქტის შესაბამისად, საზოგადოებრივი უსაფრთხოების სამსახური ფინანსდება საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან. მეორე მხრივ, ეს საკითხი არც თვითმმართველობის უფლებამოსილებებს განეკუთვნება და არც მისი დელეგირება მომხდარა. აქედან გამომდინარე, ადგილობრივი ბიუჯეტიდან ასეთი ხარჯების გაწევა „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონისა და „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის უხეში დარღვევაა.“ ექსპერტის ამ რეკომენდაციის მიუხედავად, ხარაგაულის ადგილობრივმა ხელისუფლებამ პოლიციის დასაფინანსებელი თანხა 40 ათას ლარამდე გაზარდა.

„გარკვეული დროის შემდეგ, მოგვაძიებინეთ ინფორმაცია, შინაგან საქმეთა სამინისტროს ბიუჯეტში თუ აისახება ეს თანხა. ჩემი აზრით, პოლიციას ძალიან დიდი „დამსახურება“ აქვს ჩატარებული არჩევნების გამო და მგონია, რომ კომპენსაციას უხდით. ხარაგაულში, ალბათ, ამაზე მეტი თანხა ვერ დაიმსახურეს.“ - აღნიშნა საკრებულოს სხდომაზე დეპუტატმა ომარ გაგოშიძემ.

საკითხი, რომელიც საკრებულოს სხდომაზე სადაო გახდა, დეპუტატების სახელფასო ანაზღაურებას უკავშირდება. საქმე ის გახლავთ, რომ დეპუტატები, რომლებიც არ არიან არც ფრაქციის და არც კომისიის თავმჯდომარეები, იღებენ ანაზღაურებას უფლებამოსილების განხორციელებისათვის. გასულ წელს ეს თანხა ყოველთვიურად 88 ლარს შეადგენდა, წელს კი 112 ლარამდე გაიზარდა. „არ შეიძლება საჯარო მოხელემ ორგან აიღოს ხელფასი - მაგალითად, სკოლის დირექტორმა ან ნებისმიერმა დეპუტატმა, რომელიც სხვაგან მუშაობს და საჯარო მოხელეა. ეს კანონდარღვევაა, ამისთვის პასუხს მოგვთხოვენ და შეიძლება უკან დაგვაბრუნებინონ ფული. ქალბატონო გულიკო, დაგვეხმარეთ ამ საკითხის გარკვევაში“. - მიმართა იური ლურსმანაშვილმა საფინანსო სამსახურის უფროსს. როგორც საფინანსო სამსახურის უფროსმა განმარტა, თუ დეპუტატებს ხარჯის სახით მისცემენ თანხას, მათ შესაბამისი დოკუმენტები უნდა წარმოადგინონ. „ამჯერად თქვენ გეძლევათ ხელფასის სახით -საშემოსავლო გექვითებათ. ორივე შემთხვევაში გადაწყვეტილება თქვენი მისაღებია,“-დასძინა გულნარა ტოროშელიძემ. იმის გათვალისწინებით, რომ სხვა რაიონებშიც ასე ხდება, საკრებულოს წევრთა უმრავლესობამ გადაწყვიტა, თანხა აიღონ ხელფასის და არა ხარჯის სახით.

____________________

¹. „ბიუჯეტის გაზრდა მოსახლეობისთვის თვალებში ნაცრის შეყრაა”, გაზეთი „ჩემი ხარაგაული“, №4, 2009 წ. 2 თებერვალი.

ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის 2009 წლის ბიუჯეტის შემოსავლების პროგნოზი 2,4 მლნ. ლარით განისაზღვრა. მათ შორის საგადასახადო შემოსავლების სახით პროგნოზირებული იქნა 71 ათასი ლარის მობილიზება, არასაგადასახადო შემოსავლების სახით - 163,9 ათასი ლარის, ხოლო გრანტების მოცულობა კი - 1 მილიონ 805 ათასი ლარით განისაზღვრა.

