ანა დოლიძე

სამოქმედო გეგმის I პრიორიტეტის დიდი ნაწილი სასამართლო რეფორმის საკითხებს ეძღვნება და სტანდარტის სახით სწორედ სისხლისსამართლებრივი კანომდებლობის რეფორმის სტრატეგიაში გათვალისწინებული ნაბიჯებია გათვალისწინებული.

სისხლისსამართლებრივი კანონმდებლობის რეფორმის სტრატეგია

დღესდღეობით, სისხლისსამართლებრივ სფეროში რეფორმისათვის სახელმძღვანელო დოკუმენტს წარმოადგენს სისხლისსამართლებრივი კანონმდებლობის რეფორმის სტრატეგია, რომელიც ფორმალურად საქართველოს პრეზიდენტმა დაამტკიცა 2005 წლის 20 მაისს. სტრატეგიის შექმნის ინიციატივა ეკუთვნის კანონის უზენაესობის საკითხებზე ევროპის კავშირის მისიას EUJUST THEMIS.

მისიის მოწვევა საქართველოში მოხდა საქართველოს მთავრობის ინიციატივით, რომელიც პირველად ევრო კავშირის მიმართ პრემიერ-მინისტრ ზურაბ ჟვანიას 2004 წლის 3 ივნისის წერილში გამოიხატა. ევროკავშირის საბჭომ საქართველოს კანონის უზენაესობის მისიის განთავსების თაობაზე გადაწყვეტილება 2004 წლის 28 ივნისს მიიღო. ფორმალურად მოლაპარაკებები მისიის საქართველოში განთავსებასა და საქმიანობის შესახებ 2004 წლის 31 აგვისტოს დაიწყო. ხელშეკრულებას მისიისა და მიმღები სახელმწიფოს, საქართველოს ვალდებულებების შესახებ ხელი მოეწერა 2004 წლის 5 ნოემბერს, ხოლო საქართველოს პარლამენტმა მისი რატიფიკაცია 2005 წლის 23 თებერვალს განახორციელა. ამ დროისათვის მისიის წარმომადგენლები უკვე საქმიანობდნენ საქართველოში.

მისია შედგებოდა სხვადასხვა პროფესიის, სისხლის სამართლის ევროპელი სპეციალისტებისაგან, რომელთა ძირითად ფუნქციას საქართველოს მთავრობისათვის რეფორმასთან დაკავშირებით რეკომენდაციების გაწევა წარმოადგენდა. მისიის ხანგრძლივობა შეადგენდა დაახლოებით 12 თვეს.

საქართველოს მთავრობის წარმომადგენლებთან მოლაპარაკებების შედეგად გადაწყდა, რომ მისიის დახმარების ყველაზე ნაყოფიერად გამოყენება შესაძლებელი იქნებოდა იმ შემთხვევაში, თუ სამოქალაქო საზოგადოების მონაწილეობით მთავრობა ჩამოაყალიბებდა სისხლისსამართლებრივი სისტემის რეფორმის გრძელვადიან და მრავლისმომცველ სტრატეგიას. შესაბამისად, 2004 წლის 19 ოქტომბერს საქართველოს პრეზიდენტის #194 განკარგულებით შეიქმნა, სხვადასხვა პროფესიისა და სფეროს სპეციალისტებით და საჯარო მოხელეებით დაკომპლექტებული სამუშაო ჯგუფი, რომელსაც უნდა მოემზადებინა სისხლის სამართლის კანონმდებლობის რეფორმის სტრატეგია. მოგვიანებით, 2005 წლის 20 მაისს ამ სტრატეგიის განხორციელების ხელშეწყობისათვის უფრო წარმომადგენლობითი შემადგენლობით მმართველი ჯგუფი შეიქმნა.

2005 წლის 9 ივლისს საქართველოს პრეზიდენტმა #549 განკარგულებით დაამტკიცა სისხლის სამართლის კანონმდებლობის რეფორმის სტრატეგია, რომელიც შეიქმნა მრავალი მოლაპარაკების, განხილვისა და განსხვავებული მოსაზრების შეჯერების შედეგად. სტრატეგია მოიცავს სისხლის- სამართლებრივი სისტემის შემადგენილი სხვადასხვა სფეროსა და დაწესებულების რეფორმის ნაბიჯებს. თუმცა თითოეული დაწესებულების რეფორმასთან დაკავშირებული გეგმა განსახვავდება ხარისხითა და შორსმჭვრეტელობით, მაგალითად, საქართველოს პროკურატურის რეფორმის სტრატეგია უფრო ანალიტიკური, მრავლისმომცველი და კარგად ჩამოყალიბებულია ვიდრე ის ნაწილი, რომელიც შინაგან საქმეთა სამინისტროს რეფორმას ეხება.

ევროკავშირის სამეზობლო პოლიტიკის სამოქმედო გეგმა სამართლებრივი ნაწილის სახელმძღვანელო ერთ-ერთ ძირითად დოკუმენტად სწორედ აღნიშნულ სტრატეგიას ითვალისწინებს.

წინაისტორია

სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობის პრობლემა საქართველოს ხელისუფლების წინაშე დამოუკიდებლობის მოპოვების დღიდან დგას. მიუხედავად მთელი რიგი ნაბიჯისა და ინიციატივისა, რომელთან დაკავშირებითაც რამდენჯერმე მოხდა საერთაშორისო დონორთა დახმარების მობილიზება, მაინც ვერ მოხდა დამოუკიდებელი, კომპეტენტური, მიუკერძოებელი და ეფექტური სასამართლო კორპუსის ჩამოყალიბება.

საქართველოს დამოუკიდებელი სახელმწიფოს სასამართლოს ხელისუფლებამ ჩამოყალიბება დაიწყო 1995-2000 წლებში. ეს პროცესი, პირველ რიგში, საქართველოს კონსტიტუციის მიღებით დაიწყო 1995 წელს, როდესაც მოხდა სასამართლო ხელისუფლების უფლებებისა და მოვალეობების განსაზღვრა, მისი გამიჯვნა აღმასრულებელი, და საკანონმდებლო ხელისუფლების ფუნქციებისა და შექმნის წესებისაგან. მოგვიანებით, 1997 წელს მოხდა ,,საერთო სასამართლოების შესახებ“ კანონის მიღება, რასაც მოჰყვა სხვადასხვა საკანონმდებლო აქტებით სასამართლოების შექმნა, მათი იურისდიქციის განსაზღვრა, მოსამართლეთა საკვალიფიკაციო გამოცდების დანიშვნა და კლასების განაწილება. ერთ-ერთი ყველაზე მწვავე მომენტი ამ პროცესში საკონსტიტუციო სასამართლოს ის გადაწყვეტილება იყო, რომელიც მან ერთ-ერთი მოსამართლის, ავთანდილ ჭაჭუას სარჩელის საფუძველზე მიიღო. ამ გადაწყვეტილების შედეგად არაკონსტიტუციურად გამოცხადდა ,,საერთო სასამართლოების შესახებ“ კანონის 86-ე მუხლი, რომლის მიხედვითაც ყველა მოსამართლეს, რომელიც დანიშნული ახალი კანონის შესაბამისად არ იყო თანამდებობაზე, უფლებამოსილება უწყდებოდა 1998 წლის 1 მაისს.

მიუხედავად იმისა, რომ ამ გადაწყვეტილებამ გარკვეულწილად შეაფერხა რეფორმის მიმდინარეობა, რეფორმატორული ნაბიჯების გადადგმა გაგრძელდა. თუმცა რეფორმამ ვერ უზრუნველყო სასამართლო სისტემაში ერთ-ერთი უმთავრესი პრობლემის - ფართომასშტაბიანი კორუფციის აღმოფხვრა. მოსამართლეთა კორუფცია დამკვიდრებული იყო სასამართლოს ყველა სფეროში, მოსამართლედ განწესებიდან დაწყებული სასამართლო გადაწყვეტილების მიღებით დასრულებული. ეს ძირითადად განპირობებული იყო ისეთი მექანიზმების უმოქმედობით, როგორიცაა კანონდარღვევებისათვის მოსამართლეთა დისციპლინური დევნა, მოსამართლეთა მიმართ სისხლისსამართლებრივი დევნის შემთხვევების სიმცირე, რაც აისახებოდა სასამართლოში დამკვიდრებული დაუსჯელობის სინდრომში. პრობლემის ამოსავალი წერტილი კი მდებარეობდა კორუფციის ვერტიკალური ხასიათიდან გამომდინარე პოლიტიკური ნების არარსებობით. კორუფციის გარდა სისტემას ზოგადად ახასიათებდა კომპეტენციის ნაკლებობა, რაც შეიძლება ქვეყანაში პროფესიონალი, დასავლური სტანდარტების მიხედვით განათლება მიღებული საკადრო რესურსის სიმწირით, და ასევე სისტემაში მოხვედრის კანონიერი და სამართლიანი მექანიზმის ნაკლებობით აიხსნას.

აღნიშნული პრობლემები ბუნებრივია მემკვიდრეობით გადმოეცა ხელისუფლებას, რომელიც ძალაუფლებაში მოვიდა 2003 წლის 23 ნოემბრის ვარდების რევოლუციის შემდეგ რომლის წინაშე კიდევ უფრო მწვავედ დადგა სასამართლო ხელისუფლების განახლებისა და რეფორმის საკითხი. ამ მხრივ პირველი ნაბიჯი გადაიდგა 2004 წლის 6 თებერვლის საკონსტიტუციო ცვლილების შედეგად, როდესაც შემოღებულ იქნა ნაფიც მსაჯულთა მხრიდან სასამართლო საქმეთა განხილვის შესაძლებლობა, და ასევე დაზუსტდა პრეზიდენტის მხრიდან მოსამართლეთა დანიშვნისა და გათავისუფლების უფლება, თუმცა ძირეული ცვლილებები ამ ნორმების შემოღებით არ განხორციელებულა.

სასამართლო რეფორმის მიმდინარეობისას შეიძლება გამოიყოს მრავალი საკითხი, რომელიც მნიშვნელოვანია დამოუკიდებელი და მიუკერძოებელი სასამართლო კორპუსის ჩამოყალიბებისათვის, თუმცა სამოქმედო გეგმა მხოლოდ რამდენიმე კონკრეტულ ამოცანას ასახავს და კვლევის ეს ნაწილიც შესაბამისად მხოლოდ მათზე შეჩერდება.

ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის დანერგვა სასამართლო ხელისუფლებასთან მიმართებაში

სასამართლოს დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი მართლაც ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის დანერგვაა. აქ პირველ რიგში, სასამართლო ხელისუფლებასა და საკანომდებლო-აღმასრულებელ ხელისუფლებას შორის ურთიერთშეკავებისა და ბალანსის დაცვის მექანიზმების დანერგვა და ამუშავებაა აუცილებელი. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, მოსამართლეთა თანამდებობაზე განწესების და გათავისუფლების, მოსამართლეთა პასუხისმგებლობის წესების ისე ორგანიზება, რომ არ იქმნებოდეს სასამართლოს საქმიანობის კონტროლისა და მასში ჩარევის შესაძლებლობა რომელიმე სხვა ხელისუფლების მხრიდან.

იუსტიციის საბჭო

ამ მხრივ მნიშვნელოვანია, იუსტიციის საბჭოს როლი, როგორც ორგანოსი, რომლის ფუნქციაა სასამართლო რეფორმისათვის წინადადებების შემუშავება, მოსამართლეთა შერჩევა, მათი თანამდებობიდან გათავისუფლების საკითხის გადაწყვეტა და სხვა ამასთან დაკავშირებული ფუნქციების შესრულება. თავისი მნიშვნელოვანი უფლებამოსილებებიდან გამომდინარე, აუცილებელია იუსტიციის საბჭო შექმნილი იყოს კომპეტენტური პირებისაგან, რომლებიც დაბალანსებულად გამოხატავენ ხელისუფლებათა ინტერესს და დამოუკიდებელნი იქნებიან პოლიტიკური ზეგავლენისაგან. ამ მიზნით, სტრატეგია განსაზღვრავს, რომ აუცილებელია საბჭოს შემადგენლობაში მოხდეს სასამართლო კორპუსისა და ხელისუფლების სხვა შტოების წარმომადგენელთა შორის ბალანსის გამონახვა.

დისციპლინური დევნა

განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს ასევე მოსამართლეთა დისციპლინური პასუხისმგებლობის ნორმების ამოქმედებას მხოლოდ კანონიერ და ობიექტურ საფუძვლებზე. ამრიგად, აუცილებელია დაიხვეწოს საქართველოს კანონმდებლობის ის ნორმები, რომლებიც ეხება მოსამართლეთა დისციპლინურ დევნას, იმგვარად, რომ გამოირიცხოს დისციპლინური დევნის მექანიზმის გამოყენება მოსამართლეთა კონტროლისა და მათზე გავლენის მოხდენის მიზნით. ამ მხრივ მნიშვნელოვანია, ,,საქართველოს საერთო სასამართლოების მოსამართლეთა დისციპლინური პასუხისმგებლობისა და დისციპლინური სამართალწარმოების შესახებ“ კანონიდან ამოღებულ იქნეს ის ნორმა, რომელიც საშუალებას იძლევა მოსამართლეთა დისციპლინური დევნისა კანონის უხეში დარღვევის საფუძველზე. ამ შესაძლებლობამ, რომელიც შეიქმნა კანონში 2005 წლის 23 ივნისის ცვლილების საფუძველზე, და მისი გამოყენების შემთხვევებმა არაერთგზის გამოიწვია კრიტიკა როგორც ადგილობრივი, ისე საერთაშორისო ორგანიზაციების მხრიდან.

გარდა ამისა, დისციპლინური სამართალწარმოების დახვეწისა და განვითარებისათვის მნიშვნელოვანია სამართალწარმოების სტაბილურობა. 2004 წლიდან შვიდჯერ მოხდა სამართალწარმოების წესის შეცვლა, რაც ხელს უშლის ამ სფეროში სტანდარტების ჩამოყალიბებას და პრაქტიკის დახვეწას.

მოსამართლეთა თანამდებობაზე დანიშვნა და გათავისუფლება

სასამართლო კორპუსში კვალიფიციური რესურსის მოზიდვისათვის მნიშვნელოვანია თანამდებობაზე დანიშვნის გამჭვირვალე და სამართლიანი პროცედურის არსებობა. აღსანიშნავია, რომ ეს პროცედურა 2004 წლიდან ძირეულად არ შეცვლილა, თუმცა სისტემიდან თითქმის აღმოფხვრილია თანამდებობაზე განწესებისათვის ქრთამის მიცემისა და აღების პრაქტიკა. მიუხედავად ამისა, კვლავაც სახეზეა მოსამართლეთა კონკურსის გამჭვირვალობის ნაკლებობა, რაც განპირობებულია კონკურსის ერთ-ერთი, დასკვნითი ეტაპით - გასაუბრებით, რომელსაც აკლია საკანონმდებლო რეგულირება, მკაცრი და ობიექტური კრიტერიუმები და დოკუმენტირება, რომელიც კონკურსანტებს გასაჩივრების შესაძლებლობას მისცემდა.

აგრეთვე აუცილებელია თავად საკონკურსო დებულების დახვეწა, მისთვის სტაბილური ხასიათის მიცემა, და კონკურსის დროს არსებული არაფორმალური ეტაპების (მაგ. ფსიქოლოგიური ტესტი) მასში გათვალისწინება.

მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ საქართველოს პარლამენტის მიერ 2005 წლის 28 დეკემბერს მიღებული ,,იუსტიციის უმაღლესი სკოლის შესახებ“ კანონის შესაბამისად მოსამართლეთა თანამდებობაზე დანიშვნისას დიდ როლს ითამაშებს ,,იუსტიციის უმაღლესი სკოლა“, რომელიც სრულად ამოქმედდება 2007 წლის 1 იანვრიდან. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ სკოლაში მიღებისა და სასწავლო კურსის გავლის წესების დადგენისას თანაბარი მნიშვნელობა აქვს გამჭირვალობის და ობიექტურობის პრინციპის გათვალისწინებას. თუმცა, ფორმალურად, სკოლის შექმნით სტრატეგიის ერთ-ერთი მოთხოვნა დაკმაყოფილებულია.

2004 წლიდან სასამართლო ხელისუფლებასთან მიმართებაში ყველაზე დიდი კრიტიკა მოსამართლეთა გათავისუფლების ფაქტებმა დაიმსახურა, რაც ასევე განპირობებული იყო ამ პროცესის გაუმჭვირვალობით, დაგეგმვის ნაკლებობით, დარღვევებზე რეაგირების ნაკლებობით, რაც საბოლოო ჯამში მართლმსაჯულების გაუარესებულ ხარისხზე აისახა.

მოსამართლეთა სამართლებრივი და სოციალური გარანტიები

სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობის შენარჩუნების ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი წინაპირობა მოსამართლეთა თანამდებობრივი გარანტიებია, მათ შორის სოციალური გარანტიები. ამ მხრივ აუცილებელია მოსამართლეთა ხელშეუხებლობის უზრუნველყოფა, მაღალი სოციალური გარანტიების დაწესება, რაც მოიცავს არა მარტო მოსამართლეთა ხელფასს ან პენსიას, არამედ კარიერული დაწინაურებისა და წახალისების ობიექტური სისტემის შემუშავებას. რაც შეეხება მოსამართლეთა ხელშეუხებლობის გარანტიებს, ამ მხრივ არავითარი საკანონმდებლო ცვლილება არ მომხდარა. საქართველოს პრეზიდენტმა ერთერთ გამოსვლაში განაცხადა, რომ უნდა მოხდეს მოსამართლეთა უვადო დანიშვნა. ამის პარალელურად, სისხლისსამართლებრივი კანონმდებლობის რეფორმის სტრატეგიის განხორცილების შუალედურ გეგმაში განისაზღვრა მოსამართლეთა უვადოდ დანიშვნისათვის საკანონმდებლო ცვლილებების მომზადების მიზანი, თუმცა რეალურად ამ მხრივ არ გადადგმულა რაიმე საკანონმდებლო ნაბიჯი. გარდა ამისა, სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის ცვლილებებმა, რომელიც მიღებულ იქნა 2006 წლის 28 აპრილს, გაითვალისწინა უპრეცედენტო შესაძლებლობა, რომ ოპერატიულ-სამძებრო ღონისძიებები გატარებულ იქნას მოსამართლის მიმართაც სათათბირო ოთახს გარეთ. მიუხედავად იმისა, რომ ამ ინიციატივას თან ახლავს შესაბამისი ბერკეტები (ოპერატიული ღონისძიების გატარება შეიძლება მოითხოვოს გენერალურმა პროკურორმა უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარის თანხმობით), საეჭვოა, თუ რამდენად შეესაბამება აღნიშნული ზომა მოსამართლეთა ხელშეუხებლობის კონსტიტუციურ გარანტიებსა და სასამართლო ხელისუფლებასთან მიმართებაში ხელისუფლების განაწილების პრინციპის დაცვას.

მისასალმებელია, რომ 2006 წლის 1 იანვრიდან მნიშვნელოვნად გაიზარდა მოსამართლეთა შრომის ანაზღაურება, რაც ხელს შეუწყობს მოსამართლეთა დამოუკიდებლობის გაძლიერებას, თუმცა აღსანიშნავია, რომ უნდა იქნას გათვალისწინებული 90-იანი წლების რეფორმის გამოცდილება, როდესაც მოსამართლეთა ხელფასები ერთჯერადად გაიზარდა და არ მოხდა ინფლაციასთან ერთად მოსამართლეთა ანაზღაურების გაზრდა. შესაბამისად, ზრდის თვალსაზრისით პერიოდულად უნდა იქნეს გადახედილი როგორც მოსამართლეთა ანაზღაურება, ისე ზოგადად სასამართლოს ბიუჯეტი.

ჯერჯერობით, არ მომხდარა მოსამართლეთა კარიერული ზრდის პრინციპის დამკვიდრება, რაც ხშირად წარმოშობს ეჭვებს, მოსამართლეთა დაწინაურების ზეწოლისა და კორუფციის მექანიზმად გამოყენების თაობაზე.

მოსამართლეთა ტრენინგი

მოსამართლეთა პროფესიული მომზადებისა და კვალიფიკაციის ამაღლებისათვის 1999 წლიდან არსებობს იუსტიციის სასწავლო ცენტრი, სადაც სავალდებულოა მოსამართლეთა უფლებამოსილების განხორციელებამდე კანდიდატებისათვის სამ-თვიანი სასწავლო კურსის გავლა. 2004 წლიდან მოსამართლეთა სასწავლო ცენტრი ცალკე სტრუქტურად ყალიბდება.

,,საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი სკოლის შესახებ“ კანონი მიღებულია 2005 წლის 28 დეკემბერს. კანონმა განსაზღვრა სკოლის სტრუქტურა, მოსამართლეთა მიღებისა და კვალიფიკაციის მინიჭების წესი. ნორმათა უმეტესი ნაწილი ძალაში უნდა შევიდეს 2007 წლის 1 იანვრიდან. თუმცა არსებობს მთელი რიგი საკითხი, რომელთა დახვეწა აუცილებელია სკოლის წარმატებით ფუნქციონირებისათვის. მაგალითად, სკოლაში მისაღებად ტარდება მხოლოდ ზეპირი გასაუბრება (მუხლი 13) და კვლავაც არ არის დაზუსტებული მიღების და უარის თქმის კრიტერიუმი, პროცედურა და დოკუმენტირების ფორმა. სამოქმედო გეგმის ამ ამოცანის შესასრულებლად აუცილებელია სკოლის საბჭოს მხრიდან სასწავლო გეგმის, დამამთავრებელი გამოცდის, მასწავლებელთა მიღების წესების დამტკიცება და ა.შ.

სასამართლო გადაწყვეტილებათა აღსრულების მექანიზმის რეფორმა

ვინაიდან, სასჯელაღსრულებისა და პრობაციის სისტემის რეფორმა მოყვანილია სამოქმედო გეგმის ცალკე პუნქტად, ამ ნაწილში მხოლოდ სამოქალაქო და ადმინისტრაციული გადაწყვეტილებების აღსრულების მექანიზმის რეფორმა უნდა ვიგულისხმოთ. აღსრულების სისტემის რეფორმასთან დაკავშირებით არც ევროპის სამეზობლო პოლიტიკის სამოქმედო გეგმაში და არც სისხლისსამართლებრივი კანონმდებლობის რეფორმის სტრატეგიის სამოქმედო გეგმაში დაწვრილებით არაფერია ნათქვამი.

სააღსრულებო წარმოება საქართველოში ხორციელდება ,,სააღსრულებო წარმოებათა შესახებ“ 1999 წლის 16 აპრილის საქართველოს კანონის შესაბამისად.

სფეროში არსებული პრობლემები შეიძლება მოკლედ რამდენიმე ჯგუფად დაიყოს - სახელმწიფოს წინააღმდეგ სასამართლოს გადაწყვეტილებათა აღსრულების პრობლემა, სამოქალაქო საქმეებზე სასამართლოს გადაწყვეტილებათა აღსრულების პრობლემა, ადმინისტრაციული სახდელების აღსრულების პრობლემა და ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლოს გადაყვეტილებათა აღსრულების პრობლემა.

აღსანიშნავია, რომ საქართველოს კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს სახელმწიფო დაწესებულების წინააღმდეგ გადაწყვეტილების იძულებით აღსრულების შესაძლებლობას, რაც კრედიტორს მთლიანად დამოკიდებულს ხდის სააღსრულებო ფონდის ოდენობაზე, საიდანაც თანხები გაიცემა აღსრულებაზე წარდგენილი განცხადებების რიგითობის მიხედვით. დღეის მდგომარეობით, ფინანსთა სამინისტროს კვლავაც გააჩნია სააღსრულებო ვალდებულებებით გამოწვეული სერიოზული დავალიანება, რომელიც მოიცავს ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლოს გადაწყვეტილებებით დაკისრებულ საკომპენსაციო თანხებს, რომელზეც სასამართლოს წესების შესაბამისად ხდება მნიშვნელოვანი საურავის დარიცხვა. სამწუხაროდ, სისტემის ამ მხრივ დასახვეწად მნიშვნელოვანი ნაბიჯები ჯერჯერობით არ გადადგმულა.

ერთ-ერთი სერიოზული პრობლემა საააღსრულებო წარმოების სფეროში იყო და არის სამოქალაქო საქმეებზე გადაწყვეტილებათა აღუსრულებლობა, რაც დაკავშირებულია თავად სააღსრულებო დეპარტამენტისა და მისი მუშაკების საქმიანობის არა ეფექტურობასთან. ეს კი თავის მხრივ განპირობებულია იმ ფაქტით, რომ არ შემუშავებულა აღმასრულებლების სამსახურებრივი წახალისების სისტემა და მნიშვნელოვნად არ მომხდარა მათი სოციალური გარანტიების გაუმჯობესება. ამ მხრივ, იუსტიციის სამინისტროს მიერ მომზადდა წინადადებათა პაკეტი, რომლის მიხედვითაც სააღსრულებო დეპარტამენტი მნიშვნელოვნად გადადიოდა თვით დაფინანსებაზე, აღსრულებული გადაწყვეტილებებიდან მიღებული პროცენტული ანარიცხების გზით, რასაც მრავალი დასავლეთევროპული ქვეყნის გამოცდილება გვთავაზობს. თუმცა, ამ ინიციატივის მიღება საქართველოს პარლამენტის მიერ არ მომხდარა, ისევე როგორც ჯერჯერობით არ მომხდარა სააღსრულებო დეპარტამენტის ძირეული რეფორმა.

უნდა აღინიშნოს, რომ თავად იუსტიციის სამინისტროს ინფორმაციით მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდა ადმინისტრაციული სახდელების აღსრულების სტატისტიკა, რაც ძირითადად გამოწვეული უნდა იყოს საავტომობილო ტრანსპორტით სარგებლობის წესების დარღვევისას სახდელთა ამოღების სისტემის გაუმჯობესებით.

სასამართლოსადმი ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფა ეფექტიანი იურიდიული დახმარების სისტემის დამყარების გზით

ქვეყანაში უფასო იურიდიული მომსახურების სისტემის არსებობა სასამართლო სისტემის ხელმისაწვდომობის ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი შემადგენელი ნაწილია. საქართველოში უფასო იურიდიული დახმარება დიდი ხნის განმავლობაში კითხვის ნიშნის ეჭვის ქვეშ იყო დაყენებული სისტემის კორუმპირებულობის და გაუმართაობის გამო.

2004 წლამდე უფასო იურიდიულ დახმარებას საქართველოში აწარმოებდნენ 1980 წლის 12 ნოემბრის ,,საქართველოს სსრ ადვოკატურის შესახებ“ დებულების მიხედვით შექმნილი ადვოკატურები. მოგვიანებით ადვოკატურების საქმიანობა გადაიქცა დაბალხარისხიან, კორუფციული შემოსავლების მომტან წყაროდ, ვინაიდან არ არსებობდა მათ მიერ გაწეული მომსახურების ხარისხის კონტროლის მექანიზმი, სახელმწიფოს უგულებელყოფდა ადვოკატებისათვის სათანადო ანაზღაურებს გაცემის ვალდებულებას, არ არსებობდა ადვოკატების პროფესიული განვითარებისა და ეთიკის ორგანო, რაც ხშირ შემთხვევაში ადვოკატების პროკურატურის მოწინააღმდეგე მხარესთან გარიგების შესაძლებლობას წარმოშობდა.

1990-იანი წლებიდან დონორთა დახმარების წყალობით უფასო იურიდიულ დახმარებას ნებაყოფლობით საწყისებზე ახორციელებს სხვადასხვა არასამთავრობო ორგანიზაცია, რომლებმაც ფაქტობრივად მთლიანად იტვირთეს ქვეყანაში უფასო იურიდიული დახმარების ფუნქცია და ამავე დროს ამ მხრივ დააგროვეს მნიშვნელოვანი გამოცდილება.

უფასო იურიდიული დახმარების კონცეფციის შემუშავება დაიწყო 2004 წელს, როდესაც ამ მიზნით საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის ინიციატივით შეიქმნა სახელმწიფო დაწესებულებების და არასამთავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენლებისაგან შემდგარი სამუშაო ჯგუფი, რომელმაც შეიმუშავა იურიდიული დახმარების სისტემის შექმნის კონცეფცია და იგი საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს შესთავაზა.

ამ კონცეფციაზე დაყრდნობით, ,,ღია საზოგადოების ინსტიტუტის“ დახმარებით იუსტიციის სამინისტრომ გადადგა მთელი რიგი ექსპერიმენტული ნაბიჯი, როგორიცაა იურიდიული დახმარების საკოორდინაციო საბჭოს შექმნა; 2005 წლის 17 თებერვალს სახაზინო ადვოკატის სამსახურის დაარსება; 2005 წლის 1 ივლისიდან ორი იურიდიული დახმარების ბიუროს შექმნა თბილისსა და ზესტაფონში.

დღეის მდგომარეობით, შეიძლება გამოიყოს რამდენიმე საკითხი, რომელიც მნიშვნელოვანია სისტემის სრულად ფუნქციონირებისათვის

იურიდიული დახმარების სისტემისათვის საკანონმდებლო ბაზის შემუშავება

,,იურიდიული დახმარების შესახებ“ კანონპროექტი უკვე შემუშავებულია საზოგადოებრივი ადვოკატის სამსახურის საკოორდინაციო საბჭოს მიერ, რომელიც შედგება სახელმწიფო დაწესებულებებისა და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლებისაგან. კანონპროექტის პარლამენტისათვის განსახილველად წარდგენა საქართველოს მთავრობის ინიციატივის სახით იგეგემება 2006 წლის საშემოდგომო სესიაზე.

იურიდიული დახმარების სისტემის ინსტიტუციური გამართვა

საკოორდინაციო საბჭოს ფარგლებში დისკუსია მიმდინარეობდა იურიდიული დახმარების სისტემის მოწყობის რამდენიმე მოდელზე, რომლებიც განსხვავდება საქართველოს ადვოკატთა ასოციაციის როლის მიხედვით. ადვოკატთა ასოციაცია, როგორც ადვოკატთა პროფესიული გაერთიანება შეიქმნა ,,ადვოკატთა შესახებ“ 2001 წლის 20 ივნისის კანონით, რომელმაც ცხარე და ხანგრძლივი დისკუსიების შედეგად დააწესა ყველა ადვოკატისათვის ერთ ასოციაციაში გაერთიანების აუცილებლობა. დაფუძნებასთან დაკავშირებული სასამართლო დავებისა და სხვადასხვა პერიპეტიების შედეგად, ადვოკატთა ასოციაცია რეალურად ფუნქციონირებას შეუდგა მხოლოდ 2005 წლის შემოდგომიდან. ვინაიდან მთელ რიგ სახელმწიფოებში უფასო იურიდიული დახმარება სწორედ ადვოკატთა ასოციაციის მეშვეობით ხორციელდება, საქართველოს ადვოკატთა ასოციაციასაც, ბუნებრივია, საკუთარი პოზიცია გააჩნია მისაღებ მოდელთან დაკავშირებით. ამრიგად სისხლის სამართლის კანონმდებლობის რეფორმის სტრატეგიის სამუშაო ჯგუფი შეთანხმდა უფასო იურიდიული დახმარების სისტემის რამდენიმე მოდელზე, რომელთა განხილვა და საბოლოო გადაწყვეტილების მიღება საქართველოს პარლამენტის პრეროგატივაა.

სისტემის დაფინანსება

განსაკუთრებით მნიშვნელოვნია, რა თქმა უნდა, უფასო იურიდიული დახმარების სისტემის ფინანსური უზრუნველყოფა სახელმწიფოს მხრიდან. ,,2006 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ კანონი მიუთითებს, რომ დაგეგმილია კიდევ რამდენიმე ბიუროს გახსნა, რაზედაც მთლიანად ბიუჯეტიდან გამოყოფილია 120 ათასი ლარი. აღსანიშნავია, რომ სტრატეგიის შუალედური სამოქმედო გეგმა მიუთითებს, რომ სისტემის მთელი მასშტაბით ფუნქციონირებისათვის აუცილებელია 7-8 მილიონი ლარით დაფინანსება, რაც, რა თქმა უნდა, მნიშვნელოვნად განსხვავდება დღეს აღებული სახელმწიფო ვალდებულებისაგან.

ანა დოლიძე

შესავალი

დღეის მდგომარეობით საქართველოში მოქმედებს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსი, რომელიც მიღებულ იქნა 1998 წლის 20 თებერვალს საქართველოს ევროპის საბჭოში გაწევრიანების წინ. თუმცა, მას შემდეგ კოდექსმა მრავალი ცვლილება განიცადა.

რევოლუციის შემდეგ საქართველოს კანონმდებლობაში აგრეთვე განხორციელდა კიდევ არაერთი ცვლილება, რომელთაგან მრავალი სწორედ სისხლის სამართლის სფეროს ეხება. საქართველოს პარლამენტის მიერ მიღებული კონსტიტუციის ცვლილებათა პაკეტი მოიცავდა ცვლილებას, რომელიც ეხებოდა საერთო სასამართლოებში ნაფიც მსაჯულთა ინსტიტუტის ჩამოყალიბებას. საქართველოს კონსტიტუციის 82-ე მუხლში ჩაიწერა ხელისუფლების ვალდებულება - შექმნას ნაფიც მსაჯულთა სასამართლო.

თუმცა, კონსტიტუციის სწრაფი ცვლილების პარალელურად, ხელისუფლებამ გამოხატა ნება, რომ ახალი სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის ჩამოყალიბებით მთლიანად შეეცვალა ქვეყანაში სისხლის სამართლის სისტემა, გაეთავისუფლებინა დღევანდელი სისხლისსამართლებრივი დევნის აპარატი შევარდნაძის რეჟიმისათვის დამახასიათებელი არადემოკრატიული ინსტიტუტებისაგან და შეექმნა ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო პრინციპების შესაბამისი პროცედურები. ამისათვის შეიქმნა არაერთი სამუშაო ჯგუფი თუ კომისია, რომლებმაც უკვე წარმოადგინეს სხვადასხვა მოსაზრება და მიდგომა ყველა აღნიშნულ საკითხთან დაკავშირებით. თუმცა, იმის მაგივრად, რომ ხელისუფლებამ პირველ რიგში საქართველოს პარლამენტს, ხოლო შემდეგ საზოგადოებას, წარუდგინოს ისეთ წინადადებათა პაკეტი, რომელიც სისტემურ ცვლილებას და თვისობრივად ახალი ცხოვრების წესზე გადასვლას გულისხმობს, 2006 წლის შემოდგომამდე იგი საქართველოს პარლამენტს სთავაზობდა ეპიზოდური, უსისტემო და ურთიერთსაწინააღმდეგო ცვლილებების განხილვას.

ამ მხრივ მნიშვნელოვანია, ერთმანეთს შევადაროთ ცვლილებათა სამი თაობა - ის ცვლილებები, რომლებიც საქართველოს პარლამენტმა მიიღო რევოლუციის შემდეგ უახლოეს პერიოდში, ასევე, ცვლილებათა ის ტალღა, რომელსაც საქართველოს პარლამენტი იხილავდა და მიიღო 2005 წლის გაზაფხულზე და ცვლილებები, რომელსაც ამჟამად იხილავს საქართველოს პარლამენტი და რომელსაც ოპოზიციის და საზოგადოების მხრიდან სერიოზული კრიტიკა ხვდა წილად.