შემოსავლების სტრუქტურიდან ნათლად ჩანს, რომ ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი ძირითადად დამოკიდებულია სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მისაღებ გრანტებზე, მისი წილი შემოსავლებში 89 პროცენტს შეადგენს. შემოსავლების კლასიფიკაციის მიხედვით, გრანტების მუხლში ერთიანდება სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ადგილობრივი ბიუჯეტებისათვის გადაცემული გამოთანაბრებითი, მიზნობრივი და სპეციალური ტრანსფერები.

ცენტრალური ბიუჯეტიდან გამოთანაბრებითი ტრანსფერი ადგილობრივ თვითმმათველობებს გამოეყოფა, რათა უზრუნველყოფილი იქნას საქართველოს ყველა მუნიციპალიტეტის თანაბარი სოციალურ-ეკომონომიკური განვითარება. ამ მიზნით, 2009 წელს ხარაგაულის მუნიციპალიტეტს გამოეყო 1 მილიონ 208 ათასი ლარი, რომელიც ადგილობრივმა ხელისუფლებამ უნდა გამოიყენოს მხოლოდ მისი ექსკლუზიური უფლებამოსილებების დასაფინანსებლად.

„ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის თანახმად, ცენტრალური ხელისუფლებიდან ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის უფლებამოსილების დელეგირებას (გადაცემას) თან უნდა მოჰყვეს ამ უფლებამოსილების განხორციელებისთვის შესაბამისი ფინანსური და ადამიანური რესურსების გადაცემა. „საქართველოს 2009 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ კანონის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის შემდეგი უფლებამოსილებების დელეგირება განისაზღვრა:

ამ უფლებამოსილებების განხორციელებისათვის ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის 2009 წლის ბიუჯეტს ცენტრალური ბიუჯეტიდან გადმოეცა მიზნობრივი ტრანსფერი - 163 ათასი ლარი. სამწუხაროდ, ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის 2009 წლის ბიუჯეტში კი დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელებისათვის დაგეგმილია 170 ათასი ლარის გამოყოფა (საზოგადოებრივი ჯანდაცვის ხარჯები - 45 ათასი ლარი; თავდაცვის ხარჯები -35 ათასი ლარი; სოციალური დაცვის ხარჯები -90 ათასი ლარი). გამოდის, რომ მუნიციპალიტეტის ხელისუფლება არღვევს მოქმედ კანონმდებლობას და 7 ათას ლარს არამიზნობრივად ხარჯავს ისედაც მწირი ფინანსური რესურსების არსებობის პირობებში. ეს სწორედ ის ფულია, რომელიც ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის მიერ პრიორიტეტად მიჩნეულ მწვავე პრობლემების მოგვარებას უნდა მოხმარდეს.