ცვლილებათა პირველსავე თაობაში, რომელშიც პირობითად შეიძლება მოთავსდეს 2004 წლის განმავლობაში, განსაკუთრებით მის პირველ ნახევარში განხორციელებული ცვლილებები, შესამჩნევია საქართველოს სისხლისსამართლებრივი პროცესისათვის უჩვეულო ისეთი ინსტიტუტების შემოტანა, რომლებიც მეტ-ნაკლებად დამახასიათებელია ზოგიერთი ევროპული ქვეყნისათვის. ეს ცვლილებები ყველაზე კარგად ადასტურებს იმ თეორიას, რომ სისხლისსამართლებრივი დევნის პოლიტიკა ზოგადსახელმწიფოებრივი პოლიტიკის გამომხატველი და ინსტრუმენტია, ვინაიდან ცვლილებათა ეს თაობა ძირითადად ორიენტირებულია ორ მიზანზე - მოხდეს გამოძიების და დევნის ინსტიტუტების ორგანიზება და სისტემაში მოყვანა, კონკრეტულად კი, ხელახლა არის ჩამოყალიბებული სისტემის ძირითადი ინსტიტუტების ფუნქცია, დიფერენცირებულია გამოძიების ფუნქცია სხვადასხვა დაწესებულებას შორის, განმტკიცებული და დახვეწილია ზოგიერთი ინსტრუმენტი. თუმცა, გარდა ამისა, ცვლილებები ორიენტირებულია თანამდებობის პირების სისხლისსამართლებრივ დევნაზე, მათი ქონების ჩამორთმევაზე, მათი გამოუცხადებლობის შემთხვევაში სწრაფი და ეფექტური მართლმსაჯულების უზრუნველყოფაზე. ეს ცვლილებები კარგად აჩვენებს, რომ რევოლუციის შემდგომ პერიოდში ხელისუფლებას ჰქონდა ორი ძირითადი პრიორიტეტი - შევარდნაძის დროინდელი ჭაობისა და განუკითხაობის შედეგად მემკვიდრეობით მიღებული აპარატის მწყობრში მოყვანა და გამართვა, ყოფილი თანამდებობის პირების სისხლისსამართლებრივი დევნა სოციალური სამართლიანობის აღდგენის თუ სხვა უფრო პრაგმატული მიზეზების გამო.

ცვლილებათა მეორე ტალღაში შეიძლება ვიგულისხმოთ 2005 წლის დასაწყისში მომხდარი ცვლილებები. ეს ცვლილებები განსაკუთრებულია თავისი დაბალანსებული ხასიათით - საჯარო და კერძო ინტერესების ბალანსის გათვალისწინებით. ერთი მხრივ, გაუქმდა დამსწრეების ინსტიტუტი, ბრალდებულებს მოაკლდათ მათ მიმართ განხორციელებული საპროცესო ღონისძიებების კანონიერების ეჭვქვეშ დაყენების ერთ-ერთი საშუალება, გამოძიებას კი მოეხსნა ვალდებულება, რომლის შესრულება უმეტეს შემთხვევაში არარეალური იყო, რის გამოც იგი ხშირად მიმართავდა არაკანონიერ მეთოდებს. ამავე დროს, გაუქმდა საქმის აღძვრის ინსტიტუტი და შემოღებულ იქნა სავალდებულო გამოძიების ინსტიტუტი, რაც დაზარალებულის ინტერესის დაცვისა და კორუფციის აღმოფხვრის საშუალებაა. აგრეთვე, დაწესდა აღკვეთის ღონისძიების საჯაროობის პრინციპი, რამაც კიდევ უფრო საქვეყნო გახადა სისხლის სამართალწარმოება - მნიშვნელოვანი პირობა ბრალდებულის უფლებების დაცვისათვის.

მესამე თაობის ცვლილებებად კი შეიძლება პირობითად ვიგულისხმოდ ის ცვლილებები, რაც განხორციელდა 2005 წლის მეორე ნახევარში და 2006 წლის დასაწყისში, რამაც მკვეთრად შეზღუდა პირობითი სასჯელის დაკისრების შესაძლებლობა, აგრეთვე შეიზღუდა დაცვის მხარის უფლებამოსილებები.

ახალი სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის ფუნქციაა, იმგვარად მოაწესრიგოს სისხლის სამართალწარმოება, რომ უზრუნველყოფილი იყოს პროცესის შეჯიბრებითობა, პროცესუალური უფლებებისა და მოვალეობების მხრივ დაცულ იქნეს სასამართლოს წინაშე მხარეთა თანასწორობა, უზრუნველყოფილ იქნეს პროცესის მიმდინარეობაში სამოქალაქო მონაწილეობა და საჯაროობა.

2005 წლის გაზაფხულზე მოხდა საქართველოს პარლამენტში ახალი სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის ინიცირება.

სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის პროექტის მიმოხილვა

წარმოდგენილი პროექტი მოიცავს რამდენიმე სიახლეს.

პროექტის 22-ე მუხლის თანახმად, სისხლისსამართლებრივი დევნის დაწყების გადაწყვეტილების მიღებისას პროკურორი სარგებლობს დისკრეციული უფლებამოსილებით, რომლის დროსაც ხელმძღვანელობს საქართველოს გენერალური პროკურორის მიერ დამტკიცებული სისხლისსამართლებრივი პოლიტიკის სახელმძღვანელო პრინციპებით. შემოთავაზებული ნოვაცია რადიკალურად განსხვავდება არსებული სისტემისგან და სრულიად ახალ პრინციპს გვთავაზობს. მოქმედი კანონმდებლობით სისხლის სამართლის კოდექსით კრიმინალიზებულია რიგი ქმედებისა, რომელთა ჩადენის შემთხვევაშიც იწყება სისხლისსამართლებრივი წარმოება. პროექტის თანახმად კი იარსებებს ახალი ტიპის, სავარაუდოდ ნორმატიული აქტი, რომელიც განსაზღვრავს სისხლისსამართლებრივი დევნის პრიორიტეტებს. ეს შეიძლება ისეც გავიგოთ, რომ ამ კანონქვემდებარე აქტით ფაქტობრივად მოხდება კანონით უკვე დადგენილი ვალდებულებების გადაფასება, ეს იქნება პერიოდულად განახლებადი, სავარაუდოდ დროში შეზღუდული მოქმედების აქტი. უპრიანი იქნებოდა ამ ცვლილებას მოქმედ სისტემაში უფრო დეტალური დასაბუთება ჰქონოდა, რათა უკეთ იქნეს გაანალიზებული ამ ნოვაციის დადებითი და უარყოფითი მხარეები.

დასახვეწია პროექტის 48-ე მუხლი, რომლითაც წესრიგდება ,,დაცვა სახელმწიფოს ხარჯზე“. აღნიშნული მუხლის პირველი ნაწილის ,,ა“ ქვეპუნქტის მიხედვით, სახელმწიფო გაიღებს დაცვის ხარჯებს, თუ ბრალდებული გადახდისუუნარობის მოტივით მოითხოვს დამცველის დანიშვნას. ამავე მუხლის მე-5 ნაწილის მიხედვით კი, თუ შემდგომ დადგინდება, რომ პირს გააჩნდა საკმარისი სახსრები, მიუხედავად საბოლოო გადაწყვეტილებისა ბრალდებულმა უნდა აუნაზღაუროს სახელმწიფოს მისი დაცვისათვის გაწეული ხარჯი. ჩვენი აზრით, როდესაც ბრალდებული მოითხოვს გადახდისუუნარობის მოტივით დამცველის დანიშვნას და აღნიშნული მოთხოვნა დაკმაყოფილდება, ეს უკვე ნიშნავს, რომ იგი გადახდისუუნაროა და შემდგომში ამ გადაწყვეტილების რევიზიას, სჯობს დანიშვნამდე სათანადოდ შემოწმდეს დამცველის დანიშვნის საფუძველი. ამასთან, მოსაფიქრებელია თავად ამ შემოწმების მექანიზმიც. საერთოდ, უნდა აღინიშნოს, რომ იურიდიული დახმარების შესახებ ნორმები, რომელიც გათვალისწინებულია განსახილველი კანონპროექტით, შესაბამისობაში უნდა იქნეს მოყვანილი ,,იურიდიული დახმარების შესახებ“ კანონის პროექტთან, რომელიც სხვაგვარად აწესრიგებს აღნიშნულ საკითხებს.

პროექტის 51-ე მუხლის პირველი ნაწილის ,,ე“ ქვეპუნქტით დაზარალებულს უფლება აქვს ,,გამომძიებლისა და პროკურორის მოქმედება ან გადაწყვეტილება გაასაჩივროს პროკურორთან, ხოლო საჩივრის უარყოფის შემთხვევაში კი, შესაბამისად, ზემდგომ პროკურორთან“. ამასთან, უნდა აღინიშნოს, რომ ახალი სისხლის სამართლის კოდექსის პროექტით დაზარალებულის უფლებები მნიშვნელოვნად იზღუდება, იგი აღარ წარმოადგენს პროცესის მხარეს და ხდება მისი საჯარო სისხლისსამართლებრივი დევნისაგან ჩამოცილება, რაც მიუღებლად მიგვაჩნია არსებული მდგომარეობის გათვალისწინებით. დღეს, სწორედ დაზარალებული გვევლინება აქტიურ ფიგურად, რომლის ძალისხმევითაც რეალურად ხდება დამნაშავის დევნა და შესაბამისი სასჯელის დანიშვნა. ამიტომ მიგვაჩნია, რომ აღნიშნული საკითხი გადახედვას საჭიროებს.

პროექტის 158-ე მუხლის, მეორე ნაწილის ,,ა“ ქვეპუნქტით განმარტებულია ფარული საგამოძიებო მოქმედების ერთ-ერთი სახე - ,,ვიზუალური კონტროლი“, რომელიც არ საჭიროებს მოსამართლის ბრძანებას. აღნიშნული ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე-20 მუხლს, ვინაიდან არ ითვალისწინებს არც სასამართლოს გადაწყვეტილების და არც კანონით დადგენილი გადაუდებელი აუცილებლობის არსებობას..

პროექტის 165-ე მუხლი ეხება ფარული საგამოძიებო მოქმედებების საჯაროობას. აღნიშნულის მიხედვით, ფარული საგამოძიებო მოქმედებების შედეგად მიღებული ინფორმაციის გასაიდუმლოება ხდება წინასასამართლო გამოძიების შეწყვეტისთანავე ან წინასასამართლო სხდომის გამართვამდე 5 დღით ადრე. ხოლო თუ ფარული საგამოძიებო მოქმედება ტარდება (გრძელდება) ამ ვადის გასვლის შემდეგაც, მაშინ მისი შედეგების გასაიდუმლოება ხდება, მოსამართლის ბრძანებაში მითითებული ვადის ამოწურვისთანავე. აქ სახეზეა ორი პრობლემატური საკითხი: პირველი -ფარული საგამოძიებო მოქმედებების შედეგად მიღებული ინფორმაციის გასაიდუმლოება აუცილებელია, რათა დაცვის მხარეს ჰქონდეს დრო და საშუალება ადეკვატური ოპონირებისთვის, ხოლო 5 დღე შესაძლოა არ აღმოჩნდეს ამისათვის საკმარისი; მეორე - გაუგებარია, თუ რას ნიშნავს ,, ... ფარული საგამოძიებო მოქმედება ტარდება (გრძელდება) ამ ვადის გასვლის შემდეგ“ - აღნიშნული მოქმედების მიზანია გარკვეული მტკიცებულებების მოპოვება, ხოლო სასამართლოში საქმის მიმდინარეობისას ფარული საგამოძიებო მოქმედებების გაგრძელება სრულიად მიუღებლად მიგვაჩნია, და ვთვლით, რომ იგი უნდა დასრულდეს წინასასამართლო გამოძიების დასრულებისთანავე.

პროექტის 270-ე მუხლის თანახმად, პირველი ინსტანციის განაჩენი ძალაში შედის და აღსასრულებლად მიეცემა მისი მიღებისთანავე აღნიშნული გადაწყვეტილების გასაჩივრებისდა მიუხედავად. წინამდებარე ინიციატივა არ არის ახალი - იგი შემოთავაზებულ იქნა ჯერ კიდევ ბოლო ცვლილებათა პაკეტით. კანონპროექტის ავტორები აღნიშნულის საჭიროებას იმით ასაბუთებდნენ, რომ თითქოს წინასწარ პატიმრობაში მყოფი პირის მდგომარეობა უმჯობესდებოდა მისი საპყრობილეში გადაყვანით. მათ არ გაითვალისწინეს იმ განსასჯელთა საკითხი, რომელთაც შეფარდებული აქვთ მსუბუქი აღკვეთის ღონისძიება (გირაო ან თავდებობა) და რომელთაც აპელაციის მიუხედავად აღეკვეთებათ თავისუფლება.¹

სისხლის სამართლის კოდექსის ახალი პროექტით გირაოს მინიმალური ოდენობა ჩამოდის 1000 ლარამდე, ასევე აღკვეთის ღონისძიების ერთ-ერთ სახედ მკვიდრდება² ხელწერილი გაუსვლელობისა და სათანადო ქცევის შესახებ, რაც დადებითად უნდა შეფასდეს, თუმცა ზემოაღნიშნული კონცეფცია პირველი ინსტანციის სასამართლოს განაჩენის დაუყოვნებლივ აღსასრულებლად მიქცევის შესახებ გაუმართლებლად მიგვაჩნია.

პროექტის 280-ე მუხლის მიხედვით აპელაციისას სასამართლოს აქვს უფლება, ზეპირი მოსმენის გარეშე, დაუსაბუთებლობის მოტივით, განუხილველად დატოვოს სააპელაციო საჩივარი. ეს უფლება სასამართლოს ასევე ეძლევა აპელანტის წარმომადგენლის (და არა აპელანტის) გამოუცხადებლობისას. აღნიშნული ინიციატივა პირდაპირ წინააღმდეგობაშია ევროპის ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციის მე-7 ოქმთან, რომლის თანახმადაც სასამართლოს მიერ სისხლის სამართლის დანაშაულისათვის მსჯავრდებულ ნებისმიერ პირს აქვს მისი განაჩენის უფრო მაღალ ინსტანციაში ხელახალი განხილვის უფლება.

გარდა ზემოთქმულისა, სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის კანონპროექტის ავტორი ქართული სამართლისათვის სრულიად ახალ და უცხო ელემენტს, ნაფიც მსაჯულთა სასამართლო ინსტიტუტს გვთავაზობს.

კანონპროექტში შემოთავაზებულია ნაფიც მსაჯულთა სასამართლოს ორი მოდელი, აქედან, ერთი ძირითადი, მეორე კი, ალტერნატიული.

უპირველეს ყოვლისა, უნდა აღვნიშნოთ, რომ დღესდღეობით ნაფიც მსაჯულთა ინსტიტუტის ქართულ სინამდვილეში დანერგვა დაკავშირებულია ძალიან დიდ რეფორმებთან, ფულად სახსრებთან და დროსთან. იმისათვის, რომ ნაფიც მსაჯულთა სასამართლომ კანონით გათვალისწინებული ფუნქციები და მიზნები შეასრულოს და, რაც მთავარია, ამ ინსტიტუტის ეფექტი მასზე გაწეული შრომის პროპორციული იყოს, ამისათვის, ზემოთ ჩამოთვლილი საშუალებების გარდა, უპირველეს ყოვლისა, საჭიროა: საზოგადოების მზადყოფნა და სურვილი, შეასრულოს ნაფიცი მსაჯულის მოვალეობა, რასაც განაპირობებს საზოგადოების წევრების მიერ დემოკრატიული ფასეულობების პატივისცემა, მათი სამართლებრივი და მოქალაქეობრივი თვითშეგნების მაღალი დონე, ქვეყანაში შესაბამისი ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული დონის არსებობა.

მნიშვნელოვანია ისიც, რომ მიუხედავად იმისა, რომ ნაფიც მსაჯულთა სასამართლო ინსტიტუტის არსებობა ქვეყანაში საზოგადოების წევრებს არაერთ, საკმაოდ მძიმე და საპასუხისმგებლო მოვალეობას აკისრებს, მაგალითად, ნაფიცი მსაჯულის მოვალეობის შესრულებაზე უარის თქმა ისჯება ჯარიმით 2000 ლარის ოდენობით (ანუ პირს არა აქვს უფლება საკუთარი ნების შესაბამისად უარი განაცხადოს ნაფიცი მსაჯულის ფუნქციის განხორციელებაზე), დღესდღეობით, საზოგადოების წევრები არასაკმარისად არიან ინფორმირებულნი ამ ინსტიტუტის ფუნქციების შესახებ და რაც მთავარია, არ არსებობს სტატისტიკა, მოსახლეობის გამოკითხვის შედეგები, საჯარო დისკუსიები და ა.შ. სადაც გაცხადებული იქნებოდა საზოგადოების უმრავლესობის სურვილი, შეასრულონ ეს მოვალეობა. გარდა ამისა, მაშინ, როდესაც კონსტიტუციით გათვალისწინებულია, რომ ნებისმიერი თანამდებობის პირი (მათ შორის საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე ხალხის მიერ არჩეული პირები, მოსამართლეები, მთავრობის წევრები და ა.შ.) უფლებამოსილია თანამდებობიდან საკუთარი ნების საფუძველზე, პირადი განცხადებით გათავისუფლდეს, პირებს, რომლებიც საარჩევნო სიებიდან შემთხვევითი შერჩევის გზით გახდებიან ნაფიცი მსაჯულები, უფლება უნდა ჰქონდეთ პირადი შეხედულებისამებრ, უარი განაცხადონ ამ ფუნქციის განხორციელებაზე.

კანონპროექტის 238-ე მუხლით გათვალისწინებულია პირის ნაფიც მსაჯულად სისხლის სამართლის პროცესში მონაწილეობის დაუშვებლობის საფუძვლები. ვფიქრობთ, აუცილებელია, რომ ნაფიცი მსაჯულის აცილების საფუძვლებში მითითებული იყოს პირის იურიდიული განათლებაც, წინააღმდეგ შემთხვევაში მთლიანად კითხვის ნიშნის ქვეშ დგება ნაფიცი მსაჯულის ინსტიტუტის დანერგვისა და განხორციელების მიზანი, რადგან ამ ინსტიტუტის დანიშნულება სწორედ ისაა, რომ პიროვნება მისმა თანასწორმა, სპეციალური იურიდიული განათლების არმქონე პირმა განსაჯოს.

კანონპროექტის 241-ე მუხლის თანახმად, სასამართლო სხდომის თავმჯდომარე საქმის არსებითი განხილვის დღეს ახდენს ნაფიც მსაჯულთა საერთო სიიდან არანაკლებ 30 მსაჯულის არჩევას, შერჩეული კანდიდატების გამოკითხვას, მათი აცილების საკითხის გადაწყვეტას და ა.შ. რაც, ბუნებრივია, არარეალურია, რადგან, შეუძლებელია ერთი დღის განმავლობაში, კერძოდ, საქმის არსებითი განხილვის დღეს მოესწროს როგორც ნაფიც მსაჯულთა კანდიდატების არჩევა, ასევე მათი (ოცდაათივეს) გამოცხადების უზრუნველყოფა სასამართლოში, აცილებისა და გათავისუფლების საკითხების გადაწყვეტა და საბოლოო ჯამში, საქმის არსებითად განხილვა. უმჯობესი იქნება, თუკი ეს საკითხები გადაწყდება მოსამზადებელი სხდომის გამართვამდე რამდენიმე დღით ადრე მაინც და არავითარ შემთხვევაში საქმის არსებითად განხილვის დღეს.

ნაფიც მსაჯულთა სასამართლოს ალტერნატიულ თავზე საუბრისას, უპირველეს ყოვლისა, უნდა აღინიშნოს, რომ მთლიანად კოდექსის პროექტიდან გაურკვეველი რჩება, თუ საერთოდ, რა კატეგორიების დანაშაულთა განხილვა ხდება მსაჯულთა მონაწილეობით.

კანონპროექტის 246-ე მუხლის მე-7 ნაწილის თანახმად ,,სახელმწიფო მოხელეებს და სახელმწიფოს სახსრებით დაფინანსებულ სამსახურში დასაქმებული პირები ნაფიც მსაჯულად სასამართლო პროცესში მონაწილეობის დროს ინარჩუნებენ სამუშაო ადგილსა და ანაზღაურებას”. აქ უპირველეს ყოვლისა უნდა აღინიშნოს, რომ გაუმართლებელია ნაფიც მსაჯულად საჯარო მოხელეთა თუ სახელმწიფო სახსრებით დაფინანსებულ სამსახურში დასაქმებულ პირთა მოწვევა. აღნიშნული გარემოება სრულიად ეჭვქვეშ დააყენებს ნაფიც მსაჯულთა ინსტიტუტის მიუკერძოებლობასა და დამოუკიდებლობას, სახელმწიფოს მისცემს მართლმსაჯულებაში ჩარევის შეუზღუდავ და ლეგალურ იარაღს, ეწინააღმდეგება ნაფიც მსაჯულთა ამ ინსტიტუტის არსებობის პრინციპებს.

რაც შეეხება შრომით გარანტიებს, კარგი იქნებოდა, თუკი ეს უზრუნველყოფილი იქნებოდა არა მარტო საჯარო მოხელეთათვის, არამედ კერძო სექტორში დასაქმებულ პირთათვისაც, რადგანაც შესაძლებელია, რომ პროცესი საკმაოდ გაიწელოს დროში, ამ პერიოდის განმავლობაში კი მსაჯულები ვერ შეძლებენ სამსახურებრივი მოვალეობის შესრულებას, რის გამოც შესაძლებელია მათ პრობლემები შეექმნათ დამსაქმებლებთან ურთიერთობისას. ეს განსაკუთრებით ეხება კერძო სექტორში დასაქმებულ პირებს, შესაბამისად, უპირველეს ყოვლისა, სწორედ მათთვის უნდა მოხდეს საკანონმდებლო გარანტიების შექმნა.

დასასრულს, უნდა აღინიშნოს, რომ ნაფიც მსაჯულთა ინსტიტუტი საქართველოს რეალობაში სრულიად ახალი ინსტიტუტია და მისი დანერგვა და ეფექტური ფუნქციონირება უდიდეს ძალისხმევასა და დროს მოითხოვს. შემოთავაზებული მოდელები კი უამრავ კითხვის ნიშანს ტოვებს და ეჭვგარეშეა, რომ ამ სახით და ყოველგვარი მოსამზადებელი სამუშაოსა და საჯარო განხილვის გარეშე ნაფიც მსაჯულთა სასამართლოს შემოღება, თანაც გაუმართავი საკანონმდებლო რეგულირებით, გაუმართლებელი იქნება.

___________________

1. აღარაფერს ვამბობთ იმ პირებზე, რომელთა ქონების რეალიზაციაც მოხდება პირველივე ინსტანციის სასამარლოს გადაწყვეტილების გამოტანისთანავე.

2 უფრო სწორად, ხდება აღდგენა

ანა დოლიძე

შესავალი

წამების თავიდან აცილების ევროპული კომიტეტი არის ევროპის წამების, არაჰუმანური და ღირსების შემლახავი მოპყრობის თავიდან აცილების 1987 წლის კონვენციის შედეგად შექმნილი ორგანო, რომელიც მოიცავს არასასამართლო მექანიზმს წამების პრევენციისათვის კონვენციის მონაწილე სახელმწიფოებში. კომიტეტის წევრები ახორციელებენ პერიოდულ დაგეგმილ და დაუგეგმავ ვიზიტებს მონაწილე სახელმწიფოებში, სადაც ამოწმებენ დაკავების ადგილებს იმისათვის, რომ შეფასდეს როგორ ეპყრობა დაკავებულ პირებს სახელმწიფო და ამ შეფასების მიხედვით წარუდგენს სახელმწიფოს რეკომენდაციებს.

კომიტეტის პირველი ვიზიტი საქართველოში განხორციელდა 2001 წელს, ხოლო ბოლო ვიზიტი კი 2004 წლის 7-15 მაისს. ანგარიში შესაბამისი რეკომენდაციებით გამოქვეყნდა 2005 წლის 30 ივნისს.

პირობითად რეკომენდაციები შესაძლებელია შემდეგნაირად დაიყოს.

ინფრასტრუქტურისა და ფიზიკური პირობების გაუმჯობესება

- შინაგან საქმეთა სამინისტროს დაწესებულებები

რეკომენდაციები ეხება დაკავების ადგილების პირობების გაუმჯობესებას - განათების, ნატურალური სინათლის, სანიტარიული პირობების, ვენტილაციის, საკვების და ვარჯიშის გაუმჯობესების შესაძლებლობას.

აღსანიშნავია, რომ მიუხედავად იმისა, რომ მთელი რიგი წინასწარი დაკავების საკნის შეკეთება მოხდა მთელი ქვეყნის მასტაბით, ყველაზე კარგ მდგომარეობაში მყოფი შსს თბილისის სამმართველოს დროებითი მოთავსების იზოლატორიც კი არ აკმაყოფილებს მოყვანილ რეკომენდაციებს. მართალია, გაუმჯობესებულია განათება და საერთო საკნების მდგომარეობა, მაინც არ ხდება საკნების ბუნებრივი სინათლით განათება, სათანადო ვენტილაცია, პირადი ჰიგიენის ადგილი კვლავაც გაერთიანებულია საკნის ზოგად ნაწილთან; არ ხდება ეჭვმიტანილების ყოველდღიური გასეირნება და მათთვის ვარჯიშის საშუალების მიცემა, არ ხდება მათთვის სუფთა თეთრეულის მიწოდება დაკავებისას. თბილისის მასშტაბით შესრულებულად შეიძლება ჩაითვალოს ადეკვატური კვების მოთხოვნა, ვინაიდან ეჭვმიტანილების კვება ხდება მართლაც განსაზღვრულ დროში მაღალკალორიული საკვებით.

მნიშვნელოვანი ხარვეზია ის, რომ არ არის განსაზღვრული ადმინისტრაციული პატიმრობის მოხდის წესები და რეჟიმი, რის გამოც ადმინისტრაციულ პატიმრებს პატიმრობის მოხდა იმავე რეჟიმში უწევთ ხანგრძლივი დროის განმავლობაში როგორც სისხლის სამართლის წესით დაპატიმრებულებს, რაც ასევე ეწინააღმდეგება კომიტეტის რეკომენდაციებს.

- იუსტიციის სამინისტროს დაწესებულებები

რეკომენდაციები ეხება პატიმრების პირობების გაუმჯობესებას: ყოველდღიური ერთსაათიანი ვარჯიშის უფლებას; ადეკვატური ფართით და საწოლით უზრუნველყოფას; რკინის ჟალუზების მოხსნას; სარდაფში მოთავსებული საკნების გაუქმებას; საკვების ხარისხის გაუჯობესებას; პატიმრების განათლებისა და დასაქმების პროგრამების შექმნას.

რეკომენდაციების ნაწილი ეხება პატიმრების სამედიცინო მომსახურების გაუმჯობესებას - ექიმის რეგულარული მომსახურების აუცილებლობას, სათანადო დაწესებულებაში გადაყვანის შესაძლებლობას საჭიროების შემთხვევაში, მედიკამენტებით უზრუნველყოფას, სტომატოლოგიური მომსახურებით უზრუნველყოფას. რეკომენდაციების ნაწილი ცალკე ეხება ციხის საავადმყოფოში პირობების გაუმჯობესებას.

სამწუხაროდ, რეკომენდაციების უმრავლესობა შეუსრულებელია. რუსთავისა და ქუთაისის ახლად აშენებული საპყრობილეების გარდა, ვითარება სხვა საპყრობილეებში კვლავ იგივე რჩება - პატიმრები მუდმივად იმყოფებიან არაადამიანურ პირობებში, ვინაიდან არ აქვთ უზრუნველყოფილი ინდივიდუალური დასაძინებელი ადგილი, ადეკვატური საკვები, კვირაში ერთხელ მაინც ბანაობის შესაძლებლობა, ყოველდღიური ვარჯიშისა და გასეირნების უზრუნველყოფა ვერ ხერხდება პატიმრების ძალიან დიდი რაოდენობის გამო, არ შექმნილა პატიმრების განათლებისა და დასაქმების რაიმე ახალი საშუალება და ა.შ.

რაც შეეხება სამედიცინო მომსახურებას, რეკომენდაციების ნაწილს იუსტიციის სამინისტრომ სამედიცინო დეპარტამენტის ჯანდაცვის სამინისტროსათვის გადაცემის ინიციატივით უპასუხა. სამინისტროს ინფორმაციით შექმნილია იუსტიციის სამინისტროსა და ჯანდაცვის სამინისტროს ერთობლივი სამუშაო ჯგუფი, რომლის მიზანია იუსტიციის სამინისტროს სამედიცინო დეპარტამენტის ჯანდაცვის სამინისტროს შემადგენლობაში გადაცემის საკითხის მომზადება და შესწავლა. თუმცა, კონკრეტულად დაგეგმილი ნაბიჯების შესახებ ჯერჯერობით არაფერია ცნობილი. გარდა ამისა, სამწუხაროდ, სფეროში არ არის შესამჩნევი რაიმე განსაკუთრებული წინსვლა პატიმრების სამედიცინო მომსახურების გაუმჯობესების მხრივ.

ძირითადი უფლებების განხორციელება

მრავალი რეკომენდაცია ეხება დაკავებულებისათვის დაკავებისთანავე ძირითადი უფლებების განხორციელებას, მათ წერილობით დაფიქსირებას, უფლებათა განხორციელების ფორმებს. მათ შორისაა, ოჯახის წევრებთან დაკავშირების უფლება, ადვოკატისადმი მიმართვის უფლება, სამედიცინო შემოწმების ხელმისაწვდომობის უფლება, რაც უნდა ხორციელდებოდეს პოლიციელებისაგან განცალკევებით, შედეგების კონფიდენციალურობის დაცვით, ექიმის მიერ ინფორმაციის წერილობითი ფორმით დაფიქსირებით.

რეკომენდაციები ეხება ასევე იმას, რომ დაკავებისას უფლებათა ჩამონათვალი სხვადასხვა ენაზე დაკავებულებს გადაეცეს დაუყოვნებლივ, რაც მათ წერილობით უნდა დაადასტურონ.

სამწუხაროდ, ამ უფლებათა განხორციელება ხშირად ფორმალურ ხასიათს ატარებს. მიუხედავად იმისა, რომ დაკავების ეტაპზე უფლებათა შეტყობინების ვალდებულება აღნიშნულია საქართველოს კანონმდებლობაში, დაკავებული ეჭვმიტანილი ამ ფაქტს ადასტურებს დაკავების ოქმზე ხელმოწერით, მისთვის უფლებების შესახებ ინფორმაციის ზეპირად მიწოდების გარეშე. შესაბამისად, ვინაიდან დაკავებულთა უმრავლესობას არ ესმის დაკავების ოქმზე ხელმოწერის მნიშვნელობა და არ უკვირდება იქ მოყვანილ მრავალნაირ ინფორმაციას, მათთვის უცნობი რჩება კანონმდებლობით უზრუნველყოფილი გარანტიები.

უფლებათა ჩამონათვალის გაცნობა დაკავებულისათვის ძალზედ იშვიათ შემთხვევას წარმოადგენს და თბილისის ტერიტორიაზე ძირითადად ხორციელდება მხოლოდ ქართულ ენაზე. უნდა აღინიშნოს, რომ ამავე დროს შსს თბილისის სამმართველოს დაკავების იზოლატორში წარმოსაჩენ ადგილას არის გამოკრული საინფორმაციო მასალა ეჭვმიტანილის უფლებების შესახებ.

განსაკუთრებით რთულია სამედიცინო შემოწმების უფლების განხორციელება შესაბამისი ინფორმაციის არქონის, სპეციალისტების და სამედიცინო დაწესებულების შესაბამისი რაოდენობის არარსებობის გამო.

პოლიციის მიმართ საჩივრების, დისციპლინური სანქციებისა და სისხლისსამართლებრივი დევნის ერთიანი სახელმწიფო სტატისტიკის წარმოება

სამწუხაროდ, მსგავსი რამ ჯერჯერობით არ განხორციელებულა. პოლიციელთა მიმართ საჩივრების რაოდენობის ერთიანი სტატისტიკის მოპოვება შეუძლებელია, ვინაიდან ინფორმაციის ნაწილს ფლობს შინაგან საქმეთა სამინისტრო და ნაწილს საქართველოს პროკურატურა. იგივე შეიძლება ითქვას დისციპლინურ ქმედებებზე და მათ მიმართ სისხლისსამართლებრივი დევნის სტატისტიკაზე, ვინაიდან ეს ინფორმაცია ასევე ცალ-ცალკე მოიპოვება შინაგან საქმეთა სამინისტროსა და პროკურატურაში.

პოლიციის ეთიკის კოდექსის შექმნა

პოლიციის ეთიკის კოდექსი ფიზიკურად შექმნილია და, როგორც სამინისტრო იტყობინება, ელოდება მხოლოდ მინისტრის მიერ ოფიციალურ სამართლებრივ დოკუმენტად გაფორმებას. თუმცა, არანაკლებ მნიშვნელოვანია, როგორც თავად რეკომენდაციები მიუთითებს, პოლიციელთა გაწვრთნა სწორედ ეთიკის კოდექსის მიხედვით.

პატიმრების შეხვედრები ოჯახის წევრებთან

რეკომენდაციების დიდი წილი ეხება პატიმრების ოჯახის წევრებთან შეხვედრის უფლებას - შეხვედრის ადგილისა და პირობების გაუმჯობესებას, შეხვედრაზე უარის დასაბუთების აუცილებლობას, მოთხოვნას, რომ ყველა მამაკაც პატიმარს ჰქონდეს თვეში ერთი ხანგრძლივი და ერთი ხანმოკლე პაემნის უფლება.

ეს ერთ-ერთი სფეროა, სადაც არა თუ არ მოხდა რეკომენდაციების დანერგვა, პირიქით - ვითარება გაუარესდა. ვინაიდან, 2006 წლის 28 აპრილის ცვილილებების შესაბამისად ,,პატიმრობის შესახებ“ საქართველოს კანონში, საერთოდ გაუქმდა ხანგრძლივი პაემნების უფლება; ასევე, მაგალითად, მსჯავრდებულებს, რომლებიც სასჯელს იხდიან განსაკუთრებით მძიმე დანაშაულის ჩადენისათვის პირველად განესაზღვრათ ყოველთვიურად მხოლოდ ერთი ერთსაათიანი პაემნის უფლება. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ მითითებული ცვლილებები უარყოფითად აისახა პატიმრების ფსიქოლოგიურ მდგომარეობაზე, რაც ხელს ნამდვილად არ უწყობს მათ რეაბილიტაციას.

ასევე აღსანიშნავია, რომ პაემანზე უარის თქმის დასაბუთება ხდება ზედაპირულად, ,,გამოძიების ინტერესების“ მოტივით და პროცედურა არ ექვემდებარება რეკომენდაციით გათვალისწინებულ კრიტერიუმებს.

წინასწარი პატიმრობის სამართლებრივი საფუძვლებისა და პრაქტიკის გაუმჯობესება

სხვადასხვა საერთაშორისო ორგანიზაციების, მათ შორის ევროპული კომიტეტის, რეკომენდაციების დიდი ნაწილი წინასწარი პატიმრობის საკითხს ეხება. პირველ რიგში, საუბარია სასამართლოს მხრიდან წინასწარი პატიმრობის შეფარდების შემთხვევების შემცირებაზე.