აღსანიშნავია, რომ საზოგადოებრივი წესრიგსა და უსაფრთხოებაზე გაწერილია 127 ათასი ლარი, რაც ბიუჯეტის 4%25-ია. აღნიშნული მუხლით ფინანსდება ხანძარსაწინააღმდეგო დაცვის ღონისძიებები 77 ათასი ლარით. ამასთან, ფინანსდება პოლიციის სამსახურიც 50 ათასი ლარით. საგულისხმოა ის ფაქტიც, რომ ბიუჯეტის პროექტის თავდაპირველ ვარიანტში პოლიციის დაფინანსება სიმბოლურად შეადგენდა მხოლოდ 3 ათას ლარს, დამტკიცებულ ბიუჯეტში კი 50 ათას ლარამდე გაიზარდა. პოლიციის დაფინანსება არ არის ადგილობრივი თვითმმართველობის ფუნქცია და არც მისი დელეგირება მომხდარა. მაშასადამე, ხდება ადგილობრივი ბიუჯეტის საკუთარი შემოსავლების არამიზნობრივი ხარჯვა - ცენტრალური ხელისუფლების ექსკლუზიური უფლებამოსილებების დასაფინანსებლად. აქ საუბარი იმაზე არ არის, რომ პოლიცია არ უნდა დაფინანსდეს, ბუნებრივია ის უნდა დაფინანსდეს, მაგრამ არა ადგილობრივი ბიუჯეტიდან, არამედ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან (შინაგან საქმეთა სამინისტროს ასიგნებებიდან). უმჯობესია აღნიშნული სახსრები, ისედაც მწირი საბიუჯეტო თანხების არსებობის პირობებში, გამოყენებული იქნას მოსახლეობის წინაშე არსებული მოთხოვნილებების დასაკმაყოფილებლად. არადა, ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის წინაშე მართლაც დგას მრავალი გადაუჭრელი პრობლემა. თითოეული პრობლემის მოგვარებისთვის მუნიციპალიტეტში არსებობს შესაბამისი სამსახურები, რომლებსაც ევალებათ შიდა გზების, ინფრანსტრუქტურის რეაბილიტაცია, სოციალური პრობლემების მოგვარება, რაც მუნიციპალიტეტს კანონმდებლობით ევალება. პრობლემათა მოგვარებისთვის კი აუცილებელია შესაბამისი თანხების არსებობა, რისი თანხაც მოსახლეობის გადასახადებისგან შედგენილ ბიუჯეტში იყრის თავს. ბიუჯეტის თანხები კი პირველ რიგში სწორედ მოსახლეობისთვის პრიორიტეტად მიჩნეულ სფეროებზე უნდა გადანაწილდეს და არა პოლიციის ხარჯების დასაფინანსებლად.

აღსანიშნავია ის ფაქტიც, რომ შინაგან საქმეთა სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების (პოლიციის) დაფინანსებას სხვა მუნიციპალიტეტებიც ახდენენ. მაგალითად:

გასათვალისწინებალია ის ფაქტიც, რომ ზემოხსენებული მუნიციპალიტეტბს არ გააჩნიათ საკმარისი საკუთარი სახსრები და ძირითადად დამოკიდებულნი არიან სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მისაღებ გამოთანაბრებით ტრანსფერზე.

უნდა აღინიშნოს, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი იერარქიულად მაღლა დგას ვიდრე „პოლიციის შესახებ“ კანონი და კიდევ უფრო მაღლა ვიდრე საქართველოს მთავრობის 2006 წლის 24 მარტის ¹135 განკარგულება. შესაბამისად ადგილობრივი თვითმმართველობების მიერ შსს-ს ტერიტორიული ერთეულების დაფინანსება „ადგილობრივი თვითმმართვრლობის შესახებ“ ორგანული კანონისა და „ადილობრივი თვითმმათველი ერთეული ბიუჯეტის შესახებ“ კანონის უხეში დარღვევაა.

აღნიშნული ქმედება ამასთანავე არ შეიძლება ჩაითვალოს, როგორც დელეგირებული უფლებამოსილება. რადგანაც დელეგირებული უფლებამოსილების გადაცემის დროს თვითმმართველ ერთეულებს აუცილებელი წესით უნდა მიეცეთ მათ განსახორციელებლად საჭირო ფინანსური სახსრები (მიზნობრივი ტრანსფერი). ასეთ შემთხვევაში უნდა შემცირდეს ცენტრალური ხელისუფლების ჩარევა ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებაში, ვინაიდან თვითმმართველობისათვის მათ მიერ ამ ტიპის ვალდებულების გადაცემა, ხშირ შემთხვევაში, ადგილობრივი ბიუჯეტიდან არამიზნობრივ ხარჯვას განაპირობებს.

კიდევ ერთი ფაქტი, რაზეც აუცილებლად ღირს ყურადღების გამახვილება. საბიუჯეტო სახსრების არამიზნობრივი და არაეფექტური გამოყენების ნათელი მაგალითია, წყალმომარაგების კომპანიების სუბსიდირება. 2009 წლის ხარაგაულის ბიუჯეტში საბინაო კომუნალური მეურნეობის ხარჯების დაფინანსებაზე დაგეგმილია 145,3 ათასი ლრის გამოყოფა, რაც ბიუჯეტის ხარჯების 7 პროცენტია. მ.შ. 83 ათასი ლარი მიმართული იქნება წყალმომარაგების ხარჯების დასაფინანსებლად. როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, წყალმომარაგება მოქმედი კანონმდებლობით არც ადგილობრივი და არც ცენტრალური ხელისუფლების უფლებამოსილებას არ წარმოადგენს და შესაბამისად ადგილობრივი ბიუჯეტებიდან ამ სფეროში მოქმედი საწარმოებისათვის რაიმე სახის ფინანსური დახმარების გაწევა არამიზნობრივ ხარჯად ითვლება.

წყლის სისტემასთან დაკავშირებული საკანონმდებლო ცვლილებები აშკარად მიმართულია ამ სფეროს დერეგულირებისკენ და შესაბამისად ცენტრალური ხელისუფლების მიდგომა ამ ობიექტების პრივატიზებას ითვალისწინებს. თუმცა არ მომხდარა ამ სფეროს სპეციფიკის გათვალისწინება. საქართველოს უმეტეს რეგიონებში ამ ინფრასტრუქტურის პრივატიზება შეუძლებელია, რადგან წყლის მიწოდების სისტემები ამორტიზირებულია და იგი არ არის მიმზიდველი კერძო ინვესტორისთვის.

2007 წელს განუსხვისებელი სახელმწიფო ქონების ნუსხიდან, რომელიც ადგილობრივ თვითმმართველობებს უნდა გადასცემოდათ საკუთრებაში, ამოღებულ იქნა წყალმომარაგების სისტემების სათავე ნაგებობები, წყალსადენის სატუმბავი სადგურები და მაგისტრალური მილსადენები, საკანალიზაციო სისტემების მაგისტრალური კოლექტორები და რეგიონული გამწმენდი სადგურები. ამის შემდგომ, მალევე ადგილობრივ თვითმმართველობებს ჩამოერთვათ წყალთან დაკავშირებული საკითხების რეგულირების უფლებამოსილება. აღნიშნულიდან გამომდინარე, 2008 წლის ბიუჯეტების შედგენის დროს ადგილობრივმა თვითმმართველობებმა ადგილობრივ ბიუჯეტში არ გაითვალისწინეს წყალმომარაგებაზე ხარჯები, რაც განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებების შედეგი იყო. შესაბამისად, 2008 წლის პირველ კვარტალში საკმაოდ რთული სიტუაცია შეიქმნა და ცენტრალური ხელისუფლება იძულებული გახდა ცენტრალური ბიუჯეტიდან გამოეყო თანხები წყალმომარაგების კომპანიების სუბსიდირებისათვის. საინტერესო ფაქტია, რომ ცენტრალური ხელისუფლება უმეტეს შემთხვევაში თავისივე საკუთრებაში არსებულ შპს-ებს პირდაპირ არ ურიცხავს თანხას, არამედ ეს თანხები ადგილობრივი ბიუჯეტის გავლით მიდის ადრესატამდე. საჯარო ფინანსების ამგვარი მოძრაობის მიზანშეწონილობის დასადგენად აუცილებელია განვიხილოთ სხვადასხვა დონის ბიუჯეტებს შორის თანხების გადაცემის ფორმები. სახელმწიფო ბიუჯეტსა და ადგილობრივ ბიუჯეტს შორის ფინანსური ურთიერთობები ხორციელდება სამი სახის ტრანსფერით, ესენია გამოთანაბრებითი, მიზნობრივი და სპეციალური ტრანსფერი. ტრანსფერის ამ ფორმებიდან წყალმომარაგების საკითხებზე ვერ მოხდება გამოთანაბრებითი და მიზნობრივი ტრანსფერების გამოყენება, რადგან ეს სფერო არც ადგილობრივი და არც ცენტრალური ხელისუფლების უფლებამოსილებას არ წარმოადგენს. რჩება სპეციალური ტრანსფერი, რომლის საშუალებითაც შესაძლებელია სახელმწიფო ბიუჯეტიდან წყალმომარაგების სფეროზე თანხების ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტში გადარიცხვა. ეს ტრანსფერი კი. სახელწოდებიდან გამომდინარე, გადაუდებელი აუცილებლობის შემთხვევაში უნდა განხორციელდეს და იგი წყალმომარაგების სფეროში რეგულარული დაფინანსების საშუალებას არ უნდა წარმოადგენდეს.