საქართველოს უზენაესი სასამართლოს სტატისტიკის მიხედვით, სერიოზული პროგრესია ამ მიმართებით, რამდენადაც აღკვეთის ღონისძიების გამოყენების თითქმის 50% შემთხვევაში ხდება გირაოს განსაზღვრა. ეს მნიშვნელოვანი მაჩვენებელია, თუნდაც 2004 წელთან შედარებით, როდესაც წინასწარი პატიმრობის შეფარდების მაჩვენებლი თითქმის 98% უტოლდებოდა.

თუმცა, სერიოზულია კვლავაც საპატიმროების გადატვირთულობის საკითხი, სწორედ წინასწარი პატიმრობის ღონისძიების ხშირი გამოყენების გამო. ეს ვითარება შეიძლება იმით აიხსნას, რომ ქვეყნის მასშტაბით საგრძნობლად გაზრდილია პირთა დაკავების სტატისტიკა, რასაც პროპორციულად მაინც თან სდევს პატიმართა რაოდენობის ზრდა.

გარდა ამისა, უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ არც პროკურორის და არც სასამართლოს მიერ არ ხდება წინასწარი პატიმრობის გამოყენების სათანადო დასაბუთება, ისე, როგორც ეს არის გათვალისწინებული საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსითა და ევროპის ადამიანის უფლებათა პრინციპებით.

რაც შეეხება საკანონმდებლო საფუძვლების დახვეწას, 2006 წლის 1 იანვრიდან გადაიდგა მნიშვნელოვანი პოზიტიური ნაბიჯი, ვინაიდან მნიშვნელოვნად შემცირდა პატიმრობის ვადები; ასევე მოხდა აღკვეთის ღონისძიების შეფარდების ეტაპის გასაჯაროება; თუმცა 2005 წლის 16 დეკემბრის ცვლილებების შესაბამისად სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსში მოხდა აღკვეთის ღონისძიებების სახეების შემცირება ექვსიდან სამამდე, და დატოვებულ იქნა მხოლოდ წინასწარი პატიმრობა, გირაო და თავდებობა, რამაც მნიშვნელოვნად შეზღუდა ბრალდებულის შესაძლებლობები. ამასთანავე, მოხდა მოსამართლეებისათვის აღკვეთის ღონისძიების გასაჩივრების სტადიის ზეპირი განხილვის გარეშე ჩატარების უფლების მინიჭება, რამაც კვლავაც შეზღუდა პროცესის საჯაროობა.

საბოლოოდ უნდა ითქვას, რომ მიუხედავად 2005 წლის მარტში განხორციელებული დადებითი ცვლილებებისა, საპროცესო კანომდებლობაში შემდგომში შეტანილმა ცვლილებებმა გაანეიტრალა მათი დადებითი ეფექტი და კიდევ უფრო გააუარესა ბრალდებულის მდგომარეობა წინასწარი პატიმრობის გამოყენების მხრივ.

წამების საწინააღმდეგო გაეროს კონვენციის ფაკულტატიური ოქმის დანერგვა

წამების საწინააღმდეგო გაეროს კონვენციის ფაკულტატიური ოქმი მიღებულია 2002 წლის 18 დეკემბერს. მას საქართველო 2005 წლის 8 ივლისს შეუერთდა.ოქმი ითვალისწინებს, ინტერ ალია, წამების საწინააღმდეგო ეროვნული მექანიზმის შექმნას, რომელიც იქნება უზრუნველყოფილი ინსტიტუციური და ფინანსური დამოუკიდებლობით და დაკომპლექტებული იქნება მაღალი მორალური თვისებებით გამორჩეული, დამოუკიდებელი პროფესიონალებისაგან. ეროვნული მექანიზმის ფუნქციაა ქვეყანაში წამების საწინააღმდეგო მოქმედებების განხორციელება, შემთხვევების მონიტორინგი, რეაგირება, დოკუმენტირება და რეკომენდაციების წარდგენა ხელისუფლებისათვის.

უფლებადაცვით ორგანიზაციებს შორის დისკუსია მიმდინარეობს ოქმის მოთხოვნების დანერგვის რამდენიმე მოდელზე: ერთის მიხედვით, მექანიზმის ფუნქციას განახორციელებს მხოლოდ სახალხო დამცველი; მეორე მოდელი ითვალისწინებს კოლექტიური ორგანოს შექმნას სასჯელაღსრულებითი დაწესებულებების მონიტორინგის კომისიის ბაზაზე ან მსგავსად; მესამე მოდელი ითვალისწინებს შერეული ორგანოს შექმნას, სადაც მონაწილეობას მიიღებს სახალხო დამცველიც და დამოუკიდებელად დანიშნული/არჩეული პირები.

2006 წლის ივლისში თექვსმეტმა უფლებათა დამცველმა ორგანიზაციამ საქართველოს სახელმწიფო უწყებებს მიმართა დეკლარაციით, რომელიც მოიცავდა რეკომენდაციებს ეროვნული პრევენციული მექანიზმის შექმნის თაობაზე. სამწუხაროდ დეკლარაციას არ მოჰყოლია პასუხი ან რეაგირება რომელიმე უწყებიდან.

დღეისათვის საქართველოს პარლამენტში ან მთავრობის წინაშე არ არის წარდგენილი რაიმე საკანონმდებლო წინადადებები ფაკულტატიური ოქმის მოთხოვნების დანერგვის თაობაზე.

წამების საწინააღმდეგო სამოქმედო გეგმის დანერგვა

წამების წინააღმდეგ ბრძოლის გეგმა დამტკიცებულ იქნა 2003 წლის 27 სექტემბერს 2003-2005 წლებისათვის. მიუხედავად იმისა, რომ გეგმით გათვალისწინებული მთელი რიგი ღონისძიება არ შესრულებულა - არ მომხდარა გეგმის შესრულების შეფასება რაიმე ფორმით ან ზოგიერთი სტრუქტურის მიერ გეგმით გათვალისწინებული ღონისძიებების შეუსრულებლობაზე რეაგირება.

2006 და შემდგომი წლისათვის სახელმწიფო დონეზე გეგმა არ შექმნილა, შესაბამისად, საუბარი ზედმეტია გეგმით გათვალისწინებული ღონისძიებების დანერგვაზე.

ანა დოლიძე

კანონი ,,სახალხო დამცველის შესახებ“ საქართველოს პარლამენტის მიერ მიღებულ იქნა 1996 წლის 16 მაისს. მის შემდეგ ცვლილება კანონში მხოლოდ ორჯერ განხორციელდა, რითაც დაკონკრეტდა სახალხო დამცველის ფუნქციები, თუმცა ძირეულად ისინი არ შეცვლილა.

სამოქმედო გეგმა მიზნად ისახავს, რომ საქართველოს სახელმწიფომ გადადგას ნაბიჯები სახალხო დამცველის გაძლიერებისათვის ,,პარიზის პრინციპების“ შესაბამისად. ,,ადამიანის უფლებათა დაცვისა და გავრცელების შესახებ პრინციპები“ გაეროს გენერალური ასამბლეის 85-ე სესიაზე დამტკიცდა 1993 წლის 20 დეკემბერს. ე.წ. ,,პარიზის პრინციპები“ მიზნად ისახავს სახელმწიფოების მიერ ადამიანის უფლებათა დამცველი ინსტიტუტების გაძლიერებას. პრინციპები რამდენიმე ძირითად ნაწილად იყოფა - 1) უფლებამოსილებები და პასუხისმგებლობა; 2) სტრუქტურა და პლურალიზმის და დამოუკიდებლობის გარანტიები; 3) საქმიანობის ფორმები და 4) დამატებითი პრინციპები ნახევრად სასამართლო ფუნქციების მქონე კომისიების სტატუსის შესახებ.

პირველი ნაწილი, რომელიც ეხება ადამიანის უფლებათა დაცვის ეროვნული მექანიზმების უფლებამოსილებებსა და პასუხისმგებლობას, მოიცავს სახელმწიფოთა ვალდებულებას, მიანიჭოს მექანიზმებს რაც შეიძლება ფართო მანდატი, გამტკიცებული კონსტიტუციასა და საკანონმდებლო ტექსტებში. აღსანიშნავია, რომ მოყვანილ კონკრეტულ ვალდებულებებს შორის უმრავლესი უკვე განხორციელებულია საქართველოს კანონში ,,საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ“. თუმცა აქ ჩამოთვლილ მრავალ ფუნქციას შორის ერთ-ერთი, რომელიც ჯერჯერობით არ ააქვს საქართველოს სახალხო დამცველს, საქართველოს სახელმწიფო სტრუქტურების მიერ საერთაშორისო და რეგიონულ ინსტიტუტებში პერიოდულად გასაგზავნ ანგარიშებში საკუთარი მოსაზრებების წარდგენა და მონაწილეობაა. დღეის მდგომარეობით გაეროს სახელშეკრულებო მექანიზმებსა და რეგიონულ სტრუქტურებში ადამიანის უფლებათა საკითხებზე სხვადასხვა სტრუქტურების, მათ შორის საგარეო საქმეთა სამინისტროს და გენერალური პროკურატურის პერიოდული ანგარიშები იგზავნება და საქართველოს კანონმდებლობა, ისევე როგორც პრაქტიკა სახალხო დამცველის მონაწილეობას მათში არ ითვალისწინებს.

მეორე ნაწილი ეხება ეროვნული მექანიზმის სტრუქტურას, დამოუკიდებლობის და პლურალიზმის გარანტიებს. ერთ-ერთი მოთხოვნა ეხება ეროვნული მექანიზმის ფუნქციონირებისათვის აუცილებელი ინფრასტრუქტურის, მათ შორის სახელმწიფოს მხრიდან შესაბამისი დაფინანსების უზრუნველყოფას. ამ გარანტიის მნიშვნელობა ადამიანის უფლებათა დამცველი ეროვნული ინსტიტუტის სახელმწიფოსაგან ფინანსური დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფაა.

აღსანიშნავია, რომ ამგვარ გარანტიას საქართველოს კანონმდებლობა არ იცნობს და შესაბამისად, არც სახალხო დამცველის საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლებისაგან ფინანსური დამოუკიდებლობა არ არის უზრუნველყოფილი. შესაბამისად, რთული არ არის სახალხო დამცველის დამოუკიდებლობაზე ზემოქმედება სწორედ ფინანსური ბერკეტების მეშვეობით, დაფინანსების შემცირების გზით. ამრიგად, მნიშვნელოვანია სახალხო დამცველის ფინანსური დამოუკიდებლობის გარანტიების შემოტანა, მაგალითად მსგავსად საერთო სასამართლოს დაფინანსების გარანტიებისა, როდესაც საერთო სასამართლოების დაფინანსების შემცირება წინა წელთან შედარებით შესაძლებელია მხოლოდ მოსამართლეთა თვითმმართველობის ორგანოს, მოსამართლეთა კონფერენციის თანხმობით.¹

,,პარიზის პრინციპების“ მესამე ნაწილი ეხება საქმიანობის მეთოდებსა და უფლებამოსილებებს. პრინციპების მიხედვით ეროვნულ მექანიზმს უნდა მიეცეს უფლებამოსილება განიხილოს ნებისმიერი საკითხი საკუთარი კომპეტენციის ფარგლებში, შეხვდეს ამასთან დაკავშირებულ პირებს, მოახდინოს საზოგადოების ინფორმირება დამოუკიდებლად და პრესის

მეშვეობით, ჩაატაროს კონსულტაციები შესაბამის სახელმწიფო და არასახელმწიფო სტრუქტურებთან და ითანამშრომლოს არასამთავრობო ორგანიზაციებთან. ამ უფლებამოსილებებიდან საქართველოს კანონმდებლობა ყველას ითვალისწინებს უშუალოდ ან არაპირდაპირი გზით, ვინაიდან არ კრძალავს მათ.

მეოთხე ნაწილი ითვალისწინებს ეროვნული მექანიზმის უფლებას, მიიღოს საჩივრები დაინტერესებული პირებისაგან, გადასცეს ისინი შესაბამის კომპეტენტურ ორგანოებს, წარმოადგინოს რეკომენდაციები კანონმდებლობისა და ადმინისტრაციული პრაქტიკის გამოსწორების თვალსაზრისით. აღსანიშნავია, რომ საქართველოს კანონმდებლობა, კონკრეტულად კი კანონი ,,სახალხო დამცველის შესახებ“ ითვალისწინებს ყველა ზემოთ ჩამოთვლილ უფლებამოსილებას.

ამრიგად, შეიძლება ითქვას, რომ საქართველოს კანონმდებლობა ითვალისწინებს ძირითადად ყველა იმ უფლებამოსილებას, რასაც მოიცავს პარიზის პრინციპები, თუმცა, ამასთანავე, არანაკლებ მნიშვნელოვანია, რომ მოხდეს სახალხო დამცველის გაძლიერება იმ გარანტიების დანერგვით, რომელიც ეხება ფინანსურ დამოუკიდებლობას და საქართველოს სახელმწიფოს სახელით წარსადგენი ანგარიშების შექმნაში მონაწილეობას.

____________________

1. საქართველოს ორგანული კანონი საერთო სასამართლოების შესახებ, მუხლი 81(4)

ანა დოლიძე

მედიის თავისუფლების უზრუნველყოფა

სამოქმედო გეგმაში საკმაოდ ზოგადად არის ფორმულირებული საქართველოს სახელმწიფოს ვალდებულება - უზრუნველყოს მედიის თავისუფლება. მედიის თავისუფლების უზრუნველყოფის მხრივ შეიძლება გამოიყოს რამდენიმე საკითხი, რაზეც საჭიროა ყურადღების გამახვილება ან მათი გამოსწორება:

სამაუწყებლო და ბეჭდვითი მედია

მნიშვნელოვანია, განსხვავება გაკეთდეს სამაუწყებლო და ბეჭდვით მედიას შორის თავისუფლების ხარისხსა და გავლენის მხრივ. ერთი მხრივ, სამაუწყებლო მედიას აქვს მთლიანად საქართველოს მოსახლეობის დაფარვის შესაძლებლობა, იგი ხელმისაწვდომია მოსახლეობის უმეტესი ნაწილისათვის და შესაბამისად დიდია მისი გავლენაც. აქ საუბარია ძირითადად სამ ტელევიზიაზე, რომელიც ქვეყნის მასშტაბით მაუწყებლობს ,,საზოგადოებრივი ტელევიზია“, ტელეკომპანია ,,რუსთავი 2“ და ტელეკომპანია ,,იმედი.“

საზოგადოებრივ ტელევიზიაზე ქვემოთ იქნება საუბარი. ექსპერტთა წრეებს შორის არსებობს მოსაზრება, რომ დანარჩენი ორი ტელევიზიის სამაუწყებლო პოლიტიკაზე ხელისუფლების მხრიდან ზეწოლა ხორციელდება მათ მფლობელებზე გავლენის მოხდენის საშუალებით. ეს რამდენიმე ფაქტორით განისაზღვრება. პირველ რიგში, არსებობს მოსაზრება, რომ თავისთავად ტელევიზია, როგორც მომგებიანი კომერციული საქმიანობა, თვითკმარი არაა, შესაბამისად, ტელევიზიის მფლობელებს კომერციულის გარდა ტელევიზიის ფლობის სხვა, ჩრდილოვანი ინტერესი გააჩნიათ. ექსპერტთა მოსაზრებით, ეს ინტერესი სხვა, ძირითადი ბიზნესის ინტერესის დაცვაა სწორედაც ტელევიზიის მეშვეობით. აქედან გამომდინარე, არსებობს მოსაზრება, რომ ტელევიზიის მფლობელებზე გავლენის მოხდენა ხელისუფლების მხრიდან ხდება სწორედ ძირითად, შემოსავლიან საქმიანობაზე ზეწოლის საშუალებით, როდესაც ამ ძირითადი ინტერესის დაცვის მიზნით ხდება ტელევიზიაში გამოხატვის თავისუფლების ხარისხისა და პოლიტიკური პოზიციების კონტროლი.

ამ მხრივ წინსვლის მიღწევა რამდენიმე საშუალებით შეიძლება. სატელევიზიო საქმიანობის მომგებიან კომერციულ საქმიანობად გადაქცევა ბუნებრივია ზოგადად ეკონომიკური გარემოს გაუმჯობესებაზეა დამოკიდებული, რაც პირდაპირ აისახება სარეკლამო დაკვეთებისა და რეკლამის ფასის გაზრდაზე. თუმცა, ხელისუფლებასთან ჩრდილოვანი კომერციული გარიგებების შემცირების მიზნით, მნიშვნელოვანია კიდევ უფრო მეტი გამჭვირვალობის შეტანა სამაუწყებლო საქმიანობაში. აქ საუბარია, დასავლეთის ზოგიერთ ქვეყანაში აპრობირებულ ისეთ მეთოდებზე, როგორიცაა ტელევიზიის საკუთრებასთან დაკავშირებული ინფორმაციის საჯაროობა, მათ შორის მესაკუთრეთა ვინაობის, მესაკუთრეთა შეცვლის შესახებ ინფორმაციის, გადახდილი გადასახადებისა და მიღებული მოგების შესახებ ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა. ეს შესაძლებლობა, ერთი მხრივ, საზოგადოებას საშუალებას მისცემდა თავად, სარწმუნო წყაროებზე დაყრდნობით შეექმნა წარმოდგენა ტელევიზიის პოლიტიკასა და მიზნებზე და, ამავე დროს, საჯაროს გახდიდა ხელისუფლების მხრიდან ტელევიზიის საკუთრებაში ჩარევის მცდელობასაც კი.

რაც შეეხება ბეჭდვით მედიას, აქ ვითარება განსხვავებულია. ბეჭდვითი მედია მრავალფეროვანია და სხვადასხვა ინტერესთა ჯგუფების ინტერესებს გამოხატავს, თუმცა შედარებით მცირე ტირაჟის გამო ბეჭდვითი მედიის გავლენა მეტად მცირეა სამაუწყებლო მედიის ზეგავლენასთან შედარებით.

რეგიონალური მაუწყებლები

რეგიონალური მაუწყებლების თავისუფლების ხარისხი სამწუხაროდ მცირეა. სხვადასხვა მიზეზის გამო, იმ რეგიონალურ ტელევიზიებშიც კი, სადაც დაახლოებული არ იყო ადგილობრივი ხელისუფლებისა და ტელევიზიის მფლობელთა ინტერესები, სხვადასხვა მექანიზმით მოხდა ამ ინტერესების შერწყმა. ყველაზე ხშირად აქაც გამოყენებულ იქნა ტელევიზიის ეკონომიკური დამოუკიდებლობის შეუძლებლობა, რაც განაპირობებს ან თავად ტელევიზიაში კანონდარღვევით ფინანსურ საქმიანობას, რაზეც მაგალითად საუბარი იყო შიდა ქართლის ტელევიზია ,,თრიალეთთან“ მიმართებაში, ან მფლობელის სხვა კომერციულ ინტერესებზე ზეწოლა, როგორც მაგალითად კახეთის ტელევიზია ,,ჰერეთთან“ დაკავშირებით მოხდა.

ნებისმიერ შემთხვევაში რეგიონული ტელევიზიის საქმიანობაში ხდება ან ადგილობრივი ხელისუფლების ინტერესების სრული გათვალისწინება, ან ზეწოლის სხვადასხვა ბერკეტის მეშვეობით ხელისუფლების კრიტიკისაგან თავშეკავების პოლიტიკის განხორციელება.

რადიომაუწყებლობა

დამოუკიდებლობის ხარისხით დღესდღეობით გამოირჩევა რადიომაუწყებლობა. მიუხედავად იმისა, რომ რადიოს გავლენის სფეროები კონკრეტული წრის მსმენელებით შემოიფარგლება, რაც საზოგადოების ძალიან ფართო წრეს არ მოიცავს, რადიომაუწყებლობა ქვეყნის მასშტაბით საზოგადოებრივი აზრის ფორმირებაში მაინც მონაწილეობს და თანაც ახერხებს დამოუკიდებლობის შენარჩუნებას.

ჟურნალისტებზე ზეწოლა

ერთ-ერთი ობიექტური მაჩვენებელი, რომელიც მიუთითებს მედიის თავისუფლების ხარისხზე, ჟურნალისტურ საქმიანობაში ჩარევისა და ზეწოლის ფაქტებისა და ხელისუფლების მხრიდან ამ ფაქტებზე რეაგირების სტატისტიკაა.

სამწუხაროდ, გასული წლის განმავლობაში მრავლად იყო ფაქტები, როდესაც ჟურნალისტები პირდაპირ მიუთითებდნენ ხელისუფლების წარმომადგენლების მხრიდან მუქარის ან ფიზიკური შეურაცხყოფის ფაქტებზე. უმრავლეს შემთხვევაში ეს რეგიონებში ხდებოდა. თუმცა, ვერ ვიტყვით, რომ სამართალდამცავი ორგანოების მხრიდან ამ შემთხვევებს არ მოჰყოლია რეაგირება. რამდენიმე შემთხვევაში შესაბამისი ნაბიჯი გადაიდგა და პირები პასუხისგებაში იყვნენ მიცემულნი. თუმცა, აქვეა შესაძლებელი ამ შემთხვევების კატეგორიზაცია - შეიძლება ითქვას, რომ გამოძიებული იქნა ის შემთხვევები, სადაც არ ვლინდებოდა მაღალჩინოსნების და ხელისუფლების ე.წ. ,,ფავორიტების“ პასუხისმგებლობა. რამდენიმე შემთხვევა, სადაც დაზარალებულები პირდაპირ ასახელებდნენ მაღალი თანამდებობის პირთა მხრიდან ზეწოლის ფაქტებს, რეაგირების გარეშე დარჩა - აქ საუბარია, მაგალითად ჟურნალისტ ირაკლი იმნაიშვილისა და საბა წიწიკაშვილის ცემის ფაქტზე, ნანა N-ის მიმართ მუქარაზე და ა.შ.

ამ მხრივ, რა თქმა უნდა მნიშვნელოვანია, სამართალდამცავებს შორის კანონის წინაშე თანასწორობის პრინციპის დამკვიდრება, რაც აღმოფხვრის მაღალჩინოსნებს შორის დაუსჯელობის სინდრომს, თუმცა ასევე მნიშვნელოვანია სისხლისსამართლებრივი აპარატის პოლიტიკური დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფა, რაც განაპირობებს იმას, რომ სისხლისსამართლებრივი დევნა აღარ იქნება განპირობებული პოლიტიკური მიზანშეწონილობის საკითხით.

,,მაუწყებლობის შესახებ“ და ,,გამოხატვის თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს კანონის დანერგვა

,,მაუწყებლობის შესახებ“ კანონი საქართველოს პარლამენტმა მიიღო 2004 წლის 23 დეკემბერს, რითაც ახლებურად მოაწესრიგა მაუწყებლების საქმიანობა და ამავე დროს, შექმნა საზოგადოებრივი მაუწყებელი.

მიუხედავად იმისა, რომ ფორმალურად საქართველოს საზოგადოებრივი მაუწყებელი შეიქმნა, კანონის შესაბამისად დაკომპლექტდა სამეურვეო საბჭო და დაინიშნა აღმასრულებელი დირექტორი, ასევე ჩამოყალიბდა მისი პრიორიტეტები, კანონის ამ ნაწილის სრულ ამოქმედებამდე ბევრია დარჩენილი, მაგალითად, საზოგადოებრივი მაუწყებლობის ერთ-ერთი ფუნქციაა, უზრუნველყოს საკუთარი მაუწყებლობის საჯაროობა (მუხლი 21). ამ დროს უნდა გაიმართოს რეგულარული შეხვედრები საზოგადოებასთან მისი ინტერესების მაუწყებლობაში გათვალისწინების მიზნით. ამ მოვალეობას მაუწყებელი, სამწუხაროდ, არ ასრულებს. ასევე არ ხორციელდება საზოგადოებრივი საბჭოების შემქნის ვალდებულება (მუხლი 31), რაც მაუწყებლობის ობიექტურობის გარანტიაა.

შეიძლება ითქვას, რომ საზოგადოებრივი მაუწყებლობის შექმნა და კანონის დანერგვა აღმასრულებელი დირექტორის დანიშვნის ეტაპამდე განხორციელდა და ამავე ეტაპზე შეჩერდა.

რაც შეეხება, ,,გამოხატვის თავისუფლების“ შესახებ კანონს, ყველაზე დადებითად ვითარება სწორედ ამ სფეროში გამოიყურება. კანონი უზრუნველყოფს ჟურნალისტური საქმიანობის დაცვის ისეთ მაღალ ხარისხს, რომ ჟურნალისტთა წინააღმდეგ სასამართლო სარჩელების რაოდენობა მინიმუმამდეა დაყვანილი. თუმცა, ამავე დროს, ისიც უნდა იყოს გათვალისწინებული, რომ, როგორც ზემოთ ითქვა, ხელისუფლების მხრიდან ჟურნალისტებზე ზეწოლა თითქმის მთლიანად არასამართლებრივ, არაფორმალურ სფეროშია გადატანილი, რაც სხვა შედეგების პარალელურად, თავისთავად ხელს უშლის ჟურნალისტური საქმიანობის დახვეწასა და განვითარებას, ვინაიდან არ არსებობს სასამართლოს პრაქტიკის მეშვეობის კანონის ნორმათა დახვეწისა და განმარტების პრაქტიკა.

მარინა მუსხელიშვილი

მთავარი გამოწვევა, რომელიც დგას საჯარო ადმინისტრაციის წინაშე არის გადაწყვეტილებათა შემუშავების, მიღებისა და აღსრულების ისეთ სისტემაზე გადასვლა, რომელიც შეეფერება დამოუკიდებელ სახელმწიფოს, რომელშიაც ხორციელდება დემოკრატიული მმართველობა; მმართველობის საბჭოური ტრადიციის დაძლევა.

საჯარო ადმინისტრაციის ფუნქციონირებაში ბოლო წლებში ბევრი რამ შეიცვალა. 2004 წლის კანონით საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ შემცირდა სამინისტროთა რაოდენობა, შემდგომში ასევე შემცირდა საჯარო მოხელეთა რიცხვი და მკვეთრად გაიზარდა მათი ხელფასები. ამასთან მოხდა საჯარო მოხელეთა კორპუსის რადიკალური გადახალისება და გაახალგაზრდავება. შეიცვალა მმართველობის სტილი და ხასიათი - მმართველობის ორგანოების წინაშე დადგა ამოცანა ემოქმედათ სწრაფად და მიეღწიათ თვალნათლივი შედეგებისთვის მოკლევადიან პერსპექტივაში.

სახელმწიფოს ეფექტური ფუნქციონირება დიდწილად საჯარო ადმინისტრაციის, განსაკუთრებით კი მმართველობისა და თვითმმართველობის ორგანოთა შემდგომ რეფორმირებაზეა დამოკიდებული. საჯარო დაწესებულებათა მუშაობის გასაუმჯობესებლად 2004 წელს პრეზიდენტთან შეიქმნა საჯარო სამსახურის საბჭო, და მასთან - საჯარო სამსახურის ბიურო; ამჟამად მუშავდება საჯარო ადმინისტრაციის რეფორმის სტრატეგია, რომელიც ანტიკორუფციული პროგრამის სამოქმედო გეგმის მიხედვით მზად უნდა იყოს 2007 წლის ბოლოსთვის (რეფორმის სტრატეგიას ერთობლივად ქმნიან საჯარო ადმინისტრაციის რეფორმის სახელმწიფო კომისია, რომელსაც ხელმძღვანელობს სახელმწიფო მინისტრი რეფორმების კოორდინირების საკითხებში და საჯარო სამსახურის ბიურო). მომზადებულია და განხილვის სტადიაშია საჯარო სამსახურის ახალი კოდექსი; ხორციელდება საჯარო სამსახურის რეფორმის მხარდაჭერის პროექტი (მსოფლიო ბანკის, DFID-ის, ჰოლანდიის მთავრობის და SIDA-ის დაფინანსებით). ანტიკორუფციული პროგრამის სამოქმედო გეგმა ითვალისწინებს საჯარო ადმინისტრაციის რეფორმირებასთან დაკავშირებული რიგი ღონისძიებების კონკრეტულ ვადებსა და ფორმებს.

მმართველობის სისტემის სრულყოფა

საჯარო ადმინისტრაციის შემდგომი განვითარება დიდწილად იქნება დამოკიდებული არა მარტო იმაზე, თუ რამდენად ადეკვატურად გადაწყდება ინსტიტუციონალური, მმართველობითი თუ რესურების ნაკლებობასთან დაკავშირებული პრობლემები, არამედ იმაზეც, თუ რამდენად მოხერხდება მმართველობის სისტემური სრულყოფა.

2004 წლის საკონსტიტუციო ცვლილებებმა შექმნეს ფუნქციათა გარკვეული აღრევა და დუბლირება პრეზიდენტსა და მთავრობას შორის. მმართველობით უფლებამოსილებებს გარკეულწილად ახორციელებენ როგორც მინისტრთა კაბინეტი, ასევე ქვეყნის პრეზიდენტი. პრეზიდენტი, კონსტიტუციის მიხედვით, ,,წარმართავს და ახორციელებს სახელმწიფოს საშინაო და საგარეო პოლიტიკას”, ხოლო მთავრობა ,,უზრუნველყოფს აღმასრულებელი ხელისუფლების, ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის განხორციელებას”. მინისტრთა კაბინეტი, ერთი მხრივ, პასუხისმგებელია გრძელვადიანი სამთავრობო პროგრამის შემუშავებაზე, ხოლო მეორე მხრივ, მუდმივად ჩართულია პრეზიდენტის მიერ დასმულ ამოცანებზე სწრაფ რეაგირებაში. მინისტრთა კაბინეტის მიერ სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავების ამოცანა დიდწილად მეორე პლანზეა გადასული, რაც ხელს არ უწყობს სამინისტროებში შესაბამისი კომპეტენციის განვითარებას. პასუხისმგებლობის უფრო მკაფიო გამიჯვნა პრეზიდენტსა და მთავრობას შორის და გადაწყვეტილებათა მიღების სისტემის ნათლად ჩამოყალიბება ხელს შეუწყობდა მმართველობის ეფექტურ და სტაბილურ განხორციელებას.

ასევე პრობლემატურია გადაწყვეტილებათა მიღების მექანიზმი მთავრობის შიგნით. არსებული კაბინეტური სისტემა გუნდურ პასუხისმგებლობას გულისხმობს, მაგრამ რეალობაში გუნდური მუშაობა პრაქტიკულად არ ხორციელდება. სუსტია სხვადასხვა სამინისტროებს შორის კოორდინირება და ერთობლივი მიდგომის შემუშავება. გუნდური პასუხისმგებლობის პრინციპის ფაქტობრივი არარსებობა აქვეითებს ქვეყნის განვითარების ინტეგრირებული სტრატეგიის გამომუშავების და საბიუჯეტო რესურსების ოპტიმალური გადანაწილების შესაძლებლობას. ძალოვანი სამინისტროების განსაკუთრებული მდგომარეობა ასუსტებს ამ სამინისტროების გამჭვირვალობასა და ანგარიშვალდებულებას.

საჯარო ადმინისტრაციის განვითარების ამოცანა ასევე აყენებს ამ სფეროში მმართველობითი კომპეტენციების განსაზღვრის საჭიროებას. განსასაზღვრია, თუ ვინ და როგორ უნდა იყოს პასუხისმგებელი საჯარო სამსახურის სრულყოფაზე და მისი ფუნქციონირების გამართულობაზე. პრობლემის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, სასურველია რომ არსებობდეს საჯარო სამსახურის განვითარებაზე პასუხისმგებელი უწყება, რომელიც არა მარტო საკონსულტაციო, არამედ მმართველობით ფუნქციასაც განახორციელებს. მმართველობითი ფუნქციის მატარებელი უწყება კი უნდა იყოს ანგარიშვალდებული პარლამენტის წინაშე, ან როგორც მთავრობაში შემავალი დანაყოფი (სამინისტრო ან დეპარტამენტი), ან როგორც დამოუკიდებელი სააგენტო. მეორე ვარიანტი შესაძლოა იყოს უფრო სასურველი, ვინაიდან ამ შემთხვევაში მისი უფლებამოსილების სფერო უფრო ფართო იქნება. ნებისმიერ შემთხვევაში საქართველოს პრეზიდენტი კონსტიტუციით არ არის უფლებამოსილი თავისი ბრძანებულებებით დაარეგულიროს ისეთი საკითხები, როგორებიცაა საჯარო თანამდებობათა დასაკავებლად კონკურსის ჩატარების წესი ან საჯარო მოხელეთა ატესტაციის წესი, როგორც ეს დღეს არსებული სისტემითაა განსაზღვრული.

საჯარო ადმინისტრაციის რეფორმა

საჯარო სამსახურის (ადმინისტრაციის) რეფორმის სტრატეგია, რომელსაც შემდგომში სამოქმედო გეგმა და რესურსული უზრუნველყოფაც მოყვება, არსებული ვითარების შესწავლითა და ანალიზით დაიწყო. რეფორმა არის ეტაპობრივი, მის ფარგლებში პირველ რიგში განისაზღვრება და დაიხვეწება თითოეული მმართველობითი ორგანოს ფუნქციები და დანიშნულება; იგეგმება უწყებებს შორის გადაფარვების აღმოფხვრა და კოორდინირების მექანიზმის გაძლიერება. სამინისტროებში იგეგმება მნიშვნელოვანი ფუნქციონალური ცვლილება - პოლიტიკის შემუშავებისა და პოლიტიკის განხორციელების ფუნქციათა ერთმანეთისგან გამიჯვნა. მას შემდეგ, რაც მკაფიოდ განისაზღვრება თითოეული ორგანიზაციის ფუნქციონალური შიდა სტრუქტურა, თითოეული თანამდებობისთვის უნდა შემუშავდეს თანამდებობრივი აღწერილობა, რაც აუცილებელია საჯარო სამსახურის გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების განვითარებისთვის.

რესურსების ეფექტიანი გადანაწილების მიზნით სამინისტროებში გამოიკვეთა ყველაზე სასწრაფოდ გადასაწყვეტი პრობლემები - პირველ რიგში უნდა გაძლიერდეს პოლიტიკის შემუშავებისა და კადრების მართვის ფუნქციები და შესაბამისი ქვეგანაყოფები. სამინისტროების გაზრდილი კომპეტენცია მისცემს მათ საშუალებას რეალურად განახორციელონ მათზე დაკისრებული მმართველობითი ფუნქცია. საერთაშორისო თანამეგობრობის ხელშეწყობით დაგეგმილია შექმნა ფონდისა (Performance Improvement Fund), რომელიც ერთიან სტრატეგიაზე დაყრდნობით დაეხმარება სამინისტროებს შესაბამისი კომპეტენციების განვითარებაში.

როგორც ჩანს, ამ და სხვა გეგმების განხორციელება ადვილი არ იქნება; ბევრ საკითხზე არსებობს აზრთა სხვადასხვაობა (მაგალითად, საჭიროებს თუ არა ყველა თანამდებობის საჯარო მოხელე თანამდებობის აღწერას); გამოვლინდა სიძნელეები სამინისტროებში პოლიტიკის შემმუშავებელი ფუნქციის სხვა ფუნქციისგან გამიჯვნასთან დაკავშირებით, რის გამოც ირღვევა ანტიკორუფციული სამუშაო გეგმით დადგენილი ვადები და კითხვის ქვეშ დგება, თუ რამდენად რეალისტურია ამ გეგმის ხორცშესხმა.

მიუხედავად იმისა, რომ უკვე დაგეგმილი ღონისძიებები, მათი განხორციელების შემთხვევაში, წინგადადგმული ნაბიჯი იქნება, საჯარო ადმინისტრაციის რეფორმა არასრული აღმოჩნდება, თუკი ის არ გაითვალისწინებს ახალ ინსტიტუციონალურ მექანიზმებს პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოსახლეობის ჩასართავად. ამგვარი მექანიზმების შემოღება მნიშვნელოვანია მმართველობის დემოკრატიულობის უზრუნველყოფის თვალსაზრისით და იდეოლოგიური მმართველობის საბჭოური ტრადიციის გადასალახავად. დემოკრატიის ამ ელემენტების დასანერგად ევროპულ სტრუქტურებს მნიშვნელოვანი დახმარების გაწევა შეუძლიათ, თუკი მოხერხდება სამინისტროების გაძლიერება არა მარტო იურიდიული კონსულტანტებით, არამედ პოლიტიკის შემუშავების ევროპელი სპეციალისტებითაც.

საჯარო ადმინისტრაციის მართვის სრულყოფა

საჯარო სამსახურის კოდექსის პროექტში თავმოყრილია საჯარო სამსახურთან დაკავშირებული ყველა ნორმა, რომელიც ამჟამად სხვადასხვა კანონშია გაბნეული, აგრეთვე გათვალისწინებულია ბევრი ისეთი საკითხის რეგულირება, რომელზედაც კანონმდებლობა ჯერ არ არსებობს. კოდექსი ხელს შეუწყობს ამ სფეროში ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის გატარებას ყველა საჯარო უწყებაში.

კოდექსის პროექტი აყალიბებს საჯარო სამსახურების სახეობებსა და ქვესახეობებს, საჯარო მოსამსახურეთა კლასიფიკაციას, ითვალისწინებს სხვა ინოვაციებსაც. მკაცრად იქნება რეგლამენტირებული საჯარო იურიდიული პირების რეფორმირებისა და ლიკვიდაციის წესები და პროცედურები. განისაზღვრება უნიფიცირებული წესები საჯარო მოსამსახურეთა სამსახურში აყვანისას, კონკურსის, ასევე ატესტაციის ჩატარების წესი და პროცედურა; განისაზღვრება საჯარო მოსამსახურეთა წახალისებისა და დაცვის მეთოდები. კონკურსების ჩატარებისას გამოყენებული იქნება ტესტირების ახალი ფორმები, რომლებიც უკვე მუშავდება საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ. ბიუროს მიერ აგრეთვე მზადდება ადამიანური რესურსის მართვის საინფორმაციო ბაზა.

კოდექსის შემუშავების პროცესში გამოიკვეთა აზრთა სხვადასხვაობა საჯარო სამსახურის ბაზისურ პრინციპებთან დაკავშირებით. ერთი შეხედულების თანახმად, საჯარო სამსახური უნდა დაეყრდნოს კარიერულ სისტემას, როდესაც სამსახურში აყვანა ხორციელდება უვადოდ, ხოლო მოხელის პროფესიული ზრდა და მის მიერ გამოცდილების დაგროვება უკავშირდება დაწინაურებას სამსახურის ფარგლებში. ამის საპირისპიროდ, კონტრაქტული პრინციპი გულისხმობს მოსამსახურეთა აყვანას დროებით, კონკრეტული ამოცანების გადასაჭრელად. ამ შემთხვევაში სახელმწიფო მოსამსახურეს სტატუსი ნიშნავს მხოლოდ დროებითი დასაქმების ადგილს, და არა სპეციფიურ პროფესიულ მიკუთვნილობას.

პირველ შემთხვევაში საჯარო სამსახური ყალიბდება ტრადიცულ მდგრად ორგანიზაციად, რომელშიაც მოხელეები სტაბილურად არიან დასაქმებულები, აწყობილია მათი გადამზადებისა და დაწინაურების სისტემები. საჯარო სამსახურის მოწყობის ამ მოდელის უპირატესობაა მისი მდგრადობა და სტაბილურობა, ის უფრო სისტემურია და იერარქიული. მისი ეფექტურობა განპირობებულია მისი ფუნქციონირების პროცედურული მოწესრიგებულობით. ამ პრინციპებზეა აგებული ევროპული ქვეყნების საჯარო სამსახურები.

კონტრაქტული სამსახური მოსახერხებელია არატრადიციულ ამოცანების სწრაფი გადაწყვეტისთვის; ეს მოდელი ეფექტურად ახორციელებს ახალ წამოწყებებს, დამყარებულია მენეჯმენტის უფრო თანამედროვე ფორმებზე და იძლევა მაღალკვალიფიციური სპეციალისტების მიმართ ინდივიდუალური მიდგომის გამოყენების შესაძლებლობას. სამაგიეროდ ეს მოდელი მიდრეკილია პოლიტიზირებისკენ, არასტაბილურია და პოლიტიკური კრიზისის ვითარებაში ან პოლიტიკური მმართველობის არჩევნების გზით შეცვლისას ვერ უზრუნველყოფს სახელმწიფოს ფუნქციის თანმიმდევრულ განხორციელებას. სისტემა გარკვეულწილად ვოლუნტარისტულია და იძლევა პოლიტიკური მმართველობის მხრიდან სახელმწიფო აპარატით მანიპულირების პრაქტიკულად შეუზღუდავ შესაძლებლობას, რაც პოსტსაბჭოთა ქვეყნისთვის ტრადიციულ პრობლემას წარმოადგენს. კონტრაქტული სისტემა კარგია თანამედროვე სამეწარმეო ორგანიზაციებისთვის, მაგრამ არ უპასუხებს საჯარო სამსახურის სპეციფიკას.

კოდექსის არსებული პროექტი ეყრდნობა ამ ორი მიდგომის შეჯერებას და შუალედური ვარიანტის გამონახვას. ასე მაგალითად, საჯარო სამსახურის შემადგენლობიდან გამოყვანილია მოსამსახურეთა დიდი ნაწილი (მაგ. ტექნიკური პერსონალი, დამლაგებლები, სხვ.). თუმცა წინააღმდეგობა ჯერ კიდევ არსებობს და უნდა მოველოდეთ, რომ საჯარო სამსახურის ამ ორი კონცეფტუალური ხედვის განსხვავება უახლოეს პერიოდში გავლენას მოახდენს საჯარო სამსახურის შემდგომ განვითარებაზე.

საჯარო მოხელეთა სწავლება და გადამზადება

გლობალიზაციისა და დემოკრატიზაციის პროცესების გავლენით საქართველომ იმდენად რადიკალური ცვლილებები განიცადა, რომ ქვეყნის შრომითი რესურსის კომპეტენცია და კვალიფიკაცია დიდწილად ჩამორჩა დღევანდელი დღის მოთხოვნებს. შეიქმნა ,,მაკრატელი” სამსახურეობრივ მოთხოვნილებებსა და რეალურ კომპეტენციებს შორის, რომელსაც ვერ ავსებს განათლების სისტემა. საერთაშორისო თანამეგობრობის დახმარებითა და ხელისუფლების ინიციატივით საქართველოში შექმნილია და ფუნქციონირებს სამი სასწავლო დაწესებულება, რომელიც მიმართულია საჯარო მოხელეთა მომზადებაზე: საჯარო ადმინისტრაციის საქართველოს ინსტიტუტი (GIPA), საჯარო ადმინისტრაციის დეპარტამენტი ტექნიკურ უნივერსიტეტში და ზ. ჟვანიას სახელობის ქუთაისის საჯარო ადმინისტრაციის ინსტიტუტი, რომელიც პირველ რიგში ადგილობრივი თვითმმართველობის საჭიროებებს ემსახურება. გარდა ამისა, საერთაშორისო ორგანიზაციებისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების მიერ რეგულარულად ტარდება საჯარო მოხელეთა სხვადასხვა სახის ტრენინგი. ტრენინგის საკუთარი ცენტრები ამჟამად ბევრ მმართველობით სტრუქტურასაც აქვს შექმნილი. ყოველივე ეს, სამწუხაროდ, არასაკმარისია საჯარო ადმინისტრაციის საკადრო უზრუნველყოფისთვის. ამავე დროს სახელმწიფოს არა აქვს საკმარისი რესურსი სწავლების ყველა საჭიროების დასაფარავად. რესურსების ოპტიმალურ ხარჯვას სჭირდება საჯარო მოხელეთა მომზადებისა და გადამზადების სახელმწიფო სტრატეგია. საექსპერტო წრეებში მსჯელობის საგანს წარმოადგენს საჯარო მოხელეთა მომზადებისა და გადამზადების სახელმწიფო ინსტიტუტის (სკოლის) არსებობის საჭიროების საკითხი.

საჯარო მოხელეთა გადამზადების საკითხში სახელმწიფოს ვალდებულება გარკვევას საჭიროებს. ზემოხსენებული ,,მაკრატელი” აყენებს სახელმწიფოს მძიმე არჩევანის წინაშე. ერთი მხრივ, საჯარო ორგანიზაციებს არ უნდა ჰქონდეთ უფლება მოითხოვონ საკუთარი თანამშრომლებისგან ის ცოდნა/კვალიფიკაცია, რომელსაც ვერ უზრუნველყოფს ქვეყნის უმაღლესი სასწავლებლები/ტრენინგის ცენტრები. ისეთ შემთხვევაში, როდესაც ინერგება სიახლეები, რაც დაკავშირებულია ახალი პროფესიული კვალიფიკაციის შეძენასთან, სახელმწიფო უნდა იყოს ვალდებული უზრუნველყოს ამგვარი კვალიფიკაციის შესაძენად სწავლების/ტრენინგის ჩატარება. მეორე მხრივ, სახელმწიფოს არა აქვს სათანადო რესურსები, ამდენად დღესდღეობით ტრენინგების უმრავლესობას საერთაშორისო დონორი ორგანიზაციები უზრუნველყოფენ. კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს სახელმწიფოს ვალდებულებას საჭიროების შემთხვევაში გადაამზადოს საჯარო მოხელეები. ამგვარმა ვითარებამ შეიძლება ზიანი მიაყენოს ადმინისტრაციის ეფექტურობას.

მარინა მუსხელიშვილი

თავისუფალი კონკურენტული არჩევნები როგორც ხელისუფლების ფორმირების წესი საქართველოში ტარდება 1990 წლიდან. მიუხედავად იმისა, რომ განვლილ პერიოდში არჩევნების შედეგები, უმეტეს შემთხვაში, მეტ-ნაკლებად ადეკვატურად ასახავდა ამომრჩეველთა ნებას (გარდა ზოგიერთი რეგიონისა, სადაც არჩევნების შედეგების ტოტალური გაყალბება ხდებოდა), საქართველოში არჩევნების გზით ძალაუფლების ცვლილების პრეცედენტი ჯერ არ ყოფილა. საკმაოდ გამოკვეთილია პოლიტიკური სისტემის მსგავსება ძველ, საბჭოურ, პარტია-სახელმწიფოს ტიპის სისტემასთან. მმართველ პოლიტიკურ ძალას გააჩნია სახელმწიფო რესურსი, რომელსაც ის ხშირ შემთხვაში გამარჯვების მოსაპოვებლად იყენებს. აქვს ადგილი მმართველობის მიერ კონსტიტუციური უფლებამოსილების გადამეტებას, პოლიტიკურ კორუფციას, ქვეყნის მმართველობის ძველი მეთოდებით წარმართვას. ბოლო წლებში კიდევ უფრო გაძლიერდა აღრევა მმართველ პარტიასა და სახელმწიფო ორგანოებს შორის. ეს საფრთხეს უქმნის თანაბარ პოლიტიკურ კონკურენციას, აქვეითებს არჩევნების ხარისხს და არღვევს თანასწორი პოლიტიკური კონკურენციის პრინციპებს. 2006 წლის ადგილობრივმა არჩევნებმა ცხადყო, რომ არჩევნების გზით ხელისუფლების შეცვლა საქართველოში მომავალშიც სათუო რჩება.

„ვარდების რევოლუციის“ შემდეგ გამოიცვალა არჩევნების ჩატარების რამდენიმე მნიშვნელოვანი ასპექტი. საარჩევნო კოდექსში 2005 წელს შევიდა რიგი ცვლილება. შეიცვალა საარჩევნო ადმინისტრაციის დაკომპლექტების პრინციპი. თუკი უწინ საარჩევნო კომისია ფორმირდებოდა პლურალისტურ საწყისებზე, ანუ მასში შედიოდნენ სხვადასხვა პოლიტიკური პარტიების წარმომადგენლები, 2005 წლის ცვლილებებით შეიქმნა ე.წ. პროფესიული საარჩევნო ადმინისტრაცია. მისი წევრები არიან უპარტიო საჯარო მოხელეები; საარჩევნო სუბიექტების ფუნქცია შემოიფარგლება მხოლოდ სადამკვირვებლო საქმიანობით, გარდა საუბნო კომისიისა, რომლის ორ-ორი წევრი ინიშნება სამი ყველაზე ძლიერი საპარლამენტო პარტიის მიერ. შეიცვალა კენჭისყრის ჩატარების რამდენიმე პროცედურული დეტალი. ხელისუფლებამ განახორციელა სერიოზული გარდაქმნა თავად საარჩევნო სისტემაში (განსაკუთრებით ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევაში), რომელიც მას უფრო მაჟორიტარულ ხასიათს ანიჭებს. ამასთან ხელისუფლებამ არ გაითვალისწინა ევროპის საბჭოს რეკომენდაცია საპარლამენტო არჩევნებში 7%-იანი ბარიერის დაწევის თაობაზე.

არჩევნების ხარისხის ასაწევად უპირველეს ყოვლისა მომდევნო წლებში უნდა გადაწყდეს შემდეგი პრობლემები: ამომრჩეველთა რეგისტრაციისა და საარჩევნო სიების ფორმირება; საარჩევნო ადმინისტრაციის მიუკერძოებლობა; საარჩევნო სუბიექტების თანასწორობა საარჩევნო კამპანიის დროს; საარჩევნო სისტემის გაუმჯობესება.

ამომრჩეველთა რეგისტრაციის უზრუნველყოფა და საარჩევნო სიების ფორმირება

სახელმწიფოს მიერ ამომრჩეველთა სრული და ზუსტი წინასაარჩევნო რეგისტრაციის უზრუნველყოფა წარმოადგენს არჩევნების მოწესრიგების ტექნიკურად ყველაზე რთულ პრობლემას. მიუხედავად იმისა, რომ 2003 წლის არჩევნების შედეგების ნაწილობრივ ბათილად ცნობა დიდწილად განპირობებული იყო საარჩევნო სიების არასრულყოფილებით, 2006 წლის არჩევნებში საარჩევნო სიები კვლავაც იმავე ტიპის ნაკლოვანებებით ხასიათდებოდა.

ვინაიდან განვლილ წლებში არჩევნების გაყალბების ერთ-ერთ გავრცელებულ წესს წარმოადგენდა მრავალჯერადი ხმის მიცემის პრაქტიკა (ე.წ. ,,კარუსელი”), ამჟამად არჩევნების დღეს სიებში დამატებითი (გამორჩენილი) ამომრჩევლების ჩამატება აკრძალულია. 2003 წლის ვითარების თავიდან აცილების მიზნით, როდესაც არჩევნებზე მოსულ ამომრჩეველთა დიდმა ნაწილმა ვერ ნახა საკუთარი თავი სიებში და ვერ მიიღო მონაწილეობა კენჭისყრაში, 2004 წლის საპარლამენტო და საპრეზიდენტო არჩევნებში შეიცვალა

ამომრჩეველთა რეგისტრაციის წესი. დროის დეფიციტის ფონზე გამოსავალი მოიძებნა წინასწარი რეგისტრაციის დაწესებით. საბოლოო პასუხისმგებლობა საარჩევნო რეგისტრაციაზე დაეკისრა თვით მოქალაქეს. დღესდღეობით სახელმწიფო ისევ იბრუნებს ვალდებულებას უზრუნველყოს, რომ საქართველოს ყველა ხმის უფლების მქონე მოქალაქე საარჩევნო სიაში წინასწარი რეგისტრაციის გავლის ვალდებულების გარეშე აღმოჩნდეს. ამ ვალდებულების უზრუნველსაყოფად სახელმწიფოს სჭირდება საიმედო მექანიზმი, რომელიც ჯერჯერობით არაა გამომუშავებული.

პრობლემას განაპირობებს რამდენიმე გარემოება. მასობრივი გარე და შიდა მიგრაციის შედეგად გაურკვეველია ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობა და მათი განსახლება (1993 წლიდან ქვეყნიდან გასულია მილიონზე მეტი ადამიანი; სხვაობა ,,დე ფაქტო” და ,,დე იურე” მოქალაქეთა შორის ზოგიერთი შეფასებით 400 ათასია). ადამიანები ხშირად არ ცხოვრობენ იმ მისამართზე, რომელიც დაფიქსირებულია მათი პირადობის მოწმობაში და მათი ფაქტობრივი ცხოვრების ადგილი ხელისუფლებისთვის უცნობია. ბევრს არა აქვს აღებული პირადობის მოწმობა. სამოქალაქო რეესტრი, რომლის ფორმირება და კომპიუტერიზაცია დღეს მიმდინარეობს, ჯერ ჯერობით შორსაა სრულყოფისაგან. ამდენად, ამომრჩეველთა რეგისტრაცია დღესდღეობით შესაძლებელია მხოლოდ მეტ-ნაკლები სიზუსტით. ღონისძიებები, რომლებიც წინასაარჩევნოდ ტარდებოდა საარჩევნო ადმინისტრაციის მიერ, მიმართული იყო ცდომილების მაქსიმალურ შემცირებაზე.

2006 წლის ადგილობრივი არჩევნებისთვის ამომრჩეველთა სიის ფორმირებისთვის გადაიდგა შემდეგი ნაბიჯები: მოხდა სამოქალაქო რეესტრის კომპიუტერიზებული ვერსიის სრულყოფა და დუბლირებული მოქალაქეების/საეჭვო მისამართების გადამოწმება. ამ მუშაობის შედეგად, შედგა სია, რომელიც მაინც ბევრად აღემატებოდა ამომრჩეველთა რეალურ რაოდენობას. სხვაობას პირველ რიგში განაპირობებდა ის, რომ სიაში მოხვედრილი იყო როგორც გარდაცვლილი მოქალაქეები, ასევე ისინიც, ვინც საქართველო დატოვა. ვინაიდან ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის დადგენა შეუძლებელი აღმოჩნდა, საარჩევნო კოდექსიდან ამოღებულ იქნა მოთხოვნა იმის თაობაზე, რომ არჩევნები ჩატარებულად ჩაითვლება თუკი მათში მონაწილეობას მიიღებს ამომრჩეველთა ერთი მესამედი მაინც. კოდექსში ასევე შევიდა შესწორება, რომლის საფუძველზე საუბნო კომისიები დროებით, 2 კვირით ამოქმედდებოდა არასაარჩევნო პერიოდში, რათა კარდაკარ სიარულით დაზუსტებულიყო მისამართები და სიიდან გაცხრილულიყო გარდაცვლილები. თუმცა არჩევნების ვადის მოულოდნელმა ცვლილებამ ეს მუშაობა დიდწილად ჩაშალა.

სიების შედგენის ეს წესი ნაწილობრივ ხსნის იმას, თუ როგორ მოხდა, რომ საარჩევნო სიებში კვლავაც აღმოჩნდნენ დიდი ხნის გარდაცვლილი ადამიანები. მაგრამ ის ვერ გვაგებინებს, თუ რატომ კვლავაც მასობრივად ვერ მოხვდნენ სიებში ის ამომრჩევლები, რომლებიც არიან სამოქალაქო რეესტრში და არ შეუცვლიათ საცხოვრებელი ადგილი. ISFED-ის მიერ ჩატარებულმა მონიტორინგმა ცხადყო, რომ მოქალაქეთა 8%-ზე მეტი სიებში იყო გამორჩენილი, რაც დაუშვებლად მაღალი მაჩვენებელია. საზოგადოებაში არსებობს მოსაზრება, რომ საუბნო კომისიების წევრები, რომლებიც აწარმოებდნენ წინასაარჩევნო შემოვლას და იმავდროულად ეკითხებოდნენ ამომრჩევლებს, თუ ვისთვის აპირებდნენ ხმის მიცემას, შეძლებისდაგვარდად ცხრილავდნენ სიებიდან ოპოზიციის მხარდამჭერებს. ამგვარი ეჭვის არსებობის გამო აუცილებელია გამოძიების ჩატარება პრობლემის მიზეზების გამოსავლენად და მის მოსაგვარებლად.

ყველა ამ სირთულის ფონზე, საარჩევნო კოდექსი დღესდღეობით არ აფიქსირებს სახელმწიფოს სამართლებრივ პასუხისმგებლობას მოქალაქის საარჩევნო რეგისტრაციასთან დაკავშირებით. საჭიროა, რომ კოდექსი უფრო კონკრეტული იყოს იმაში, თუ რომელი უწყება რაზე და როგორ არის პასუხისმგებელი სიის ფორმირებისას და რა ვალდებულებები აკისრია საარჩევნო ადმინისტრაციას ამომრჩეველის წინაშე (თუკი ასეთი ვალდებულება არსებობს). პრობლემატურია, აგრეთვე, კენჭისყრის ადგილის მიბმა პირადობის მოწმობაში დაფიქსირებულ მისამართთან, რაც მოუხერხებელია მოქალაქეთათვის და დაბლა სწევს არჩევნებში მონაწილეობის პროცენტს.

საარჩევნო ადმინისტრაციის მიუკერძოებლობა

პოლიტიკური მრავალფეროვნების პრინციპით დაკომპლექტებული საარჩევნო კომისიებიდან პროფესიულ საარჩევნო ადმინისტრაციაზე გადასვლას გააჩნია როგორც დადებითი, ასევე უარყოფითი მხარეები. სტაბილურად მომუშავე საარჩევნო ადმინისტრაციას აქვს მეტი შესაძლებლობა დროულად მოაგვაროს არჩევნებთან დაკავშირებული ყველა საკითხი. ცენტრალური და საოლქო საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელეებად კანონით ინიშნებიან მხოლოდ საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელის სერტიფიკატის მქონე პირები. იმის გათვალისწინებით, რომ საქართველოს საარჩევნო კოდექსი საკმაოდ დეტალურად აღწერს ყველა პროცედურას, რაც არჩევნების ჩატარებას უკავშირდება, მნიშნველოვანია რომ იკლოს უბნებზე კანონის მოთხოვნათა უცოდინრობით გამოწვეულ დარღვევათა რაოდენობამ. ამისთვის 2006 წელს დაგეგმილი იყო საუბნო საარჩევნო კომისიების წევრთა ტრენინგი, რაშიაც საარჩევნო ადმინისტრაციას საერთაშორისო ორგანიზაციები ეხმარებოდნენ (ეუთო, გაერო).

ამავე დროს, ყოველთვის არსებობდა საშიშროება, რომ პროფესიული ადმინისტრაცია რეალურად აღმოჩნდებოდა არა პროფესიული, არამედ ერთპარტიული და მიკერძოებული. ამგვარი აღრევა ხშირია საქართველოს საჯარო დაწესებულებებში, სადაც ლოიალობა სახელმწიფოს მიმართ და ხელისუფლების მიმართ გარკვეულწილად გაიგივებულია. ოპოზიციური პარტიების აზრით, საარჩევნო ადმინისტრაციის ფორმირების ახალი წესი არღვევს საარჩევნო სუბიექტთა თანასწორობას. ცენტრალური საარჩევნო კომისია, საოლქო საარჩევნო კომისიები, და მით უფრო საუბნო საარჩევნო კომისიები, მათი აზრით, ხშირ შემთხვევაში არა პროფესიული, არამედ პარტიული ნიშნით დაკომპლექტდა. გასათვალისწინებელია, რომ ბოლო წლებში კომისიის ორი თავმჯდომარე უკვე დაინიშნა პრეზიდენტის მიერ პოლიტიკურ თანამდებობებზე _ ერთი თბილისის მერად, ხოლო მეორე -იუსტიციის მინისტრად, რაც თავისთავად ადმინისტრაციული და პოლიტიკური თანამდებობების აღრევაზე მეტყველებს.

საარჩევნო ადმინისტრაციის დამსახურებად შეიძლება მივიჩნიოთ ის, რომ 2006 წლის არჩევნებში პრაქტიკულად არ დაფიქსირებულა დარღვევები ხმების დათვლის პროცესში, არ იყო ,,კარუსელები” და ყალბი ბიულეტენების გამოყენება. არჩევნების დღემ ორგანიზებულად ჩაიარა. ამავე დროს, საარჩევნო ადმინისტრაციის კომპეტენციაში შემავალ მთელ რიგ საკითხებში არჩევნების დემოკრატიულობა კრიტიკას ვერ უძლებს. ცენტრალურმა საარჩევნო კომისიამ გამოიჩინა სისუსტე, ვერ დაუპირისპირდა მმართველი პარტიის მხრიდან დაშვებულ აშკარა დარღვევებს და ვერ უზრუნველყო მხარეთა თანასწორობა წინასაარჩევნო პერიოდში. მეტიც, სულ ცოტა ერთმა დადგენილებამ მაინც, რაც ცენტრალურმა საარჩევნო კომისიამ მიიღო, დაარღვია საარჩევნო კოდექსი მმართველი პარტიის სასარგებლოდ. ამ დადგენილების საფუძვლეზე კომისიამ თბილისში რეგისტრაციაში გაატარა ნაციონალური მოძრაობის საარჩევნო სია, რომელიც არ პასუხობდა კანონის მოთხოვნებს, რამაც პარტიას მისცა შესაძლებლობა, სხვა პარტიებისგან განსხვავებით, საკრებულოში გაეყვანა ისეთი კანდიდატები, რომლებიც არ მონაწილეობდნენ მაჟორიტარულ არჩევნებში.

2006 წლის არჩევნების გამოცდილება გვაძლევს საფუძველს ეჭვი შევიტანოთ იმაში, რომ არჩევნების ჩატარების არსებული სისტემა მომავალში უზრუნველყოფს დემოკრატიული არჩევნების ჩატარებას. ხელისუფლებისგან დამოუკიდებელი და საკმარისი კომპეტენციითა და პასუხისმგებლობით აღჭურვილი საარჩევნო ადმინისტრაციის ფორმირება კვლავაც სამართლიანი არჩევნების ჩატარების საკვანძო პრობლემას წარმოადგენს.

საარჩევნო სუბიექტების თანასწორ პირობებში ჩაყენება

საარჩევნო სუბიექტების თანასწორობა 2006 წლის არჩევნებში უხეშად ირღვეოდა. ნაწილი ამ პრობლემისა განაპირობა საარჩევნო კოდექსმა. საარჩევნო კოდექსში ახალი შესწორებების თანახმად, მინიმალური ვადა არჩევნების დანიშვნის დღიდან არჩევნების ჩატარებამდე გაუმართლებლად დაბალია (იყო 60 დღე, შემდეგ, 2005 წელს დაფიქსირდა 45, ხოლო 2006 წელს - 40). თანამდებობის პირებს მიეცათ უფლება მიეღოთ მონაწილეობა

წინასაარჩევნო აგიტაციაში. შეიცვალა საარჩევნო აგიტაციის წესები - უფასო საეთერო დროის გამოყოფა მაუწყებლებს ევალებათ მხოლოდ ე.წ. კვალიფიცირებული საარჩევნო სუბიექტებისთვის, რომელთა რიცხვში არ შედიოდა, მაგალითად, ისეთი ახლად შექმნილი პარტია, როგორიცაა ,,საქართველოს გზა”. შეიცვალა აგრეთვე იმ პარტიების საარჩევნო რეგისტრაციის წესი, რომლებსაც პარლამენტში წარმომადგენელი არა ჰყავთ. აწი მათ არჩევნების დანიშვნის შემდეგ, და არა წინასწარ, როგორც ეს ადრე იყო, უწევთ 5 დღის განმავლობაში 50 ათასი მხარდამჭერის ხელმოწერის მოგროვება, რაც პრაქტიკულად არარეალურია.

არჩევნების გამოცხადებული ვადის მოულოდნელი გადატანა დეკემბრიდან 5 ოქტომბრისთვის ასევე მმართველი პარტიის ინტერესით იყო ნაკარნახევი. მიუხედავად იმისა, რომ წინასაარჩევნო აგიტაციის დაწყება დაშვებულია მხოლოდ არჩევნების დანიშვნის შემდეგ, ამ პარტიამ აგიტაცია თბილისის მერის პოსტზე საკუთარი კანდიდატის მხარდასაჭერად ჯერ კიდევ ზაფხულში დაიწყო, თანაც ამაზე თბილისის ბიუჯეტის ფული იხარჯება. შემდგომში წინასაარჩევნო კამპანიაში ჩაერთო პრაქტიკულად მთელი სახელმწიფო ხელისუფლება; საარჩევნო კამპანიას პირადად პრეზიდენტი უძღვებოდა. სახელმწიფო და მუნიციპალური ბიუჯეტის სახსრები ამომრჩეველთა თითქმის პირდაპირ მოსწყიდვას მოხმარდა. ოპოზიციურ პარტიებს ბრძოლა მოუწიათ არა პოლიტიკურ ოპონენტთან, არამედ მთლიანად სახელმწიფოსთან.

მოსალოდნელია, რომ თუ არაფერი შეიცვალა, ამგვარი ვითარება განმეორდება 2008 წელსაც, როდესაც ერთდროულად ჩატარდება საპარლამენტო და საპრეზიდენტო არჩევნები. მდგომარეობის გამოსწორება შესაძლებელი იქნება მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუკი ამგვარი გამოსწორების პოლიტიკური ნება გაჩნდება. ამ მხრივ ევროპული სახელმწიფოების ჩარევას და მათი მხრიდან თამაშის წესების დაცვის მოთხოვნას პოზიტიური ზეგავლენის მოხდენა შეუძლია.

საარჩევნო სისტემის გაუმჯობესება

საქართველოში საარჩევნო კანონმდებლობა ხშირად იცვლება არჩევნების წინა პერიოდში, და ეს ცვლილებები, როგორც წესი, ხორციელდება საპარლამენტო უმრავლესობის სასარგებლოდ. ამგვარი პრაქტიკა არაეთიკურია და ხელს არ უწყობს არჩევნების ხარისხის გაუმჯობესებას. საარჩევნო სისტემას გრძელვადიანი გავლენა აქვს ზოგადად პოლიტიკურ სისტემაზე და დაუშვებელია, რომ მის შერჩევას მიმდინარე პოლიტიკური კონიუნქტურა განაპირობებდეს.

2005 წლის დეკემბერში შეიცვალა როგორც ადგილობრივი საკრებულოების ასევე პარლამენტის არჩევის წესი. პარლამეტი 150 დეპუტატი აირჩევა შერეული სისტემით: 100 - ერთიანი პროპორციული სიით, ხოლო 50 - მაჟორიტარული სისტემით მრავალმანდატიან საარჩევნო ოლქებში (PBV - Party Block Vote). დამოუკიდებელი კანდიდატები ვეღარ მიიღებენ მონაწილეობას არჩევნებში, ხოლო მაჟორიტარი დეპუტატები აუცილებელია იმავდროულად პარტიულ სიაშიც ფიგურირებდნენ.

ცალსახად შეიძლება ითქვას, რომ გარდა იმისა, რომ ახალი სისტემა ინარჩუნებს წინა სისტემის ნაკლოვანებებს - გაორებული სადეპუტატო კორპუსი, ერთიანი პროპორციული სია მთელი საქართველოს მასშტაბით, მაღალი ქვედა ბარიერი, იგი დამატებით მინუსებსაც იძენს. ის პირველ რიგში ემსახურება პარტიების შიდა სტრუქტურის კიდევ უფრო ცენტრალიზაციას და პარტიის ხელმძღვანელობის მხრიდან ადგილებზე კონტროლის გამყარებას. იმის გათვალისწინებით, რომ თითქმის ყველა პოლიტიკურ პარტიას საქართველოში, განსაკუთებით კი მმართველ პარტიას, საბჭოური ტიპის ,,დემოკრატიული ცენტრალიზმის” ნარჩენი ნიშნები ახასიათებს, მოცემული გარემოება დააქვეითებს პარტიების მიერ წარმომადგენლობითი ფუნქციის განხორციელების უნარს.

თბილისში მსგავსი სისტემით ჩატარებული არჩევნების შედეგების ანალიზი, ზოგადი ვითარების გათვალისწინებით, გვაფიქრებინებს, რომ საარჩევნო სისტემა დღეს ხელს უწყობს ერთპარტიული, და არა ორ- ან მრავალპარტიული პოლიტიკური სისტემის ფორმირებას. სისტემა უნდა დაიხვეწოს წარმომადგენლობითი და ეფექტური პარლამენტისა და წარმომადგენლობითი და მდგრადი პარტიების ფორმირების საჭიროებიდან გამომდინარე, გრძელვადიან მიზნებზე ორიენტირებით, ფართო კონსენსუსზე დაყრდნობით.

დასკვნა

მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს მოსახლეობის უმრავლესობა უპირობოდ ემხრობა დემოკრატიას, 2006 წელს ჩატარებული არჩევნები ქვეყანაში დემოკრატიის ხარისხის გარკვეულ დაქვეითებაზე მეტყველებს. საზოგადოება აღმოჩნდა ახალი რეალობის წინაშე. თუკი ჯერ კიდევ 2003 წელს საზოგადოების წარმოდგენაში არჩევნების სამართლიანობა უშუალო კავშირში იყო არჩეული ხელისუფლების მოსალოდნელ ეფექტურობასთან, ამჟამად ეს რწმენა შეირყა. საარჩევნო კამპანიამ მოსახლეობა არჩევანის წინაშე დააყენა - ხელისუფლება მას სთავაზობდა ეფექტურ მმართველობას და ხალხზე ზრუნვას, ხოლო ოპოზიცია ხაზს უსვამდა ხალხის უუფლებობას მმართველობაში და დემოკრატიის განმტკიცების საჭიროებას. ქვეყნის პოლიტიკურმა სისტემამ შეიძინა გარკვეული მსგავსება აზერბაიჯანის და რუსეთის სისტემებთან, სადაც არასაკმარისი დემოკრატიის ფონზე ხელისუფლება მოსახლეობის დიდი ნაწილის მხარდაჭერით სარგებლობს. ამგვარი სისტემა პოსტსაბჭოთა სივრცეში შესაძლოა საკმაოდ მდგრადი აღმოჩნდეს. მისი შემდგომი ტრანსფორმირება დემოკრატიის მიმართულებით საჭიროებს ხელისუფლების დანაწილების კონსტიტუციური პრინციპების განმტკიცებას, კანონის უზენაესობაზე ზრუნვას და სასამართლოს მიუკერძოებლობის დანერგვას. დასავლეთის ქვეყნებისა და ევროპელი პარტნიორების როლი ამ პროცესის ხელშეწყობაში შესაძლოა გაიზარდოს, თუკი ამ ქვეყნების მიერ საქართველოს განვითარებისთვის გაწეული დახმარება ხელისუფლების მიერ საკუთარი პოლიტიკური იმიჯის განსამტკიცებლად არ იქნება გამოყენებული. ევროპული სამეზობლო პოლიტიკით გათვალისწინებული გეგმის განხორციელებისას საჭიროა გამჭვირვალედ და ცხადად გამოიკვეთოს ევროპის, როგორც ქართველი ხალხის, და არა საქართველოს ხელისუფლების პარტნიორის როლი.

მარინა მუსხელიშვილი

ადგილობრივი მმართველობის რეფორმის ახალი ეტაპი, რომელიც 2004 წელს ეფექტიანი მმართველობისა და ტერიტორიული მოწყობის სახელმწიფო კომისიის შექმნით დაიწყო, მიზნად ისახავს ქვეყნის ტერიტორიული მოწყობის განსაზღვრას და ადგილობრივი თვითმმართველობის შემდგომ განვითარებას. რეფორმის აუცილებლობას განაპირობებს შემდეგი ფაქტორები: 1995 წლის საქართველოს კონსტიტუციით არ არის განსაზღვრული ქვეყნის მმართველობის ტერიტორიული მოწყობა; 1998 წელს ევროპის საბჭოში გაწევრიანებისას საქართველოს მიერ აღებული ვალდებულებები ადგილობრივი თვითმმართველობის შემდგომი განვითარების შესახებ არ იქნა ბოლომდე რეალიზებული; 1998 წლის ადგილობრივი მმართველობისა და თვითმმართველობის კანონით შექმნილი თვითმმართველობის ორგანოები განვლილ წლებში არაეფექტურად ფუნქციონირებდა.

რეფორმის დაწყებისთანავე იქნა რატიფიცირებული ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტია (2004), ხოლო შემდგომში მიღებულ იქნა რამდენიმე კანონი, რომლებმაც საფუძველი ჩაუყარა ადგილობრივი თვითმმართველობის ახლებურ მოდელს: ორგანული კანონი ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ (2005) ; კანონი ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ (2006); კანონი ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის საკუთრების შესახებ (2006). განხილვის სტადიაშია ადმინისტრაციული ზედამხედველობის სამართლებრივი რეგულირება, დამტკიცებულია ადგილობრივ თვითმმართველობებზე გადასაცემი ძირითადი ქონების სახეობების ნუსხა (საქართველოს პრეზიდენტის 2005 წლის 8 აგვისტოს 687-ე ბრძანებულება). შეიცვალა საარჩევნო კოდექსის ის დებულებები, რომლებიც ეხება ადგილობრივი თვითმმართველობის ხელმძღვანელი ორგანოების არჩევის წესს. მზადდება აგრეთვე შესწორებები კანონში საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილების და საქმიანობის წესის შესახებ ტერიტორიული მმართველობის ახალი სისტემის განსასაზღვრად.

ახალი კანონმდებლობით შემოღებულია თვითმმართველობის ერთდონიანი სისტემა; სოფლებს, დაბებსა და ქალაქების უმრავლესობას აღარა აქვთ თვითმმართველობა, ხოლო რაიონები გადაიქცა თვითმმართველ ერთეულებად (ადრე რაიონები სახელმწიფო მმართველობის ერთეულებს წარმოადგენდნენ); შესაბამისად შემცირდა ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების - თვითმმართველი ერთეულების - რაოდენობა (რეალურად შემცირება მოხდა 998-დან 72-მდე, აქედან 67 რაიონია და 5 - თვითმმართველი ქალაქი: თბილისი, ფოთი, ქუთაისი, ბათუმი, რუსთავი); უფრო მკაფიოდ გაიმიჯნა ცენტრისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლება-მოვალეობები; განახლდა ადგილობრივი ხელისუფლების საკუთრებაში სახელმწიფო საკუთრების გადაცემის პროცესი. 2006 წელს ჩატარდა ადგილობრივი თვითმმართველობის ახალი ორგანოების არჩევნები და სრულად ამოქმედდა ახალი კანონმდებლობა.

რეფორმის განხორციელების გზები, მისი ეფექტურობა და მდგრადობა

ახალი კანონების მიღებით ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმა მხოლოდ იწყება. მოსალოდნელია ბევრი სირთულე, რომელთა ნაწილი უკვე იჩენს თავს (მიღებულ კანონმდებლობაში უკვე გამოვლენილია ნაკლოვანებები და მზადდება შესწორებები), ხოლო ნაწილი შესაძლოა დროთა განმავლობაში გახდეს აშკარა. ამდენად, რეფორმის მდგრადობა და ეფექტურობა დამოკიდებული იქნება არა მარტო უკვე შერჩეული ინსტიტუციონალური მოდელის ავკარგიანობაზე, არამედ თავად რეფორმის განხორციელების მიმდინარეობაზე.

თვითმმართველობის ძირეული გარდაქმნა განხორციელდა გარკვეულწილად კულუარულად, ფართო მსჯელობისა და განხილვის გარეშე. საქართველოს მოსახლეობა არ იყო ინფორმირებული მოსალოდნელი ცვლილებების შესახებ, და საზოგადოებრივი აზრი რიგ შემთხვევაში არ იქნა გათვალისწინებული. ვერ მოიძებნა კონსენსუსი კანონპროექტის ავტორებსა და მათ ოპონენტებს შორის (სპეციალისტები, არასამთავრობო ორგანიზაციები, პოლიტიკური

პარტიები) რეფორმის ბაზისურ პრინციპებზეც კი. ძირითადი წინააღმდეგობა გამოიწვია დასახლებულ პუნქტებში, განსაკუთრებით პროვინციულ ქალაქებში ადგილობრივი თვითმმართველობის გაუქმებამ; თვითმმართველი ერთეულების ზომის მკვეთრმა ზრდამ; მერების არჩევის არაპირდაპირმა სისტემამ, განსაკუთებით თბილისში; საკრებულოს არჩევის წესმა თბილისში; რეფორმის შედეგად ფაქტობრივად მმართველობის ცენტრალიზაციამ დეცენტრალიზაციის ნაცვლად. ყოველივე ეს საფრთხეს უქმნის ახალი მოდელის ლეგიტიმაციას და აქვეითებს მისი მდგრადობის მოლოდინს. რეფორმის დასაბუთება ძირითადად დაეყრდნო მმართველობის ეფექტურობისა და მოსახლეობის მომსახურების ხარისხის ზრდის აუცილებლობას. თუკი რეფორმა გაამართლებს ამ მოლოდინს, ეს გარკვეულწილად ხელს შეუწყობს ახალი მოდელის ლეგიტიმაციას. თუმცა, იმის გათვალისწინებით, რომ რეგიონული სოციო-ეკონომიკური ვითარება მეტად მძიმეა და მისი რადიკალური ცვლილება სწრაფად ვერ მოხერხდება, ახალი ინსტიტუტების ლეგიტიმაციის მხოლოდ ამ არგუმენტზე დაფუძნება გარკვეულ რისკთანაა დაკავშირებული.

რეფორმის ეფექტურობასა და სტაბილურობას გააძლიერებდა რეფორმის განხორციელების პროცესში დემოკრატიულობის მეტი ელემენტების შემოტანა, მოსახლეობის აზრის გათვალისწინება, მომდევნო ცვლილებების საჯარო განხილვა სპეციალისტებისა და დაინტერესებული ორგანიზაციების მონაწილეობით, შეცდომების დროული აღიარება და გამოსწორება. როდესაც ამგვარი ფუძემდებლური რეფორმის საკვანძო ასპექტები არ ეყრდნობა ფართო საზოგადოებრივ კონსენსუსს, სასურველია რეფერენდუმის ჩატარება მაინც.

მოდელის შემდგომი განვითარება ოპტიმალურად უნდა უპასუხებდეს შემდეგი მიზნების მიღწევას: მმართველობის რეალური დეცენტრალიზაცია, თვითმმართველობის ევროპული ტრადიციების დამკვიდრება; ადგილობრივი თვითმმართველობისა და ტერიტორიული მმართველობის ახლადფორმირებადი ერთეულების ეფექტური ფუნქციონირების უზრუნველყოფა; ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარება, მასში მონაწილეობითი და წარმომადგენლობითი ელემენტების გაძლიერება.

დეცენტრალიზაცია და მმართველობის ტერიტორიული მოწყობა

სახელმწიფო მმართველობითი ორგანოებიდან თვითმმართველ ერთეულებად რაიონების გადაქცევის შემდეგ ქვეყანაში გაჩნდა სახელმწიფო მმართველობის რადიკალური ცენტრალიზაციისა და კონცენტრაციის პრობლემა. ცენტრალური მმართველობისადმი განკუთვნილ ფუნქციებს ადგილებზე ახორციელებენ მხოლოდ სამთავრობო უწყებების ადგილობრივი ქვედანაყოფები (პოლიცია, საგადასახადო და სხვ.). მათი მართვა უშუალოდ თბილისიდან წარმოებს. გუბერნატორი, როგორც პრეზიდენტის რწმუნებული, და არა მთავრობის წარმომადგენელი, კონსტიტუციის თანახმად არ უნდა ერეოდეს უშუალოდ მათ ფუნქციონირებაში, თუმცა რეალურად ის ადგილებზე მმართველობის ცენტრალურ ფიგურად გადაიქცა. ყოველივე ეს ქმნის ადგილობრივი მმართველობის ფორმალური სისტემის ვაკუუმს, რომელიც უნდა შეივსოს. ამასთან, ქვეყნის ტერიტორიული მოწყობის მოდელი ჯერ კიდევ არ არის განსაზღვრული, პრინციპების დონეზეც კი, და მოითხოვს საკონსტიტუციო ცვლილებებს, რაც უახლოეს დროში მოსალოდნელი არ არის.

მომზადებულია ცვლილებები კანონში საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებების და საქმიანობის წესის შესახებ, რომლებიც მიზნად ისახავს მმართველობის გარკვეულ დეკონცენტრაციას. რეგიონის მმართველი (გუბერნატორი) კვლავაც დაინიშნება პრეზიდენტის მიერ, მაგრამ მთავრობის დაქვემდებარებაში გადავა. მას დაეკისრება მთავრობის ადგილობრივი საქმიანობის კოორდინირება. უკვე დიდწილად განხორციელებულია სამინისტროების დაქვემდებარებაში მყოფი ადგილობრივი რაიონული ქვედანაყოფების კონცენტრაცია და მათი გადაქცევა რეგიონულ ერთეულებად. ამასთან მთავრობის რეგიონული წარმომადგენლობა, სავარაუდოდ, განახორციელებს თვითმმართველობის ორგანოებზე დელეგირებული უფლებამოსილებების ადმინისტრაციულ ზედამხედველობას და რეგიონის/მხარის ეკონომიკურ განვითარებაზე ზრუნვას.

არსებობს საშიშროება, რომ არჩევითი და ფორმალურად დამოუკიდებელი რაიონული ორგანოები რეალურად ვერტიკალურად ინტეგრირებულნი გახდნენ მმართველობის ცენტრალიზებულ სისტემაში, ხოლო მათი ანგარიშვალდებულება საკუთარი ამომრჩევლების წინაშე გადაიწონოს პასუხისმგებლობით ცენტრალური ხელისუფლების წინაშე, მით უფრო, რომ მათ მოუწევთ როგორც ექსკლუზიური, ასევე დელეგირებული უფლებამოსილებების აღსრულება. მართალია, ჯერ არ არის გარკვეული, კონკრეტულად რა უფლებამოსილებების დელეგირება მოხდება თვითმმართველ ორგანოებზე, მაგრამ არსებობს საშიშროება რომ ფაქტობრივად ამ ფუნქციების აღსრულებამ არა დელეგირების, არამედ ცენტრიდან უშუალო მართვის სახე მიიღოს. თვითმმართველობის ტრადიციის სისუსტის გათვალისწინებით, იმ ფონზე, რომ რაიონულ დონეზე ადრეც ხორციელდებოდა სახელმწიფო მმართველობა და არა თვითმმართველობა, ყოველივე ეს უქმნის საფრთხეს რეალური თვითმმართველობის განხორციელებას.

ცალკე განხილვის საგანი უნდა გახდეს ტერიტორიული მოწყობის ისეთი საკითხი, როგორიცაა ავტონომიური წარმონაქმნებისა და კონფლიქტური ზონების სტატუსი. აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის საკონსტიტუციო კანონი, რომელიც 2004 წელს იქნა მიღებული, ამ რეგიონს ფორმალურად უტოვებს ავტონომიის სტატუსს, თუმცა რეალურად ეს ავტონომია არ არსებობს (აჭარის მთავრობის თავმჯდომარე არ არის არჩევითი, არამედ მისი კანდიდატურა წარედგინება აჭარის უზენაეს საბჭოს საქართველოს პრეზიდენტის მიერ; საქართველოს პრეზიდენტს იმავდროულად აქვს უფლება გადააყენოს აჭარის მთავრობა; აჭარის განსაკუთრებული უფლებამოსილებები დაახლოებით იმეორებს თვითმმართველი ერთეულის უფლებამოსილებათა ნუსხას; ავტონომიის საშემოსავლო წილი კონსოლიდირებულ ბიუჯეტში არ არის განსაზღვრული და ბევრი სხვა.). როგორც ჩანს, ხელისუფლებას არა აქვს გაცნობიერებული, რომ მმართველობის დეცენტრალიზაცია და ადგილობრივი დემოკრატიის ხელშეწყობა არის ტერიტორიული მთლიანობის შენარჩუნების გზა, და არა პირიქით. ამ ფონზე მეტად პრობლემატური იქნება კონფლიქტური ზონების მოსახლეობის მხრიდან ნდობის მოპოვება.

თვითმმართველობის ახალი მოდელის ეფექტური ფუნქციონირების უზრუნველყოფა

ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულების გამსხვილებამ უნდა უზრუნველყოს ადგილობრივი ბიუჯეტის სახსრების უფრო ეფექტური ხარჯვა, მოსახლეობის მომსახურების ხარისხის ზრდა, სოციო-ეკონომიკური პროექტების განხორციელება და რეგიონული ეკონომიკის და ინფრასტრუქტურის გაუმჯობესება. შესაძლოა ახალი კანონის ყველაზე მნიშვნელოვანი ინოვაციაა გამთანაბრებელი ტრანსფერის შემოღება. მართალია, ტრანსფერის ფორმულა დღესდღეობით არასრულყოფილადაა მიჩნეულია და მოსალოდნელია, რომ მოხდეს მისი კორექტირება, მაგრამ თვით ის ფაქტი, რომ ტრანსფერი აღარ იქნება ვოლუნტარისტული, ქმნის რაიონების განვითარების გრძელვადიან პროგრამაზე მუშაობის შესაძლებლობას. მთავრობის საშუალოვადიანი სტრატეგიის მიხედვით, ,,ადგილობრივი ბიუჯეტის გადასახდელები 2007-2010 წლებისათვის ზრდის ტენდენციით ხასიათდება. კერძოდ, 2007 წელს ადგილობრივი ბიუჯეტის მთლიანი ხარჯები მშპ-ის 4,3 პროცენტი იქნება, 2008-2010 წლებში 4,4 პროცენტის დონეზე შენარჩუნდება”. ეს მაჩვენებელი საკმაოდ დაბალია, იმის გათვალისწინებით, რომ ხარჯების ძირითადი წილი მოდის თბილისზე, ხოლო რაიონული ბიუჯეტები თითქმის მთლიანად ფორმირდება ტრანსფერითა და საშემოსავლო გადასახადით მიღებული შემოსავლებით.

კანონით არ არის განსაზღვრული რაიმე ნორმები, რომლებიც დაარეგულირებს რაიონის შიგნით სახსრების გადანაწილების პრინციპს. არსებობს საშიშროება, რომ მოხდება სახსრების ხარჯვის არათანაბარი განაწილება რაიონში შემავალ ტერიტორიულ ერთეულებს შორის, რაც შიდა კონფლიქტებსა და დაძაბულება წარმოშობს.

ახალი კანონმდებლობით გვარდება ადგილობრივი თვითმმართველობებისა და ცენტრალური ხელისუფლების საკუთრების გამიჯვნის საკითხი. თვითმმართველ ქალაქებს უკვე ნაწილობრივ გადაეცა, ხოლო სხვა თვითმმართველობით ერთეულებს არჩევნების შემდეგ გადაეცემა სახელმწიფო ქონების ნაწილი, რომელიც მათ საკუთარი ფუნქციებისა და უფლებამოსილებების განსახორციელებლად სჭირდებათ. ამავე დროს

დასახლებულ პუნქტებს ვერ ექნებათ თავისი საკუთრება (მაგ. სათემო კლუბი ან მოედანი), ვინაიდან ისინი აღარ არიან იურიდიული პირები. ამან შესაძლოა პრობლემები შექმნას იმ ობიექტების შექმნისა და მოვლა-პატრონობის საკითხში, რომელიც კონკრეტული თემის საჭიროებებს ემსახურება. გაურკვეველი რჩება ყოფილი კოლმეურნეობების საკუთრების ბედი. ამასთან კრიტიკულად ფასდება მთავრობის კურსი რაიონული შენობა-ნაგებობების მასობრივ გასხვისებაზე, რაც ადგილობრივ მოსახლეობას აუცილებელი ინფრატრუქტურის გარეშე ტოვებს.

ადგილობრივი ორგანოების ეფექტური ფუნქციონირებისთვის დიდ პრობლემას წარმოადგენს ადგილობრივი ადმინისტრაციის სისუსტე, მოხელეთა არასაკმარისი კვალიფიკაცია და მოქალაქეთა მომსახურების დაბალი ხარისხი. მოსალოდნელია, რომ ახალი კანონმდებლობით არ იქნება უზრუნველყოფილი თვითმმართველობის საჯარო მოხელეთა სტაბილური დასაქმება, რის გარეშეც ამ პრობლემის მოგვარება ძნელი იქნება. საჭირო იქნება მუნიციპალური მოხელის საკვალიფიკაციო მოთხოვნების განსაზღვრა, მოხელეთა პროფესიული გადამზადება და კორუფციისა და პოლიტიკური პატრონაჟის დღეს არსებული სისტემების აღმოფხვრა.

დემოკრატია ადგილობრივ დონეზე

კანონით ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ გამგებელი (მერი) ირჩევა საკრებულოს მიერ, მაგრამ იმავდროულად არის საჯარო მოხელე, ადგილობრივი ადმინისტრაციის ხელმძღვანელი. ამასთან, ვინაიდან ის არის მხოლოდ აღმასრულებელი ფუნქციის მატარებელი, მისთვის ,,მერის” წოდების მინიჭება არ შეესაბამება ევროპულ პრაქტიკას - მერი უნდა იყოს თვითმმართველი ერთეულის ხელმძღვანელი პირი, და არა უბრალოდ ადმინისტრაციული სამსახურის უფროსი. ამ შეუსაბამობის დარეგულირება რეკომენდებულია ევროპის საბჭოს მიერ.

სერიოზული განხილვის საგანი უნდა გახდეს აგრეთვე ადგილობრივი არჩევითი ორგანოების ფორმირების წესი. დეპუტატთა ნაწილის პროპორციული სისტემით, ხოლო ნაწილის - მაჟორიტარული სისტემით არჩევა პოტენციურად ქმნის რაიონის საკრებულოს წევრთა ორ განსხვავებულ კორპუსს, მათ შორის მოსალოდნელია შეიქმნას რეალური უთანასწორობა და დაპირისპირება. კითხვებს აჩენს ადგილობრივ არჩევნებში პროპორციული სისტემის გამოყენების მიზანშეწონილობა.

თვითმმართველი ერთეულების გამსხვილებამ გამოიწვია მანძილის გაზრდა ადგილობრივ მოსახლეობასა და ხელისუფლებას შორის. მონაწილეობითი დემოკრატიის საერთო სისუსტის ფონზე ეს ქმნის მოსახლეობასა და მმართველობას შორის შემდგომი გაუცხოების საშიშროებას. დასახვეწია, თუ თავიდან დასალაგებელი არა, ადმინისტრაციული ორგანოების მიერ მოსახლეობის მომსახურების ფორმები და სტილი. ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი და სხვა საკანონმდებლო ნორმები, რომლებიც პოტენციურად ქმნის თვითმმართველობაში მოსახლეობის ჩართვის შესაძლებლობას, ხშირ შემთხვევაში მეტად შორსაა ადგილებზე არსებული პრაქტიკისგან. მოსახლეობისა და მმართველობითი ორგანოების ურთიერთობის დემოკრატიის ნორმებთან დაახლოება დიდწილად არასამთავრობო ორგანიზაციების ძალისხმევით ხორციელდება.

ბოლო წლების გარდაქმნებით სრულიად ატომიზებულ ადგილობრივ მოსახლეობას უჭირს ადგილებზე პრობლემების გადასაჭრელად ერთობლივი მოქმედების ორგანიზება, მით უფრო ამგვარი მოქმედების მდგრადი მექანიზმის გამომუშავება. არსებობს რეგიონების განვითარების ხელშემწყობი საერთაშორისო პროექტების პრაქტიკა, რომელიც მიმართულია თემების თვითორგანიზების და მობილიზაციის გარე ფასილიტაციაზე და ხელშეწყობაზე. მართალია, ეს პრაქტიკა უფრო ნეგატიური შედეგის მაგალითებს იძლევა, ვიდრე რეალური წარმატებისა, საჭიროა ამ გამოცდილების ანალიზი, შეჯამება და ამ ბაზაზე თემის თვითმმართველობის ინსტიტუციონალიზაციის ახალი ეტაპის დაწყება. ვინაიდან ფორმალური თვითმმართველობა თემის დონეზე აღარ არსებობს, საქართველოში შექმნილია უნიკალური ვითარება, რომელიც იძლევა სოციალურ კონტექსტთან მაქსიმალურად დაახლოებული ახალი ინსტიტუტების გამოვლენისა და დამკვიდრების შესაძლებლობას.

დასკვნა

2006 წელს ჩატარებული არჩევნებით ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები თითქმის მთლიანად ნაციონალური მოძრაობის წარმომადგენლებით დაკომპლექტდა. ამასთან, საარჩევნო კამპანიამ, რომელსაც პირადად პრეზიდენტი უძღვებოდა, გარკვეულწილად წაშალა ზღვარი ცენტრალურ მმართველობასა და ადგილობრივ თვითმმართველობას შორის. ამდენად პასუხისმგებლობა ადგილობრივი თვითმმართველობის შემდგომ საქმიანობაზე და მის განვითარებაზე მთლიანად ცენტრალურ ხელისუფლებასა და მმართველ პარტიას დაეკისრა. მოსალოდნელია, რომ ამგვარი ცენტრალიზება ხელს შეუწყობს ადგილებზე შემდგომი გარდაქმნების კოორდინირებას და პრობლემების ცენტრალიზებულ და უნიფიცირებულ მოგვარებას. ამავე დროს ადგილებზე შეიძლება გაიზარდოს განუკითხაობა და მოქალაქეთა დაუცველობა ხელისუფლების პირისპირ. რეგიონებში, სადაც სასამართლოები კიდევ უფრო სუსტია, ვიდრე თბილისში, ადამიანთა უფლებების დაცვა შესაძლოა მეტად პრობლემატური გახდეს. არასამთავრობო ორგანიზაციებს, მედიასა და ოპოზიციურ პარტიებს ამ მხრივ არსებითი როლის შესრულება ევალებათ.

მარინა მუსხელიშვილი

საქართველოს პარლამენტის განმტკიცება ბოლო წლებში ძირითადად ხორციელდება ტექნიკური დახმარების გზით, საერთაშორისო ორგანიზაციებისა და დასავლური ქვეყნების მთავრობების დაფინანსებითა და ხელშეწყობით.

საპარლამენტო რეფორმების ცენტრი

დონორი ორგანიზაციების მიერ განხორციელებული პროექტები იმდენად ბევრია, ხოლო მათი საქმიანობა ხშირ შემთხვევაში თანამკვეთი, რომ პარლამენტს დასჭირდა ყველა ღონისძიება ერთიან ჩარჩოში მოექცია საერთაშორისო დახმარების ოპტიმიზებისა და მისი ეფექტურობის გაზრდის მიზნით.

2006 წელს საქართველოს პარლამენტისა და ეუთოს ადამიანური განზომილების ოფისის (Human Dimension Office - HDO) თანამშრომლობის საფუძველზე, OSCE/ODIHR-მა ხელი შეუწყო საპარლამენტო რეფორმების ცენტრის (ჩენტერ ფორ Pარლიამენტარყ ღეფორმ - CPR) დაფუძნებას. ცენტრის შექმნის მიზანია საქართველოს პარლამენტის მიერ პარლამენტის რეფორმების პროცესის სწორი დაგეგმვის, ანალიზის, კოორდინაციისა და მონიტორინგის ხელშეწყობა. ცენტრის საქმიანობა გაგრძელდება ორი წლის მანძილზე საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარის ზედამხედველობის ქვეშ. ცენტრის მთავარი მიზნებია: პარლამენტის თავმჯდომარისა და პარლამენტის ხელმძღვანელობისათვის ტექნიკური და ექსპერტული სახის დახმარების გაწევა საპარლამენტო საქმიანობასა და რეფორმების სფეროში; პარლამენტის შესაძლებლობის გაძლიერება საკუთარი რეფორმების მონიტორინგის, სარეფორმო პროექტებისა და დონორთა დახმარების კოორდინაციის უკეთესი წარმართვისთვის; რეფორმის მიზნების განსაზღვრა პარლამენტში კრიტიკული და სტრატეგიული დისკუსიების გამართვის გზით.

დაბლა ჩამოთვლილია უმთავრესი პროექტები, რომლებიც ხორციელდება პარლამენტში.

სამოქალაქო საზოგადოება კანონშემოქმედების პროცესში

პროექტი ხორციელდება სამოქალაქო საზოგადოების ინსტიტუტის მიერ ფონდი ღია საზოგადოება-საქართველოს ფინანსური მხარდაჭერით. პროექტის მიზანია უზრუნველყოს საკანონმდებლო პროცესის გამჭვირვალობა, მასში საზოგადოების ჩართულობა, ინფორმაციის დროული გავრცელება მოსალოდნელი სიახლეების შესახებ და საზოგადოების ინტერესების ლობირება საკანონმდებლო საქმიანობის დროს. პროექტის ფარგლებში ელექტრონული ფოსტის მეშვეობით ვრცელდება ინფორმაცია ყველა კანონპროექტის შესახებ, რომელიც პარლამენტში შესულია განსახილველად, ხოლო კანონპროექტები და განმარტებითი ბარათები მოთავსებულია ვებ-გვერდზე www.civilin.org.ge.

საპარლამენტო ზედამხედველობის, ანგარიშვალდებულებისა და გამჭვირვალობის პროგრამა

პროგრამა ხორციელდებოდა 2004-2006 წლებში NDI-ს მიერ USAID-ის დაფინანსებით. პროგრამა მიზნად ისახავდა საქართველოს პარლამენტის ინსტიტუციონალურ გაძლიერებას. მის მთავარ ამოცანებს შეადგენდა: 1. პარლამენტის წევრების პოლიტიკური და საკანონმდებლო უნარ-ჩვევების გაუმჯობესება და ინსტიტუციონალური რეფორმისა და განვითარების გრძელვადიანი პროგრამის შემუშავება; 2. დემოკრატიული პოლიტიკური რეფორმების პროცესის მხარდაჭერა; 3. საკომიტეტო საქმიანობისა და საზოგადოებასთან ურთიერთობის გაფართოების ხელშეწყობა; 4. გადაწყვეტილების მიღების პროცესში ქალების სრულფასოვანი მონაწილეობის უზრუნველყოფა.

პროგრამის ხელშეწყობით ჩატარდა ტრენინგები პარლამენტის წევრებისთვის და თანამშრომლებისთვის, მომზადდა და მიღებულ იქნა პარლამენტის რეგლამენტის შესწორებათა პაკეტი; მოეწყო რამდენიმე მნიშვნელოვანი კანონპროექტის საჯარო განხილვა (საგადასახადო კოდექსი, განათლების რეფორმა, საარჩევნო კოდექსი, ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმა, ადამიანის უფლებები); დაარსდა პარლამენტის თავმჯდომარის მრჩეველთა საბჭო, თავმჯდომარის კაბინეტის კვლევითი შესაძლებლობების გაძლიერების მიზნით; დაიწყო პარლამენტის საინფორმაციო ბიულეტენის გამოშვება ინგლისურ ენაზე (კვირაში ორჯერ); საპარლამენტო კომიტეტებთან ერთად მოეწყო საჯარო შეხვედრები და გასვლითი სხდომები საქართველოს რეგიონებში; მიმდინარეობდა მაჟორიტარი დეპუტატების მუშაობის ხელშეწყობა, მათი ადგილობრივი წარმომადგენლობების გაძლიერება; გამოიცემოდა სხვადასხვა სახის ბროშურები.

2006 წლიდან NDI ახორციელებს ახალ პროექტს, რომელიც 2009 წლამდე გაგრძელდება. ახალი პროექტის ჩარჩოებში გაგრძელდება საპარლამენტო კომიტეტების მხარდაჭერა; იგეგმება ფრაქციების ორგანიზაციული და სტრუქტურული გაძლიერება; პარლამენტის სპიკერთან არსებული მრჩეველთა საბჭო და ინტერნები ხელს შეუწყობენ საკანონმდებლო და პოლიტიკის შემუშავების გაძლიერებას. პროგრამის ჩარჩოებში დაწყებულია პარლამენტის რეგლამენტის გადამუშავება მომდევნო, 150-წევრიანი პარლამენტისთვის.

ევროკავშირის საპარლამენტო რეფორმის პროექტი საქართველოში

პროექტს ახორციელებს GTZ/HAUS, პროექტი ფინანსდება ევროკავშირის მიერ, პროექტი განხორციელდება 2008 წლის აპრილამდე.

პროექტის საერთო მიზანია ეფექტური და გამჭვირვალე სამუშაო გარემოს შექმნისა და პარლამენტის პროფესიონალიზმის, უნარიანობისა და ანგარიშვალდებულების გაზრდის გზით საქართველოში დემოკრატიული ინსტიტუტების განვითარებისა და კონსოლიდაციის ხელშეწყობა.

პროექტი სხვა მრავალრიცხოვან საქმიანობასთან ერთად გეგმავს ევროკავშირის სადოკუმენტაციო ცენტრის დაარსებას. პროექტი ასევე ითვალისწინებს სათარგმნი ცენტრის დაფუძნებას, რომელიც დაეხმარება პარლამენტს კანონების თარგმნაში და ასევე იმუშავებს ევროპული იურიდიული ტერმინოლოგიის, EUROVOC-ის თარგმნაზე. პროექტის ფარგლებში შეიქმნა სპეციალური დანაყოფი, რომლის ადამიანურ და ტექნიკურ რესურსებს გამოიყენებენ შესაბამისი კომიტეტები და დეპარტამენტები საკანონმდებლო საქმიანობაში, რაც დაეხმარება ქართული კანონმდებლობის ევროპულ კანონმდებლობასთან ჰარმონიზაციას. ეს სტრუქტურა იფუნქციონირებს პროექტის დასრულების შემდეგაც. პროექტი ასევე ითვალისწინებს პარლამენტის სამოქალაქო საზოგადოებასთან ურთიერთობის გამყარებას სამოქალაქო განათლების გზით. მომზადდება და გავრცელდება (სკოლებში, უნივერსიტეტებში და ზოგადად მოსახლეობაში) მასალები პარლამენტის როლისა და მნიშვნელობის შესახებ.

სამხრეთ კავკასიაში გენდერისა და პოლიტიკის პროგრამა

პროგრამა ხორციელდება UNDP-ის და SIDA-ის მხარდაჭერით, ორი შვედური ორგანიზაციის - The Institute of Public Management (IPM) da Springboard - მონაწილეობით.

პროგრამის მიზანია გენდერული პოლიტიკის განვითარება საქართველოსა და სომხეთში, პოლიტიკაში ქალთა მონაწილეობის ხელშეწყობა და პოლიტიკურ ორგანოებში გენდერულ საკითხებზე დიალოგის ფასილიტაცია. გარდა ამისა, პროგრამა ითვალისწინებს გენდერულ საკითხებში რეგიონული კოოპერაციის ხელშეწყობას. მოსალოდნელია, რომ პროგრამის რეალიზების შედეგად გაიზრდება ქალთა პროცენტული შემადგენლობა პოლიტიკურ სტრუქტურებში.

გაეროს მხარდაჭერით ჯერ კიდევ 2004 წელს პარლამენტში შეიქმნა გენდერული თანასწორობის საკონსულტაციო საბჭო. საბჭოს უძღვება პარლამენტის თავმჯდომარე. მოგვიანებით OSCE/ODIHR-ის მხარდაჭერით ევროპული ინტეგრაციის სახელმწიფო მინისტრთან დაარსდა გენდერული თანასწორობის სამთავრობო მუდმივმოქმედი კომისია. კომისია მუშაობს გენდერული თანასწორობის ახალი ეროვნული პროგრამის შექმნაზე.

პროგრამით განსაზღვრულია გენდერული თანასწორობის საპარლამენტო საკონსულტაციო საბჭოს და გენდერული თანასწორობის მთავრობის მუდმივმოქმედი კომისიის ტექნიკური, საკონსულტაციო და ინფორმაციული მხარდაჭერა; საკანონმდებლო საქმიანობის მხარდაჭერა; გენდერული თანასწორობის სამოქმედო გეგმის შემუშავებაში მონაწილეობა; სამთავრობო სტრუქტურების თანამშრომლების ტრენინგი და სამინისტროებისთვის რეკომენდაციების შემუშავება; საინფორმაციო უზრუნველყოფის გაუმჯობესება (მათ შორის სტატისტიკის დეპარტამენტის მხარდაჭერა) და პუბლიკაციები; პოლიტიკურ პარტიებში ქალთა მონაწილეობისა და წინსვლის წახალისება; მუშაობა საზოგადოებასთან და არასამთავრობო ორგანიზაციებთან, მათ შორის რეგიონულ კონტექსტშიც.

მაჟორიტართა პროექტი: ინფორმირებული მოქალაქეები და ანგარიშვალდებული ხელისუფლება

პროექტს ახორციელებს საერთაშორისო გამჭვირვალობა-საქართველო ბრიტანეთის საელჩოს დაფინანსებით. პროექტი განხორციელდება 2008 წლის ივლისამდე.

პროექტის მიზანია მაჟორიტარ დეპუტატებსა და ამომრჩეველებს შორის ურთიერთობის გააქტიურება და საკანონმდებლო პროცესში საზოგადოების, განსაკუთრებით რეგიონების მოსახლეობის თანამონაწილეობის გაზრდა. პროექტი ხორციელდება თბილისის გარეთ საქართველოს ყველა რეგიონში აჭარის გარდა. პროექტის ფარგლებში ტარდება ტრენინგ-სემინარები მაჟორიტარ დეპუტატთა რაიონული ბიუროების თანამშრომლებისთვის; რეგულარულ საწყისებზე მიმდინარეობს ბიუროების თანამშრომელთა კონსულტირება; იბეჭდება და ვრცელდება ბროშურები, მათ შორის მოქალაქეთა გზამკვლევი, რომელშიც აღწერილია მაჟორიტარი დეპუტატის ძირითადი უფლება-მოვალეობები, მათი ურთიერთობა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებთან. 2006 წლის ადგილობრივი არჩევნების წინ პროექტის ფარგელბში გამოქვეყნდა და გავრცელდა ბროშურები ,,ამომრჩევლის გზამკვლევი “ და ,, ხშირად დასმული კითხვები ადგილობრივი თვითმმართევლობის შესახებ “. ეწყობა საჯარო შეხვედრები მოსახლეობასთან, ჟურნალისტებთან, არასამთავრობო ორგანიზაციებთან მიღებული კანონების წარსადგენად და კანონპროექტების განსახილველად. მზადდება საკანონმდებლო რეკომენდაციები მაჟორიტარი დეპუტატების და მათი ამომრჩევლების კონსტრუქციული ურთიერთობის უზრუნველსაყოფად.

საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს ოფისი პარლამენტში

პროექტს აფინანსებს SIDA. პროექტი დამთავრდება 2008 წლის მარტში.

პროექტის მიზნებია: 1. საკანონმდებლო პროცესში სამოქალაქო საზოგადოებისა და ქვედა დონის სპეციალისტების ჩართვის გზით პარლამენტართა ინფორმირებულობის გაზრდა გადაწყვეტილებების მიღებისას; 2. პარლამენტის საქმიანობის შესახებ საზოგადოების ინფორმირებულობის ამაღლება.

პროექტი ითვალისწინებს ფოკუს-ჯგუფების ჩატარებას მნიშვნელოვან კანონპროექტებზე ძირითადად თბილისს გარეთ; ტრენინგებს პარლამენტის აპარატისთვის და მაჟორიტარ დეპუტატთა რაიონული ბიუროების წარმომადგენლებისთვის; პარლამენტის კომიტეტების მიერ წლიური ანგარიშების გამოქვეყნებას ქართულ და ინგლისურ ენებზე; ახლად მიღებული კანონების კომენტარების ბროშურების სახით გამოცემას და გავრცელებას; საზოგადოებრივი აზრის კვლევას პარლამენტის სტრატეგიის შემუშავების ხელშესაწყობად.

სწორი ეკონომიკური მართვა და საპარლამენტო ზედამხედველობა

პროგრამას ახორციელებს აღმოსავლეთ-დასავლეთის საპარლამენტო პრაქტიკის პროექტი (EWPPP) ჰოლანდიის საგარეო საქმეთა სამინისტროს დაფინანსებით. პროგრამა გაგრძელდება 2008 წლამდე. პროგრამის მიზანია საპარლამენტო და ინსტიტუციონალური შესაძლებლობების გაძლიერება სწორი ეკონომიკური მართვის თვალსაზრისით. პროგრამის მიზნებია: პარლამენტის შესაძლებლობების გაძლიერება საბიუჯეტო კონტროლის და სახელმწიფო ფინანსების მართვის კუთხით; პარლამენტის საზედამხედველო ფუნქციის გაუმჯობესება აღმასრულებელ ხელისუფლებასთან მიმართებაში; საპარლამენტო კომიტეტების შესაძლებლობის გაზრდა საბიუჯეტო ანალიზის დამოუკიდებლად განხორციელებისთვის; საბიუჯეტო გამჭვირვალობის ხელშეწყობა; პირად და პროფესიულ ურთიერთობათა ქსელის დაარსება საქართველოს პარლამენტის წევრებსა და მათ ევროპელ და რეგიონულ პარტნიორებს შორის; ევროკავშირში არსებული სწორი მართვის სტანდარტების ათვისება.

პროექტით გათვალისწინებულია შემდეგი ღონისძიებები: ტრენინგ/სემინარების ჩატარება; რეგიონული სამუშაო ვიზიტი ბალტიისპირეთის ერთ-ერთ ქვეყანაში და ერთი სამუშაო ვიზიტი ნიდერლანდების პარლამენტში;

ბიზნესის და პარლამენტის თანამშრომლობა

პროექტს ახორციელებს ბიზნესისა და პარლამენტის თანამშროლობის საერთაშორისო ასოციაცია (IABP) ირლანდიისა და ლუქსემბურგის მთავრობების ხელშეწყობით. პროექტი დაიწყო 2004 წელს. მისი მთავარი მიზანია განავითაროს ნდობა და ურთიერთგაგება ბიზნესის წარმომადგენლებსა და კანონმდებლებს შორის და ხელი შეუწყოს მხარეებს შორის არაკორუფციული და გამჭვირვალე ურთიერთობების ფორმირების ჩამოყალიბებას. პროექტის საქმიანობის ძირითადი მიმართულებებია: 1. პარლამენტის წევრთა ბიზნეს-ინტერესების რეგულირება, ამ მიზნით საკანონმდებლო გარემოს სრულყოფა. ეწყობა სემინარები, რომლებზეც ექსპერტები აწვდიან პარლამენტის წევრებს ინფორმაციას სხვადასხვა ქვეყნების გამოცდილების შესახებ; 2. მთიანი რეგიონების ეკონომიკური განვითარების ხელშეწყობა. ეწყობა პარლამენტის წევრთა სამუშაო ვიზიტები მთიან რეგიონებში, რეგიონული ეკონომიკისა და სოციალური მდგომარეობის შესასწავლად, გზების, ინფრასტრუქტურისა და უსაფრთხოების საკითხთა განხილვისათვის და პრობლემების გადაჭრის გზების მოსაძიებლად; 3. ჩამოყალიბდა უცხოელ ინვესტორთა საკონსულტაციო საბჭო (FIAC); 4. პარლამენტისა და ბიზნესის კავშირების გაძლიერება. ეწყობა შეხვედრები სხვადასხვა დარგის ბიზნესის წარმომადგენლებთან პარლამენტისთვის დარგში არსებული მდგომარეობის უკეთ გაცნობის მიზნით.

საქართველოს პარლამენტისა და მთავრობის საქმიანობის ეფექტიანობისა და ტრანსპარენტულობის გაუმჯობესება

პროექტს ახორციელებს გაეროს განვითარების პროგრამა (UNDP). ოთხწლიანი პროექტი, რომელიც 2004 წელს დაიწყო, დაფინანსებულია საქართველოს მთავრობისა და გაეროს მიერ.

პროექტის ძირითადი მიზანია ხელი შეუწყოს საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლების კანონშემოქმედებითი საქმიანობის მოდერნიზებას, რაც ხელისუფლების ორ შტოს შორის თანამშრომლობას უფრო ეფექტიანს, გამჭვირვალესა და ჰარმონიულს გახდის. პროექტი დაფუძნებულია თანამედროვე მეთოდოლოგიურ მიღწევებსა და საინფორმაციო და საკომუნიკაციო ტექნოლოგიებზე და ითვალისწინებს გამჭვირვალე საინფორმაციო ქსელების შექმნას.

პროექტი ერთდროულად ხორციელდება ორ ორგანოში - პარლამენტსა და მთავრობაში. მისი ძირითადი არეალი პარლამენტის აპარატია, ხოლო მისი წარმატებული განხორციელების შედეგად აიგება პარლამენტის უწყებრივ/კორპორატიული მართვის საინფორმაციო სისტემა (INMIS). პროექტი ხორციელდება ეტაპობრივად. პროგრამულ და კომპიუტერულ

რეალიზებას წინ უსწრებს მართვის სისტემის სრულყოფა და ინფორმაციულ/დოკუმენტაციური ნაკადების ორგანიზება. პროექტი აგრეთვე ითვალისწინებს პერსონალის სწავლებას და საზოგადოებასთან პარლამენტის ურთიერთობების გაძლიერებას.

დასკვნა

ძნელია შეფასდეს ის, თუ რამდენად ეფექტურია პარლამენტის განვითარებაზე გაწეული ხარჯები. მომდევნო პროექტების დასაგეგმად სასურველი იქნებოდა პარლამენტის შიგნით კვლევის ჩატარება ყველაზე პრობლემური საკითხების დასადგენად. თუმცა ის, თუ რამდენად იზრდება ამ ხარჯების შედეგად პარლამენტის მიერ საკანონმდებლო, წარმომადგენლობითი და საზედამხედველო ფუნქციების შესრულება დამოკიდებულია არა მარტო ამ დახმარებაზე, არამედ ისეთ გარე ფაქტორებზეც, როგორებიცაა ქვეყნის კონსტიტუციური მოწყობა, პოლიტიკურ ელიტაში დამკვიდრებული პოლიტიკური კულტურა და კანონის უზენაესობის პრინციპის დაცვა ხელისუფლების სხვა სტრუქტურების მიერ. ამ სამი მიმართულებით წინსვლის მიღწევის გარეშე პარლამენტისათვის გაწეული დახმარება მოკლევადიან პერსპექტივაში ნაკლებად შედეგიანი იქნება. 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნების წინ სასურველია საარჩევნო სისტემისა და საარჩევნო კოდექსის სრულყოფა პარლამენტის წარმომადგენლობითი ფუნქციისა და მისი ანგარიშვალდებულების გაზრდის მიზნით.

მერაბ კაკულია

დღევანდელი საქართველოს ყველაზე დიდი გამოწვევა მოკლე ვადებში სწრაფად მზარდი და კონკურენტული ეკონომიკის შექმნაა, რომელმაც არა მარტო სიღარიბის დაძლევა და მოქალაქეთა კეთილდღეობა უნდა უზრუნველყოს, არამედ მდგრადი საფუძველი უნდა შეუქმნას ქვეყნის სახელმწიფოებრივ მთლიანობას. ბუნებრივი რესურსებით შედარებით ღარიბ ქვეყანას, რომლის ეკონომიკას ჯერ კიდევ მოუქნელი სტრუქტურა და დაბალი ტექნოლოგიური დონე გააჩნია, ამ მიზნის მისაღწევად მხოლოდ ერთი გზა რჩება - უპრეცენდენტოდ ლიბერალური ბიზნესგარემოს შექმნა, როგორც უცხოელებისათვის, ასევე რეზიდენტებისათვის. ამდენად, სავსებით ლოგიკურია, რომ ევროკავშირის სამეზობლო პოლიტიკის სამოქმედო გეგმის ერთ-ერთი პრიორიტეტული სფერო სწორედ ბიზნესგარემოს გაუმჯობესებაა.

პროცესის დინამიკა

ბიზნესგარემოს გაუმჯობესების საერთაშორისო მონიტორინგს რამდენიმე საერთაშორისო ორგანიზაცია ახორციელებს (მსოფლიო ბანკი, ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკი, მსოფლიო ეკონომიკური ფორუმი და სხვ.). მათგან ყველაზე კომპლექსურია მსოფლიო ბანკის პროექტი ,,ბიზნესის წარმართვა” (,,Doing Business”). იგი, ამა თუ იმ ქვეყანაში ბიზნესგარემოს მარეგულირებელი ნორმატიული აქტების შესწავლას, აგრეთვე სახელმწიფო ორგანოების და კერძო სექტორის წარმომადგენლებთან ინტერვიუებს ეყრდნობა. მიმოხილვა უპირატესად სამართლებრივი ხასიათის რეფორმებზეა ფოკუსირებული, რომელთა განხორციელების გარეშე შეუძლებელია ბიზნესგარემოს რეალური გაუმჯობესება. იგი მოიცავს საქმიან აქტივობასთან დაკავშირებულ 10 სფეროს, რომელთა რაოდენობრივი ანალიზი სპეციალურად შემუშავებული მაჩვენებლებით ხდება.

მსოფლიო ბანკის ბოლო გამოკვლევის მიხედვით საქმიანი აქტივობისათვის ხელსაყრელი პირობების შექმნაში საქართველომ 175 ქვეყანას შორის ყველაზე შთამბეჭდავი დინამიკა აჩვენა - 112-ე ადგილიდან მან 37-ზე გადაინაცვლა და უკან ჩამოიტოვა ისეთი სახელმწიფოებიც კი, როგორიცაა იტალია და ესპანეთი. აღმოსავლეთ ევროპისა და დსთ-ის ქვეყნებიდან მხოლოდ ხუთს (ლიტვა, ესტონეთი, ლატვია, სომხეთი და სლოვაკეთი) აქვს საქართველოზე უკეთესი რეიტინგი.

ბიზნესის დაწყება

მსოფლიო ბანკის მონაცემებით საგრძნობი წინსვლა აღინიშნა ბიზნესის დაწყების სფეროში: საქართველო 59-დან 36-ე ადგილზე გადავიდა. შემცირდა ბიზნესის დასაწყებად საჭირო პროცედურათა რიცხოვნობა და მათი განხორციელების დრო. ამ პარამეტრებით საქართველო უკვე გაუტოლდა OECD-ის (22 ეკონომიკურად მაღალგანვითარებული ქვეყანა-მ.კ.) მაჩვენებელს. მინიმალური საწესდებო კაპიტალის მოთხოვნის დონე კი, მისი მკვეთრი შემცირების შემდეგ, OECD-ის საშუალოზე ბევრად ნაკლებია. ამასთან, კლების მიუხედავად ორჯერ მეტია ბიზნესის დაწყების ხარჯები მოსახლეობის ერთ სულზე ეროვნული შემოსავლის მიმართ. მთლიანობაში შეიძლება ითქვას, რომ ბიზნესის დაწყების თვალსაზრისით საქართველოში გადაულახავი ბარიერები აღარ არსებობს.

ყველაზე დიდ რეიტინგულ წინსვლას 2005-2006 წლებში საქართველომ ლიცენზირების სფეროში მიაღწია, რომელიც ბიზნესის დაწყების განუყოფელი ნაწილია, თუმცა მისი შეფასება მაინც ცალკე ხდება. ლიცენზიებისა და ნებართვების რაოდენობა 85 პროცენტით შემცირდა, ლიცენზიების უმეტესი ნაწილის გაცემის ვადა 30 დღით განისაზღვრა, ნებართვებისა კი 20 დღით. გამარტივდა ლიცენზიის მიღებასთან დაკავშირებული პროცედურები, ხოლო შესაბამისი ფულადი დანახარჯები, განსაკუთრებული შემთხვევების გარდა, რაიმე სერიოზულ ფინანსურ ტვირთს აღარ წარმოადგენს. ამდენად, გასაკვირი

არ უნდა იყოს, რომ ლიცენზირების სისტემის ლიბერალიზაციის ,,ნომინაციაში” საქართველომ 152-ე ადგილიდან 42-ზე გადაინაცვლა და შესაბამისი პროცედურების რაოდენობითა და დანახარჯების მოცულობით თითქმის გაუტოლდა, ხოლო ვადების სიმცირით გაუსწრო კიდეც OECD-ის ქვეყნების საშუალო მაჩვენებელს. რაც შეეხება ევროპისა და ცენტრალური აზიის რეგიონის სხვა ქვეყნებს, მათთან შედარებით საქართველოს გაცილებით უკეთესი მაჩვენებლები გააჩნია.

მუშაკთა დაქირავება/დათხოვნის სფერო

ლიცენზირების შემდეგ, მსოფლიო ბანკის მიმოხილვის თანახმად, ყველაზე წარმატებულად მუშაკთა დაქირავება/დათხოვნის სფერო იქნა მიჩნეული. შრომის ახალი კოდექსის მიღების შემდეგ საქართველო 71-ე ადგილიდან პირველ ათეულში მოხვდა. სამუშაოზე მიღების და დათხოვნის სირთულის, დათხოვნის ხარჯის, ასევე სამუშაო საათების ელასტიურობის ინდექსები შეუდარებლად დაბალია (ანუ ბიზნესისათვის ხელსაყრელი) OECD-ის ქვეყნების შესაბამის საშუალო მაჩვენებლებზე. ეჭვს არ იწვევს, ის გარემოება, რომ მუშაკთა დაქირავება-დათხოვნის მაქსიმალურად გამარტივება მეწარმისათვის ძალზე სერიოზული სტიმულია, წინააღმდეგ შემთხვევაში იგი ვერ დამკვიდრდებოდა ისეთ ულტრალიბერალურ ეკონომიკებში, როგორიც აშშ, სინგაპური და ჰონკონგია. მაგრამ, მეორე მხრივ, არსებობს დასაქმებულთა სოციალური დაცვის ევროპული ფორმატი, რომელიც შრომითი ურთიერთობების რეგულირების მნიშვნელოვან მექანიზმებს შეიცავს. ამდენად ევროპელი ექსპერტები საკმაოდ კრიტიკულად უყურებენ საქართველოს ნოვაციებს აღნიშნულ სფეროში.

საკუთრების რეგისტრაცია

მიმოხილვის მიხედვით, საქართველომ მაღალი რეიტინგული პოზიცია დაიკავა საკუთრების რეგისტრაციის სფეროში - 16-ე ადგილი. მართალია წინსვლა აქ მინიმალური იყო, მხოლოდ 2 პუნქტით, თუმცა ამ ზომის გადაადგილება პირველ ოცეულში საკმაოდ სერიოზულად შეიძლება ჩაითვალოს. უძრავ ნივთებზე უფლებათა რეგისტრაციის შესახებ კანონის მიღების შემდეგ გამარტივდა საკუთრების რეგისტრაციის პროცედურა და შემცირდა მისი ვადები, კერძოდ შემოღებულ იქნა დაჩქარებული რეგისტრაციის მექანიზმი. საკუთრების რეგისტრაცია საქართველოში, მსოფლიო ბანკის მონაცემებით, საშუალოდ 9 დღესა და 6 პროცედურის გავლას საჭიროებს. შედარებისათვის, OECD-ის ქვეყნებში ეს პარამეტრები შესაბამისად 31,8 დღესა 4,7 პროცედურას შეადგენდა. რაც შეეხება საკუთრების რეგისტრაციაზე დანახარჯის პროცენტულ შეფარდებას თვით საკუთრების ღირებულებასთან, იგი საქართველოში ბევრად უფრო ნაკლებია.

კრედიტის ხელმისაწვდომობა

ბიზნესგარემოს კიდევ ერთი სფერო, სადაც მსოფლიო ბანკმა სერიოზული გაუმჯობესება (48 პუნქტით) დაინახა კრედიტის ხელმისაწვდომობაა. კანონიერი უფლების ინდექსი, რომელიც ასახავს იმას, თუ რამდენად უზრუნველყოფს მოქმედი კანონმდებლობა კრედიტის წვდომას, თითქმის უტოლდება OECD-ის ქვეყნების საშუალო მაჩვენებელს. საგრძნობლად გაიზარდა საკრედიტო ინფორმაციის ინდექსი, რომელიც საჯარო რეესტრსა და კერძო საკრედიტო ბიუროებზე დაყრდნობით სესხის შესახებ ინფორმაციის მოძიების შესაძლებლობის ინდიკატორია. დასახელებული ინდექსები ალბათ არ არის საკმარისი ქვეყანაში კრედიტის ხელმისაწვდომობის მდგომარეობის შესაფასებლად. ექსპერტები მიუთითებენ, რომ კანონმდებლობაში შეტანილი ცვლილების, მათ შორის გირაოთი დატვირთული ქონების დაჩქარებული რეალიზაციის წესის შემოღების, მიუხედავად კრედიტის აღება სამეწარმეო საქმიანობისათვის საქართველოში კვლავ რთულია: ისევ ჭირს ბანკისათვის მისაღები გირაოს წარმოდგენა, მისი რეალური შეფასება და პოტენციური მსესხებლის მიერ წარმოდგენილი ინფორმაციის შემოწმება. მართალია, გადაიდგა ნაბიჯები კერძო საკრედიტო ბიუროების შესაქმნელად, მაგრამ კლიენტის სრულყოფილი საკრედიტო ისტორიის მოპოვება მოცემული ბანკის მიღმა არ გაიოლებულა.

ინვესტორთა დაცვა

ბიზნესგარემოს სფერო, სადაც მსოფლიო ბანკის მიმოხილვის თანახმად წინსვლა არ შეიმჩნევა, ინვესტორთა უფლებების დაცვაა, რომელშიც საქართველომ 133-დან 135-ე ადგილზე გადაინაცვლა. ამ სეგმენტის ამსახველი ერთი განმაზოგადებელი და სამი ფრაგმენტული ინდექსი (ბიზნესის გამჭვირვალობის, დირექტორთა პასუხისმგებლობის, აქციონერთა უფლების) აშკარად ჩამორჩება OECD-ის ქვეყნების შესაბამის მაჩვენებლებს. ექსპერტები მიიჩნევენ, რომ მეწარმეთა შესახებ კანონის შესწორებას ინვესტორთა დაცვის თვალსაზრისით არსებითი ხასიათის ცვლილებები არ მოჰყოლია. პირიქით, მაგალითად, ახალი ნორმა, რომლის მიხედვითაც უმსხვილეს აქციონერებს უფლება ეძლევათ აიძულონ წვრილი აქციონერები (აქციების 5 %-ზე ნაკლების მფლობელები) ე.წ. სამართლიან ფასად დათმონ კუთვნილი აქციები, შეიძლება მათი უფლების შელახვის საწინდარი გახდეს, რადგან ფინანსური ბაზრების განუვითარებლობის გამო საქართველოში შეუძლებელია აქციათა რეალური კურსის დადგენა. მოქმედი სამეწარმეო კანონმდებლობა სრულყოფილად ვერ არეგულირებს სამეწარმეო სუბიექტის გამჭვირვალობის ვალდებულებას, მოთხოვნებს დირექტორების მიმართ, წარმომადგენლობით უფლებამოსილებას, საზოგადოების ხელმძღვანელ პირთა პასუხისმგებლობას და სხვა საკითხებს. ყოველივე ეს ასახვას პოულობს იმ გაუთავებელ კონფლიქტებსა და დაპირისპირებებში ბიზნესპარტნიორებს, ასევე მათსა და მესამე პირებს შორის, რომლებიც ხელს უშლის ბიზნესის ჯანსაღ ფუნქციონირებას. როგორც ჩანს, ამ მიმართულებით ახალი საკანონმდებლო ინიციატივებია საჭირო.

კონტრაქტების აღსრულება

მსოფლიო ბანკის მიმოხილვის მიხედვით საქართველომ შესამჩნევ პროგრესს მიაღწია ბიზნესგარემოს ისეთ სფეროშიც, როგორიცაა კომერციული კონტრაქტების აღსრულება. ქვეყანამ 24 პუნქტით აიმაღლა რეიტინგი და საკმაოდ საპატიო 32-ე ადგილი დაიკავა. სასამართლო პროცედურების რაოდენობით იგი დაეწია OECD-ის ქვეყნების საშუალო მაჩვენებელს, სამართალწარმოების ვადების შემცირებით კი გაუსწრო კიდეც. როგორც ჩანს, გამოკვლევამ ადეკვატურად ვერ ასახა არსებული რეალობა, რაც ნაწილობრივ მოცემული სეგმენტის რეიტინგული შესწავლის მეთოდოლოგიური სისუსტით შეიძლება აიხსნას. კომერციულ სამართალწარმოებაში ჯერ კიდევ ბევრი მწვავე პრობლემაა. ექსპერტები და საქმიანი წრეების წარმომადგენლები თვლიან, რომ მოსამართლეები, ხშირ შემთხვევაში, ვერ ფლობენ საკონტრაქტო კანონმდებლობის პრინციპებისა და ნიუანსების საკმარის ცოდნას, რაც, სულ ცოტა, საქმეთა განხილვის გაჭიანურებას იწვევს.

ბიზნესის დასრულება

მსოფლიო ბანკი შედარებით მოკრძალებულ პროგრესს ხედავს ბიზნესის დასრულების სფეროში, რომლის მაჩვენებლებით საქართველომ წინ მხოლოდ 12 პოზიციით წაიწია და 86-ე ადგილს დასჯერდა. მიმოხილვის მიხედვით,ბიზნესის დასრულებას საქართველოში OECD-ის ქვეყნებთან შედარებით 2-ჯერ მეტი დრო სჭირდება, თუმცა ლიკვიდაციის ხარჯები (% ქონების ღირებულების მიმართ) ამდენივეჯერ ნაკლებია. ამასთან, ანაზღაურების კოეფიციენტი (ლიკვიდაციის რეჟიმში მყოფი ფირმისაგან ამოღებული ცენტების რაოდენობა კრედიტორის ერთ დოლართან მიმართებაში) ბევრად დაბალია OECD-ის ქვეყნებთან შედარებით და ევროპის სხვა და ცენტრალური აზიის რეგიონის საშუალო მაჩვენებელს უახლოვდება, რაც გაკოტრების არსებული პრაქტიკის ნაკლებ შედეგიანობაზე მეტყველებს. უცხოელი და ქართველი ექსპერტები თანხმდებიან იმაში, რომ გაკოტრების მოქმედი კანონმდებლობა არაეფექტიანია, რაც ბოლომდე მიყვანილ საქმეთა ერთობ მცირე რაოდენობაში გამოიხატება.

გადასახადების გადახდა

მსოფლიო ბანკის მონაცემებით საქართველოში მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდა გადასახადების გადახდის ინდიკატორი, რომლიც ამ პროცესთან დაკავშირებული ოპერაციების რაოდენობას, დროით დანახარჯებსა და საგადასახადო ტვირთის სიმძიმეს ასახავს. აღნიშნულ სფეროში ქვეყანამ 56 პოზიციით წაიწია წინ. მსოფლიო ბანკმა სათანადოდ შეაფასა გადასახადების რიცხოვნობის და მათი განაკვეთების მკვეთრი შემცირება, თუმცა გადასახადების გადახდასთან დაკავშირებულ ოპერაციათა რაოდენობისა და დახარჯული დროის მაჩვენებლები გაცილებით მაღალია OECD-ის ქვეყნების ინდიკატორებთან შედარებით და ბევრად უფრო ახლოა რეგიონის, რომელშიც გამოკვლევის მიხედვით ევროპის სხვა და ცენტრალური აზიის ქვეყნები შედიან, პარამეტრებთან. მართალია, დაბეგვრის სიმძიმე საქართველოში, იგივე მიმოხილვის მონაცემებით, შესამჩნევად ნაკლებია რეგიონისა და OECD-ის ქვეყნების მაჩვენებლებზე, მაგრამ არსებობს ადმინისტრირების სერიოზული პრობლემები. მათგან უცხოელი ექსპერტები განსაკუთრებით გამოყოფენ სასამართლოების მიერ საგადასახადო დავების დროულად და ობიექტურად გადაწყვეტას და ფისკალური ადმინისტრირების ძალოვან ორგანოსთან გადამხდელის ცივილური სამართლებრივი ურთიერთობის ჩამოყალიბებას. ამასთან, არსებობს ორივე პრობლემის მოწესრიგების პოლიტიკური ნება, რომელიც პრეზიდენტ სააკაშვილის ამასწინანდელი განცხადებით დადასტურდა.

საერთაშორისო ვაჭრობის განხორციელება

მიმოხილვის შესაბამისად არსებითი ხასიათის ძვრებს ჰქონდა ადგილი საერთაშორისო ვაჭრობის განხორციელების სფეროშიც, რომელიც მოცემულ რეიტინგში ექსპორტ-იმპორტის რეჟიმს ასახავს საბაჟო პროცედურების ჩათვლით. 149-ე ადგილიდან საქართველომ 95-ეზე გადაინაცვლა. მსოფლიო ბანკის შეფასებით საბაჟოსა და სასაზღვრო პოლიციაში რეფორმების შედეგად ექსპორტის განხორციელება დღეს საშუალოდ 13 დღეს საჭიროებს, ნაცვლად 54 დღისა 2004 წელს. ასევე იკლო იმპორტის დროითმა დანახარჯებმა. ორივე შემთხვევაში შესაბამისი ინდიკატორები OECD-ის ანალოგს უახლოვდება. რაც შეეხება ექსპორტ-იმპორტისათვის საჭირო დოკუმენტების რაოდენობას, აქ ჯერ კიდევ არსებობს საგრძნობი განსხვავება. აღსანიშნავია, რომ მსოფლიო ბანკის მიმოხილვაში ვერ მოხვდა ახლახანს მიღებული საბაჟო კოდექსი და ტარიფების მკვეთრი შემცირება.

თუ ზემოთქმულს შევაჯამებთ, იმ ათი სფეროდან, რომლებიც მსოფლიო ბანკის მიმოხილვამ მოიცვა, ცხრაში 2005-2006 წლებში საქართველოს რეიტინგული პოზიცია გაუმჯობესდა, აქედან ხუთში წინსვლა მკვეთრი იყო, ორში მნიშვნელოვანი, ერთში კი მცირე. ყოველივე ეს იმაზე მეტყველებს, რომ ბიზნესგარემოს რეფორმირების პროცესი საქართველოში საკმაოდ სწრაფად მიმდინარეობს, თუმცა ამავე რეიტინგიდან ისიც ჩანს, რომ გასაკეთებელი ჯერ კიდევ ბევრია. მთავარი მაინც ის არის, რომ სასამართლო სისტემა ჩამორჩა ბიზნესგარემოს ლიბერალიზაციის ტემპს. არადა, ბიზნესის ხელშეწყობის მიღწეული დონე დიდი წინსვლის საწინდარი მხოლოდ მაშინ გახდება, როდესაც ქვეყანა შეძლებს დამოუკიდებელი და კვალიფიცირებული სასამართლოს ჩამოყალიბებას.

მერაბ კაკულია

არსებული ვითარება

ანტიმონოპოლიური სამსახური საქართველოში ჯერ კიდევ 1992 წელს შეიქმნა მონოპოლიური საქმიანობის შეზღუდვისა და კონკურენციის განვითარების შესახებ სახელმწიფო საბჭოს დეკრეტის თანახმად.ამ საკანონმდებლო აქტის არასრულყოფილების და ანტიმონოპოლიური სამსახურის ინსტიტუციური სისუსტის (რისი ერთ-ერთი მიზეზიც მისი მთავრობისადმი სრული დაქვემდებარება იყო) მიუხედავად, საწყის ეტაპზე საქართველომ თავიდან აიცილა სახელმწიფო მონოპოლიების კერძო მონოპოლიებად გარდაქმნის საშიშროება, თუმცა ვერ შეძლო სახელმწიფო დახმარების მანკიერი პრაქტიკის დაძლევა.

1996 წელს პარლამენტმა მიიღო კანონი მონოპოლიური საქმიანობისა და კონკურენციის შესახებ, რომლის საფუძველზეც გაუქმდა ცალკეული ეკონომიკური აგენტებისათვის მინიჭებული ექსკლუზიური უფლებები და საქმიანობის ზოგიერთ სახეობაზე კონკურენციის შეზღუდვის შესახებ ადრე მიღებული გადაწყვეტილებები. შეიქმნა ბუნებრივი მონოპოლიების სახელმწიფო რეესტრი და განხორციელდა ფასების სრული ლიბერალიზაცია. საწარმოთა აბსოლუტური უმრავლესობა აღარ იღებს სახელმწიფო დაფინანსებას არც საბიუჯეტო, არც საინვესტიციო და არც რესტრუქტურიზაციის მიზნებისათვის.

2005 წლის ივნისში პარლამენტმა მიიღო ახალი კანონი თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ, რომელიც ძირითადად სახელმწიფო დახმარებისა და მონოპოლიების დერეგულირების საკითხებს მოიცავს და არსებითად არ ეხება კონკურენციის კანონმდებლობის ისეთ ტრადიციულ სფეროებს, როგორიცაა კონკურენციის შემზღუდავი შეთანხმებები, მორიგებების პრაქტიკა, ბაზარზე დომინანტური მდგომარეობის არაკეთილსინდისიერად გამოყენება, შერწყმები და შთანთქმები და სახელმწიფო საწარმოები. ევროპელი ექსპერტების აზრით კანონის მნიშვნელოვანი ნაკლია აგრეთვე ის, რომ თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის სააგენტოს ინსტიტუციური ძალმოსილება ერთობ შეზღუდულია, რაც მისი ნაკლები ეფექტიანობის საწინდარია.

თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის სააგენტოს დამოუკიდებლობა

ახალი კანონის მიხედვით სააგენტო წარმოადგენს დამოუკიდებელ ინსტიტუტს, რომელიც იმყოფება ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს იურისდიქციაში. ექსპერტთა აზრით, ეს დებულება წინააღმდეგობრივია, რადგან სააგენტოს დამოუკიდებლობა არსებითად მთავრობისაგან დამოუკიდებლობას გულისხმობს, აქ კი საქმე გვაქვს დამოუკიდებლობის ორმაგ შეზღუდვასთან: სააგენტო მთავრობის ცალკე არსებულ რგოლსაც კი არ წარმოადგენს, იგი ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს სრტუქტურული ერთეულია.

კანონის თანახმად სააგენტოს უფლებამოსილება უფრო საკონსულტაციო ხასიათისაა, ვიდრე ადმინისტრაციული. ფაქტობრივად მას მხოლოდ რეკომენდაციის მიცემა შეუძლია, რომლის განხორციელება ადრესატისათვის (სახელმწიფო ან ადგილობრივი ხელისუფლების წარმომადგენელი) არ არისსავალდებულო. დამკვიდრებული პრაქტიკის შესაბამისად კი ანალოგიურ სტრუქტურას, საჭიროების შემთხვევაში, უნდა შეეძლოს ადრესატის მიმართ სერიოზული ზომების მიღება, მაგრამ მოცემული კანონი ფაქტობრივად არ შეიცავს სააგენტოს გადაწყვეტილებათა აღსრულების სამართლებრივ მექანიზმს.ამასთან, თუ კონკურენციის რეგულირების ცალკეულ სფეროებში, მაგ., სახელმწიფო დახმარება ან მიზნობრივი სახელმწიფო პროგრამები, სააგენტოს რეკომენდაციის მიცემის უფლება მაინც გააჩნია, არსებობს სფეროები, მაგ., კონკურენციის შემზღუდველი პრაქტიკა, სადაც აღნიშნულ ორგანოს ამგვარი უფლებებიც კი არ აქვს. უცხოელი ექსპერტები თვლიან, რომ სააგენტოს საგამოძიებო უფლებამოსილებაც უნდა ჰქონდეს, განსაკუთრებით სახელმწიფო დახმარების სქემის ბენეფიციართა მიმართ, რაც, ჩვენი აზრით, არ უნდა იყოს გამართლებული.

სააგენტოს ეფექტიან დამოუკიდებელ სტრუქტურად ჩამოყალიბებისათვის კანონში მნიშვნელოვან ცვლილებათა შეტანაა საჭირო, თუმცა სერიოზული ნაბიჯების გადადგმა ამ მიმართულებით ადეკვატური კანონქვემდებარე აქტების მიღებითაც შეიძლება.

პირველ რიგში იგულისხმება სააგენტოს დებულება, რომელიც დეტალურად განსაზღვრავს მისი ფუნქციონირების სტრუქტურულ და ოპერაციულ ასპექტებს. მხოლოდ ამის შემდეგაა მიზანშეწონილი სახელმწიფო დახმარების გაცემის და მიზნობრივ სამთავრობო პროგრამებში დაშვების პროცედურის ზოგადი წესების დამტკიცება, სადაც მკაფიოდ გაიწერება

სააგენტოს ადმინისტრაციული უფლებამოსილება. შესაბამისი პროექტები უკვე მომზადდა და გაიარა საერთაშორისო ექსპერტიზა. ამ წესების საფუძველზე სახელმწიფო და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებმა უნდა შეიმუშაონ სახელმწიფო დახმარების გაცემის პროცედურა, რომლითაც განისაზღვრება მისი განხორციელების საჭიროება, ფორმები და მიმღები სუბიექტები. სააგენტოს მიერ დადგენილი კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის შესაბამისად ეკონომიკური ხასიათის სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამები შესათანხმებლად სააგენტოს უნდა წარედგინოს. გარდა ამისა, ამავე უწყებამ უნდა შეიმუშაოს განსაკუთრებული საკუთრების მფლობელის მიერ სხვა ეკონომიკური აგენტისათვის ქსელში დაშვებაზე უარის თქმის მართლზომიერების განხილვის წესი.

აღნიშნული კანონქვემდებარე აქტების მიღება გარკვეულწილად განამტკიცებს თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის სააგენტოს ინსტიტუციურ სტატუსს, მაგრამ ეს არ იქნება საკმარისი ამ დაწესებულების სრულფასოვან მარეგულირებელ ორგანოდ გადაქცევისათვის.

კონკურენციის რეგულირების ევროპულ პრინციპებთან მიახლოება

პარტნიორობისა და თანამშრომლობის შესახებ ევროკავშირთან მიღწეული შეთანხმება ითვალისწინებს საქართველოს ტექნიკურ დახმარებას კონკურენციის სფეროში კანონმდებლობის ჩამოყალიბებისა და განხორციელებისათვის, განსაკუთრებით შემდეგი მიმართულებებით:

- ხელშეკრულებები და შეთანხმებული პრაქტიკა კომპანიებს შორის, რომლებიც შეიძლება აფერხებდნენ, ზღუდავდნენ ან არღვევდნენ კონკურენციას;

- კომპანიის მიერ ბაზარზე დომინანტური მდგომარეობის ბოროტად გამოყენება;

- სახელმწიფო დახმარება, რომელიც ხელს უშლის კონკურენციას;

- კომერციული ხასიათის სახელმწიფო მონოპოლიები;

- სახელმწიფო საწარმოები და სპეციალური ან ექსკლუზიური უფლებების მქონე საწარმოები;

აღნიშნული მიმართულებები წარმოადგენს იმ ჩარჩოს, რომლის ფარგლებშიც, ევროპული სამეზობლო პოლიტიკის სამოქმედო გეგმის მიხედვით, უნდა მოხდეს კონკურენციის რეგულირების ევროპულ პრინციპებთან მიახლოება.

უნდა აღინიშნოს, რომ ბოლო დროს საკმაოდ ბევრი მომხრე შეიძინა მოსაზრებამ, რომლის თანახმადაც კონკურენციის რეგულირების ევროპული მოდელისკენ სწრაფვა ამ ეტაპზე ნაკლებად ესადაგება საქართველოს რეალობას და მისი ეკონომიკის დაჩქარებული განვითარების ამოცანას. როგორც ჩანს, ამგვარმა მიდგომამ არსებითი გავლენა იქონია სახელმწიფო პოლიტიკაზეც, რისი დასტურიცაა ახალი კანონი თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ, რომელიც ექსპერტთა აზრით სცილდება კონკურენციის ევროპული კანონმდებლობის ფასეულობებს. ამ უკანასკნელთაგან ახალი კანონი შედარებით სრულყოფილად სახელმწიფო დახმარებებისა და სუბსიდიების კონტროლის სამართლებრივ ბაზას მოიცავს. ამავე დროს, იგი არსებითად არ არეგულირებს ანტიკონკურენციულ ქმედებებს, მათ შორის კონკურენციის შემზღუდავ ხელშეკრულებებსა და ბაზარზე დომინანტური მდგომარეობის არაკეთილსინდისიერად გამოყენებას. დაახლოებით იგივე შეიძლება ითქვას სახელმწიფო საწარმოთა და მონოპოლიების შესახებაც, რომელთა რიცხვი არც-თუ მცირეა (ფოსტა, რკინიგზა, პორტები, მაღალი ძაბვის ელექტროგადამცემი ხაზები, მაგისტრალური მილსადენები და სხვ.), თუმცა მთავრობამ ბევრი რამ გააკეთა ამ ტიპის ეკონომიკური აგენტების რესტრუქტურიზაციისა და პრივატიზებისათვის.

ამრიგად, ევროპული სამეზობლო პოლიტიკის სამოქმედო გეგმის ჩანაწერი კონკურენციის ევროპრინციპებთან დაახლოების შესახებ დღეისათვის საკმაოდ პრობლემატურია, რადგანაც მისი იმპლემენტაცია შეუძლებელია სულ ახლახანს მიღებული კანონმდებლობის ცვლილების გარეშე. ამიტომ, მიზანშეწონილად მიგვაჩნია გაიმართოს კონსულტაციები მთავრობის წარმომადგენელთა, ქართველი და ევროპელი ექსპერტების მონაწილეობით, რათა კიდევ ერთხელ შეჯერდეს პოზიციები და შესაძლებელი გახდეს კონსენსუსის მიღწევა კანონმდებლობის ცვლილებებთან დაკავშირებით.

ლელა ბახტაძე

არსებული ვითარება

2004 წლიდან საქართველოს მთავრობის მიერ საბაჟო ადმინისტრირების გასამკაცრებლად განხორციელებულმა ღონისძიებებმა - კონტრაბანდის წინააღმდეგ ბრძოლის გააქტიურებამ, ცენტრალური და რეგიონული საბაჟო სამსახურების რეორგანიზაციამ, სასაზღვრო პუნქტებისა და პროცედურების მოდერნიზაციამ საგრძნობლად გააუმჯობესა საბაჟო ადმინისტრირება, რასაც თავის მხრივ, საბიუჯეტო შემოსავლების ზრდა მოჰყვა. თუმცა ზოგიერთი ექსპერტის აზრით, მკაცრი საბაჟო წესების შემოღებამ, საბაჟოს თანამშრომელთა ადმინისტრაციული შესაძლებლობების გაფართოებამ და მათი მხრიდან მოქმედების თავისუფლების დაშვებამ ბიუროკრატიზმის ხარისხი მნიშვნელოვნად აამაღლა და რამდენადმე შეანელა განბაჟების პროცესი. გარდა ამისა, ქვეყანაში ბიზნესის განვითარებას ხელს უშლის სასაზღვრო კონტროლის ეფექტიანი მექანიზმის არარსებობა. მართალია, კონტრაბანდის მასშტაბები თანდათან მცირდება, მაგრამ ბოლო წლებში საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს სტატისტიკის დეპარტამენტისა და სარკისებრი სტატისტიკის მონაცემებს შორის არსებული სერიოზული განსხვავება მოწმობს, რომ ქვეყნის ეკონომიკური საზღვრების დაუცველობა, რასაც, თავის მხრივ, ტერიტორიული მთლიანობის რღვევა და, შესაბამისად, საზღვრისპირა რეგიონებში კონფლიქტური სიტუაციების არსებობა განაპირობებს, გარდა ამისა, ვაჭრობის ტექნიკური ბარიერები და სუსტი საბაჟო კონტროლი ვერ უზრუნველყოფს არალეგალური ვაჭრობის მოცულობის მინიმუმამდე დაყვანას. აღსანიშნავია ისიც, რომ საბაჟო წესების მართებულად გამოყენებას მნიშვნელოვნად აფერხებს საბაჟოს თანამშრომელთა კვალიფიკაციის დაბალი დონე. საბაჟო ადმინისტრაციის მიერ ქმედითი შიდა და გარე ლაბორატორიული ექსპერტიზის განხორციელების საქმეში სერიოზულ პრობლემებს ქმნის საბაჟო სამსახურებში საჭირო სპეციალური აღჭურვილობის ნაკლებობა.

საბაჟო კანონმდებლობის რეფორმა

საქართველოს საბაჟო კანონმდებლობის ევროკავშირის კანონმდებლობასთან შემდგომი ჰარმონიზაციის, საქართველოს საბაჟო ადმინისტრირების სისტემის ევროკავშირის წესებთან შესაბამისობაში მოყვანის მიზნით, 2006 წლის 28 ივნისს მიღებულ იქნა ახალი საბაჟო კოდექსი, რომელიც 2007 წლის 1 იანვრიდან შევა ძალაში. იგი საბაჟო ადმინისტრირების გამარტივებასა და კორუფციის პრევენციას ისახავს მიზნად. მან ხელი უნდა შეუწყოს სავაჭრო კავშირების განმტკიცებას, არა მარტო საქართველოსა და ევროკავშირის, არამედ ჰარმონიზებული საბაჟო სისტემის მქონე ქვეყნების უმრავლესობასთან.

ახალი საბაჟო კოდექსის სტრუქტურა მნიშვნელოვნად განსხვავდება ადრე მოქმედი კოდექსისაგან. მასში შეტანილია გასაჩივრებისა და საბაჟო სამართალდარღვევის (პასუხისმგებლობის) საკითხები. ამასთან, მთლიანად არის გადმოტანილი ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსში არსებული საბაჟო წესების დარღვევასთან დაკავშირებული დებულებები (კერძოდ, სამართალდარღვევის სახეები და პასუხისმგებლობა), განსაზღვრულია საბაჟო სამართალდარღვევის პასუხისმგებლობის ზოგადი პრინციპები და საბაჟო სანქცია, მოცემულია საბაჟო სამართალდარღვევის შესახებ საქმის წარმოებისა და საბაჟო სამართალდარღვევის საქმეზე საბაჟო ორგანოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილების გასაჩივრების საკითხები. დახასიათებულია საბაჟო სამართალდარღვევათა სახეები და პასუხისმგებლობა. ცალსახადაა განსაზღვრული საბაჟო პროცედურების განმხორციელებელ პირთა უფლებები და მოვალეობები, საზღვრის გადმოკვეთიდან საქონლის გაშვებამდე გათვალისწინებული საბაჟო პროცედურები. იგი ჩვეულებრივ საბაჟო პროცედურებთან ერთად (განსაკუთრებით ტრანზიტის რეჟიმთან დაკავშირებით) ითვალისწინებს გამარტივებული პროცედურების შემოღებას. საბაჟო დეკლარაციის

საფუძველზე წარმოშობილი საბაჟო ვალდებულებების შესრულების ვადა გადამხდელებს შესაძლებელია გაუგრძელდეს ერთი თვით, თუმცა დაწესებულ ვადებში საბაჟო გადასახდელის ან ჯარიმებისა და საურავების გადაუხდელობის შემთხვევაში გადამხდელის მიმართ გამოიყენება საქართველოს საგადასახადო კოდექსით დადგენილი ვალდებულებების შესრულების უზრუნველყოფის ღონისძიებები.

წარმოქმნილი საბაჟო დავის გადაწყვეტასთან დაკავშირებით კოდექსში საგადასახადო დავების ანალოგიურად დადგენილია საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სისტემაში და სასამართლოში მისი გადაწყვეტის ფორმები და განხილვის წესი. განსაზღვრულია საბაჟო დავის დაწყების წესი და დავის განხილვის ვადები; ჩამოყალიბებულია დავის განხილვის პროცედურები და ეტაპები ფინანსთა სამინისტროსა (საბაჟო ორგანო, საბაჟო დეპარტამენტი, ფინანსთა სამინისტროსთან არსებული დავების განხილვის საბჭო) და სასამართლოში.

ადრე მოქმედი საბაჟო კოდექსისგან განსხვავებით საბაჟო კონტროლის ზონაში შემოწმებებს მხოლოდ საბაჟო ორგანო ახორციელებს. საბაჟო რეჟიმების და მასთან დაკავშირებული პროცედურების სრულყოფისა და გამარტივების მიზნით არსებული 15 საბაჟო რეჟიმიდან დარჩა მხოლოდ 8 საბაჟო რეჟიმი. 5 საბაჟო რეჟიმი გადაკეთდა საბაჟო დამუშავების ოპერაციად, 2 საბაჟო რეჟიმის (დროებით გატანისა და რეიმპორტის) დებულებები გადატანილ იქნა საბაჟო შეღავათების ნაწილში დაბრუნებული საქონლის სახით.

საქართველოს მთავრობის 2007-2010 წლების სამოქმედო გეგმით გათვალისწინებულია, რომ, ერთი მხრივ, ჰარმონიზებულ და გამარტივებულ საბაჟო კანონმდებლობაზე დაყრდნობით, საგარეო ვაჭრობის, ტრანზიტისა და გადამუშავების მოცულობის გადიდება ხელს შეუწყობს ეკონომიკურ ზრდას, მეორე მხრივ კი, გამარტივებული საბაჟო პროცედურები და არაკეთილსინდისიერი გადამხდელების მიმართ მკაცრი ადმინისტრაციული მექანიზმის ამოქმედება, უზრუნველყოფს ლეგალური ბიზნესის მასშტაბის გადიდებას.

საგადასახადო სისტემის შემდგომი ლიბერალიზაციის, საბაჟო ადმინისტრირების გამარტივებისა და საგარეო-ეკონომიკური საქმიანობის, საქონლის აღწერისა და კოდირების 2002 წლის ჰარმონიზებულ სისტემაზე გადასვლის დაჩქარებასთან დაკავშირებით, ვაჭრობის სფეროს ლიბერალიზაციის გზით საინვესტიციო გარემოს გაუმჯობესებისა და მომხმარებელთა უფლებების დაცვის მიზნით ,,საბაჟო ტარიფებისა და გადასახადების შესახებ” კანონის ნაცვლად 2006 წლის 25 ივლისს მიღებულ იქნა საქართველოს კანონი ,,საბაჟო ტარიფების შესახებ”. აღნიშნული კანონის მიზანია საქართველოს ტერიტორიაზე საქონლის იმპორტის სტრუქტურის ოპტიმიზაცია, სავალუტო შემოსავლისა და გასავლის თანაფარდობის რაციონალიზაცია, ადგილობრივი წარმოების დაცვა უცხოური კონკურენციის არახელსაყრელი ზემოქმედებისგან. კანონის მიხედვით, ადრე მოქმედი 16 სატარიფო განაკვეთის ნაცვლად მოქმედებს მხოლოდ სამი 0-; 5- და 12-პროცენტიანი განაკვეთი; 14-; 15-; 16-; 17-; 18-; 20-; 25- და 30-პროცენტიანი ტარიფი შემცირდა 12 პროცენტამდე; 6-; 7-; 8- და 10-პროცენტიანი ტარიფი - 5 პროცენტამდე; 4-პროცენტიანი ტარიფი ნულოვანი განაკვეთით შეიცვალა; გაუქმდა სეზონური საბაჟო ტარიფი. ამასთან, მანქანა-დანადგარებზე, ძირითად საშუალებებზე და გარკვეული სახის სამრეწველო ნედლეულზე გაუქმდა საიმპორტო გადასახადი. აღსანიშნავია ისიც, რომ ვაჭრობის მსოფლიო ორგანიზაციის (ვმო-ის) არაწევრ ქვეყნებში დამზადებული საქონელი ვმო-ის წევრ ქვეყნებში დამზადებული იგივე დასახელების პროდუქციის ანალოგიურად იბეგრება.

სოფლის მეურნეობის პროდუქციის უდიდესი ნაწილი, როგორიცაა ბოსტნეული, ხილი, მათი კონსერვები და წვენები, რძის პროდუქტები, უალკოჰოლო სასმელები და სხვ., ადგილობრივი ბაზრის დაცვის მიზნით უმაღლესი 12-პროცენტიანი განაკვეთით იბეგრება. ამასთან, აგრარული სექტორის განვითარების მიზნით, სოფლის მეურნეობის ნედლეულზე და ისეთ პროდუქტებზე, რომლებიც საქართველოში არ იწარმოება, საიმპორტო ტარიფი გაუქმდა.

საყურადღებოა, რომ ძირითად საშუალებებზე ნულოვანი ტარიფის დაწესება მნიშვნელოვნად შეუწყობს ხელს სოფლის მეურნეობისა და გადამამუშავებელი საწარმოების ამოქმედებას.

უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოში ადრე მოქმედი საბაჟო ტარიფების სისტემა მეტად რთული და მაღალი სატარიფო განაკვეთების გამო მეზობელ ქვეყნებთან შედარებით არაკონკურენტუნარიანობით ხასიათდებოდა. კერძოდ, საქართველოში მოქმედი საშუალო შეწონილი ტარიფი 7,5 პროცენტს შეადგენდა, რაც, შესაბამისად, 4,6 და 2,4 პროცენტული პუნქტით აღემატებოდა

სომხეთისა და ყირგიზეთის მაჩვენებელს. ახალი

კანონით კი საშუალო შეწონილი განაკვეთი 7,5-დან 1,5 პროცენტამდე შემცირდა.

საიმპორტო ტარიფების ახალი სისტემა საბაჟო გადასახადების სისტემის გამარტივებას, ინვესტიციების მოზიდვას, ადგილობრივი და იმპორტირებული პროდუქციისათვის თანაბარი საბაზრო პირობების შექმნას და კორუფციის მასშტაბების შემცირებას ისახავს მიზნად.

ექსპორტ-იმპორტის პროცედურების გამარტივებასა და მეწარმეობის განვითარებას აგრეთვე საგრძნობლად შეუწყობს ხელს ტექნიკური რეგლამენტირების სისტემის საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობაში მოყვანის მიზნით 2006 წელს სავალდებულო სტანდარტებიდან ნებაყოფლობით სტანდარტებზე გადასვლა.

საბაჟო ადმინისტრირების სრულყოფა

საშუალოვადიან პერსპექტივაში კანონის ამოქმედებამ უნდა უზრუნველყოს რეგიონულ ჭრილში ერთ-ერთი ყველაზე გამარტივებული და კონკურენტუნარიანი საბაჟო სისტემის ჩამოყალიბება, იმპორტირებულ და იმპორტირებული ნედლეულით წარმოებულ პროდუქციაზე სამომხმარებლო ფასების შემცირება და, შესაბამისად, დაბალშემოსავლიანი მოსახლეობის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესება, უცხოური ინვესტიციების გადიდება, ადგილობრივ და იმპორტირებულ პროდუქციაზე თანაბარი საბაზრო პირობების შექმნის საფუძველზე კონკურენტული გარემოს გაუმჯობესება და ადგილობრივი წარმოების კონკურენტუნარიანობის ზრდა.

აუცილებელია იმპორტ-ექსპორტის წესებისა და პროცედურების შესახებ ექსპორტიორებისა და იმპორტიორებისათვის კონსულტაციებისა და ინფორმაციის მიწოდების ეფექტიანი მექანიზმის ჩამოყალიბება.

კონტრაბანდის შემცირების, პირატული და ფალსიფიცირებული საქონლის იმპორტისა და ექსპორტის შეზღუდვის მიზნით საჭიროა საბაჟოსა და საზღვრის დაცვის სხვა უწყებებს შორის თანამშრომლობის განმტკიცების უზრუნველსაყოფად შემუშავდეს საზღვრის დაცვის მენეჯმენტის ინტეგრირებული სტრატეგია;

იმპორტირებული, ექსპორტირებული ან ტრანზიტული საქონლის მონიტორინგის, კონტროლის, უსაფრთხოების, არალეგალური ვაჭრობის გამოვლენისა და აღკვეთის უზრუნველსაყოფად აუცილებელი ცოდნის მიღებისა და გაღრმავების მიზნით უნდა განხორციელდეს საბაჟოს თანამშრომელთათვის ტრენინგების ჩატარება.

სასაზღვრო-საბაჟო გადასასვლელებზე თანამედროვე საინფორმაციო ტექნოლოგიების დანერგვამ, საბოლოო ჯამში, უნდა უზრუნველყოს ერთიან საინფორმაციო ქსელში ჩართვა და სათანადო ინფორმაციის სრულად მოპოვება.

ლელა ბახტაძე

არსებული ვითარება

ქვეყანაში განხორციელებული საგადასახადო სისტემის სრულყოფის მთავარი მიზანია გადასახადების მასტიმულირებელ და ფისკალურ ფუნქციებს შორის ოპტიმალური თანაფარდობის მიღწევა, რაც ხელს შეუწყობს საგადასახადო ტვირთის უფრო სამართლიან გადანაწილებას და საბოლოო ჯამში, საგადასახადო სისტემის გამარტივებას.

დღის წესრიგში დადგა საგადასახადო ადმინისტრაციის ორგანიზაციული სტრუქტურის შეცვლა; საგადასახადო კანონმდებლობისა და საინფორმაციო ტექნოლოგიების სრულყოფა-განვითარება და საგადასახადო ადმინისტრირების განმტკიცება.ამ მხრივ, სასიკეთო როლი შეასრულა ახალმა საგადასახადო კოდექსმა, რომელიც 2005 წლის 1 იანვრიდან ამოქმედდა. მნიშვნელოვნად გამარტივდა საგადასახადო სისტემა, რაც გადასახადების რაოდენობის 18-დან 7-მდე შემცირებასა და საგადასახადო განაკვეთის კლებაში გამოიხატა. კერძოდ, საშემოსავლო გადასახადის დიფერენცირებული განაკვეთის (12-დან 20 პროცენტამდე) ნაცვლად შემოღებულ იქნა ერთიანი 12-პროცენტიანი განაკვეთი, სოციალური გადასახადის განაკვეთი შემცირდა 33-დან 20 პროცენტამდე, დამატებული ღირებულების გადასახადი (დღგ) კი - 20-დან 18 პროცენტამდე. საგადასახადო შეღავათებისა და საგადასახადო სტიმულების ფართო სპექტრის გაუქმებამ დადებითად იმოქმედა საგადასახადო ბაზის გაფართოებაზე. თუ 2003 წელს სახელმწიფო საგადასახადო შემოსავლები მთლიანი შიდა პროდუქტის (მშპ) 13,9 პროცენტს შეადგენდა, 2005 წლის მდგომარეობით იგი 20,9 პროცენტამდე გაიზარდა. საგადასახადო სისტემის გამარტივებამ და საგადასახადო ადმინისტრაციის უფლებების გაფართოებამ მნიშვნელოვნად შეზღუდა გადასახადებისგან თავის არიდების შემთხვევები.

საგადასახადო ადმინისტრირების გასაძლიერებლად ქვეყანაში განხორციელებული ღონისძიებების შედეგად (საგადასახადო დეპარტამენტის რეორგანიზება, მსხვილ გადამხდელთა ინსპექციის გაძლიერება, ფინანსური პოლიციის ჩამოყალიბება და სხვ.) 2004 წლიდან დღემდე წარმატებით სრულდება საგადასახადო შემოსავლების საგეგმო დავალებები.

მართალია, საგადასახადო კოდექსის გამარტივებისა და ქვეყანაში ბიზნეს-გარემოს გაუმჯობესების მიზნით, საგადასახადო კოდექსში მნიშვნელოვანი კორექტივები იქნა შეტანილი: საგადასახადო დავების გადაწყვეტის, ჯარიმების, ზედმეტად გადახდილი თანხების დაბრუნებისა და გადასახადის გადამხდელთათვის კონსულტაციებისა და განმარტებების მიცემის თაობაზე, მაგრამ საგადასახადო სისტემაში ჯერ კიდევ არ არის აღმოფხვრილი არსებითი ხასიათის ნაკლოვანებები, რომლებიც უპირატესად ეხება გადამხდელთა მომსახურებას, საგადასახადო დავალიანებების მართვას და აუდიტს. დღემდე მიღწეული არ არის მსხვილ გადამხდელთა ინსპექციის დასაბეგრი ბაზის გაფართოება და ამ გზით მობილიზებული შემოსავლების ზრდა. საგადასახადო ინსპექციებზე მიცემული ფართო უფლებები და მაღალი საჯარიმო სანქციები არ ამცირებს საგადასახადო ინსპექტორებისათვის თანხის არაოფიციალურად გადახდის რისკს. სათანადოდ არ არის დაცული გადამხდელთა უფლებები. საგადასახადო ინსპექტორებს უფლება აქვთ სასამართლო გადაწყვეტილების გარეშე შევიდნენ ფირმებისა და კორპორაციების ოფისებში, ამოიღონ ნაღდი ფული და ჩაატარონ ინვენტარიზაცია. უფრო მეტიც, 2005 წლის გაზაფხულზე არსებული დარღვევებით, ხელისუფლების წინააღმდეგ გამოტანილი არაერთი გადაწყვეტილების გამო, გაუქმებული იქნა კერძო არბიტრაჟის ინსტიტუტი ამას ისიც ემატება, რომ გადამხდელთა საჩივრების განხილვა სასამართლოებში ხშირად დიდი დაგვიანებით წარმოებს, რაც გადამხდელებისა და მათი წარმომადგენლების სამართლიან უკმაყოფილებას იწვევს.

საგადასახადო სამსახურების საქმიანობაში არსებულმა დარღვევა-ნაკლოვანებებმა და თანამშრომელთა კვალიფიკაციის დაბალმა დონემ განაპირობა ვადაზე გადაუხდელ გადასახადებზე პროცენტისა და საურავების დარიცხვის შედეგად ვადაგადაცილებული საგადასახადო დავალიანებების მოცულობის მნიშვნელოვანი ზრდა.

საგადასახადო სამსახურის სტრუქტურული რეფორმა

საგადასახადო სისტემის რეფორმირების პროცესში საგადასახადო დეპარტამენტში სერიოზული ცვლილებები განხორციელდა ევროკავშირის დსთ-ის ტექნიკური დახმარების (TACIS) პროგრამის, აშშ-ის საერთაშორისო განვითარების სააგენტოს (USAID) ,,საქართველოს ბიზნეს-კლიმატის რეფორმის” პროექტის, აშშ-ის ხაზინისა და გაეროს განვითარების პროგრამის ფარგლებში.

საგადასახადო დეპარტამენტის რეორგანიზაციის შედეგად მნიშვნელოვნად შემცირდა შტატები, შეიქმნა სათავო, რეგიონული და ადგილობრივი სტრუქტურების ოფისები. შეიცვალა საგადასახადო დეპარტამენტის ცენტრალური ოფისის სტრუქტურა, 73-დან 8-მდე შემცირდა საოლქო და რაიონული ინსპექციების რიცხვი. შესაბამისად, გაფართოვდა ინსპექციების უფლება-მოვალეობები.

საგადასახადო სისტემის პერსონალთა ფუნქციური ჯგუფების მიხედვით განაწილებამ მნიშვნელოვნად გააადვილა კომპიუტერიზაცია და გადასახადების კლასიფიკაცია, აამაღლა მუშაკთა საქმიანობის ეფექტიანობა, ხელი შეუწყო გადასახადების შესახებ ცნობების მიღების ,,ერთი ფანჯრის” პრინციპის დანერგვას, გადამხდელთა რეგისტრირების ერთიანი სისტემის შემოღებას, გადასახადების გადახდისა და აღრიცხვის საერთო მიდგომების დამკვიდრებას, საგადასახადო აუდიტისა და დავალიანებების ამოღების ეფექტიან მართვას.

იმასთან დაკავშირებით, რომ ქვეყნისათვის დიდი მნიშვნელობა აქვს მსხვილი გადამხდელების მიერ გადასახადების დროულ და სრულად ამოღებას, ფუნქციონირებს მსხვილ გადამხდელთა ინსპექცია, თუმცა იგი არ თავსდება ფუნქციური ორგანიზაციის პრინციპებში.

ზემოაღნიშნული ეფექტიანი ღონისძიებების განხორციელების მიუხედავად, სისტემას სერიოზულ პრობლემებს უქმნის თანამშრომელთა დიდი ნაწილის გამოუცდელობა, კვალიფიკაციის დაბალი დონე, მათი უფლებების არაეფექტიანი დელეგირება. ამასთან, მართალია საგადასახადო ადმინისტრირების გამკაცრებისა და ანტიკორუფციული ღონისძიებების შედეგად მნიშვნელოვნად შემცირდა კანონდარღვევებისა და კორუფციის მასშტაბები, მაგრამ, ერთი მხრივ, ოპტიმალური ანაზღაურების სისტემის არარსებობა და, მეორე მხრივ, მოქმედი საპროცესო გარიგებების არაეფექტიანობა კორუფციას სისტემაში ნაკლებად სარისკო საქმედ აქცევს, ხშირია გადამხდელებსა და ინსპექტორებს შორის კორუფციული გარიგებების დადების ფაქტები.

ქვეყანაში ეკონომიკური განვითარების სრულყოფის, ინვესტიციების ზრდის, ბიზნესის დეკრიმინალიზაციის მიზნით, საქართველოს მთავრობა განაგრძობს საგნობრივ მუშაობას კერძო სექტორისათვის უფრო გამჭვირვალე, პროგნოზირებადი და სტაბილური სამეწარმეო გარემოს შესაქმნელად. ამ მიზნით საქართველოს პრეზიდენტმა 2006 წლის 5 აგვისტოს მთავრობას დაავალა საგადასახადო, საბაჟო და ფინანსური პოლიციის ორგანოების გაერთიანება და შემოსავლების ადმინისტრაციის შექმნა. ზემოთ აღნიშნულის გათვალისწინებით საქართველოს ფინანსთა სამინისტროში მომზადდა და ნოემბერში მთავრობის სხდომაზე განხილულ იქნა შესაბამისი კანონპროექტი, რომელიც დასამტკიცებლად გადაგზავნილია საქართველოს პარლამენტში.

საგადასახადო სისტემის სრულყოფა

- შემოსავლების ადმინისტრაციის შესახებ კანონპროექტი სავარაუდოდ 2007 წლის იანვარში იქნება მიღებული, რომელიც 1 აპრილიდან შევა ძალაში;

- საგადასახადო ადმინისტრაციისათვის პრიორიტეტულ მიმართულებად უნდა იქცეს გადასახადის გადამხდელთათვის მომსახურების დონის ამაღლება (გადასახადის გადამხდელებს დაეხმარონ საგადასახადო კოდექსით განსაზღვრული მათი უფლებების ათვისებაში, რაც ვალდებულებების შესრულების გარანტიას წარმოადგენს) და გადამხდელთათვის ნებაყოფლობითი კანონმორჩილება იძულებით გადახდასთან შედარებით;

- ქმედითი ღონისძიებებია განსახორციელებელი საგადასახადო დავალიანებების რესტრუქტურიზაციის და მათი ამოღების მიმართულებით;

- სამეწარმეო დავების გადასაწყვეტად უნდა შეიქმნას არბიტრაჟის ინსტიტუტი, სადაც საგადასახადო დავებს ქართველ კოლეგებთან ერთად დიდი გამოცდილების მქონე უცხოელი არბიტრები განიხილავენ და გადაწყვეტენ საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად;

- დროულად უნდა იქნეს დაწყებული დიალოგი ევროკავშირის ბიზნესის დაბეგვრის ქცევის კოდექსის პრინციპებზე, რაც ხელს შეუწყობს ქვეყნის შიდა ბაზარზე ჩამოყალიბდეს სამართლიანი პირობები მომავალში ევროკავშირის სივრცეში ინტეგრირების უზრუნველსაყოფად.

მერაბ კაკულია

ორმხრივ ურთიერთობათა ფორმატი

ევროკავშირისა და საქართველოს ურთიერთობებს კაპიტალის მოძრაობისა და მიმდინარე გადახდების სფეროში არეგულირებს პარტნიორობისა და თანამშრომლობის შესახებ შეთანხმების (PCA) 41-ე მუხლი. იგი ვრცელდება ისეთ საკითხებზე, როგორიცაა მიმდინარე ანგარიშსწორების ვალუტა, სავალუტო შეზღუდვები, პირდაპირი ინვესტიციები, მიღებული მოგების რეპატრიაცია და პირდაპირი ინვესტიციებისაგან განსხვავებული ინვესტიციები.

მიმდინარე გადახდების ვალუტა და მათთან დაკავშირებული სავალუტო შეზღუდვები

ევროკავშირსა და საქართველოს შორის საქონლის, მომსახურებისა და მუშახელის გადაადგილებასთან დაკავშირებული ანგარიშსწორებები, PCA-ის მიხედვით, თავისუფლად კონვერტირებად ვალუტაში უნდა განხორციელდეს. მათ ევროკავშირი მიაკუთვნებს იმ ვალუტებს, რომლებსაც ასეთად მიიჩნევს სსფ-საერთაშორისო სავალუტო ფონდი (აშშ დოლარი, ევრო, იენა, გირვანქა სტერლინგი, შვეიცარული ფრანკი და ა.შ.). ნიშანდობლივია, რომ PCA-ის დადებამდე და მით უმეტეს ამის შემდეგ მიმდინარე ანგარიშსწორებები მხოლოდ აღნიშნული ტიპის ფულად ერთეულებში ხორციელდება. შეთანხმების ეს ჩანაწერი შეიძლება აქტუალური ყოფილიყო შეთანხმების გაფორმების მომენტისათვის (1996 წელი), როდესაც საქართველო ჯერ კიდევ არ იყო მიერთებული სსფ-ის ხელშეკრულების მე-8 მუხლს, თუმცა ამჟამად მოცემული დებულება უფრო დეკლარაციულ ხასიათს ატარებს.

იგივე შეიძლება ითქვას PCA-ში გათვალისწინებულ გამონაკლისზეც, რომლის თანახმადაც საქართველო იტოვებს უფლებას განსაკუთრებულ გარემოებებში მიმართოს ვალუტის გაცვლის შეზღუდვებს, რაც შეიძლება დაკავშირებული იყოს მოკლე და საშუალოვადიანი კრედიტის გაცემასა და აღებასთან. სსფ-ს ხელშეკრულების მე-8 მუხლთან მიერთების შემდეგ (1997 წლის დასაწყისი), აღნიშნული გამონაკლისის აუცილებლობა აღარ არსებობს, რადგანაც სსფ-ის ხელშეკრულების დასახელებული მუხლი სრულყოფილად არეგულირებს მიმდინარე ოპერაციებთან დაკავშირებით ეროვნული ვალუტის კონვერტირებადობის საკითხს.

ზემოთქმულიდან გამომდინარე, მიმდინარე ოპერაციები ევროკავშირსა და საქართველოს შორის უკვე საერთაშორისო სავალუტო ფონდის ფორმატში რეგულირდება და აღნიშნულ სფეროში პრობლემები ფაქტობრივად არ არსებობს. ამდენად, ევროპის სამეზობლო პოლიტიკის სამოქმედო გეგმის კონტექსტში გაცვლითი კურსისა და კონვერტირებადობის პრობლემატიკა ნაკლებად აქტუალურია.

კაპიტალის მოძრაობა (პირდაპირი ინვესტიციები)

PCA-ის თანახმად მხარეებმა კაპიტალის მოძრაობასთან დაკავშირებით ორი ვალდებულება იკისრეს: უზრუნველყონ პირდაპირი ინვესტიციების განხორციელების და მათგან წარმოქმნილი მოგების რეპატრიაციის თავისუფლება. საქართველომ ეს ვალდებულებები შეთანხმების დადებიდან სულ რამდენიმე თვეში შეასრულა, როდესაც მიღებული იქნა კანონი საინვესტიციო საქმიანობის ხელშეწყობისა და გარანტიების შესახებ, რომელიც ნათლად განსაზღვრავს უცხოური კაპიტალის კონტროლს დაქვემდებარებული საწარმოს შექმნის შესაძლებლობას, როგორც უკვე არსებული საწარმოს სრული მფლობელობის ან აქციათა საკონტროლო პაკეტის მოპოვების, ისე ახალი საწარმოს დაარსებისა და გაფართოების გზით. ამავე დროს, კანონი უზრუნველყოფს პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების საფუძველზე მიღებული მოგების და სხვა ფულადი სახსრების საქართველოს საბანკო დაწესებულებებში საბაზრო კურსით კონვერსიისა და მათი საზღვარგარეთ შეუზღუდავი რეპატრიაციის უფლებას. უცხოელ ინვესტორს შეუძლია აგრეთვე საზღვარგარეთ გაიტანოს მის საკუთრებაში არსებული ქონება.

ხაზი უნდა გაესვას იმ გარემოებას, რომ რეპატრიაციის უფლება შეიძლება შეზღუდულ იქნას სასამართლოს მიერ გაკოტრების საქმესთან დაკავშირებით. გაკოტრების კანონმდებლობა და იურიდიული პრაქტიკა კი საქართველოში არაეფექტიანია. ამდენად, პირდაპირი ინვესტიციის ლიკვიდაცია, რომლის უზრუნველყოფა ევროპული სამეზობლო პოლიტიკის სამოქმედო გეგმაშიცაა შეტანილი, შეიძლება სერიოზულ სირთულეებს წააწყდეს. ამიტომ, აღნიშნული გეგმის შესრულების ღონისძიებათა ნუსხაში ეს საკითხი აუცილებლად უნდა იქნას გათვალისწინებული, მით უმეტეს, რომ გაკოტრების ცივილიზებული მექანიზმის დამკვიდრება საზოგადოდ ბიზნესგარემოს გაუმჯობესების უმნიშვნელოვანესი ელემენტია.

კანონი იძლევა ინვესტიციების დაცვის მკაფიო გარანტიებს. კერძოდ, ინვესტიციის ჩამორთმევა დასაშვებია მხოლოდ სასამართლოს გადაწყვეტილებებით კანონით პირდაპირ დადგენილ შემთხვევებში, თანაც მხოლოდ სათანადო ანაზღაურებით. ამასთან, გადაწყვეტილება კონფისკაციის შესახებ შეიძლება გასაჩივრდეს საერთაშორისო საარბიტრაჟო სასამართლოებში. ეს ძალზედ მნიშვნელოვანია ინვესტორისათვის, რადგანაც საქმიანი წრეები და ექსპერტები ეჭვქვეშ აყენებენ ქართული სასამართლოს ობიექტურობას და პროფესიონალიზმს.

ხელსაყრელი პირობების მიუხედავად პირდაპირი ინვესტიციების ნაკადი საქართველოში წლების მანძილზე უმნიშვნელო იყო, რასაც განაპირობებდა კორუფციის მაღალი დონე და შესაბამისი ინსტიტუტების სისუსტე. ბოლო წლებში მნიშვნელოვანი ნაბიჯები გადაიდგა პირდაპირი ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის მიმართულებით, რაც უწინარეს ყოვლისა ეროვნული საინვესტიციო სააგენტოს ინსტიტუციურ გაძლიერებაში გამოიხატა, რომელსაც ხელშეკრულების საფუძველზე უფლება აქვს იყოს ინვესტორის წარმომადგენელი სახელმწიფო ორგანოებთან და მესამე პირებთან ურთიერთობაში, მათ შორის სასამართლოში. შემოღებულ იქნა აგრეთვე განსაკუთრებული ხელშეწყობის რეჟიმი ისეთი ინვესტიციებისათვის, რომელიც თავისი მოცულობით, ფუნქციონალური და სტრატეგიული თვალსაზრისით მნიშვნელოვან ზეგავლენას ახდენს ქვეყნის ეკონომიკასა და ინფრასტრუქტურის განვითარებაზე.

უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ საქართველოს კანონმდებლობა უფლებებში ათანაბრებს ქართველ და უცხოელ ინვესტორებს. საქართველოს მოქალაქეებს ასევე შეუზღუდავად შეუძლიათ პირდაპირი ინვესტიციების განხორციელება საზღვარგარეთ, თუმცა, რამდენადაც სახელმწიფო უფრო მათი შიდა ინვესტიციებით არის დაინტერესებული, აღნიშნული უფლების რეალიზაციის მხარდაჭერის რაიმე კონკრეტული მექანიზმი არ არსებობს.

ამრიგად, შეიძლება ითქვას, რომ PCA-ის მოთხოვნა, რომელიც პირდაპირი ინვესტიციების განხორციელების რეჟიმს ეხება საქართველოს მხრიდან არსებითად დაკმაყოფილებულია. ამასთან, სასურველია, რომ ევროპული სამეზობლო პოლიტიკის სამოქმედო გეგმის განხორციელების ღონისძიებათა ნუსხაში შეტანილი იქნას კაპიტალის მოძრაობის იურიდიული და მარეგულირებელი რეჟიმების შესახებ ინფორმაციის ინტენსიური გაცვლის სქემის შემუშავება, რათა ევროპელმა ინვესტორებმა უფრო დეტალური ინფორმაცია მიიღონ საქართველოს საინვესტიციო შესაძლებლობათა შესახებ.

კაპიტალის მოძრაობა, რომელიც განსხვავდება პირდაპირი ინვესტიციებისაგან

PCA-ის თანახმად (მუხლი 41, პარაგრაფი 4) მხარეებმა უნდა გამართონ კონსულტაციები, რათა ხელი შეუწყონ პირდაპირი ინვესტიციებისაგან განსხვავებული ინვესტიციების თავისუფალ მოძრაობას. აქ იგულისხმება პორტფელური ინვესტიციები და ევროკავშირისა და საქართველოს რეზიდენტების მიერ ერთმანეთზე გაცემული სესხები. ჩვენს ხელთ არსებული ინფორმაციით, საგნობრივი კონსულტაციები აღნიშნულ საკითხებზე ჯერ არ გამართულა. ნიშანდობლივია, რომ საქართველოს მხრიდან კაპიტალის ამგვარი მოძრაობა არ იზღუდება. ქვეყნის საინვესტიციო კანონმდებლობა არც კი ასხვავებს პირდაპირ და ,,არაპირდაპირ” ინვესტიციებს, თუმცა არსებობს მთელი რიგი ოპერაციები, რომლებიც საჭიროებს ხელშეწყობას გარკვეულ სამართლებრივ რეჟიმში მოქცევით. ასეთებს განეკუთვნება, მაგალითად, არარეზიდენტების მიერ საქართველოში ფასიანი ქაღალდების, მათ შორის სასესხო ვალდებულებების გაყიდვა, ან კიდევ საქართველოს რეზიდენტების მიერ ევროკავშირის ბაზრებზე საკუთარი ფასიანი ქაღალდების განთავსება ან ადგილობრივის შეძენა. არც საქართველოს და არც ევროკავშირის კანონმდებლობა ამას არ ეწინააღმდეგება, თუმცა ასეთი ტიპის ოპერაციების განხორციელების კონკრეტული პროცედურა საქართველოში ფაქტობრივად არ არსებობს, ევროკავშირში კი ძალზედ რთულია. აქედან გამომდინარე, კონსულტაციების გამართვა ნამდვილად სასარგებლო იქნება.

მერაბ კაკულია

პრივატიზაციის ახალი ეტაპი

სახელმწიფო ქონების პრივატიზების პროცესი საქართველოში 1992 წელს დაიწყო, მას შემდეგ რაც შემუშავდა შესაბამისი საკანონმდებლო ბაზა. პრივატიზებულ იქნა 15 000-ზე მეტი საწარმო, თუმცა სახელმწიფო საკუთრებაში დიდი მოცულობის საწარმოო დანიშნულების და სხვა სახის ქონება დარჩა. ჯერ კიდევ არსებობს დაახლოებით 1800 საწარმო, რომელშიც სახელმწიფო მონაწილეობს როგორც მესაკუთრე.

2004 წლიდან დაიწყო პრივატიზაციის ახალი ეტაპი, რომლის მიზანია დარჩენილ სახელმწიფო საწარმოთა დაჩქარებული პრივატიზება ბიზნესკლიმატის ლიბერალიზაციის პირობებში. თუ 2004 წელს, ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს მონაცემებით, 21 მნიშვნელოვანი ობიექტის პრივატიზაცია მოხდა, 2005 წელს პრივატიზებული მსხვილი ობიექტების რაოდენობამ 92 ერთეული შეადგინა. სახელმწიფო ბიუჯეტში შემოსულმა თანხამ (ტერიტორიული ორგანოების მიერ განხორციელებული პრივატიზებიდან შემოსული თანხების გარეშე) გასულ წელს 370,5 მლნ. ლარი შეადგინა, რაც 5,2 ჯერ აღემატება 2004 წლის შესაბამის მაჩვენებელს.

სახელმწიფო ქონების პრივატიზება ამ ეტაპზე ძირითადად სამი ფორმით ხორციელდება:

1. კონკურსის ფორმით, რომლის მიზანია ქონებაზე საკუთრების უფლების იმ

მყიდველისთვის გადაცემა, ვინც გამყიდველს ყველაზე უკეთეს პირობებს

სთავაზობს;

2. აუქციონის ფორმით, რომლის მიზანია საკუთრების უფლება მიანიჭოს იმ მყიდველს, ვინც ვაჭრობის პროცესში გამყიდველს ყველაზე მაღალ ფასს შესთავაზებს;

3. პირდაპირი მიყიდვის ფორმით, რომლის მიზანია, საკუთრების უფლება იმ მყიდველს გადაეცეს, ვინც სრულად შეასრულებს სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვით პრივატიზების დროს წაყენებულ სპეციფიკურ პირობებს.

2004-2005 წლებში, თუ მხედველობაში არ მივიღებთ ტერიტორიული ორგანოების მიერ განხორციელებულ პრივატიზებას, კონკურსის ფორმით 17 საწარმო იქნა გაყიდული, აუქციონის - 88, პირდაპირი მიყიდვის წესით კი მხოლოდ 8. მიუხედავად ამისა, პირდაპირი მიყიდვიდან მიღებული შემოსავალი, ეკონომიკის სამინისტროს მონაცემებით, ბევრად აღემატება როგორც კონკურსის, ასევე აუქციონის წესით პრივატიზებიდან მიღებულ შემოსავალს.

პროცესის გამჭვირვალობა

საპრივატიზაციო აუქციონი

პრივატიზაციის პროცესის ძირითად ფორმებს, რომელსაც საქართველოში მიმართავენ, გამჭვირვალობის სხვადასხვა ხარისხი ახასიათებს. ამ მხრივ ყველაზე მეტად გამოირჩევა აუქციონის მექანიზმი, როდესაც პოტენციური მყიდველების მიერ საჯაროდ ხდება ფასის შეთავაზება და იმარჯვებს ის, ვინც ყველაზე მეტს გადაიხდის. რაიმე სხვა მოთხოვნა მყიდველს არ წაეყენება. ტრანსპარენტულობის მიუხედავად ამ ფორმით მხოლოდ შედარებით მცირე ზომის საპრივატიზაციო ობიექტები (სასტუმროები, რესტორნები, სავაჭრო ობიექტები, დაუმთავრებელი მშენებლობა, მიწის ნაკვეთები და სხვ.) შეიძლება გაიყიდოს, რომელთა განკერძოება არ საჭიროებს მყიდველის მიერ გარკვეული სტრუქტურული, ინოვაციური თუ სოციალური პირობების შესრულებას. გასაკვირი არ არის, რომ აუქციონის ფორმით სახელმწიფომ ყველაზე მეტი საპრივატიზაციო გარიგება განახორციელა, თუმცა თანხობრივად, სხვა ფორმებთან შედარებით, ყველაზე ნაკლები მიიღო. აღსანიშნავია, რომ აუქციონი საკმაოდ ფართოდ გამოიყენებოდა აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში (დღეს ისინი უკვე ევროკავშირის წევრები არიან) გასული საუკუნის 90-იან წლებში მიმდინარე პრივატიზაციის დროს.

პრივატიზება კონკურსის ფორმით

საკონკურსო შერჩევა შესაძლებლობას აძლევს სახელმწიფოს პრივატიზების პროცესში პოტენციური მყიდველისათვის დამატებითი ფინანსური, სტრუქტურული, ინოვაციური თუ სოციალური ხასიათის ვალდებულებების დაკისრებასთან ერთად მიიღოს მაღალი საზღაური. ამასთან, კონკურსის მექანიზმს გამჭვირვალობის თვალსაზრისით გარკვეული ხარვეზები გააჩნია.

ჯერ ერთი, კონკურსის მონაწილეთა დადგენა შეიძლება მოხდეს ე.წ. წინასაკვალიფიკაციო შერჩევის გზით, როდესაც ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო აქვეყნებს მოწვევას ინტერესის გამოხატვისათვის და შესაბამისი განაცხადების მიღების შემდეგ პოტენციურ მყიდველებთან იწყებს ინდივიდუალურ მოლაპარაკებებს. შედეგად, გამოიყოფა შესაძლო მყიდველთა ჯგუფი, რომელიც დაიშვება კონკურსზე;

მეორე, კონკურსის მონაწილეს უფლება აქვს დაესწროს მხოლოდ საკონკურსო წინადადებების შემცველი კონვერტების გახსნას. მათ განხილვას და გადაწყვეტილების მიღებას ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო დახურულ კარს მიღმა ახორციელებს. აღსანიშნავია, რომ სამინისტროს უფლება აქვს კონკურსის შედეგები გამოაცხადოს როგორც კონვერტების გახსნის დღეს, ისე მოგვიანებით 5 სამუშაო დღის ფარგლებში. კონკურსის წესით ამ პერიოდში დაშვებულია საუკეთესოდ მიჩნეული წინადადებების წარმომდგენებთან ინდივიდუალური მოლაპარაკებების გამართვა.

აღნიშნული ნიუანსები იმაზე მიანიშნებს, რომ პრივატიზების საკონკურსო მექანიზმმა შესაძლოა სრულყოფილად ვერ უზრუნველყოს შერჩევის ობიექტურობა და ეფექტიანობა. ამის დასტურია ის, რომ კონკურსში ზოგიერთი გამარჯვებული ნაკისრ ვალდებულებებს აღარ ასრულებს. ამ მიზეზით გაუქმდა, მაგალითად, ,,საოკეანო სანაოსნო კომპანიის” საპრივატიზაციო კონკურსის შედეგები, როდესაც გამარჯვებულმა ,,ამსტრონგ ჰოლდინგმა” არ შეასრულა მემორანდუმით გათვალისწინებული პირობები. ზოგიერთ შემთხვევაში კონკურსში გამარჯვებული კომპანია, მის შესახებ არასაკმარისი ინფორმაციის გამო, არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და მასმედიის ყურადღებას იქცევს. ამგვარ ფაქტს ჰქონდა ადგილი, მაგალითად, ენერგოგენერაციისა და დისტრიბუციის ობიექტების საპრივატიზაციო კონკურსში გამარჯვებულ ჩეხურ კომპანია ,,ენერგო-პრო ა.ს.”-თან დაკავშირებით, როდესაც ვერ მოხერხდა მისი ვებ-გვერდის მოძებნა. მოგვიანებით აღნიშნულმა კომპანიამ მეტ-ნაკლებად დააკმაყოფილა საზოგადოების ინტერესი.

მთლიანობაში, კონკურსის ფორმით ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს მიერ ბევრად ნაკლები ობიექტი გაიყიდა ვიდრე აუქციონზე, თუმცა მისი ფინანსური ეფექტი, ობიექტების სიდიდის გამო, გაცილებით მეტი იყო. ერთობ მნიშვნელოვანია საკონკურსო შერჩევის შედეგები პრივატიზებულ საწარმოთა შემდგომი ფუნქციონირებისათვის: კონკურსში გამარჯვებულმა კომპანიებმა სერიოზული ვალდებულებები აიღეს შეძენილ საწარმოთა ფინანსური მდგომარეობის გაუმჯობესების, მათი პროფილის შენარჩუნების, რეკონსტრუქციისა და დასაქმებულთათვის გარკვეული გარანტიების მიცემის თვალსაზრისით. ამასთან, აღმოსავლეთ ევროპის, აწ უკვე ევროკავშირის წევრი ქვეყნების და ნაწილობრივ საქართველოს გამოცდილებამ აჩვენა, რომ არცთუ იშვიათია კონკურსის პროცესში ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებისაგან თავის არიდების შემთხვევები. ამდენად, აღნიშნული ვალდებულებების შესრულების მონიტორინგი როგორც სახელმწიფო ორგანოების, ასევე საზოგადოების მუდმივი ყურადღების ქვეშ უნდა იყოს.

სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვა

პრივატიზების ამ ფორმის ძირითადი თავისებურება იმაში მდგომარეობს, რომ, პოტენციური მყიდველი საკუთარი ინიციატივით ან სახელმწიფოს მხრიდან მოწვევის შედეგად, ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს სთავაზობს სასურველი ობიექტის ფასს და სხვა პირობებს გასაყიდი ქონების თავისებურებებიდან გამომდინარე. ამის შემდეგ, სამინისტრო იწყებს ინდივიდუალურ მოლაპარაკებებს, რის საფუძველზეც შეიმუშავებს წინადადებას პირდაპირი წესით ობიექტის გაყიდვის შესახებ. ცხადია, ეს ფორმა პრივატიზების დასახელებულ ფორმებთან შედარებით ნაკლებად ტრანსპარენტულია, თუმცა საშუალებას აძლევს სახელმწიფოს პრივატიზებიდან მაქსიმალური საზღაური მიიღოს და მყიდველს დიდი მოცულობის, მათ შორის სპეციფიკური, ვალდებულებები დააკისროს. შემთხვევითი არ არის, რომ ყველაზე მსხვილი ობიექტების მნიშვნელოვანი ნაწილი სწორედ პირდაპირი მიყიდვის წესით გაიყიდა, რის შედეგადაც 2005 წელს ფულად გამოსახულებაში სახელმწიფოს ბევრად მეტი შემოსავალი ჰქონდა, ვიდრე პრივატიზების დანარჩენი ორი ფორმისაგან ერთად აღებული.

პირდაპირი მიყიდვის მექანიზმი ბევრად არ განსხვავდება პრივატიზების საკონკურსო წესისაგან. არც რაიმე გამოკვეთილი კრიტერიუმი არსებობს, რომლის მიხედვითაც განისაზღვრება მოცემული საწარმო პირდაპირ გაყიდვას უნდა დაექვემდებაროს თუ საკონკურსო შერჩევას. ამ მხრივ ნიშანდობლივია თუნდაც ის ფაქტი, რომ ,,საოკეანო სანაოსნო კომპანიის” კონკურსის წესით გაყიდვის ჩაშლის შემდეგ ეს ობიექტი პირდაპირი მიყიდვით გადაეცა ამერიკული საზღვაო კომპანიის ,,ისთვუდის” მიერ დაარსებულ კომპანია ,,ჯორჯიან ტანკერ ლიმითედს~. მყიდველმა 12 წლის მანძილზე არსებული სამუშაო ადგილების შენარჩუნების, ინფრასტრუქტურის განვითარებისა და შეძენილი კომპანიის მრავალმილიონიანი ვალის დაფარვის გარდა, თავის თავზე აიღო საზღვაო აკადემიის დაფინანსება და სანაოსნოს გემების ქართული დროშის ქვეშ ცურვის უზრუნველყოფა. პრივატიზების პროცესის მეტი ტრანსპარენტულობის მისაღწევად მიზანშეწონილია განისაზღვროს რა შემთხვევაში უნდა იქნას გამოყენებული პირდაპირი მიყიდვის წესი ანუ კონკრეტულად რა თავისებურებანი უნდა გააჩნდეს საპრივატიზაციო ობიექტს რომ დაექვემდებაროს ამ წესით გაყიდვას. გარდა ამისა, შესაბამის დებულებაში უფრო მკვეთრად უნდა გაიწეროს პოტენციურ მყიდველთა საჯაროდ ინფორმირების წესი და მათთან მოლაპარაკების რეგლამენტი. აღნიშნული რეგლამენტის შემოღება ურიგო არ იქნება საკონკურსო შერჩევისათვისაც.

მიღებული შემოსავლების გამოყენების გამჭვირვალობა

მოქმედი კანონმდებლობის მიხედვით პრივატიზებიდან მიღებული შემოსავლები ხაზინაში სპეციალურ ანგარიშზე აკუმულირდება, საიდანაც ხორციელდება მათი გაწერა სახელმწიფო და ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტების შემოსავლებში, რომელთა განხილვა და დამტკიცება საჯაროდ ხდება. ტრანსპარენტულობის თვალსაზრისით ამ პროცესს რაიმე სერიოზული ნაკლი არ გააჩნია, რადგანაც იგი საბიუჯეტო პროცესის ნაწილია.

პრივატიზებიდან შემოსული სახსრები ბოლო წლებში, როგორც წესი, მნიშვნელოვნად აღემატებოდა ბიუჯეტის კაპიტალურ შემოსავლებში გათვალისწინებულ საპროგნოზო მაჩვენებელს. ნამეტი თანხის აღება შემოსავლებში მოგვიანებით ხდება ბიუჯეტში ცვლილებათა შეტანის დროს. ასე, რომ პრივატიზებიდან მიღებული სახსრების გამოყენება მხოლოდ საბიუჯეტო ხარჯების საშუალებით ხორციელდება და განსაკუთრებული მიზნობრივი დანიშნულება ამ სახსრებს არ გააჩნია. აღსანიშნავია, რომ ექსპერტთა შეფასებით დღეისათვის უკვე ათვისებული ანუ მონეტიზებულია პრივატიზებიდან შემოსულობათა 60 პროცენტზე მეტი. თუ გავითვალისწინებთ, რომ მათი უმეტესობა უცხოური კაპიტალის სახით შემოვიდა ქვეყანაში, ეროვნულ ვალუტაში ამ სახსრების კონვერსიამ ფულის მასის საკმაოდ მკვეთრი ზრდა გამოიწვია, რამაც მნიშვნელოვნად გაზარდა ინფლაციური ზეწოლის რისკი.¹

____________________

1. ამის შესახებ ჩვენ უკვე აღვნიშნეთ მაკროეკონომიკური სტაბილურობისადმი მიძღვნილ თავში.

მერაბ კაკულია

სახელმწიფო საწარმოთა ფუნქციონირების გაუმჯობესება საქართველოში ამ სახის საწარმოთა საქმიანობის OECD-ის პრინციპებზე დაყრდნობით შეიძლება იქნას განხილული. აღნიშნული პრინციპები რამდენიმე ფუძემდებლურ დებულებას შეიცავს, რომელთა პრაქტიკული რეალიზაცია სახელმწიფო საწარმოთა ეფექტური ფუნქციონირების აუცილებელ პირობად არის მიჩნეული.

1. სახელმწიფოს, როგორც მესაკუთრის ფუნქციის მკვეთრად გამიჯვნა მისი, როგორც ბაზრის რეგულატორის ფუნქციისაგან

ინტერესთა ამგვარი კონფლიქტის გადალახვა საქართველოში მაშინ დაიწყო, როდესაც ეკონომიკის რიგ დარგებში, რომლებიც სახელმწიფოს საკუთრებაში რჩებოდა (მრეწველობა, ენერგეტიკა, ტრანსპორტი, კავშირგაბმულობა და სხვ.) ერთმანეთისაგან გაიმიჯნა მარეგულირებელი და ოპერაციული ფუნქციები, ხოლო მესაკუთრის ფუნქციის ცენტრალიზება საჯარო სამართლის იურიდიული პირის სტატუსის მქონე უწყებაში - საწარმოთა მართვის სააგენტოში მოხდა. სახელმწიფო საწარმოებში სამეთვალყურეო საბჭოები დაინიშნა.

სამეთვალყურეო საბჭოებს მოქმედების სრული თავისუფლება მიეცათ, თუმცა არ განესაზღვრათ ადეკვატური პასუხისმგებლობა. შედეგად, სახელმწიფო საწარმოთა უმეტესობის მატერიალურ-ტექნიკური და ფინანსური მდგომარეობა არ გაუმჯობესებულა, პირიქით, ზოგიერთ შემთხვევაში გაუარესდა კიდეც, სამეთვალყურეო საბჭოების წევრთა ანაზღაურება კი მათ დამატებით ტვირთად დააწვათ. საჭირო გახდა რადიკალური ზომების მიღება. 51 საწარმოში აღნიშნული საბჭოების შემადგენლობა შეიცვალა, ხოლო 48-ში ახალი დირექტორები დაინიშნა. საწარმოებში, სადაც სახელმწიფოს წილი 50%-ზე მეტია სამეთვალყურეო საბჭოები გაუქმდა და მთელი პასუხისმგებლობა დირექტორებს დაეკისრათ. განისაზღვრა მხოლოდ ამ სახის 24 შპს, რომლებშიც სამეთვალყურეო საბჭოები გააგრძელებენ საქმიანობას. ყოველივე ეს იმაზე მიუთითებს, რომ ქვეყანას არ ჰქონდა თანმიმდევრული პოლიტიკა სახელმწიფო საწარმოთა მართვის სფეროში, რომელიც განსაზღვრავს სახელმწიფო საკუთრებაში დარჩენილი საწარმოების საერთო მიზნებს, სახელმწიფოს როლს კორპორაციულ მართვაში და სახელმწიფოს ინტერესების რეალიზაციის საშუალებებს. ასეთი პოლიტიკის შემუშავებას და მის გამიჯვნას პრივატიზაციის პოლიტიკისაგან დღესაც არ დაუკარგავს აქტუალურობა.

სახელმწიფო საწარმოთა მართვის ეფექტური პოლიტიკა, უწინარეს ყოვლისა, ამ საწარმოთა სამეთვალყურეო საბჭოებზე საწარმოთა საქმიანობის წარმართვის სრული პასუხისმგებლობის დაკისრებას გულისხმობს. ამავე დროს მათი კომპეტენცია მკვეთრად უნდა გაიმიჯნოს საწარმოთა ადმინისტრაციის ფუნქციონალური დატვირთვისაგან. ემპირიული მონაცემები ცხადყოფენ, რომ სამეთვალყურეო საბჭოების წევრებს საქართველოში ბევრ შემთხვევაში ჯერ კიდევ არ აქვთ გაცნობიერებული თავისი უფლება-მოვალეობანი, რაც საწარმოთა ოპერაციულ საქმიანობაში ჩარევასა და ამ ნიადაგზე მენეჯმენტთან კონფლიქტებში, აგრეთვე საწარმოთა ფუნქციონირების საბოლოო შედეგებზე მათ ნაკლებად დამოკიდებულებაში ვლინდება. ამის ერთ-ერთი მიზეზია ის, რომ მკაფიოდ არ არის ჩამოყალიბებული სამეთვალყურეო საბჭოების წევრთა სელექციისა და მათი ანაზღაურების პრინციპები. მეორე მხრივ, სამეთვალყურეო საბჭოებს ფაქტობრივად არა აქვთ დირექტორების შერჩევის თავისუფლება, რაც ფაქტობრივად ამცირებს მათი წევრების პასუხისმგებლობას საწარმოთა ადმინისტრაციის შედეგიანობაზე.

სახელმწიფო საწარმოთა მართვის ეფექტური პოლიტიკის განხორციელებისათვის ძალზედ მნიშვნელოვანია შესაბამისი სახელმწიფო დაწესებულების ინსტიტუციური მოწყობა. OECD-ის მითითებული პრინციპი გულისხმობს აღნიშნული სტრუქტურის ანგარიშვალდებულებას ხელისუფლების წარმომადგენლობითი ორგანოს - პარლამენტის მიმართ, ისევე როგორც მის მკაფიოდ განსაზღვრულ ურთიერთობას აღმასრულებელი ხელისუფლების შესაბამის ორგანოსთან. საწარმოთა მართვის სააგენტოს დებულება არ ითვალისწინებს მის ანგარიშვალდებულებას პარლამენტის მიმართ, თუმცა საკმაოდ ნათლად განმარტავს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს მხრიდან მასზე სახელმწიფო კონტროლის ფორმატს. ეს უკანასკნელი მოიცავს სამინისტროს მიერ ისეთი საკითხების პირდაპირ კონტროლს, როგორიცაა ინვესტიციები სახელმწიფო საწარმოებში, მათი შერწყმა, გაყოფა, ლიკვიდაცია, გაკოტრების საქმის წარმოება და სხვ. როგორც ჩანს, სააგენტოზე სახელმწიფო კონტროლის არსებული სქემა მნიშვნელოვნად ზღუდავს მის ოპერაციულ დამოუკიდებლობას. ამაზე მეტყველებს ისიც, რომ სააგენტო უფრო სახელმწიფო საწარმოთა საპრივატიზაციოდ მომზადებით არის დაკავებული, ვიდრე სახელმწიფო სექტორში დარჩენილ საწარმოთა სტრატეგიული მართვით. სახელმწიფო საწარმოთა მიერ წარმოდგენილი ანგარიშგებების განხილვა ძირითადად მათ მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტში დივიდენდების მაქსიმალური მობილიზაციის კონტექსტში ხორციელდება, რაც, ცხადია აუცილებელია სახელმწიფოს, როგორც მესაკუთრის ფუნქციის რეალიზაციის კუთხით, მაგრამ არასაკმარისი აღნიშნული სამეწარმეო ერთეულების საქმიანობის გაუმჯობესების თვალსაზრისით.

2. სახელმწიფოს მიერ მის საკუთრებაში მყოფი საწარმოს საქმიანობის პრაქტიკისა და იურიდიული ფორმის მარტივად და მკაფიოდ განსაზღვრა

სახელმწიფო საწარმოთა ფუნქციონირება, ამ პრინციპის შესაბამისად, ღია ბაზარზე უნდა იყოს ორიენტირებული და კონკურენტულ საწყისებს ეფუძნებოდეს. იგი არ უნდა გულისხმობდეს რაიმე სახის სახელმწიფო დახმარებას და სუბსიდიას. ამგვარი მიდგომა საქართველოში უკვე კარგა ხანია დამკვიდრდა. ამასთან, იმთავითვე უარყოფილ იქნა სახელმწიფო საწარმოთათვის განსაკუთრებული იურიდიული სტატუსის მინიჭება, რაც მათ გარკვეულ პრივილეგიებს მისცემდა, კერძოდ გადახდისუუნაროდ გამოცხადებისა და გაკოტრების პროცედურებთან დაკავშირებით. ასე რომ, სახელმწიფო საწარმოს კრედიტორებს დეიურე შესაძლებლობა აქვთ უპრობლემოდ წაუყენონ მას თავისი მოთხოვნები, მაგრამ შესაბამისი კანონმდებლობისა და სასამართლო პრაქტიკის არასრულფასოვნების გამო ძალზედ ძნელია აღნიშნული მოთხოვნების დაკმაყოფილება; მით უმეტეს, რომ სათანადო იურიდიული პროცედურების დაწყება ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს თანხმობის გარეშე პრაქტიკულად შეუძლებელია.

3. საზოგადოებრივ მოთხოვნილებათა დაკმაყოფილებასთან დაკავშირებული, სახელმწიფო საწარმოთა ყველა იმ ვალდებულებისა და პასუხისმგებლობის კანონით განსაზღვრა, რომელიც სცილდება საწარმოთა ფუნქციონირების მიღებულ ნორმებს

აქ საუბარია იმ სახელმწიფო საწარმოებზე, რომელთა პროდუქტების (მათ შორის მომსახურების) ფასები, საზოგადოებრივი ინტერესებიდან გამომდინარე, ექვემდებარება რეგულირებას; მაგალითად, ელექტროენერგიის და სატრანსპორტო ტარიფები. მსგავსი ვალდებულებები და პასუხისმგებლობა გაწერილია საქართველოს შესაბამის კანონმდებლობასა და სახელმწიფო საწარმოთა წესდებაში.

4. სახელმწიფო საწარმოთა საქმიანობის სრული, გამონაკლისის გარეშე,დაქვემდებარება მოქმედი კანონმდებლობისა და რეგულირებისადმი

საქართველოში მოქმედი სახელმწიფო საწარმოები სრულად ექვემდებარებიან სამეწარმეო და სხვა კანონმდებლობის მოთხოვნებს, თუმცა ეს შეიძლება არ იყოს საკმარისი. მოცემული პრინციპი გულისხმობს აგრეთვე აღნიშნულ ასპექტში კონკურენტების მიერ საკუთარი უფლებების შელახულად მიჩნევის შემთხვევაში, სასამართლოს მიერ მათი სარჩელის ობიექტურად განხილვისა და ვითარების გამოსწორების შესაძლებლობას. სამწუხაროდ, სასამართლო სისტემა ჯერ კიდევ ვერ უზრუნველყოფს ადექვატური გადაწყვეტილებების მიღებას იმ სარჩელებთან დაკავშირებით, რომელთა მოპასუხედაც გამოდის სახელმწიფო, ამ შემთხვევაში მესაკუთრის სახით. ამდენად, მოცემული პრინციპის რეალიზაციაზე საუბარი ჯერ ნაადრევია.

5. ისეთი სამართლებრივი და მარეგულირებელი გარემოს შექმნა, რომელიც, საჭიროების შემთხვევაში, უზრუნველყოფს სახელმწიფო საწარმოთა კაპიტალის სტრუქტურის ცვლილების მოქნილ მექანიზმს

მოცემული პრინციპის შინაარსი იმაში მდგომარეობს, რომ სახელმწიფო საწარმოს ჰქონდეს შესაძლებლობა გარკვეული ლიმიტების ფარგლებში დამოუკიდებლად შეცვალოს თავისი კაპიტალის სტრუქტურა; კერძოდ, მოახდინოს დივიდენდების რეინვესტირება, მოიზიდოს კაპიტალი კონკურენტული საბაზრო პირობებით, ან კიდევ გადასცეს კაპიტალის ნაწილი სხვა სახელმწიფო საწარმოს, ვთქვათ, მის მიერვე დაფუძნებულს. რასაკვირველია, ყოველივე ეს უნდა მოხდეს ტრანსპარენტულად, სათანადო იურიდიული პროცედურების დაცვით. დღეისათვის მოქმედი კანონმდებლობით, აღნიშნული საკითხების შესახებ გადაწყვეტილების მიღება საწარმოთა მართვის სააგენტოს კომპეტენციას განეკუთვნება; თანაც, დებულების მიხედვით, ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო, როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, განსაკუთრებულ კონტროლს ახორციელებს ამ სფეროში სააგენტოს საქმიანობაზე, რაც არსებითად ნიშნავს სამინისტროს უშუალო მონაწილეობას გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. გამოდის, რომ სახელმწიფო საწარმოებს არა აქვთ შესაძლებლობა, თუნდაც შეთანხმებული ლიმიტების ფარგლებში, დამოუკიდებლად განახორციელონ ფინანსური საქმიანობა.

6.ფინანსური რესურსების მიმართ სახელმწიფო საწარმოთა წვდომის კონკურენტულ საწყისებზე გადაყვანა

ეს პრინციპი გულისხმობს სახელმწიფო საწარმოთა სახელმწიფოს კონტროლქვეშ მყოფ ბანკებთან პრივილეგირებული ურთიერთობებისა და სახელმწიფოს მიერ მის მფლობელობაში დარჩენილ საწარმოთა ფინანსურ ვალდებულებებზე პასუხისმგებლობის აღების პრაქტიკის დაძლევას. რამდენადაც საქართველოში უკვე ათი წელია აღარ არსებობს სახელმწიფო ბანკები, ხოლო სახელმწიფო საწარმოებს შპს-ის ან სააქციო საზოგადოების ორგანიზაციულ-სამართლებრივი ფორმა აქვთ, მათი ფინანსური რესურსებისადმი წვდომა მთლიანად კომერციულ საწყისებს ეფუძნება, თუ მხედველობაში არ მივიღებთ იმას, რომ საბაზრო საწყისებზე ფინანსირების შესახებ გადაწყვეტილების მიღების პროცესი საკმაოდ ბიუროკრატიზირებულია.

7.სახელმწიფო საწარმოთა საქმიანობის ტრანსპარენტულობის უზრუნველყოფა