ამასთან, ხშირ შემთხვევაში ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტებში გვხვდება წყალმომარაგების სფეროზე საკუთარი შემოსულობების მიმართვის ფაქტებიც (ამის ნათელი მაგალითია ხარაგაულის მუნიციპალიტეტის 2009 წლის ბიუჯეტში წყალმომარაგების ხარჯების დაფინანსება), რაც კანონის დარღვევაა. ამის მიზეზი ადგილობრივი „დამოუკიდებელი“ ბიუჯეტების ფინანსთა სამინისტროზე დამოკიდებულების ძალიან მაღალი ხარისხია.

შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ წყალმომარაგების სფეროს „დერეგულირებით“ ახალი ინვესტორების მოზიდვა ვერ განხორციელდა, მაგრამ შეიქმნა საკმაოდ დიდი პრობლემა საჯარო ფინანსების ხარჯვის მიზნობრიობაში. დღეს მოქმედი ნორმატიული აქტების მოთხოვნების დაცვის შემთხვევაში ქვეყანაში მოსახლეობის უმეტესობა წყლის გარეშე დარჩება, რაც ცენტრალური ხელისუფლების მიერ მიღებული გადაწყვეტილების არარაციონალურობას ადასტურებს.

ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტი მდებარეობს დასავლეთ საართველოში, გურიის მთების ჩრდილოდასავლეთით, დასავლეთიდან მას ესაზღვრება შავი ზღვის 18 კმ-იანი სანაპირო (საკურორტო) ზოლი. მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის რიცხოვნობა 2002 წლის მოსახლეობის აღწერით შეადგენდა 40.507 ადამიანს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის 2006 წლის ოქტომბრის არჩევნების შემდეგ ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში არჩეული იქნა სულ 26 წევრი. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის“ თანახმად საკრებულოში 10 პროპორციული წესით არჩეული წევრია და 16 მაჟორიტარი. მაჟორიტარები წარმოადგენენ ადგილობრივი თვითმმართველობის საკანონმდებლო რეფორმამდე არსებულ თემებს, სადაც ადრე საკრებულოები ფუნქციონირებდა.

საკრებულოში სულ 5 კომისიაა: საფინანსო-საბიუჯეტო, სოციალურ საკითხთა, აგრარულ საკითხთა, ბუნებრივი რესურსებისა და გარემოს დავის, სამანდატო-საპროცედურო და ინფრასტრუქტურის კომისია. საკრებულოს წევრები გაერთიანებული არიან 2 ფრაქციაში: ფრაქცია „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა“ -20 წევრი და ფრაქცია „მაჟორიტარები“ - 3 წევრი. ფრაქციის გარეშე მუშაობს 3 დეპუტატი -ლეიბორისტული პარტიის, კონსერვატორებისა და რესპუბლიკური პარტიის წარმომადგენლები. შესაბამისად საკრებულოს ბიურო შედგება 8 წევრისგან, საკრებულოს თავმჯდომარე (დავით პეტრიაშვილი), თავმჯდომარის მოადგილე (მერაბ ჩხაიძე), 5 კომისიის თავმჯდომარე და 2 ფრაქციის თავმჯდომარე.

მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელ ხელისუფლებას ხელმძღვანელობს გამგებელი. მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი რგოლის ფუნქციების სრულად შესასრულებლად ჩამოყალიბებულია 2 სახის სამსახური: სტრუქტურული ერთეულები და ტერიტორიული ორგანოები. აღმასრულებელი ხელისუფლების სტრუქტურაში საკმაოდ ბევრი რგოლია. იგი შედგება შემდეგი სამსახურებისგან: