თანამედროვე სამხედრო ძალების მშენებლობასა და ფუნქციონირებაში არსებით როლს თამაშობს მათი წარმომადგენლების ქცევის კოდექსი, დამოკიდებულება საქმისადმი და საზოგადოებრივ-პოლიტიკური გარემოსადმი. დემოკრატიული სახელმწიფოს თავდაცვის სისტემა ამ სფეროში ეყრდნობა სამხედრო პროფესიონალურ ღირებულებებსა და სამოქალაქო საზოგადოების ფუძემდებლურ პრინციპებში სამხედროთა განათლებას. საგანგებო ყურადღება ეთმობა სამხედროებში პოლიტიკური სისტემისადმი და სამოქალაქო ღირებულებებისადმი ლოიალური დამოკიდებულების გამომუშავებას. ამასთან, ყურადღება ექცევა თავად სამხედროთა სოციალურ წარმომავლობას, მათ მდგომარეობასა და მათი პროფესიის ადგილს საზოგადოებრივ ურთიერთობებსა და შეგნებაში.

სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობათა ამ ეთიკურ და სოციალურ ასპექტებში ერთ-ერთი გადამწყვეტი ფაქტორი სამხედრო პროფესიონალიზმია, რაც, სემუელ ჰატინგტონის განმარტებით (The Soldier and the State), ნიშნავს: ა) სპეციალური ექსპერტიზის უნარს, დაფუძნებულს თეორიულ ცოდნასა და პრაქტიკაზე; ბ) პასუხისმგებლობას, რომლის არსი მდგომარეობს იმ ფაქტის გაცნობიერებაში, რომ პროფესიონალი საზოგადოების სამსახურშია და თავისი ცოდნა საზოგადოებას უნდა მოახმაროს. აქ იგულისხმება ეთიკური პრინციპი, რომელიც კრძალავს პროფესიით თვითმიზნურ სარგებლობას; გ) კორპორატიულობას, რაც სამხედრო პროფესიის წარმომადგენლებს გარკვეული გილდიის წევრებად აქცევს და შიდა სოლიდარობის განცდას უყალიბებს. ჰანტინგტონის თანახმად, კორპორატიულობას ავითარებს ხანგრძლივი წვრთნა, დისციპლინა, სოციალური პასუხისმგებლობა. იგი კავშირშია პროფესიულ კულტურასთან, რომელიც ვლინდება სპეციალური სიმბოლოებით, პროფესიული ჟარგონით, ფორმალური და არაფორმალური ასოციაციებით.

აღიარებული განმარტებით, სამხედრო პროფესიის უნიკალობა „ძალადობის მენეჯმენტშია“ (მორის იანოვიცი, The Professional Soldier). ამდენად, სამხედროებში პროფესიული ეთიკა და კოდექსი თავად ექსპერტიზაზე არანაკლებ აქტუალური ხდება, რათა სამხედრომ თავისი განსაკუთრებული ძალა და უნარი საზოგადოების წინააღმდეგ არ მიმართოს.

კლაუზევიციდან მოყოლებული, სამხედრო პროფესიონალიზმის ერთი კონკრეტული საყრდენი ხელისუფლებისადმი ოფიცერთა კორპუსის უპირობო ლოიალობა და სტრატეგიის საკითხებში პოლიტიკოსთა პირველობის აღიარება გახლავთ. კლაუზევიციდანვე მომდინარეობს სამხედრო მანქანისადმი საზოგადოებრივი ნდობის გენერირებაზე განუხრელი ზრუნვის იმპერატივიც. ამ იდეის გაგრძელებაა იანოვიცისეული მაქსიმა, რომ სამხედრო პირებმა უნდა გაითავისონ საზოგადოებრივი ღირებულებები და იდეალები.

დღეს ამ ღირებულებებათა სისტემაში ადამიანის უფლებათა დაცვას მნიშვნელოვანი ადგილი უკავია და მას სამხედრო ინსტიტუტებმაც უნდა გაუწიონ ანგარიში. ჯარისკაცთა უფლებების დაცვა და გაფართოება დასავლეთისა და მასთან ინტეგრირების მოსურნე საზოგადოებების სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობათა წამყვანი თემა გახდა. სამხედრო პროფესიონალებიც აღიარებენ, რომ იქ, სადაც არმია სავალდებულო გაწვევებით კომპლექტდება, მისი ეფექტურობა შეგნებასა და ენთუზიაზმზე უფრო უნდა იყოს დამოკიდებული, ვიდრე უსიტყვო მორჩილებაზე. ჯარისკაცთა პროფკავშირები და ასოციაციები, სამხედრო ომბუდსმენთა ინსტიტუტი, სასამართლოს გარეშე ჯარისკაცთა დაპატიმრების პრაქტიკის შეზღუდვა, უკანონო ბრძანებათა იგნორირების უფლება, თავად ბრძანებისა და დისციპლინის ჩარჩოთა მკაფიო დადგენაა დემოკრატიული საზოგადოებაში სამხედრო მშენებლობის აუცილებელი პირობები გახლავთ. თავდაცვის სისტემისადმი საზოგადოებრივი ნდობისა და მხარდაჭერის მოსაპოვებლად ასევე აუცილებელი გახდა რწმენის, აღმსარებლობისა და სინდისის ნიადაგზე სამხედრო სამსახურიდან არა მხოლოდ წვევამდელთა, არამედ, შემცვლელის მომზადების შემდეგ გაწვეულ ჯარისკაცთა განთავისუფლებაც კი.

თუმცა, ამავდროულად, შესაძლოა, გარკვეილი წინააღმდეგობანი წარმოიქმნას პროფესიონალურ ეთიკასა და სამოქალაქო საზოგადოების მოთხოვნილებებს შორის, რადგან სამხედრო პროფესიონალიზმი, გარკვეულწილად, სამოქალაქო ღირებულებებისაგან ფსიქოლოგიურ და სოციალურ დისტანცირებასაც გულისხმობს. სამოქალაქო იდეალებისადმი, ადამიანის უფლებათა პრინციპისადმი საყოველთაო გახსნილობა შესაძლოა, ეწინააღმდეგებოდეს სამხედროთა პროფესიულ მზაობასა თუ ორგანიზაციულ მოთხოვნილებებს, მაგრამ გამოსავალი ბალანსშია. საზოგადოებრივი ნდობის მოსაპოვებლად საჭირო ხდება სამხედრო-ორგანიზაციული ადაპტაცია. სხვაგვარად თავად საზოგადოება და სახელმწიფო უნდა ნაკლებად დემოკრატიული იყოს (D.R. Segal, Civil-Military Relations in Democratic Societies). კომპრომისის საფუძველი კი არის ყოველი შეზღუდვის დასაბუთება და მისადაგება სამხედრო აუცილებლობასთან და ომის ეკოლოგიისათვის მზადყოფნის საჭიროებასთან.

პროფესიონალური აღზრდა და ეთიკა სამხედრო პიროვნებას საკუთარი ინსტიტუტის ეფექტურობაზე ორიენტირებულს ხდის, რაც გარკვეული ბარიერია როგორც სამხედრო ძალების პოლიტიზაციის, ისე კორუმპირებულობის გზაზე. ამასთან, თავდაცვის სისტემის საიმედოობის კიდევ ერთი პირობაა სამხედრო კარიერის სოციალური პრესტიჟი, ოფიცერთა საპატიო ადგილი საზოგადოებაში, მათი აფილიაცია საზოგადოების მოწინავე ფენებთან. ეს ერთ-ერთი საფუძველია საზოგადოებრივ-პოლიტიკურ სტაბილურობაში სამხედროთა დაინტერესებისა. პოლიტიკური სტაბილურობისათვის უმჯობესია, როდესაც განათლების ცენზითა თუ ეკონომიკური მდგომარეობით სამხედრო არა არის გაუცხოებული საზოგადოების შედარებით აქტიურ და დინამიურ სეგმენტებისაგან. თავის მხრივ, სამხედრო-პროფესიონალური ეთიკა კი მეორე უკიდურესობის, სამხედროთა მიკერძოებისა და კლასობრივი თუ კლანობრივი დიქტატურის ერთ-ერთი შემაკავებელია.

ამასთან, მნიშვნელოვანია, რომ ოფიცერთა საერთო შემადგენლობა მეტნაკლებად ასახავდეს მოსახლეობის სოციალურ სპექტრს. საჭიროა, აგრეთვე, რომ სამხედრო სამსახური სოციალური მობილურობის დამატებითი ბერკეტი იყოს: შეერთებულ შტატებში იგრძნობა სამხედრო კარიერით, როგორც სოციალური წინსვლის საშუალებით, ნაკლებგანათლებული და ნაკლებად შეძლებული ახალგაზრდების დაინტერესება. მუნდირის ჩაცმას ბევრი განათლების ცენზის ამაღლების იმედით ირჩევს: ოთხწლიანი სამხედრო სამსახური კოლეჯში უფასოდ სწავლის გარანტიაა. ასეთია სამხედრო სამსახურის ეფექტი ჩილეშიც, სადაც ოფიცრის კარიერა სოფლელ ახალგაზრდათა სოციალური წინსვლის საშუალებად იქცა.

სამწუხაროდ, საქართველოში ამ მხრივ შექმნილი მდგომარეობა არ იძლევა დამშვიდების საშუალებას. საქართველოს სამხედრო ძალებში არც პროფესიონალური ეთიკის, არც დომინანტური სამოქალაქო მოტივებისადმი ანგარიშის გაწევის დონე და არც სამხედროთა სოციალური რენომე არაა შესაფერისი თავდაცვის და უსაფრთოების სისტემის ზოგადი ეფექტურობისათვის. ისინი არ ესადაგება კორუფციის მასშტაბების შემცირების გადაუდებელ ამოცანასაც. ხოლო უმნიშვნელო ძვრები, რაც ამ მიმართულებით შეინიშნება, ჯერჯერობით მხოლოდ ცალკეული გამონაკლისების სახეს ატარებს. პოზიტიური ფაქტები კონკრეტული ადამიანების კეთილსინდისიერების შედეგია, რომელთა ძალა და რაოდენობა ნამდვილად არ არის საკმარისი სისტემური ნაკლოვანებების აღმოსაფხვრელად.

პროფესიონალიზმი სპეციალურ მრავალწლიან განათლებას, წვრთნას და ხელისუფლების მხრიდან შესაბამის მატერიალურ ანაზღაურებას უნდა ეყრდნობოდეს. იმავდროულად, სამხედრო პირს პროფესიონალად საზოგადოებრივი აღიარებაც აყალიბებს. ამ კრიტერიუმების გათვალისწინებით საქართველოში დღესდღეობით ოფიცერთა მრავალათასიანი კორპუსის მხოლოდ უმნიშვნელო ნაწილი თუ ჩაითვლება პროფესიონალად. საველე ნაწილებში მეთაურთა ნახევარზე მეტს არ გააჩნია უმაღლესი განათლება სამხედრო სფეროში. ასევე ბევრია არაპროფესიონალთა წვლილი სამხედრო ძალების მართვის მაღალ ინსტანციებში. ოფიცერთა ნაწილს ძირითადად საშუალო ასაკს გადაცილებულთ, მიღებული აქვს საბჭოთა სამხედრო განათლება. ნაწილი უშიშროების სამსახურებიდანაა მოსული სამხედრო ძალებში. თანაც მოგვიანო ხანის საბჭოთა პერიოდის სამხედრო თუ უშიშროების საგანმანათლებლო სისტემა და პრაქტიკული სამსახური ნაკლებად იყო შესაფერისი სამხედრო პროფესიონალური ეთიკის კულტივირებისათვის. ამის დასტურია საბჭოთა ძალოვანი სისტემის პოლიტიზაცია და მასში ფართოდ გავრცელებული კორუფცია.

უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ საბჭოთა სამხედრო მეცნიერება ძალზე მცირე ყურადღებას უთმობდა ბრძოლაში პირადი შემადგენლობის უსაფრთხოების ამოცანას და დასაშვებად მიიჩნევდა პირადი შემადგენლობის დანაკარგის უფრო მაღალ პროცენტს, ვიდრე ეს დღევანდელი დემოკრატიული ქვეყნების სამხედრო დოქტრინებითაა მიღებული. საბჭოური სამხედრო დოქტრინა ეყრდნობოდა პრინციპს - „მიზანი ამართლებს საშუალებას“ . მთელი რიგი ცნობების თანახმად, ქართველ ოფიცერთა ნაწილს, ასევე, ახასიათებს ჯარისკაცის ბედის იგნორირება, რაც თვალში საცემი აღმოჩნდა დასავლელი ექსპერტებისათვის. ეს არა მხოლოდ ფინანსური გაჭირვების, არამედ საბჭოური სამხედრო ფილოსოფიის გავლენის შედეგია. ამავე ფილოსოფიას, თუმცა ნაკლებად გამოხატულს ინსტრუქციებში, ეყრდნობა ქართულ ჯარში არასაწესდებო ურთიერთობათა გავრცელებაც. აღნიშნული ურთიერთობების ერთი არსებითი მიზეზი ოფიცერთა და უმცროს მეთაურთა არაპროფესიონალიზმი და პროფესიონალური მოტივაციის სისუსტეა, რადგან რიგი დაკვირვებები მოწმობს, რომ იქ, სადაც მეთაურები თავის საქმეს ცოდნით და ენთუზიაზმით ეკიდებიან, ახალგაზრდა ჯარისკაცთა შორის კრიმინალური ხასიათის ურთიერთდამოკიდებულება იზღუდება. არაპროფესიონალი და არამოტივირებული მეთაური კი ხშირად თავადაც უბიძგებს ჯარისკაცებს მსგავსი ურთიერთობებისკენ, რათა ყაზარმებში რაღაც „წესრიგი“ მაინც დამყარდეს.

1997 წლიდან გაერთიანებული სამხედრო აკადემია წელიწადში რამდენიმე ათეულ ოცმეთაურს უშვებს. მაგრამ თავად ოფიცერთა შეფასებით აკადემიაში სწავლის დონე დაბალია. ამ მხრივ არსებითია ნატოს ქვეყნების დახმარება. მაგრამ მისი მასშტაბები მცირეა და ხშირია დასავლეთში განათლებულ ახალგაზრდა ოფიცერთა არადანიშნულებისამებრ გამოყენების ან მათი არმიიდან წასვლის ფაქტები.

ამის მიზეზი არა მხოლოდ საკადრო და ორგანიზაციული პოლიტიკის ხარვეზებში, არამედ სამხედროთა საგანგაშოდ დაბალ სოციალურ სტატუსსა და ანაზღაურებაშიცაა საძიებელი. ოფიცერთა ხელფასი, რომელიც რამდენიმე ათეული ლარისაგან შედგება და რომელსაც სამხედროები თვეების მანძილზე ვერ იღებენ, სერიოზულად აფერხებს არმიაში პროფესიონალური ეთიკის დანერგვას და კორუფციული გარემოს აღმოფხვრას.

ოფიცრის კარიერის და, საერთოდ, სამხედრო სამსახურის დაბალ პრესტიჟზე მოწმობს ის ფაქტი, რომ სამხედრო ძალებში მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებში მიდის „საშუალო“ თუ „საშუალოზე მაღალი“ ფენის წარმომადგენელი. ზემოთქმულს ადასტურებს დასტურდება სოციოლოგიური გამოკითხვები, რომლებიც სამხედრო ნაწილთა სოციალური შემადგენლობის (სხვა ანალოგიურ დაკვირვებებს შორის აღსანიშნავია კავკასიური ინსტიტუტისა და სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების კვლევათა ცენტრის მიერ 1997-1999 წლებში ჩატარებული გამოკვლევები). სხვათა შორის, 1990 და 1992-1993 წლებში ვითარება ოდნავ განსხვავებული იყო, რადგან სამხედრო თუ გასამხედროებული სტრუქტურების დაკომპლექტებისას მოქმედებდა ენთუზიაზმის, პატრიოტიზმის თუ ავანტიურიზმის ფაქტორები. რაც შეეხება სამხედრო კარიერის გამოყენებას სოციალურ კიბეზე ასამაღლებლად, მისი პრესტიჟისა და ანაზღაურების დონე ამის შანსს ნაკლებად ტოვებს. დამაიმედებელია უცხოეთში განათლების მიღებისა თუ სხვადასხვა მისიებში მონაწილეობის მზარდი პერსპექტივა. მაგრამ ამის მასშტაბები შეზღუდულია და თანაც, როგორც ზემოთ ითქვა, ხშირია დასავლეთიდან დაბრუნებულთა არმიიდან გადინების ფაქტები. ამას ერთვის პროტექციონიზმი უცხოეთში გასაგზავნთა შერჩევისას, რაც მცირე შანსს უტოვებს სამხედრო სამსახურში მოსულ უპატრონო, სოფლელ ახალგაზრდას პროფესიონალური თუ სოციალური წინსვლისათვის.

რაც შეეხება ოფიცერთა მიერ სამოქალაქო ღირებულებებისათვის, კერძოდ, ადამიანის უფლებათა დაცვის იმპერატივისათვის ანგარიშის გაწევას, არაპროფესიონალიზმთან ერთად ამას შესაბამისი ნორმატიული ბაზაც არ უწყობს ხელს.

ცნობილია, თუ რა მძიმე საყოფაცხოვრებო პირობებია ჯარის ბევრ ნაწილში. ამასთან, შეუძლებელია იმის თქმა, რომ ცხელი წყლის, ნორმალური საკვების, ნორმალური ტანსაცმლის (განსაკუთრებით ფეხსაცმლის და საცვლების), ჰიგიენური საშუალებების მუდმივი დეფიციტი, ყაზარმების და სანიტარული კვანძების სავალალო მდგომარეობა ხელს უწყობს თანამედროვე ახალგაზრდის დავაჟკაცებას, მასში საბრძოლო სულისკვეთების ამაღლებას. სავარაუდოა, რომ ასეთი პირობები სრულიად საწინააღმდეგოა ეფექტს იძლევა და მხოლოდ ინდიფერენტიზმის, სულიერი დაბეჩავების გამძაფრებას უწყობს ხელს. ასეთ დროს წელიწადნახევრიანი სავალდებულო სამხედრო სამსახური მიუღებლად გრძელ ვადად უნდა ჩაითვალოს. ევროპის იმ ქვეყნების უმეტესობაში, სადაც სავალდებულო გაწვევები ნარჩუნდება, სამსახურის ვადა რამდენიმე თვიდან ერთ წლამდე მერყეობს. ამასთან ცნობილია, რომ თავდაცვის სამინისტრო წელიწადნახევრის მანძილზე ვერ უზრუნველყოფს ჯარისკაცთა წვრთნას. კვების დეფიციტთან ერთად ჯარისკაცთა დაუსაქმებლობა დამატებითი ფაქტორია გაწვეულთა რესურსის უკანონო გამოყენებისათვის, კორუფციისათვის. სხვათა შორის, სამსახურის ვადების და პირობების არაადექვატურობა აღნიშნული იყო ISAB-ის (უსაფრთხოების საკითხებში საერთაშორისო მრჩეველთა საბჭო) ანგარიშში.

საერთაშორისო სამართალდამცავი ორგანიზაციები, ასევე, დისკრიმინაციულ, დასჯის ხასიათის მქონედ მიიჩნევენ ალტერნატიული სამსახურის ვადების საგრძნობ სხვაობას სამხედრო სამსახურის ვადებისაგან. როგორც ცნობილია, ჩვენთან ეს სხვაობა განსაკუთრებით დიდია. კრიტიკას იმსახურებს თავად ამ სამსახურის მთხოვნელთა დაკმაყოფილების კრიტერიუმთა ბუნდოვანება და ის ფაქტი, რომ ალტერნატიული, სამოქალაქო სამსახურისათვის გამწესებული მოქალაქე სამსახურის მოხდის შემდგომ მაინც შეიარაღებული ძალების რეზერვში ირიცხება.

ჯერაც საბჭოთა ანალოგს ეყრდნობა ჯარისკაცთა და სხვა სამხედრო მოსამსახურეთა ცხოვრებისა და მუშაობის პირობების განმსაზღვრელი ისეთი მნიშვნელოვანი ნორმატიული აქტი, როგორიც სადისციპლინო წესდებაა. ბუნებრივია, მასში ნაკლებად მოიპოვება გარანტიები ზემდგომთა ძალმომრეობის წინააღმდეგ.

საქართველოს შეიარაღებული ძალების სადისციპლინო წესდებით, რომელიც 1994 წლიდან მოქმედებს, სამხედრო მოსამსახურეს შეუძლია აღძრას საჩივარი უშუალო მეთაურის მიერ ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების ფაქტზე. მაგრამ ძალზე მცირეა იმის გარანტია, რომ მომჩივანი შემდგომში იმავე მეთაურის შურისძიების მსხვერპლი არ გახდება. 1990-2000 წლების მანძილზე ქართულ არმიაში პრაქტიკულად არ შექმნილა სამეთაურო ჯაჭვის პარალელური, ჯარისკაცთა ინტერესების გამომხატველი და დამცავი სტრუქტურები.

ამასთან, სადისციპლინო წესდებით ყოველთვის არა არის განსაზღვრული, ჯარისკაცის მიმართ განხორციელებული რომელი ქმედება უნდა ჩაითვალოს უსამართლობად. წესდება არ აკონკრეტებს, თუ რა სახის სასჯელი შეეფერება ჯარისკაცის მიერ ჩადენილ ამა თუ იმ დისციპლინარულ გადაცდომას. მეთაურს შეუძლია თავისი უფლებამოსილების ფარგლებში თავად აირჩიოს ჯარისკაცის დასჯის ფორმა - საყვედურის გამოცხადებიდან თუ დამატებითი სამუშაოს დაკისრებიდან, რამდენიმე დღით პატიმრობამდე.

შეიარაღებული ძალების სადისციპლინო წესდება არ იცნობს „უკანონო“ ან „დანაშაულებრივი“ ბრძანების თემას. წესდების თანახმად, ბრძანების შედეგებზე პასუხს აგებს მისი გამცემი და არა შემსრულებელი, რამაც კონკრეტულ შემთხვევაში შეიძლება დაუსჯელობის სინდრომი ჩამოუყალიბოს ჯარისკაცს. უკანონო ბრძანების საკითხს ნაწილობრივ ეხება კანონი „სამხედრო მოსამსახურის სტატუსის შესახებ“, რომელიც 1998 წელს იქნა მიღებული. მასში აღნიშნულია, რომ მეთაურს არ აქვს ისეთი ბრძანების გაცემის უფლება, რომელიც არაა დაკავშირებული სამხედრო სამსახურთან ან კანონსაწინააღმდეგო ხასიათს ატარებს.¹ მაგრამ კანონი არ აკონკრეტებს ამა თუ იმ ბრძანების ასეთად მიჩნევის კრიტერიუმებს. კანონის მეოცე მუხლი, ასევე, იმეორებს სადისციპლინო წესდებით დამკვიდრებულ პრინციპს, რომლის თანახმად, კანონსაწინააღმდეგო ბრძანებაზე პასუხისმგებელია მხოლოდ მისი გამცემი და არა შემსრულებელი.

საქართველოს შეიარაღებული ძალების ფუნქციონირების ნორმატიული ბაზა არ განიხილავს ვითარებას, რომელშიც სამხედრო მოსამსახურეს ექნება ბრძანების იგნორირების უფლება ან იგი მოვალეც კი აღმოჩნდება, არ შეასრულოს კანონსაწინააღმდეგო ბრძანება. სამხედროთა შორის გამოითქვა მოსაზრება, რომ ასეთი მუხლის არსებობის შემთხვევაში დისციპლინა დაზარალდებოდა. მაგრამ მსგავსი ნორმის არარსებობა ხელს არ უწყობს მკაფიო ზღვარის გავლებას კანონიერებასა და უკანონობას შორის; თუ მეთაური გაუწონასწორებელი პიროვნება აღმოჩნდება, შესაძლოა, ნაწილში წარმოიქმნას დანაშაულებრივი ქმედებების მასობრივად ჩადენის საფრთხე.

აღსანიშნავია, რომ სისხლის სამართლის ახალი კოდექსით სამხედრო დანაშაულებათა რიგს მიეკუთვნება დამამცირებელი, ღირსების შემლახველი ურთიერთობები სამხედრო მოსამსახურეთა შორის. მაგრამ უმჯობესი იქნებოდა მსგავსი საკითხების სადისციპლინო წესდებაში განხილვა, რომლითაც უშუალოდ ხელმძღვანელობს სამხედრო საზოგადოება. თანაც, არც ახალი კოდექსი აკონკრეტებს, თუ რა არის ლეგალური ბრძანების ლიმიტი; ანუ რა უნდა მოიმოქმედოს ჯარისკაცმა, თუ ზემდგომისაგან აშკარა უკანონო ბრძანებას მიიღებს.

სხვათა შორის, საქართველოს კანონმდებლობით პოლიციელი არ თავისუფლდება პასუხისმგებლობისაგან, თუ აშკარად უკანონო ბრძანებას ან მითითებას შეასრულებს.² უშიშროების თანამშრომელი კი ვალდებულია მიიღოს ზომები კანონის შესასრულებლად, თუ ზემდგომი თანამდებობის პირისაგან უკანონო ბრძანება ან მითითება მიიღო.³ საქართველოს შეიარაღებული ძალების წარმომადგენელი ასეთ მოვალეობასა თუ უფლებას მოკლებული რჩება.

ამგვარად, ერთი არსებითი ნაკლი ჯარისკაცთა უფლებების დაცვის სფეროში მკაფიო და ეფექტური სამართლებრივი მექანიზმების, პროცედურების და ნორმების განუვითარებლობაა. შედეგად საკმაო გასაქანი ეძლევა სუბიექტურ ნებას. აღნიშნულ სფეროში სამხედრო მოსამსახურეთა დაუცველობის რისკს სასამართლო პრეცედენტთა ტრადიციის ჩამოუყალიბებლობაც ზრდის. ყოველივე ეს კი პირდაპირ კავშირშია კორუფციის პრობლემასთან.

_________________________

1. კანონი სამხედრო მოსამსახურის სტატუსის შესახებ, მუხლი 24

2. კანონი პოლიციის შესახებ, მუხლი 24

3. კანონი უშიშროების სამსახურის შესახებ, მუხლი 12

პროფესიონალიზმი, ისევე როგორც დემოკრატიული ქვეყნების სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობები, ოფიცერთა და ჯარისკაცთა პოლიტიკისა და ბიზნესისაგან მაქსიმალურად განზე დგომას ითხოვს. მიჩნეულია, რომ პროფესიონალიზმი სამხედროთა გარკვეულ სუბკულტურას აყალიბებს, რომლისათვისაც მოვლენების შავ-თეთრი ხედვაა დამახასიათებელი. ეს აუცილებელია დისციპლინის, სუბორდინაციის შენარჩუნებისა და საბრძოლო მზადყოფნისათვის. პოლიტიკა და ბიზნესი კი ადამიანთა შორის უფრო მრავალფეროვან ურთიერთობებს აყალიბებს. მოღვაწეობის აღნიშნულ სფეროებში წამყვანი მოტივებია ვაჭრობა, კომპრომისები. ბუნებრივია, სამხედრო სუბკულტურის მატარებელი ადამიანისათვის ქცევის აღნიშნული ფორმა ნაკლებადაა შესაფერისი.

ამასთან, ძალადობის ყველაზე სერიოზული საშუალებების მფლობელ სამხედროთა პოლიტიზაცია თუ კომერსანტობა ამ სფეროების მონოპოლიზაციის საფრთხესაც შეიცავს, რაც დემოკრატიისათვის მეტად საშიში გახლავთ. „უკეთეს“ შემთხვევაში, სავარაუდოა, რომ პოლიტიკასა თუ ბიზნესში გარეული სამხედრო პირი ინტერესთა შეუთავსებლობის „მსხვერპლი“ და კორუფციულ პრაქტიკაში გარეული აღმოჩნდეს.

ოფიცერთა ბიზნესში ჩაბმა ზრდის მათ თვითმიზნურ ინტერესსა და პოლიტიზაციის საფრთხეს. იგი ხელს უშლის კორპორატიული იდენტობის ფორმირებას, არღვევს დისციპლინას. აქედან გამომდინარე, რამდენადაც სამხედრო პირი ეკონომიკასთან ახლოს დგას, მით უფრო სცილდება იგი პროფესიონალიზმის ფარგლებს. სამხედრო უწყებამ უნდა მოითხოვოს საჭირო პროდუქციით მომარაგება, მაგრამ თავად არ უნდა აწარმოოს იგი. ჰანტინგტონის ერთი მაქსიმათაგანი, რომელსაც დემოკრატიული სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობები პრაქტიკაში იყენებენ, შემდეგნაირად ჟღერს - საგარეო პოლიტიკაში პოლიტიკოსმა უნდა თქვას „რა“, ხოლო სამხედრომ - „როგორ“; ეკონომიკაში კი სამხედრო ამბობს „რა“, ხოლო სამოქალაქონი წყვეტენ, „როგორ“.

თავისთავად პროფესიონალიზმი ერთგვარი ფონია სამხედროთა კომერსანტობისა თუ პოლიტიზაციის წინააღმდეგ, მაგრამ სამხედროებს, როგორც ინდივიდებსა თუ როგორც კორპორატიული ინსტიტუტის წარმომადგენლებს, აქვთ კერძო ინტერესი. ამის გამო ყოველთვის იარსებებს პროფესიონალიზმის ეროზიის ნიადაგი, თუ არ შეიქმნა პოლიტიზაციისაგან და კომერციული აქტივობისაგან სამხედროთა განზე დგომის უზრუნველმყოფი მკაფიო ნორმატიული ბაზა. პროფესიული განათლების არცთუ ურიგო დონე შეიძლება ჰქონდეთ ბრაზილიელ, ეგვიპტელ თუ თურქ სამხედროებს, მაგრამ ისინი აქტიურნი არიან პოლიტიკაშიც და კომერციაშიც. საბოლოო ჯამში ამგვარი მდგომარეობა პირდაპირ კავშირშია შესაბამისი ქვეყნების პოლიტიკურ რეჟიმთა სისტემურ ხარვეზებთან, დემოკრატიის არასრულყოფილებასთან.

პრობლემას ვერ გადაწყვეტს ვერც სამხედრო პირის უპარტიობა, (ბრიტანელ სამხედროებს შეუძლიათ პარტიის წევრობა, მაგრამ ეკრძალებათ აქტიური პარტიული მოღვაწეობა), ვერც არმიის საკუთრებაში არსებული ტექნიკისა თუ სხვა მატერიალურ საშუალებათა ნამატის გაყიდვის აკრძალვა (იმავე ბრიტანეთში ეს დასაშვებია, ოღონდ ხაზინის მეშვეობით და არა მაღალჩინოსანთა პერსონალური მოგების მიზნით). პროფესიონალიც საზოგადოების წევრია, ინდივიდია და აქვს როგორც პოლიტიკური ხედვა, ისე მატერიალური კეთილდღეობის სურვილი. მთავარია, მოინახოს ამ ფუნდამენტური ადამიანური და კორპორატიული მოთხოვნილებების დაკმაყოფილების იმგვარი ფორმა, რომ სამხედრო პირისათვის მკაფიო იყოს მისი მოქმედების ლიმიტები. შედეგად არ უნდა დაზარალდეს თავდაცვის სისტემა, არ შეექმნას საფრთხე დემოკრატიული განვითარების კურსს და დავიწროვდეს ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის ჩარჩოები.

საქართველოს კანონმდებლობის ცალკეული ნორმები და სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების პრაქტიკა ზემოაღნიშნულ საკითხებში შესაძლოა, გაუგებრობის წარმომქმნელი ან, უარეს შემთხვევაში, სამხედრო სფეროში ინტერესთა კონფლიქტის და თანამდევი კორუფციის ხელშემწყობი ფაქტორი გახდეს. ამ პრაქტიკაში არაიშვიათია კანონის მოთხოვნათა იგნორირების შემთხვევებიც.

დეკლარირებულია, რომ საქართველოს სამხედრო ძალები აპოლიტიკური ინსტიტუტია. მაგრამ რიგი კანონების ბუნდოვანი თუ წინააღმდეგობრივი ხასიათი იმავდოულად ტოვებს სამხედროთა პოლიტიკური აქტივობის შანსს. ორგანული კანონი არჩევნების შესახებ კრძალავს კანდიდატის რეგისტრაციას, თუ ის საჯარო სამსახურიდან გადამდგარი არაა (მუხლი 36). 38-ე მუხლით კანდიდატობის მსურველმა უნდა წარმოადგინოს 1000 მხარდამჭერის ხელმოწერა, რის შედეგადაც მიეცემა ცნობა „კანდიდატად წარდგენის შესახებ“. კანდიდატად რეგისტრაცია კი ხდება მეორმოცე მუხლის თანახმად, მას შემდეგ, რაც ამ ხელმოწერათა უტყუარობა შემოწმდება. ეს მუხლი, აგრეთვე, აცხადებს, თუ რა მუხლები უნდა იყოს დაცული კანდიდატის რეგისტრაციაში გადატარებლად, მაგრამ ამ ჩამონათვალში არაა შეტანილი ზემოთნახსენები 36-ე მუხლი, სადაც წერია, რომ პიროვნების კანდიდატად წარდგენა არ შეიძლება, თუ იგი რეგისტრაციამდე არ არის სამსახურიდან დათხოვილი. თავისთავად ეს მოთხოვნა გაუგებარია, რადგან „რეგისტრაცია“ „წარდგენის“ შემდეგ ხდება და მათ შორის გარკვეული პერიოდია. საბოლოო ჯამში არაა ნათელი, როდის უნდა გადადგეს სამხედრო მოსამსახურე. ისე, ერთი რამ ცხადია: ეს კანონი სამხედროს საშუალებას აძლევს გადადგომამდე დაიწყოს საარჩევნო კამპანია.

ამ მხრივ შინაგანად წინააღმდეგობრივია კანონი სამხედრო მოსამსახურის სტატუსის შესახებ. იგი კრძალავს სამხედროთა მიერ შეკრებების ორგანიზებას ან მათში მონაწილეობას. თუმცა დასაშვებად მიიჩნევს სამხედრო პირის დეპუტატად არჩევას და მხოლოდ არჩევის შემდეგ ითხოვს სამსახურიდან მის გათავისუფლებას. ძნელი წარმოსადგენია, რომ ადამიანი საკანონმდებლო ორგანოში ისე აირჩიონ, რომ მას მანამდე არანაირ პოლიტიკურ შეკრებაში არ ჰქონდეს მიღებული მონაწილეობა. ამავე დროს ზემოთაღნიშნული დაშვებით ეს კანონი ეწინააღმდეგება საარჩევნო კანონმდებლობას, რომლის თანახმადაც მოსამსახურე ჯერ კიდევ რეგისტრაციისას (თუ კანდიდატად წარდგენისას? დ.დ.) უნდა გათავისუფლდეს სამსახურიდან.

საქართველოს კანონმდებლობა არ უშვებს ცალსახად სამხედროთა დანიშვნას აღმასრულებელი ხელისუფლების სამოქალაქო თანამდებობებზე. ასეთი რამ ეწინააღმდეგება საგანგებო მდგომარეობის არარსებობის დროს სამხედრო ძალებზე სამოქალაქო კონტროლის დემოკრატიულ პრაქტიკას. ამავე დროს, 1999 წელს კოდორის ხეობაში პრეზიდენტის რწმუნებულის მოადგილე და შატილის ადმინისტრაციის უფროსი სწორედ სამხედროები იყვნენ.

ინტერესთა კონფლიქტის, სამხედროთა პოლიტიზაციის საფუძველია და სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების დემოკრატიული მოდელიდან სერიოზულ გადახვევად უნდა ჩაითვალოს ძალოვანი სამინისტროების სათავეში გენერალთა ყოფნაც.

სამხედროთა პოლიტიკაში მონაწილეობის საკითხთან დაკავშირებით საინტერესოა ნეგატიური დინამიკა სამხედრო მოსამსახურეთა მიერ არჩევნებში ხმის მიცემის პროცედურის გამჭვირვალეობის თვალსაზრისით. 1995 წელს სამხედროებს აეკრძალათ ნაწილებში საარჩევნო უბნების მოწყობა, 1998 წელს კი ეს საარჩევნო კომისიის ინსტრუქციით იქნა დაშვებული. მასმედიის მონაცემებით, 1999 წლის საპარლამენტო არჩევნებში სამხედრო ნაწილების ტერიტორიაზე გახსნილი ბევრი უბანი კანონმდებლობის დარღვევით დამკვირვებელთათვის დახურულად გამოცხადდა. საინტერესოა ისიც, რომ ექსტერიტორიალურ პრინციპზე დაკომპლექტებული ნაწილები 1996 წელს მონაწილეობდნენ აჭარის ავტონომიის საკანონმდებლო ორგანოს არჩევნებში დისლოკაციის ადგილის მიხედვით.

სამხედროთა კომერციაში მონაწილეობის ინსტიტუციონალურ ჩარჩოს ქმნის ძალოვანი სტრუქტურების განკარგულებაში მყოფ მეურნეობათა ქსელი. თავდაცვის სამინისტროს შემადგენლობაშია სამეურნეო სამმართველო, რომელსაც რამდენიმე მეურნეობა თუ საწარმო ექვემდებარება. ზოგიერთ სამხედრო ნაწილს გამოყოფილი აქვს სასოფლო სავარგულები. როგორც ირკვევა, უშუალოდ ჯარის მომარაგების პრობლემის გადაჭრაში ამ მეურნეობათა როლი მიზერულია. ჩანს, ეს სტრუქტურები, ძირითადად, საკუთარი კომერციული ინტერესების დაკმაყოფილებით არიან დაკავებულნი. მათი ფინანსური მდგომარეობა არ აისახება თავდაცვის ბიუჯეტში. მათი გამოყენების საკითხი არ არის შეთანხმებული ქონების მართვის სამინისტროსთან, რაც უკვე შესაბამისი კანონმდებლობის სერიოზული დარღვევა გახლავთ.

ფაქტობრივად არ მუშაობს სამხედრო ძალების მომარაგებაზე ღია ტენდერების გამოცხადების ინსტიტუტი. როგორც სამოქალაქო სამინისტროები (ფინანსთა, ეკონომიკის, ქონების მართვის), ისე პარლამენტი ნაკლებად არიან ჩახედული და ჩარეული სამხედრო ძალების მოღვაწეობის ამ სფეროში. საერთოდ, სამხედრო ძალების მომარაგების საკითხი მთლიანად წყდება თავად სამხედროთა მიერ. ამამს მოწმობს, თუნდაც, ის ფაქტი, რომ როგორც თავდაცვის სამინისტროს, ისე საზღვრის დაცვის სახელმწიფო დეპარტამენტისა თუ შინაგანი ჯარების სამეურნეო, ფინანსური, ადმინისტრაციული და, გარკვეულწილად, პოლიტიკური ხელმძღვანელობა სამხედრო პირთა ხელშია. ბუნებრივია, რომ ასეთი ვითარება ხელს უწყობს სამხედროთა კომერსანტობას და, იმავდროულად, ართულებს იმის გარკვევას, თუ სად გადის ამ კომერსანტობის თუნდაც ლეგალური ზღვარი; სად და როდის აქვს ადგილი სამხედრო ჩინოსანთა თვითმიზნურ, კორუფციულ მოქმედებას. საკითხთა ეს წყება თავდაცვა/უსაფრთხოების ინსტიტუტებზე და პოლიტიკაზე სამოქალაქო დემოკრატიული კონტროლის თემას ეხება. იგი სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების საკვანძო თემაა და უშუალოდ უკავშირდება სამხედრო ძალებში კორუფციის მიზეზების კვლევისა თუ აღმოფხვრის ამოცანას.

თავდაცვა/უსაფრთხოების სფეროს როგორც მართვაში, ისე ამ პროცესში სამოქალაქო, პოლიტიკური ხელმძღვანელობის უზენაესობის უზრუნველყოფასა და დემოკრატიული ანგარიშგების დამკვიდრებაში, გადამწყვეტი როლი ენიჭება საკანონმდებლო და ინსტიტუციონალური ჩარჩოს ფორმირებას. არსებითი ისაა, რომ შესაბამისი კანონები, და აქედან გამომდინარე, ფუნქციათა და პასუხისმგებლობათა განაწილება, რაც შეიძლება ნაკლებად უნდა ტოვებდეს ადგილს გაურკვევლობისათვის, ვარაუდებისათვის, სუბიექტივიზმისათვის. ამასთან, ნორმატიული ბაზა უნდა იყოს რეალისტური და სისტემის ფუნქციური და სოციალურ-კულტურული იმპერატივებიდან მომდინარე. მაგრამ ეს არ ნიშნავს, რომ კანონმდებელმა ანგარიში უნდა გაუწიოს რეალობაში არსებულ ისეთ ტენდენციებს, რომლებიც საბოლოო ჯამში სისტემის არაეფექტურობასა და რღვევას შეუწყობს ხელს. თავდაცვა/უსაფრთხოების სისტემის ლეგალური და ინსტიტუციონალური ჩარჩოს რეფორმირებისა და ამ სფეროში არსებული კორუფციის მიზეზთა შემცირებისათვის აუცილებელია პროაქტიური და მკაფიო პოლიტიკა.

სამხედრო ძალების მართვისა თუ მასზე სამოქალაქო დემოკრატიული კონტროლის წესებისა და პროცედურების დეტალური განსაზღვრა სისტემის ყველა დონეზეა საჭირო. სფეროსათვის არსებითია გარკვეულობა, თუ როგორაა გამიჯნული უფლება-მოვალეობანი აღმასრულებელ და საკანონმდებლო ხელისუფლებას შორის; როგორია ფუნქციათა დანაწილება შესაბამის სამინისტროთა შიგნით; როგორია კრიზისულ ვითარებათა მართვის პროცედურა. ასევე ნათელი და, რაც მთავარია, მკაცრად განსაზღვრული უნდა იყოს თავდაცვა/უსაფრთხოების პოლიტიკის ფორმირებასა და კონტროლში მედიისა თუ საზოგადოებრივი ორგანიზაციების მონაწილეობის ფარგლები. მთელ ამ პროცესში არსებითია ფუნქციათა დანაწილება სისტემის წმინდა სამხედრო-პროფესიონალურ და სამოქალაქო-პოლიტიკურ სეგმენტებს შორის.

„მაღალი“ პოლიტიკისა თუ სტრატეგიის, ეროვნული სახელმწიფოს ძირითადი დანიშნულების განმსაზღვრელ საკითხებში სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების ბალანსირებაზე საუბარი შესაძლოა, სამხედრო ძალების ადგილისა და მართვა/კონტროლის კონსტიტუციური ჩარჩოს გარკვევით დაიწყოს. აქედან უნდა მომდინარეობდეს ყველა ქვემდგომი ნორმატიული აქტი, სამხედრო წესდებების ჩათვლით, რომელთა დანიშნულება სისტემის ეფექტურობის და მისი კორუფციისაგან დაცვის უზრუნველყოფაა. მაგრამ დემოკრატიული ქვეყნების სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების ლეგალური და ინსტიტუციონალური ჩარჩოს პარამეტრების განსაზღვრამდე უპრიანია აღინიშნოს ერთი ბანალური ჭეშმარიტება, რომელსაც, მისი ბანალურობის მიუხედავად, ყოველთვის არ ექცევა სათანადო ყურადღება. სამხედრო ძალის არსებობა თვითმიზანი არა არის. არსებობს ქვეყნები, რომელთაც შეიარაღებული ძალები საერთოდ არ გააჩნიათ. თუ ქვეყანას სამხედრო ბერკეტები ესაჭიროება, იმთავითვე მკაფიოდ უნდა განისაზღვროს, რისთვის. მხოლოდ ასე შეიძლება დადგინდეს მისი რაგვარობა - ფორმა, რაოდენობა, დაკომპლექტების წესი თუ დაფინანსების ოპტიმალური საზღვრები. მხოლოდ ამ საწყისი პირობის დაცვითაა შესაძლებელი სუბიექტივიზმისა და მისი თანამდევი ნეგატიური ფაქტორების წინააღმდეგ დანარჩენი ბერკეტების ამოქმედება.

სამხედრო ძალების აღმშენებლობის აპრობირებულ მეთოდს წარმოადგენს „დაგეგმვის, პროგრამირების, ბიუჯეტირების“ (Planning, Programming, Budgeting) ციკლის დაცვა და მუდმივი განმეორება. მაგრამ მისი განხორციელება შესაძლებელია, თუ ნათელია ქვეყნის სტრატეგიული არჩევანი და განსაზღვრულია ამ გზაზე არსებული საფრთხე, რისკ-ფაქტორები და მათი განეიტრალების ზოგადი ორიენტირები. მსგავსი ამოცანა იმ სტრატეგიული დოკუმენტის მიღებით ხდება, რომელსაც ზოგან სტრატეგიული კონცეფცია, ზოგან ეროვნული უსაფრთხოების სტრატეგია, ზოგან შეიძლება, თავდაცვის ან საგარეო პოლიტიკის თეთრი წიგნი ერქვას.

დემოკრატიული სახელმწიფოებრიობა საერთოდ, კონკრეტულად კი ცივილიზებული სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობები საჭიროებს ხელისუფლების მხრიდან ეროვნული უსაფრთხოების თუ თავდაცვის პოლიტიკის ღიად გაცხადებას, მისი მართებულობის საჯარო დასაბუთებას. საზოგადოებამ უნდა იცოდეს, თუ რის გამო შეიძლება დაუწესდეს დამატებითი გადასახადები, ან, საგანგებო შემთხვევებში, რა მიზეზით შეიზღუდოს ადამიანის უფლებები და პიროვნული თავისუფლება. ამავე დროს, ეროვნული ინტერესებისა და მათ განსახორციელებლად დაგეგმილი აქციების შესახებ ინფორმაცია საერთაშორისო თანამეგობრობასაც ესაჭიროება ე.წ. ნდობის მშენებლობის ანუ სტრატეგიის ღიაობის ალტერნატივა კი მხოლოდ უნდობლობა, შეიარაღების ზრდა და კონფლიქტის ზღვარზე მიმყვანი „უსაფრთხოების დილემაა.“

მიუხედავად იმისა, რომ ეროვნული სტრატეგიის ამსახველი დოკუმენტები მოცულობით მცირეა, მას არ უნდა აკლდეს კონკრეტიკა და ზოგადი სურვილების ბურუსში არ უნდა ხვევდეს დაინტერესებულ საერთაშორისო საზოგადოებასა თუ საკუთარ მოქალაქეებს. ასე მაგალითად, იაპონიის ხელისუფლება დაუფარავად აცხადებს, რომ რუსული შეიარაღების სიჭარბე შორეულ აღმოსავლეთში რისკ-ფაქტორად, აშშ-სთან დადებული ხელშეკრულებები კი უსაფრთხოების გარანტიად მიაჩნია. ირლანდია მიუთითებს, რომ მისი უსაფრთხოება დამოკიდებულია ევროგაერთიანების წევრობაზე და რომ იგი არ აპირებს ნეიტრალიტეტის პოლიტიკის უარყოფას და ნატოში გაწევრიანებას. შვეიცარიის უსაფრთხოების კონცეფციაში ასახულია ქვეყნის ხელისუფლების წუხილი მთელი რიგი ახალი საფრთხის შესახვედრად მოუმზადებლობის თაობაზე და გამოთქმულია განზრახვა სამხედრო-პოლიციური ფუნქციების მქონე ორი კორპუსის შექმნის შესახებ.

იმისათვის, რათა მსგავსი განაცხადი ლეგიტიმური იყოს, მის შემუშავებასა თუ შემდგომ განხილვებში უწყებებისა და დამოუკიდებელი ექსპერტების მაქსიმალურად ფართო წრე მონაწილეობს.

დასავლეთში, სადაც თავდაცვისა და უსაფრთხების სტრატეგიის შემუშავებას ესოდენ დიდი ყურადღება ექცევა, პროცესის ყველა მონაწილეს „სტრატეგიულ“ ან „უსაფრთხოების საზოგადოებას“ უწოდებენ. ეს ტერმინი გარკვეულწილად ხაზს უსვამს იმ ფაქტს, რომ საბოლოო ჯამში აუცილებელია კონსენსუსი დაინტერესებულ მხარეთა შორის, ასევე, უსაფრთხოების პოლიტიკის დემოკრატიული ფორმულირება და პროცესის გამჭვირვალეობა.

პოლიტიკური პროცესის გახსნილობის თანამედროვე ტენდენცია რასაკვირველია, წინ წამოსწევს მეტად სათუთ თემას, რაც სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობებში უსაფრთხოებაზე პასუხისმგებელი უწყებებისა და მასმედიის ურთიერთობას მოიცავს. ეს უკანასკნელი უსაფრთხოების პოლიტიკის ერთი პარადოქსიდან მომდინარეობს: პოლიტიკის ამ სფეროში მიღებული გადამჭრელი ზომების თუ თავდაცვის ხარჯების მართებულობაში საზოგადოება მაქსიმალურად უნდა იყოს დარწმუნებული, რაც, შესაბამისად, ინფორმაციის გახსნილობას მოითხოვს. მეორეს მხრივ კი, ეროვნული უსაფრთხოების უზრუნველსაყოფად განსახორციელებელი თუ დაგეგმილი რიგი ქმედებების საჯარო გაცხადება - იქნება ეს სპეციალური ოპერაცია თუ პროგრამა - საფრთხეს უქმნის მათ წარმატებას. ლიბერალურ-დემოკრატიულ ქვეყნებში თავდაცვის ზოგიერთი პროგრამის დეტალების გასაიდუმლოებას განაპირობებს ეკონომიკური იმპერატივიც, კერძო ფირმებისა და კორპორაციების სურვილი, კონკურენტებისაგან დაიცვან საკუთარი კომერციული საიდუმლოებანი.

სახელმწიფო საიდუმლოების კანონიერი საზღვრების დადგენის პრაქტიკა ქვეყნების მიხედვით ვარირებს. ეს საკითხი მარტივად არ წყდება არც აშშ-ში, სადაც ინფორმაციის თავისუფლების აქტი პრაქტიკულად არ ტოვებს პოლიტიკურ საკითხს, რომელიც მედიისათვის დახურული იქნებოდა; თუმცა კლასიფიცირებული სახელმწიფო დოკუმენტების გამოქვეყნება/გავრცელება აქაც შეზღუდულია. ყველა შემთხვევაში, ასეთი ინფორმაციის გამცემი მოხელე, ისევე როგორც ინფორმაციის უკანონო გზით მომპოვებელი ჟურნალისტი, პასუხს აგებენ კანონის წინაშე. შეერთებულ შტატებში თანამდებობის პირს უფლება აქვს უარი განაცხადოს ინტერვიუს მიცემაზე. ამ შემთხვევაში, საჯაროობის მოთხოვნას სპეციალური უწყებრივი საინფორმაციო სამსახური აკმაყოფილებს. ბუნებრივია, რომ მის მიერ გაცემული ცნობები ყოვლისმომცველი არ იქნება.

მაგრამ აქ მთავარია, თუ რა სახის ინფორმაცია შეიძლება იყოს გასაიდუმლოებული. მაგალითისათვის, გაერთიანებულ სამეფოში, სადაც დღემდე მოქმედებს საუკუნის დამდეგს მიღებული „ოფიციალურ საიდუმლოებათა აქტი“, ინფორმაცია შეიარაღებული ძალების სტრუქტურაზე, სამხედრო ნაწილთა დისლოკაციაზე, ძირითადი სამხედრო შეიარაღების რაოდენობაზე, სახეებსა და მახასიათებლებზე თუ სამხედრო შენაერთთა შორის მის განაწილებაზე პრაქტიკულად გახსნილია. მითუმეტეს, რომ ასეთი სახის ინფორმაციას რეგულარულად ცვლიან ევროპაში ჩვეულებრივი შეიარაღების შესახებ ხელშეკრულების ხელმომწერი სახელმწიფოები.

ბრიტანეთში სამხედრო საიდუმლოებას შეიძლება განეკუთვნებოდეს სამობილიზაციო თუ ოპერატიული გეგმები, სპეციალური ოპერაციების დეტალები, მათ შემსრულებელთა ვინაობა. კლასიფიცირებულია ოფიციალური შიდაუწყებრივი თუ უწყებათაშორისი კორესპონდენცია.

მაგრამ ნებისმიერი ინფორმაციის კლასიფიცირების პრაქტიკა ფუნდამენტურ წინააღმდეგობაშია თავდაცვის უწყებათა დემოკრატიული ანგარიშგების იმპერატივთან. თვით ოპერატიული გეგმებიცა და სამხედრო ინდუსტრიის „ნოუ ჰაუც“ შეიძლება, საჯაროდ მიღებული პოლიტიკური კურსის საწინააღმდეგო ელემენტებს შეიცავდეს. ასეთი საფრთხის გამოსარიცხად, ანუ უწყებათა ანტიკონსტიტუციური ქმედებების აღსაკვეთად, დემოკრატიულ ქვეყნებში მოქმედებს სპეციალური საპარლამენტო კომისიების თუ განსაკუთრებული ნდობით აღჭურვილი ნეიტრალური ჯგუფების ინსტიტუტი, რომელიც სრული და ყოვლისმომცველი ინფორმაციით სარგებლობს. ამასთან, დასავლური მედია ფლობს საკმარის გავლენასა და ბერკეტებს საიმისოდ, რათა პასუხისგების საფრთხის გარეშე მოაცილოს საიდუმლოების გრიფი ინფორმაციას, რომლის დამალვა ხელისუფლების თვითმიზანია და დემოკრატიისათვის საზიანოა. დასავლეთის დემოკრატიული ქვეყნების თავდაცვის პროგრამათა დაფინანსებაში მომხდარი სკანდალური ისტორიები, ძირითადად, ჟურნალისტური გამოძიებების წყალობით გამხდარა ცნობილი. დემოკრატიის პირობებში ამ დილემიდან თავის დასაღწევად მხოლოდ ერთი გამოსავალი არსებობს; რა სახის ოპერაციასაც არ უნდა ეხებოდეს საქმე, თავისუფალ საზოგადოებაში არსებულმა ხელისუფლებამ არ უნდა განახორციელოს იგი, თუ სათანადოდ არ არის გარკვეული მის მორალურ და კანონიერ მხარეში.¹

უსაფრთხოების კონცეფციის მიღება სამოქალაქო პოლიტიკოსთა პრეროგატივაა და ეს დემოკრატიული სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების იმპერატივია. მაგრამ, ასევე, იმპერატიულია სამხედრო პროფესიონალთა მონაწილეობა იმ პროცესში, რომელიც მკაცრად განსაზღვრულ ლიმიტებსა და პროცედურებს მოიცავს.

საგარეო პოლიტიკაში პოლიტიკოსის სიტყვაა გადამწყვეტი, მაგრამ პოლიტიკოსმა წინასწარვე უნდა გაითვალისწინოს არჩეული კურსის ყველა შესაძლო, მათ შორის სამხედრო, შედეგები. სამხედროთა პოლიტიკური სტერილობის კატეგორიულ დამცველს, ჰანტინგტონს მიაჩნია, რომ სამხედრო პროფესიონალსაც აქვს პოლიტიკური ძალაუფლება, რაც, სამხედროთა ექსპერტული ცოდნისაგან გამომდინარე, პროფესიონალური ავტონომიურობის აღიარებით და მისი აზრის გათვალისწინების აუცილებლობით გამოიხატება. სამხედრო იძლევა რჩევებს ეროვნული სტრატეგიის განსაზღვრისას. ამ მიზნით აშშ-ს შტაბების მეთაურთა გაერთიანებული კომიტეტის თავმჯდომარე იმავდორეულად ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს მთავარი სამხედრო მრჩეველიც გახლავთ. იმავე მიზნით, გაერთიანებული სამეფოს ეროვნული სტრატეგიის განმსაზღვრელი დოკუმენტის - სტრატეგიული თავდაცვის მიმოხილვის - შემუშავების პროცესში გამოკითხული იქნა 7500 სამხედრო მოსამსახურის აზრი.² ამგვარად ხდება სამხედროთა პროფესიონალური ინტერესის გათვალისწინება, რაც ხელს უწყობს მათი პოლიტიკური ინტერესის მინიმალურ დონეზე შეჩერებას.

უსაფრთხოების კონცეფციები/სტრატეგიები არ არის კანონი და კანონმდებლის როლი მხოლოდ განხილვებში მონაწილეობით შემოიფარგლება. არა მხოლოდ ბრიტანეთში, არამედ აშშ-შიც, სადაც კონგრესს უფლება აქვს უშუალოდ ჩაერიოს პრაქტიკულ პოლიტიკაში, უსაფრთხოების სტრატეგიები და კონცეფციები სამთავრობო განაცხდებია. როგორც წესი, მათი შემუშავების პროცესს თავდაცვისა და საგარეო საქმეთა უწყებები ხელმძღვანელობენ. სამთავრობოთაშორისი და არა საკანონმდებლო დოკუმენტია როგორც ნატოს უსაფრთხოების სტრატეგია, ისე დასავლეთ ევროპის კავშირის უსაფრთხოების კონცეფცია.

ამასთან, დემოკრატიულ ქვეყანაში მთავრობა, რომელიც პოლიტიკური გუნდია და არა, უბრალოდ, მოხელეთაგან შემდგარი ერთი ან რამდენიმე განსხვავებულ ინტერესთა მქონე ჯგუფი, ის ნდობის საკმარის ლიმიტს ფლობს და გარკვეულ ავტონომიურობას იმსახურებს. გასათვალისწინებელია ისიც, რომ, როგორც წესი, მთავრობა პარლამენტზე უკეთაა გათვითცნობიერებული პრაქტიკული პოლიტიკის ნიუანსებში, მაგრამ თავდაცვისა და უსაფრთხოების საპროგრამო განაცხადები თუ კონკრეტული პოლიტიკა მჭიდრო მიზეზ-შედეგობრივ კავშირშია როგორც სახელმწიფოს პოლიტიკური მოწყობის უფრო ზოგად და ფუნდამენტურ პრინციპებთან, ისე თავად თავდაცვა/უსაფრთხოების სისტემის ელემენტთა დაფუძნება-დაფინანსების საკითხებთან. ეს პრინციპები და საკითხები კი კანონთა სფეროს მოიცავს და პარლამენტთა პრეროგატივაა. სწორედ პარლამენტისა და მთავრობის ფუნქციათა ოპტიმალური გამიჯვნა გახლავთ სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობისა და დემოკრატიული სამოქალაქო კონტროლის მეორე, უმნიშვნელოვანესი საკითხი, რომლის გადაწყვეტაში დაშვებული შეცდომები კონსტიტუციური კრიზისების, სამხედროთა პოლიტიზაციისა და ბევრი თანამდევი ნეგატიური ფაქტორის გამომწვევი შეიძლება გახდეს.

საკანონმდებლო ხელისუფლების აქტიური როლი სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობებში ყოველთვის არაა ერთმნიშვნელოვნად პოზიტიური. სამოქალაქო კონტროლის ეფექტურობისათვის გადამწყვეტია უფლებათა მკაფიო საზღვრები. როგორც სამხედროებსა და სამოქალაქო მოხელეებს შორის არის სასურველი ფუნქციათა და პასუხისმგებლობათა ნათელი გამიჯვნა, იგივე შეიძლება ითქვას კანონმდებელთა და უზენაესი აღმასრულებელი ხელისუფლების ურთიერთობაზეც.

შეერთებულ შტატებში მიმდინარეობს ბრძოლა პრეზიდენტსა და კონგრესს შორის, ვინაიდან ერთსაც და მეორესაც სამოქალაქო კონტროლი საკუთარ ფუნქციად მიაჩნია და მეტოქეობით უფროა გართული, ვიდრე სამხედრო და სამოქალაქო ძალაუფლებათა განაწილებით, - წერს ჰანტინგტონი, - ამერიკული კონსტიტუციის თავისებურებაა კონფლიქტი კონსტიტუციურ „ძალაუფლების გამიჯვნასა“ და კონსტიტუციურ „ფუნქციათა გამიჯვნას“ შორის; პრაქტიკაში პირველი ძირს უთხრის მეორეს. ანუ ორივე შტო ინაწილებს უმაღლეს ძალაუფლებას და სწორედ ეს იწვევს მეტოქეობას.³

სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების აღნიშნულ მკვლევარს შემოაქვს სუბიექტური სამოქალაქო კონტროლის ცნება. იგი მას განმარტავს, როგორც სოციალური ჯგუფების ან სახელისუფლო შტოების თვითმიზნურ ბრძოლას შეიარაღებულ ძალებზე კონტროლისათვის. ჰანტინგტონის მსჯელობით, სუბიექტური კონტროლი თავად კონტროლის შესაძლებლობას, ანუ საკუთარ თავსვე უთხრის ძირს, რადგან მეტოქეობაში სამხედროებს იშველიებს. მისი თქმით, ამერიკული კონსტიტუციური სისტემა სუბიექტური კონტროლის მაგალითია.⁴

სხვა მკვლევარები აგრეთვე ამახვილებენ ყურადღებას სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების სფეროში ამერიკული კონსტიტუციონალიზმის ნაკლოვანებებზე. აღნიშნულია, რომ ამერიკული ტენდენცია, რომლის თანახმადაც პრეზიდენტი ჯარების ასამოქმედებლად ნებართვას კონგრესისგან იღებს, ყოველთვის როდია მისაღები - ამას შეიძლება, ძვირფასი დროის დაკარგვა მოჰყვეს.

რა თქმა უნდა, ჰანტინგტონისეული თუ სხვა ავტორების კრიტიკული დამოკიდებულება კანონმდებელთა მიერ სამხედრო პოლიტიკის ოპერატიულ დონეში ჩარევისადმი არ უნდა გავიგოთ, როგორც ქვეყნის მეთაურის ფუნქციათა განუზომელი ზრდის მხარდაჭერა. ჰანტინგტონს არანაკლებ უარყოფით მოვლენად მიაჩნია სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობებში პრეზიდენტის მიერ საკანონმდებლო ფუნქციების მითვისება, თუნდაც საომარ პერიოდში. საქმე აქ დემოკრატიულობის ისეთი ფორმის ძიებას ეხება, რომელიც გამორიცხავდა სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების დისბალანსს და უზრუნველყოფდა უსაფრთხოების სისტემის ეფექტურობას.

ხელისუფლების აღმასრულებელ და საკანონმდებლო ორგანოებს შორის თავდაცვისა და უსაფრთხოების პოლიტიკაში სამუშაოს დანაწილება, აღმასრულებელი შტოსათვის პრაქტიკული პოლიტიკის „მინდობა“ ლოგიკურია, რამდენადაც უმჯობესია, რომ მაკონტროლებელი ორგანო შეძლებისდაგვარად გაემიჯნოს იმ საქმეს, რაც უნდა აკონტროლოს. სხვაგვარად, საჭირო ობიექტურობა და დისტანცირება სუსტდება, მიიჩნევს მარტინ ედმონდსი.⁵

ჰანტინგტონი თუ სხვა ექსპერტები უარყოფითად ეკიდებიან საპარლამენტო მიკრომენეჯმენტის (რაშიც გულისხმობენ პარლამენტის ჩარევას ოპერაციების გაძღოლასა თუ თავდაცვის უწყებათა საკადრო პოლიტიკაში;) სამხედროთა შორის შუღლის, სუბორდინაციის დარღვევის წახალისებას. იმავდროულად, კანონმდებელთა უცილობელ პრეროგატივად ითვლება სამხედრო ძალების სტრუქტურისა და რაოდენობის დადგენა, დაფინანსება და ბიუჯეტზე კონტროლი. არსებითია, რომ სათანადო კანონები დეტალურად აღწერდნენ სამხედრო ძალების თუ მათი ხელმძღვანელი ორგანოების აგებულებას, სამხედრო ყოფის შინაგანაწესს. ასევე მნიშვნელოვანია თავდაცვის ბიუჯეტის დეტალიზაცია.

მაგალითისათვის, აშშ კანონმდებლობა დაწვრილებით აღწერს მთავარი სამხედრო ორგანოს, შტაბების მეთაურთა გაერთიანებული კომიტეტისა და მისი თავმჯდომარის კომპეტენციას, დანიშვნისა და ფუნქციონირების წესს.⁶ ეროვნული უსაფრთხოებისათვის სისტემის ელემენტთა ფუნქციონირების პროცედურული საკითხების და უფლება-მოვალეობათა დეტალიზაციის მნიშვნელობა კარგად ჩანს სწორედ ამ უწყების ფორმირების ისტორიაში.

გაერთიანებული შტაბების მეთაურთა კომიტეტის თავმჯდომარე ექვემდებარება თავდაცვის მდივანს, მაგრამ, ამავე დროს, თავის შეხედულებებს პირდაპირ მოახსენებს როგორც პრეზიდენტს, ისე კონგრესის შესაბამის კომიტეტებს. კანონის თანახმად, იგი ითვლება პრეზიდენტის, უშიშროების საბჭოს და თავდაცვის მდივნის მთავარ მრჩევლად. ამასთან, მას სენატის თანხმობით უშუალოდ პრეზიდენტი ნიშნავს. კანონის 151-ე პარაგრაფით კი იგი როგორც თავდაცვის მდივნის, ისე პრეზიდენტის ხელქვეითად ითვლება.⁷ ასეთი ვითარება უმაღლეს სამხედრო ჩინს თავდაცვის სამოქალაქო მდივანთან გათანაბრების საფუძველს აძლევს.

თავიდანვე ეს საკითხი სერიოზულ დავას იწვევდა; იურისტთა გარკვეული ნაწილის აზრით, გაერთიანებული შტაბების მეთაურთა კომიტეტის თავმჯდომარე არ უნდა ჩათვლილიყო თავდაცვის მდივნის ხელქვეითად. საბოლოოდ ცხადი გახდა, რომ ასეთი გაურკვევლობა არ შეესაბამებოდა არც სისტემის ეფექტური ფუნქციონირებისა და არც სამოქალაქო კონტროლის ამოცანებს, ამიტომ 1953 წელს კონგრესმა სპეციალური განმარტება გააკეთა თავდაცვის სამოქალაქო მდივნის უმაღლეს სამხედრო პირზე ზემდგომობის შესახებ. ცოტა უფრო ადრე, იგივე მიზნით, მდივნის პრიმატის განმსაზღვრელ ფრაზას, რომ გაერთიანებული შტაბების კომიტეტის თავმჯდომარე არის თავდაცვის მდივნის „ზოგადი ხელმძღვანელობისა და კონტროლის ქვეშ“, მოაცილეს ბუნდოვანი ფრაზა „ზოგადი“.⁸ აღმოიფხვრა თუ არა ამით გაურკვევლობა, დაესვა თუ არა წერტილი აშშ უმაღლესი სამხედრო ჩინის ზედმეტი პოლიტიზაციის საფრთხე სხვა საკითხია და ამის შესახებ განსხვავებული მოსაზრებები კვლავაც შეიძლება არსებობდეს. ამ მაგალითის მოხმობა მიზნად ისახავდა იმ ფაქტის წარმოჩენას, რომ სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობებში „ეშმაკი ხშირად დეტალებშია.“

ამერიკის შეერთებული შტატების კონგრესი განსაზღვრავს არმიის მშენებლობის ისეთ კონკრეტულ საკითხებს, როგორიცაა, მაგალითად, 1949 წელს 70 ჯგუფამდე ავიაციის გაზრდა; იგი კანონით ადგენს არა მხოლოდ თავდაცვის დეპარტამენტის, არამედ, მაგალითად, საზღვაო ქვეითთა სტრუქტურასა და ფუნქციას.⁹ გარკვეულწილად, ასეთი ვითარება სამხედრო პროფესიული ავტონომიის დაცვის საშუალებაცაა; როგორც ჰანტინგტონი წერს, ამერიკელ სამხედროებს მოსწონდათ საკანონმდებლო დონეზე მათი ფუნქციებისა და სტრუქტურის განსაზღვრა - ეს მათ გარკვეულ ძალას მატებდა პრეზიდენტისა და თავდაცვის სამოქალაქო მდივნის წინაშე.¹⁰

ანალოგიურია ვითარება სხვა დემოკრატიულ ქვეყნებშიც. ბელგიის პარლამენტი განსაზღვრავს შეიარაღებული ძალების სადისციპლინო წესდებას; ყოველწლიურად ადგენს, თუ რამდენი ჯარისკაცი, სერჟანტი და ოფიცერი უნდა იყოს შეიარაღებულ ძალებში; იგი იღებს კანონს არმიაში ფლამანდრიული და ფრანგული ენების გამოყენების წესზე.¹¹

რაც შეეხება კანონმდებელთა მხრიდან თავდაცვის საბიუჯეტო კონტროლს, იგი ყველგან მიჩნეულია სამოქალაქო დემოკრატიული კონტროლის შეუცვლელ მექანიზმად. მისი განხორციელების ეფექტურობა დამოკიდებულია ბიუჯეტის პროექტთა დეტალურობასა და მის პროგრამულ ხასიათზე, პარლამენტის განკარგულებაში სამხედრო საქმის ექსპერტთა არსებობასა და საბიუჯეტო განხილვების სიღრმეზე. ამ მხრივაც ძალზე საინტერესოა აშშ-ს პრაქტიკა; სენატი ზოგჯერ უფრო უკეთ იხილავს შეიარაღებული ძალების ამა თუ იმ სახეობის დაფინანსების ეკონომიკურ და სამხედრო ასპექტებს, ვიდრე აღმასრულებელი ხელისუფლება. როგორც წესი, წარმომადგენელთა პალატისა და სენატის შესაბამის კომიტეტებში თავდაცვის ბიუჯეტის განხილვები ათეული დღეების მანძილზე გრძელდება.

ინგლისის პარლამენტს, რომლის შესაძლებლობები არმიის მშენებლობის საკითხებში შედარებით შეზღუდულია, საბიუჯეტო კონტროლის პროცესი საშუალებას აძლევს, ჩაერიოს ნებისმიერი პოლკის თუ სამხედრო სასწავლებლის სტრუქტურულ რეფორმაში, თუ კი ასეთი რამ ხდება.¹²

თავდაცვის აღმასრულებელი უწყებების ფორმა და სტრუქტურა ეყრდნობა რამდენიმე არსებით პრინციპს, რომელთა დაცვა უწყებების ეფექტური მუშაობისა და აღმასრულებელი ხელისუფლების დონეზე სამოქალაქო კონტროლის მექანიზმთა დამკვიდრების საწინდარია.

ჰანტინგტონი ხელისუფლების აღმასრულებელ რგოლში გამოჰყოფს სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების ვერტიკალურ და კოორდინირებულ მოდელებს. პირველში თავდაცვის სამოქალაქო მდივნის უშუალო მოადგილე სამხედრო შტაბის ხელმძღვანელია. იგი აკონტროლებს როგორც სამხედრო-ოპერატიულ, ისე ფინანსურ-ადმინისტრაციულ საკითხებს და, ამდენად, შეუძლია შეასუსტოს კიდეც სამოქალაქო მდივნის გავლენა. კოორდინირებულ მოდელში სამხედრო შტაბის მეთაური საერთოდ არ ემორჩილება თავდაცვის სამოქალაქო მდივანს და უშუალოდ პრეზიდენტის დაქვემდებარებაშია.¹³ ჰანტინგტონი ორივე მოდელს სამოქალაქო კონტროლისათვის საზიანოდ მიიჩნევს, რადგან ორივე მათგანი სამხედრო პირს პოლიტიკაზე გავლენის მოხდენის საკმაოდ სერიოზულ ბერკეტებს უტოვებს.

მკვლევარის აზრით, აღმასრულებელი ხელისუფლების დონეზე სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობები უმჯობესია, ე.წ. ბალანსირებულ მოდელს მისდევდეს. აღნიშნული მოდელი გულისხმობს მთავრობის მეთაურისთვის ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკისა და სტრატეგიის განსაზღვრაში პასუხისმგებლობის მინიჭებას, თავდაცვის უწყების სამოქალაქო ხელმძღვანელის მიერ პოლიტიკური მრჩეველის როლის შესრულებას. მისი მხრიდან სამხედროთა პროფესიონალური მოთხოვნებისა და, მეორეს მხრივ, ეკონომიკური და ადმინისტრაციული სამსახურების ხედვათა დაბალანსებას. სამხედრო მეთაური, ისევე როგორც შეიარაღებული ძალების მომარაგებასა და დაფინანსებაზე პასუხისმგებელი ბიუროები, ექცევიან თავდაცვის მინისტრის დაქვემდებარებაში და არ ერევიან ერთმანეთის კომპეტენციაში. ყველაზე არსებითი ამ მოდელში არის სამხედრო სარდლობისა და მთავრობის ხელმძღვანელის ურთიერთობის გაშუალება თავდაცვის სამოქალაქო მინისტრის მიერ, რაც, ჰანტინგტონის აზრით, მთავრობას სამხედროთა გავლენისაგან დაიცავდა. ჰანტინგტონი მიიჩნევს, რომ სხვა შემთხვევაში პოლიტიკურ ხელისუფლებას არ ექნებოდა სათანადო კომპეტენტურობა, რათა გადაემოწმებინა სამხედროთა მოთხოვნები და შეხედულებები და ისინი შეეჯერებინა საზოგადოებრივ ინტერესებთან; მოჰყავს რა ამერიკის მაგალითი, ჰანტინგტონი აღნიშნავს, რომ პრეზიდენტს, თავისი მრავალმხრივი პასუხისმგებლობის გამო, არ შეუძლია, ადექვატურად შეაფასოს გენერალიტეტის პოზიციები, შესაბამისად, აუცილებელი ხდება, მათ შორის იდგეს სათანადო ექსპერტთა შტატის მქონე თავდაცვის დეპარტამენტის სამოქალაქო მდივანი.

ბალანსირებული მოდელის მეორე არსებითი თავისებურება გახლავთ თავდაცვის უწყების ფარგლებში სამხედრო სარდლობისა და ფინანსურ-ადმინისტრაციული სტრუქტურების პარალელური, ერთმანეთისაგან დამოუკიდებელი არსებობა. მათი ინტერესების შეჯერება და მთავრობისათვის თავდაცვის პოლიტიკის აწონ-დაწონილი პროექტების წარდგენა მინისტრის საქმეა. პირადი ოფისის დახმარებით თავდაცვის დეპარტამენტის მდივანს შესაძლებლობა ექნება, დაუწესოს სამხედრო ხელმძღვანელობას დაფინანსების მაქსიმალურად მისაღები ზღვარის, ფინანსებზე პასუხისმგებელ პირს კი - შეიარაღებულ ძალთა მზადყოფნის მინიმალურად დასაშვები დონე.¹⁴

აღმასრულებელი ხელისუფლების დონეზე სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობებისათვის აუცილებელია, რომ თავდაცვის უწყების ხელმძღვანელი იყოს არა უბრალოდ სამოქალაქო პირი, რაც დემოკრატიული სახელმწიფოს მაქსიმაა, არამედ ჰქონდეს საკუთარი აზრი არჩეული პოლიტიკის საწარმობლად და არ იყოს უბრალოდ ადმინისტრატორი ან სარდალი. ამის წინაპირობას იძლევა აღმასრულებელ ხელისუფლებაში სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების ბალანსირებული მოდელი და თავდაცვის მინისტრის უშუალო დაქვემდებარებაში არსებული ანალიტიკური შტაბი. თავდაცვის ცენტრალური უწყება უნდა უზრუნველყოფდეს პროფესიულ-სამხედრო, ადმინისტრაციულ-ფისკალური და სტრატეგიის განმსაზღველ ფუნქციას.¹⁵ სამოქალაქო კონტროლის ეფექტურობა დამოკიდებულია ამ ფუნქციათა და მათ შესრულებაზე პასუხისმგებელ პირთა უფლება-მოვალეობების მკაფიო განსაზღვრაზე და მათ შორის სუბორდინაციის ცალსახა ხაზების არსებობაზე.

რაც შეეხება თავად პროფესიონალური სამხედრო სტრუქტურების მრავალფეროვნებასა და პარალელიზმს, არმიის ფუნქციური იმპერატივი, ანუ თავდაცვის ამოცანები, მათ მაქსიმალურ კოოპერაციას და თანამშრომლობის მექანიზმთა ინსტიტუციონალიზაციას მოითხოვს. რაც უფრო მჭიდრო და დაბალ ოპერატიულ თუ ტაქტიკურ დონეზეა ორგანიზებული სამხედრო სამსახურთა კოოპერაცია, მით მეტია მისი ეფექტი - ასეთია თანამედროვე სამხედრო ხელოვნების მაქსიმა. საჭიროა ცენტრალიზებული უმაღლესი ხელმძღვანელობა, მაგრამ დეცენტრალიზებული აღსრულება.¹⁶

დემოკრატიული სამოქალაქო კონტროლის იმპერატივად მიჩნეულია თავდაცვის უწყების სათავეში სამოქალაქო პირის ყოფნა, თავად სამინისტროში კი სამოქალაქო მოხელეთა სიმრავლე. შეერთებული შტატების კანონმდებლობით პიროვნება ვერ დაინიშნება თავდაცვის მინისტრის პოსტზე, თუ იგი მინიმუმ 10 წლის წინ მაინც არ არის სამხედრო სამსახურიდან თადარიგში გასული. მის ხელქვეითს, არმიის დეპარტამენტის მდივანს კი სამხედრო სამსახური დანიშვნამდე 5 წლით ადრე უნდა ჰქონდეს შეწყვეტილი.¹⁷ ამასთან, დღესდღეობით დასავლეთის თავდაცვის ცენტრალურ უწყებებში სულ უფრო ნაკლებად იმიჯნება ფორმიანთა და უფორმოთა კომპეტენცია მინისტრის, მისი უშუალო თანაშემწეებისა და შტაბის უფროსის ქვედა რგოლებზე. შესაძლოა, სამხედრო შტაბში სამოქალაქო პირი მუშაობდეს, ფინანსურ და ადმინისტრაციულ ნაწილში კი - სამხედრო. მთავარი აქ თავად ქვე-რგოლების ფუნქციათა მკაფიო გამიჯვნა და იმ ფაქტის გამორიცხვაა, რომ ცენტრალური უწყების რომელიმე თანამშრომელი თავისი საველე თანამებრძოლების, ამა თუ იმ საჯარისო სახეობის გავლენას განიცდიდეს.

ასეთი გავლენის აღმოსაფხვრელად 60-იანი წლებიდან მოყოლებული როგორც აშშ-ში, ისე და სხვა ქვეყნებში ჯარის სახეობათა მოთხოვნებზე დაფუძნებული ბიუჯეტირების სტილი შეცვალეს საპროგრამო ბიუჯეტირებით, რომელსაც საფუძვლად დაედო მინისტრების ოფისთა მიერ მომზადებული 5-10 წლიანი გეგმებია. ცენტრალური სამხედრო შტაბებიც, საჯარისო სახეობათა წარმომადგენელთა სათათბიროდან, დამოუკიდებელ ანალიტიკურ ორგანოდ გარდაიქმნა. ამიერიდან ყოველი საბიუჯეტო პუნქტი დაუკავშირდა კონკრეტულ პოლიტიკურ მიზანს და პროგრამის ამა თუ იმ მოთხოვნის შესრულების ამოცანას.¹⁸

აღმასრულებელ სფეროში სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობათა ბალანსსა და ეფექტურ სამოქალაქო კონტროლს, ასევე, განაპირობებს თავდაცვის უწყების ბიუროკრატიული აპარატის დაკომპლექტებისა და შიდაუწყებრივი თუ უწყებათაშორისი ურთიერთობების რეგლამენტი.

ავტორიტარული რეჟიმის პირობებში საერთოდ თანამდებობებზე დანიშვნა, კონკრეტულად კი თავდაცვის უწყებათა დაკომპლექტების წესი, ტომობრივ თუ ოჯახურ კავშირებზეა დაფუძნებული. ბევრ, განსაკუთრებით ნაკლებინდუსტრიულ ქვეყანაში, თანამდებობა პატრონაჟის საგანია და პირადი ერთგულების საპასუხო ჯილდოდ ითვლება.

ბუნებრივია, რომ აღმასრულებელი კადრების პიროვნული ერთგულებითა და არა პროფესიონალური კომპეტენტურობით შერჩევა იწვევს კადრების დენადობას, ეწინააღმდეგება ინსტიტუციონალურ სტაბილობას და კორუფციასთანაა წილნაყარი. აღნიშნულის შესახებ მორის იანოვიცი წერდა, რომ სამოქალაქო კონტროლის ეფექტურობისათვის აღმასრულებელ შტოში უნდა განმტკიცდეს მუდმივი უმაღლესი სამოქალაქო სამსახურის ინსტიტუტი. ამასთან, ამერიკელ სამხედროთა შორის გავრცელებულია სტაჟირების პრინციპი, რომლის თანახმად, ოფიცერი თავისი კარიერის გარკვეულ ვადას პენტაგონში ატარებს.

რაც შეეხება შიდაუწყებრივ და უწყებათაშორის ურთიერთობათა რეგლამენტს, მის გარეშე შეუძლებელია კანონიერების დამკვიდრება და პასუხისმგებლობათა გამიჯვნა. ამ მხრივ საინტერესო და, ამ შემთხვევაში, დადებით მაგალითს იძლევა პენტაგონში, კერძოდ, გაერთიანებული შტაბების კომიტეტში სამხედრო დოქტრინაზე მუშაობის პროცედურა. მასში მონაწილეობს კომიტეტის რვა დირექტორატი, თავდაცვის სამინისტროს ადმინისტრაციული ბიუროები, ჯარების სახეობათა წარმომადგენლები. დოკუმენტი მიიღება 23 ხმით და გადაისინჯება ყოველ 5 წელიწადში. ამასთან, დოქტრინა ზუსტად განსაზღვრავს, თუ რა შემთხვევაში და რა ფორმით თანამშრომლობენ შეიარაღებული ძალების სახეობები, ეროვნული გვარდია, სანაპირო დაცვა; როგორ ხდება ოპერაციათა დაგეგმვა, ოპერატიულ შენაერთთა მომარაგება; ვის რა ფუნქცია აქვს ჯარების ოპერატიულ, ტაქტიკურ და ადმინისტრაციულ მართვაში; როგორ მიიღება გადაწყვეტილება. ერთიანი დოქტრინის საფუძველზე დგება ჯარების სახეობათა და სამსახურთა დოქტრინები.¹⁹

საუბარი სამხედრო-სამოქალაქო ბალანსის დასავლურ მოდელზე, რასაც არსებითი კავშირი აქვს კორუფციისაგან თავდაცვა/უსაფრთოების სისტემის დაცვის თემასთან, შეიძლება დასრულდეს ისეთ ინსტიტუტზე მინიშნებით, როგორიც ეროვნული უშიშროების საბჭოა. იგი ყველა დემოკრატიულ ქვეყანაში არ არსებობს, მაგრამ სტრატეგიის განმსაზღვრელი და თავდაცვა/უსაფრთხოების სისტემის უმაღლესი მაკოორდინირებელი რგოლი, ამა თუ იმ სახით, ნებისმიერი ხელისუფლების აღმასრულებელ შტოში არსებობს. საქართველოსათვის აქტუალურია შეერთებული შტატების ეროვნული უშიშროების საბჭოს თემა, რადგან რიგ სხვა ინსტიტუტებთან ერთად, თავის დროზე ისიც იქცა ქართული ანალოგის სანიმუშო მოდელად.

ამერიკის შეერთებულ შტატებში ეროვნულ უსაფრთხოების პოლიტიკის ზოგადი კოორდინაციის ფუნქციას ასრულებს ეროვნული უშიშროების საბჭო, როგორც პრეზიდენტის ოფისის ნაწილი. ეროვნული უსაფრთხოების შესახებ კანონის თანახმად, ამ ორგანოს ევალება პრეზიდენტისათვის რჩევების მიცემა და ეროვნული უსაფრთხოების საკითხებში ადმინისტრაციის დეპარტამენტთა მოღვაწეობის კოორდინირება. საბჭოს ჰყავს შტატი, რომელსაც ხელმძღვანელობს მდივანი. ეს უკანასკნელი არ არის საბჭოს წევრი და ორგანიზაციულ საქმეებს ასრულებს.²⁰

* * *

საქართველოს თავდაცვა/უსაფრთხოების სისტემა და სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობები მთელი რიგი ზოგადი ნიშნით დასავლურ, კერძოდ, ამერიკულ მოდელს ემსგავსება. ქართული კონსტიტუციონალიზმის უკან, ასევე, შეინიშნება „შეკავება-გაწონასწორების“ ამერიკული იდეა, რომელიც ქართულ ვერსიაში „ძლიერი პარლამენტი-ძლიერი პრეზიდენტის“ ლოზუნგად ტრანსფორმირდა. მაგრამ აღნიშნულ სფეროში არსებული რიგი სპეციფიური სისტემური ხარვეზები ქართულ მოდელს ამერიკულს აცილებს. თუ შტატების კონსტიტუციაში კონგრესისა და პრეზიდენტის ფუნქციათა არამკაფიო გამიჯვნიდან მომდინარე სუბიექტივიზმის საფრთხე პოლიტიკური კულტურით, სასამართლო ხელისუფლების ავტორიტეტით, რიგი დეტალური კანონებით ნეიტრალიზებული არის, საქართველოში არცერთი ამ ფაქტორთაგანი არ დგას ფუნქციათა მკაფიო გამიჯვნის, ინსტიტუტთა უფლება-მოვალეობების საზღვრების სადარაჯოზე და თავდაცვა/უსაფრთოებისა თუ ნებისმიერი სხვა პოლიტიკური სფეროს მდგომარეობა ამა თუ იმ პიროვნების ნება-სურვილსა და გავლენაზეა დამოკიდებული.

როგორც თავიდანვე აღინიშნა, საქართველოს სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების პრობლემატიკა სცდება კორუფციის თემას. მაგრამ კორუფცია თავდაცვის სფეროში არსებული სისტემური ნაკლოვანებების თანამდევი მოვლენაა. ისეთ ფაქტორებთან ერთად, როგორიცაა საბიუჯეტო კრიზისი, პოლიტიკური ნების დეფიციტისაგან წარმოქმნილი დაუსჯელობის სინდრომი თუ თავად საზოგადოებრივი გარემო, კორუფციის გავრცელებაში სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების სისტემურ ხარვეზებსაც მიუძღვის წვლილი. ქვემოთ ამ ხარვეზთაგან ზოგიერთზე შევაჩერებთ ყურადღებას.

1. წინასწარი დაგეგმვის გარეშე ძნელია სამხედრო ძალების ოპტიმალური სტრუქტურის, მართვა-კონტროლის ეფექტურ მექანიზმთა დანერგვა და ამუშავება. მაგრამ, როგორც ითქვა, თავდაცვის დაგეგმვას ესაჭიროება პოლიტიკური გზამკვლევი ეროვნული უსაფრთხოების სტრატეგიის სახით. საქართველოში ასეთი დოკუმენტი ჯერ არ მიღებულა, თუმცა კი კონცეფციის რამდენიმე პროექტი უკვე შეიქმნა. გარკვეულწილად, ამ დოკუმენტის როლი შესაძლოა დაკისრებოდა 2000 წლის ოქტომბერში საგარეო საქმეთა სამინისტროს მიერ გავრცელებულ დოკუმენტს „საქართველო და მსოფლიო: მომავლის ხედვა“ . მასში ნათქვამია, რომ საქართველოს ხანგრძლივვადიან მიზანს ნატოს წევრობა წარმოადგენს. მაგრამ დოკუმენტი არ იძლევა მკაფიო განმარტებას, თუ როდისთვის გეგმავს საქართველო ნატოს წევრობაზე განაცხადის შეტანას. თანაც არაა ნათელი ამ დოკუმენტის სტატუსი - იგი უშიშროების საბჭოს არ მიუღია. მისი გავრცელების ფაქტი უცნობი იყო თავდაცვის სამინისტროს ხელმძღვანელობისთვის. არც მედია გამოხმაურებია ამ მოვლენას და არც პარლამენტი. ცნობილია, რომ სახელისუფლო სტრუქტურებში პარალელურად მსჯელობენ ნეიტრალიტეტის მიზანშეწონილობაზე. ეს ერთგვარად აკნინებს დოკუმენტის ლეგიტიმურობას, ამიტომ პრაქტიკულ პოლიტიკაში მისით ხელმძღვანელობის პერსპექტივა არცთუ მკაფიო ხდება.

თავდაცვის სამინისტრო დამოუკიდებლად მუშაობს თეთრ წიგნსა და მინისტრის დირექტივებზე, რაც დაგეგმვის ერთ-ერთი საკვანძო ეტაპია. მაგრამ იმის გარკვევის გარეშე, თუ რა მიმართება უნდა ჰქონდეს თავდაცვის სამინისტროს, თუნდაც, აფხაზურ პრობლემასთან, ან რამდენად პრიორიტეტული იყო უამრავი სოციალური და ეკონომიკური პრობლემების მქონე ქვეყნისათვის არმიის მშენებლობა, თავად სამინისტროში მიმდინარე დაგეგმვები ქმედითი და დასრულებული ვერ იქნება. ეს საკითხები კი მხოლოდ თავდაცვის სამინისტროს მიერ ვერ გადაწყდება. მათ გარკვევას სჭირდება კოორდინირებული მუშაობა საფინანსო უწყებებთან, სხვა ძალოვან სტრუქტურებთან, რაც არ ხდება. სჭირდება უმაღლესი პოლიტიკური გადაწყვეტილება, რაც იგვიანებს.

შედეგად, აშშ ევროპული სარდლობის მისიის დასკვნაში, რომელიც 2000 წლის გაზაფხულზე შემუშავდა, ხაზი აქვს გასმული ინტეგრირებული ხედვების არარსებობას სამხედრო სტრატეგიაზე, ოპერატიულ კონცეფციებზე, არმიის სტრუქტურაზე, წვრთნაზე, საიდანაც ფინანსური მოთხოვნები უნდა მომდინარეობდეს.

2. როგორც კონსტიტუცია, ისე რიგი კანონები მკაფიოდ არ მიჯნავენ ხელისუფლების შტოთა უფლებამოსილებებს თავდაცვა/უსაფრთხოების სფეროში. ზოგიერთი შესაბამისი საკანონმდებლო აქტის შინაარსი ბუნდოვანია, ან მეტად ზოგადია და არსებითი დეტალების დაზუსტება აღმასრულებელი შტოს ნებასურვილზეა დამოკიდებული. არსებობს სპეციალურ კანონთა დეფიციტიც.

კონსტიტუციური ბუნდოვანების თუ წინააღმდეგობრიობის მკაფიო მაგალითია დებულება, რომ პარლამენტი „განსაზღვრავს ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის ძირითად მიმართულებებს“ , ხოლო პრეზიდენტი „წარმართავს და ახორციელებს სახელმწიფოს საშინაო და საგარეო პოლიტიკას“.²¹ ტერმინები „განსაზღვრა“ და „წარმართვა“ შინაარსობრივად საკმაოდ ახლოს მდგომია და შემდგომ დაზუსტებებს საჭიროებს.²² შესაძლოა, პოლიტიკის საფუძვლების განსაზღვრის თაობაზე პარლამენტის პრეროგატივაში მხოლოდ კანონმდებლობის მიღება და ხელშეკრულებების რატიფიკაციის უფლება გვევარაუდა. მაგრამ ეგებ თავად ამ ფრაზის უფრო ფართო გაგებიდან მომდინარეობდეს, დებულება, რომ საქართველოს პარლამენტი იღებს სამხედრო დოქტრინას,²³ რაც უჩვეულოა დემოკრატიული ქვეყნებისათვის და მიკრომენეჯმენტის რისკის მატარებელი გახლავთ. პარლამენტარები კვლავ მოღვაწეობენ პრეზიდენტის თავმჯდომარეობით მოქმედი ეროვნული უშიშროების საბჭოში, რომელიც თავისი საქმიანობით ისევ ნაკლებად ექცევა მკაცრ და ნათელ ჩარჩოებში. კვლავინდებურად არსებობს ნიადაგი იმისა, რომ აღმასრულებელ და საკანონმდებლო პრეროგატივებს მიჯნავდეს არა ინსტიტუციონალიზებული ჩარჩო, არამედ კონკრეტული კანონმდებლისა თუ აღმასრულებლის პერსონალური გავლენა თუ ხარიზმა.

კონსტიტუციის რიგი დებულებები ხელისშემშლელია კრიზისულ ვითარებაში მოქმედებისათვის. ქვეყნის ძირითადი კანონის მეასე მუხლის თანახმად პარლამენტის თანხმობის გარეშე დაუშვებელია სამხედრო ძალთა გამოყენება საგანგებო ვითარების დროს. ადვილად წარმოსადგენია, რომ ამ მუხლს სახელმწიფოს დაცვის იმპერატივი ემსხვერპლოს - თუ გადატრიალების მცდელობისას, როდესაც ყველაფერს წუთები წყვეტს, პარლამენტის შეკრება ვერ მოხერხდა ან პრეზიდენტი და პარლამენტი ვერ შეთანხმდნენ. კონსტიტუციის მოთხოვნას იმეორებს სხვა საკანონმდებლო აქტიც - კანონი თავდაცვის შესახებ. ამასთან, კანონმდებლობა კონკრეტულს არაფერს ამბობს საგანგებო თუ სამხედრო ვითარებისას უწყებათა მოქმედებისა და კოოპერირების პროცედურაზე.

კონსტიტუციის 98-ე მუხლის თანახმად, სამხედრო ძალების სტრუქტურა განისაზღვრება პრეზიდენტის მიერ, ხოლო რაოდენობა - პარლამენტის სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით. შედეგად, გაუგებარია სამართლებრივი გამოსავალი იმ შემთხვევაში, თუ პარლამენტარებსა და პრეზიდენტს შორის სამხედრო ძალთა აღნაგობაზე აზრთა სხვაობა წარმოიშვა; როგორ შეძლებს პრეზიდენტი, საპარლამენტო თანხმობის მიღების გარეშე განსაზღვროს სამხედრო სტრუქტურები შესაბამის რაოდენობრივ პარამეტრებზე. სხვათა შორის, 1997 წლის კანონი თავდაცვის შესახებ ამ ბოლო კონსტიტუციურ დებულებას ეწინააღმდეგება - მასში წერია, რომ სამხედრო ძალების სტრუქტურა კანონითვე უნდა განისაზღვროს.

გაუგებარობას იწვევს ერთი გარემოებაც; თუ სტრუქტურა მაინც პრეზიდენტის განსასაზღვრია, კონსტიტუციის იმავე მუხლში წერია, რომ სამხედრო ძალების სახეობები და შემადგენლობა კანონით განისაზღვრება. ერთის მხრივ, „სტრუქტურასა“ და მეორეს მხრივ „სახეობებსა და შემადგენლობას“ შორის განსხვავებაზე სოფისტურ დისპუტში შეუსვლელადაც უნდა ითქვას, რომ კანონში თავდაცვის შესახებ კონკრეტული საუბარი მხოლოდ „შემადგენლობაზეა“, „სახეობების“ ცნება კი ქრება. თუ „სახეობები“ რუსული „DBL“ -ის კალკია, მაშინ საუბარი შეიარაღებული ძალების სახმელეთო, საჰაერო და საზღვაო ძალებად დაყოფაზე ყოფილა. მაგრამ ასეთი დაყოფა კანონში თავდაცვის შესახებ მოცემულია, როგორც შეიარაღებული ძალების „შემადგენლობა“ და მკითხველმა თავად უნდა გამოიცნოს, ამ შემთხვევაში „სახეობებიც“ იგულისხმება თუ არა. ამასთან, კანონში შინაგანი ჯარის შესახებ ტერმინს „შემადგენლობა“ განსხვავებული დატვირთვა აქვს და მის ქვეშ რიგი ოპერატიული ქვედანაყოფებია ჩამოთვლილი. 1996 წელს მიღებული სახელმწიფო დაცვის სპეციალური სამსახურის კანონი კი საუბრობს ამ სააგენტოს „სტრუქტურაზე“, რითაც კიდევ ერთხელ იბადება კითხვა - საბოლოო ჯამში რა უნდა დადგინდეს კანონით და რა - პრეზიდენტის ბრძანებულებით?

საქართველოს კონსტიტუციით პრეზიდენტს არ აქვს პარლამენტის დათხოვნის უფლება, პრეზიდენტის იმპიჩმენტის პროცედურა კი მეტად რთულია. ამდენად, თუ პრეზიდენტი და პარლამენტი რადიკალურად განსხვავებულ პოზიციებზე აღმოჩნდნენ, კონსტიტუციის 98-ე და 100-ე მუხლების წყალობით, თავდაცვისა და უსაფრთხოების სისტემის კანონიერი ფუნქციონირება გართულდება. ბუნებრივია, რომ ასეთი მუხლები დარღვევისთვისაა განწირული. მართლაც, ბოლო დრომდე ყოველივეს კვლავ ხელისუფლების რომელიმე შტოს თუ მისი კონკრეტული წარმომადგენლის არაფორმალურად დომინირებული ნება წყვეტდა; 1998 წლის ოქტომბერში პრეზიდენტმა საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადებისა და პარლამენტის მხრიდან ნებართვის გარეშე გამოიყენა არმია სენაკის ბრიგადის მეამბოხეთა წინააღმდეგ; 1998 წლიდან შეიარაღებულ ძალებში მიმდინარე ცვლილებები, რომლის ფარგლებში ორი სახეობის - საჰაერო ძალებისა და აირსაწინააღმდეგო თავდაცვის ძალების გაერთიანებაც განხორციელდა, საკანონმდებლო ლეგიტიმაციის გარეშე მიმდინარეობდა.

ბევრი გაუგებარი ადგილია 1997 წელს მიღებულ კანონში სამხედრო ვალდებულებისა და სამხედრო სამსახურის შესახებ.

კანონის მეექვსე თავი ეძღვნება „გაწვევისაგან განთავისუფლებას“ და „გადავადებას“, რომლის თანახმადაც, გაწვევისაგან თავისუფლდება რიგი კატეგორიის მოქალაქენი, მაგრამ არც ერთი მათგანის შესახებ, გარდა პრეზიდენტის სურვილით არჩეული განსაკუთრებულად ნიჭიერი ადამიანებისა (ნიჭის კრიტერიუმთა, მისი გამოყენების სფეროს მითითების გარეშე), არ არის მითითებული, რომ მათ უნდა შეეხოთ არა მხოლოდ გაწვევისგან, არამედ სამხედრო ვალდებულებისგან განთავისუფლებაც. მსგავსი რამ არც ჯანმრთელობის გამო გაწვევისათვის შეუფერებელ პირზეა მინიშნებული. ამასთან მეხუთე თავის 25-ე მუხლი ამბობს, რომ გამწვევ კომისიას შეუძლია როგორც გაწვევისგან, ისე სამხედრო ვალდებულებისაგან გათავისუფლება. ოღონდ კანონით გაუგებარი რჩება, პრეზიდენტის რჩეულის გარდა ვინ შეიძლება გათავისუფლდეს ვალდებულებისგან, რაც რეზერვსა და აღრიცხვასაც მოიცავს.

როგორც თავდაცვის სისტემის, ისე, საერთოდ, სამართლებრივი სახელმწიფოს მშენებლობას ნამდვილად არ უწყობს ხელს რიგი სხვა საკანონმდებლო შეუსაბამობანი: კონსტიტუციის 78-ე მუხლით აკრძალულია სამხედრო ძალების, სამხედრო უშიშროების და პოლიციის უწყებათა შერწყმა ან სხვაგვარი გაერთიანება. ამავე დროს, თავდაცვის შესახებ 1997 წლის კანონის მერვე მუხლის თანახმად სამხედრო ძალებში შედის შინაგანი ჯარიც, რომელიც უკვე სხვა ნორმატიული აქტით (კანონით შინაგანი ჯარის შესახებ) შინაგან საქმეთა მინისტრს ექვემდებარება. ამასთან, შინაგან საქმეთა სამინისტროს აპარატში ცალკე იქმნება შინაგანი ჯარის მთავარი სამმართველო, თავად შინაგანი ჯარის სარდალი კი საგანგებო ვითარებისას კოორდინაციას უწევს პოლიციის ტერიტორიულ ორგანოებს.²⁴

აღსანიშნავია, რომ არ არსებობს კანონი თავდაცვის სამინისტროსა და მის დაქვემდებარებაში მყოფი შეიარაღებული ძალების შესახებ, მაშინ როდესაც შინაგან ჯარს სპეციალური კანონი ეძღვნება. კანონში თავდაცვის შესახებ სამინისტროზე მხოლოდ ორი სიტყვაა ნათქვამი. ამასთან, თავდაცვის სამინისტროს სტრუქტურა პერმანენტულ ცვლილებებს განიცდის, ხოლო მისი დებულების საბოლოო ვარიანტი, რომელსაც პრეზიდენტი უნდა ამტკიცებდეს, დიდი ხანია უცნობია. აშშ ევროპული სარდლობის ჯგუფის მიერ შექმნილ ქართული შეიარაღებული ძალების მდგომარეობის შესახებ ჩამოყალიბებული დეტალურ ანგარიშში აღინიშნებოდა, რომ გენერალური შტაბის უფროსის ფუნქციები სხვადასხვა შიდაუწყებრივ დოკუმენტებში სხვადასხვაგვარად იყო დახასიათებული, რის შედეგადაც ეჭვს იწვევს თავდაცვის სამინისტროში დღემდე განხორციელებული ცვლილებების ლეგიტიმურობა.

3. როგორც უსაფრთხოების საკითხებში საერთაშორისო მრჩეველთა ჯგუფმა (ISAB), ისე აშშ ევროპის სარდლობის მისიამ და თავდაცვის რესურსთა მართვის ამერიკულმა გუნდმა მთელი რიგი კონკრეტული რეკომენდაციები შეიმუშავეს უშუალოდ სამხედრო ძალებში და თავდაცვის სამინისტროში მენეჯმენტის თვისობრივი რეფორმირების თაობაზე. დღემდე ეს რეკომენდაციები მხოლოდ ნაწილობრივ და უსისტემოდ თუ სრულდება.

ნატოს სტანდარტებთან შესათავსებლად საჭირო სისტემურ ცვლილებში დასავლელი ექსპერტები გულისხმობდნენ თავდაცვის სისტემის უწყებრივ ცენტრალიზაციას და ფუნქციურ დეცენტრალიზაციას. ეს ნიშნავდა სამხედრო ძალების თავმოყრას თავდაცვის სამინისტროს დაქვემდებარებაში (უწყებრივი ცენტრალიზაცია) და მათი მართვის დანაწილებას პოლიტიკურ-ადმინსტრაციულ (მინისტრი), დაგეგმვის (თავდაცვის შტაბი) და ოპერატიული მართვის (ოპერატიული სარდლობა და შესაბამისი შტაბი) დონეებს შორის. მინისტრი ამ შემთხვევაში რანგით ორ უკანასკნელზე მაღლა იდგებოდა, მაგრამ მათ ექნებოდათ მკაფიო პროფესიონალური ავტონომია კომპეტენციის სფეროებში. ამასთან, მომარაგების და დაფინანსების საკითხებში ეს ორი რგოლი მხოლოდ წინადადებათა მომზადებით, დაგეგმვით უნდა შემოფარგლულიყო.

მაგრამ რეალურად თავდაცვის მინისტრმა შეინარჩუნა მთელ რიგ საველე ნაწილებზე პირდაპირი ოპერატიული კონტროლი. უშუალოდ მას ექვემდებარებიან მომრავლებული სპეციალური დანიშნულების ნაწილები. რაც შეეხება გენერალურ შტაბს, მის უფროსსაც აქვს რიგი ქვედანაყოფების პირდაპირი მეთაურობის უფლება. ამდენად, მინისტრი და გენერალური შტაბის უფროსი ერთნაირ ფუნქციებს ითავსებდნენ და, იმავდროულად, არ ჯერდებოდნენ ISAB-ის რეკომენდაციებით განსაზღვრულ პრეროგატივებს. ISAB-ის ავტორთა აზრით, მსგავსი ვითარება არა მხოლოდ მენეჯმენტისათვის იყო მოუხერხებელი, არამედ ინტერესთა კონფლიქტის ნიადაგსაც ქმნიდა; მინისტრი, როგორც პოლიტიკოსი, და მინისტრი, როგორც სამხედრო, წინააღმდეგობაში მოდის, ამასთან, გენერალური შტაბის უფროსი ითვლება მინისტრის პირველ მოადგილედ, რაც მას სამინისტროს ადმინისტრაციულ-ფინანსური რგოლების კურირების საშუალებასაც აძლევს.

თავდაცვის სამინისტროს ფარგლებში არ ჩამოყალიბებულა ცენტრალური ოპერატიული სარდლობის რგოლი. რაც შეეხება მიმართულებების სარდლობებს, მიუხედავად შესაბამისი რეკომენდაციისა, მათში არ მოხდა საზღვაო და საავიაციო ძალების ინტეგრირება. არ არსებობს დოკუმენტაცია, რომელიც აღწერდა ცალკეულ სამსახურთა მისიებს, მოქმედების წესებს საგანგებო სიტუაციის დროს, - აღნიშნეს აშშ ევროპული სარდლობის მისიის წევრებმა. მიუხედავად იმისა, რომ მიმართულებების შტაბები დასავლური მოდელით მოეწყო, ამ მოდელის ამუშავება სირთულეებს წააწყდა თუნდაც იმიტომ, რომ შტაბის მოწყობის ნატოს სტანდარტი არ დანერგილა ქვედა რგოლის - ბრიგადების - დონეზე. მეტიც, გენერალური შტაბის რეფორმაც ჯერჯერობით ჰაერშია გამოკიდებული.

ამერიკელი ექსპერტების შეფასებით, საქართველოს შეიარაღებული ძალების ზურგისა და შტაბების სამსახურების პროპორცია საველე ნაწილებთან ერთი ორზეა, რაც ძალზე მაღალია თუ გავითვალისწინებთ ამ სამსახურების არაეფექტურობას, რაც მათი მხრიდან ძალზე სუსტ რეალურ მხარდაჭერაში მდგომარეობს.²⁵

სტრუქტურული არასტაბილობა იწვევდა სამინისტროს შიდა უწყებების არაკოორდინირებულ მუშაობას. ზურგის სამსახურებმა და აღმზრდელობითი მუშაობისა და ფსიქოლოგიური მომზადების მთავარმა სამმართველომ არც კი იცოდნენ, რომ სამინისტროში ზემოთნახსენებ თეთრ წიგნზე ვინმე მუშაობდა. რიგი მონაცემებით უკანასკნელ ხანებამდე პარალელიზმი და არაკოორდინირებულობა ახასიათებდა მომრავლებულ სპეცდანიშნულების რაზმებს. ყოველივე ეს განსაკუთრებით საკამათოა მწირი საბიუჯეტო დაფინანსების პირობებში.

ამასთან, რეკომენდაციათა მიუხედავად, არაფერი გაკეთებულა თავდაცვის სამინისტროს, უშიშროების სამინისტროს, შინაგან ჯარს და მესაზღვრეებს შორის კოორდინაციის მიმართულებით. არაფერი გაკეთებულა ამ მრავალფეროვან სტრუქტურათა ოპერატიული თანამშრომლობის ინსტიტუციონლიზაციისა და ეფექტურობის ამაღლებისათვის. არ შექმნილა გაერთიანებული შტაბების მეთაურთა კომიტეტის მსგავსი სტრუქტურა, რასაც თავდაცვის და უშიშროების საპარლამენტო კომიტეტი ითხოვდა - ხედავდა რა ამაში პარალელიზმის შესუსტების საშუალებას.

„ჩანს, ეროვნული უშიშროების საბჭო არ არის აღსავსე ენთუზიაზმით ჯარების კონსოლიდაციის მისაღწევად; ეს სამწუხაროა“, - ასკვნიდნენ ამერიკელი ექსპერტები 2000 წლის გაზაფხულზე.²⁶

4. თავდაცვის ბიუჯეტის შედგენის, მიღების, აღსრულებისა და მასზე კონტროლის პროცესი ასევე სერიოზული ნაკლოვანებებით ხასიათდება.

ამერიკელთა დახმარებით შექმნილი თავდაცვის ბიუჯეტის შედგენის პროექტი ჯერჯერობით არ გამხდარა ნორმატიული ძალის მქონე. გენშტაბში შექმნილი რეფორმატორული თავდაცვის რესურსების მართვის ოფისის სქემები და პრიორიტეტები რეკომენდაციათა თუ ოცნებათა სტატუსს არ გასცილებია. სამინისტროს რეალური ხარჯების სტრუქტუირება და განკარგვა ტრადიციულის მეთოდებით ხორციელდება. ამოსავალ პრინციპს კვლავ წარმოადგენს ადგილებიდან, ქვეუწყებებიდან თუ გავლენიანი ინდივიდებისაგან წამოსული, ნაკლებად ინტეგრირებული მოთხოვნების დაკმაყოფილების მცდელობა, რასაც არ ახლავს მათი მიზანშეწონილობის, ეფექტურობის რეალური შეფასება. მწირი სახსრები ხშირად იხარჯება ისეთ აღჭურვილობაზე, რომლის უკუგებაც ბევრი უცხოელი თუ ადგილობრივი სპეციალისტისათვის საეჭვოა. გრძელდება თანხის დანაწილება ათეულობით ქვედანაყოფსა თუ ქვეუწყებაზე, რომელთაგანაც ზოგიერთის არსებობას ქვეყნის თავდაცვისუნარიანობისათვის არავითარი შედეგი არ მოაქვს.

თავად სახელმწიფო ბიუჯეტის არასტაბილურობა მეტად ართულებს თავდაცვის ბიუჯეტის დაგეგმვას და ფინანსირებას, რაც არმიის სისტემური მშენებლობის აუცილებელი პირობაა. 2000 წლის ივლისში თავდაცვის ხარჯებმაც, ისევე როგორც საერთო სახელმწიფო ბიუჯეტმა, სერიოზული და მოულოდნელი სექვესტრი განიცადა. დაიკარგა სამხედრო ძალთა და თავდაცვის ხარჯების უახლოეს მომავალში შეჯერებისა და ოპტიმალიზაციის იმედი. აზრი დაკარგა ამერიკელთა დახმარებით გაკეთებულმა გათვლამ, 42 მილიონი ლარით 13000 მეომრის შენახვის შესაძლებლობის შესახებ; საქართველოს ეკონომიკური მდგომარეობა არ იძლევა იმის საშუალებას, რომ უახლოეს წლებში მოხდეს თავდაცვის სფეროს ეფექტური დაგეგმარება; საბიუჯეტო პარამეტრები ყოველ წუთს იცვლება; ბუნდოვანი ხდება პოლიტიკური ნება - რაში სჭირდება ქვეყანას ჯარი? - გამოთქვამდა წუხილს ერთ-ერთი უცხოელი სამხედრო ექსპერტი.

თავდაცვის ბიუჯეტის პროექტი, რომელიც პარლამენტში დასამტკიცებლად შემოდის, ბოლო დრომდე არ გამოირჩევა გამჭვირვალეობით. თავდაცვის სამინისტროს ხარჯებს, როგორც წესი, ბიუჯეტის პროექტში წლების მანძილზე სულ 1-2 გვერდი ეთმობა და მას არ აქვს პროგრამული სახე. მიუხედავად უცხოელ მრჩეველთა რეკომენდაციებისა, რომლებიც 1998 წლიდან გაისმოდა, დღემდე ვერ მოხერხდა რამდენიმე წლიანი თავდაცვის ბიუჯეტის შემუშავებაზე გადასვლა და ეს მაშინ, როდესაც უწყება პერმანენტული რეფორმირების სტადიაშია, რაც პერსპექტიულ გათვლებს განსაკუთრებით აქტუალურს ხდის. ასევე პრაქტიკაში არ ტარდება შედარებით მსხვილი შენაძენების ცალკე საპარლამენტო დამოწმების პროცედურა, რაც ესოდენ მიღებულია დასავლეთში და რასაც მრჩეველები, აგრეთვე, სთავაზობდნენ საქართველოს ხელისუფლებას.

კომიტეტს სისტემატურად ცაიტნოტის პირობებში მიეწოდება თავდაცვის ბიუჯეტის პროექტი და მასთან დაკავშირებული შედარებით დეტალური განმარტებები. 2000 წლის თებერვალში შეიქმნა ვითარება, როდესაც თავდაცვისა და უშიშროების კომიტეტი და მთელი პარლამენტი ან უნდა უბრალოდ დათანხმებოდნენ პროექტს, ან უარეყოთ იგი - ანალიზისა და კვლევის არავითარი საშუალება აღარ რჩებოდა. ეს აღნიშნა კიდეც 17 თებერვალს გამართულ საკომიტეტო მოსმენაზე კომიტეტის თავმჯდომარემ. ამასთან, კომიტეტისათვის ზოგჯერ მიცემული დამატებითი განმარტებები, რომლებიც დეპუტატთა კორპუსს არ ურიგდება, მაინც ბევრ უპასუხო კითხვას ტოვებს. მაგალითად, კომიტეტმა არ იცის, თუ რა ფასების საფუძველზეა გაანგარიშებული სამხედრო ნაწილების კვება-უზრუნველყოფის ხარჯები - რა ელემენტებისაგან შედგება კვება თუ სხვა სახის მომარაგება წლის მანძილზე და რა არის სამინისტროს მიერ ამ ელემენტთა ნაგულისხმევი ფასი. ეს არ იცის საპარლამენტო ნდობის ჯგუფმაც.

პარლამენტისათვის დახურულ თემად რჩება თავდაცვის სამინისტროს არასაბიუჯეტო შემოსავლები, რომლებიც ზემოთ ნახსენები მეურნეობებიდან და უცხოეთიდან მიღებული ზოგიერთი მიზნობრივი დახმარებებისგან შედგება. ამ შემოსავლების რაოდენობაზე ნდობის ჯგუფმა და კონტროლის პალატამაც დანამდვილებით არაფერი იცის.

აღსანიშნავია ისიც, რომ ბიუჯეტის მიღების შემდეგ პრეზიდენტი პარლამენტს წარუდგენს სამხედრო ძალების რაოდენობის დამტკიცების კანონპროექტს. მისი დამტკიცება ან სრულიად ფორმალური პროცედურაა, რადგან თავად ბიუჯეტში მითითებულია ჯარების რაოდენობა, ან თუ კანონპროექტი არ დამტიცდა ან მასში ცვლილებები შევიდა, იგი ავტომატურად უკარგავს აზრს თავდაცვის ბიუჯეტის მოცულობასა და სტრუქტურას. ლოგიკურია, რომ ასეთ შემთხვევაში ბიუჯეტი თავიდან უნდა დაიწეროს და დამტკიცდეს, მაგრამ ეს აღარ ხდება. 2000 წელს სწორედ ასეთი სცენარი გათამაშდა და პარლამენტი აღარ დაინტერესებულა თუ როგორ უნდა გადანაწილებულიყო უკვე დამტკიცებული ბიუჯეტი მოგვიანებით შემცირებულ სამხედრო ძალებზე. თუმცა შემდეგ თავად ბიუჯეტის სექვესტრირებაც მოხდა, თანაც მისი გადანაწილების შემდგომი დაზუსტების გარეშე. ბუნებრივია ვივარაუდოთ, რომ ასეთ მოვლენათა ფონზე სუბიექტივიზმსა და კორუფციას ნოყიერი ნიადაგი ექმნება.

6. მიუხედავად იმისა, რომ სამხედრო ძალები ხელისუფლებისადმი ლოიალობას ინარჩუნებენ, თუ 1998 წლის ოქტომბერში სენაკის ბრიგადაში მომხდარ ამბოხებას არ ჩავთვლით, არსებული კანონები და მათი შესრულების დონე კვლავ არ იძლევა სამოქალაქო დემოკრატიული კონტროლის სიმტკიცეზე საუბრის საშუალებას. სამხედროთა ლოიალობაც, უმეტესწილად, პრეზიდენტის პერსონალური გავლენის, სამხედროთა დაქსაქსულობისა და სისუსტის შედეგი უფროა, ვიდრე ეფექტურად ინსტიტუციონალიზებული სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების თუ მაღალი საზოგადოებრივ-პოლიტიკური კულტურისა.

წლების მანძილზე საკმაოდ აქტიური იყო თავდაცვისა და უშიშროების საპარლამენტო კომიტეტი. მაგრამ ეს აქტივობა უფრო მისი თავმჯდომარის პერსონალურ წონაზე მეტყველებდა, ვიდრე პარლამენტართა ინსტიტუციონალურ სიძლიერეზე. ამ წონას, მნიშვნელოვანწილად, ადამიას უცხოური კონტაქტები და საერთაშორისო ავტორიტეტი განაპირობებდა. ამასთან, კომიტეტის თავმჯდომარის აქტივობაში იყო პარლამენტის მხრიდან მიკრომენეჯმენტის, აღმასრულებელი ხელისუფლების ფუნქციებში ჩარევის ელემენტებიც. ამავე დროს კი, უშუალოდ საკომიტეტო ფუნქციის განხორციელებაში - სამხედრო ძალების საბიუჯეტო კონტროლში - კომიტეტი და მთლიანად, პარლამენტი, ბევრად ჩამორჩება დემოკრატიული ქვეყნების ანალოგებს.

აღსანიშნავია, რომ პარლამენტის საბიუჯეტო კომიტეტი არსებითად არ მონაწილეობს თავდაცვის დაფინანსების საკითხთა რეგულირებაში. კონტროლის პალატა, რომლის 1999 წლის ანგარიშში თავდაცვას მნიშვნელოვანი ადგილი დაეთმო, მხოლოდ ბიუჯეტის მუხლების თუ დადებული ხელშეკრულებების შესრულებას ამოწმებს და არა თავად ხარჯების ეფექტურობას სამხედრო მომზადების თუ მიმდინარე სტრუქტურული რეორგანიზაციის ხელშეწყობის თვალსაზრისით.

პარლამენტი ვერ ახერხებს, ეფექტურად გამოიყენოს სადეპუტატო შეკითხვის თუ მინისტრთა მოსმენების მექანიზმი. 1997 წელს თავდაცვის ყოფილი მინისტრი სისტემატურად არიდებდა თავს პარლამენტართა წინაშე გამოსვლას, მაგრამ ამას მინისტრის ნდობის საკითხის კენჭისყრაზე დაყენება არ მოჰყოლია. მიუხედავად არაერთი საგაზეთო პუბლიკაციისა ჯარისკაცთა სავალალო მდგომარეობისა თუ თავდაცვის უწყებაში კორუფციის შესახებ, პარლამენტში არც შემდგომი მინისტრის საფუძვლიანი მოსმენები შემდგარა. წლიდან წლამდე თავდაცვის ბიუჯეტის აშკარად არასრულყოფილი პროექტების მიღების მიუხედავად, დეპუტატებს არცერთხელ არ უარუყვიათ იგი.

სამოქალაქო კონტროლის სფეროს კვლავ არაფერს მატებენ თავდაცვის მინისტრი, შინაგანი ჯარების ხელმძღვანელობა თუ საზღვრის დაცვის დეპარტამენტის თავმჯდომარე. თავდაცვის მინისტრი, სასაზღვრო დეპარტამენტის თავმჯდომარე და შინაგანი ჯარების ხელმძღვანელი კვლავინდებურად სამხედრო პირები არიან, ამიტომ სამინისტროთა თუ დეპარტამენტთა დონეზე სამოქალაქო კონტროლის დამკვიდრება ისევ სამომავლო ამოცანად რჩება. მიუხედავად ბოლოდროინდელი არაერთი ოფიციალური განაცხადისა, რომ ძალოვანი სტრუქტურები და, პირველ რიგში თავდაცვის სამინისტრო გაცივილურებისაკენ მიდის, (რის მაჩვენებლადაც მინისტრის ერთ-ერთ მოადგილედ დიპლომატის დანიშვნა ცხადდება), სამხედრო ვალდებულებისა და სამხედრო სამსახურის შესახებ კანონი მინისტრსა და მის მოადგილეებს კვლავ სამხედრო პირებად განიხილავს; 37-ე მუხლით თავდაცვის მინისტრს და მის მოადგილეებს სამხედრო სამსახურიდან პრეზიდენტი ათავისუფლებს.

დღემდე თუ რომელიმე ინსტიტუტი მაქსიმალურად სარგებლობდა სამოქალაქო ხელისუფლების უზენაესობით - ეს იყო პრეზიდენტი. მაგრამ, მიუხედავად 1995 წლიდან განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებებისა, ეს ძალაუფლება კვლავ უფრო პიროვნების ხელშია, ვიდრე ინსტიტუტისა. შედეგად, 2000 წელსაც საპრეზიდენტო კონტროლი სუბიექტური და არასტაბილური რჩება, თანაც, მეტად შეზღუდული დემოკრატიული ანგარიშგების მქონე. კონსტიტუციური და საკანონმდებლო ბუნდოვანების ფონზე, ზოგჯერ კი არსებული კანონების დარღვევითაც, თავდაცვისა და უსაფრთხოების სფეროში პრეზიდენტის ერთპიროვნული გადაწყვეტილებანი მეტად იშვიათად განიცდის რევიზიას ან, თუნდაც, საჯარო წინააღმდეგობას კანონმდებელთა მხრიდან.

1999 წელს პრეზიდენტის ეროვნული უშიშროების საბჭო დაეთანხმა ISAB-ის რეკომენდაციებს. რეკომენდაციების თანახმად, პრეზიდენტს იმავე წელს უნდა გამოეცა ბრძანებულება თავდაცვისა და უსაფრთხოების სისტემის რეფორმირებაზე და უშიშროების საბჭოც შესაბამის სამოქმედო გეგმაზე უნდა შეთანხმებულიყო. 1999 წელსვე უნდა მომზადებულიყო თავდაცვის დაფინანსების სამწლიანი დაგეგმვის ზოგადი მონახაზი. ისევე როგორც უსაფრთოების კონცეფციის შემთხვევაში, ამ საკითხებზეც რეკომენდაციები შეუსრულებელი დარჩა. სამხედრო ძალებში კვლავინდებურად გაგრძელდა პარალელიზმი, რის დაუშვებლობასაც განსაკუთრებით უსვამდნენ ხაზს უცხოელი მრჩევლები. გაგრძელდა სამხედრო და საპოლიციო ფუნქციების აღრევაც, მაგრამ პარლამენტს, ჯერ-ჯერობით, აღმასრულებელი ხელისუფლების მხრიდან ამ რეკომენდაციათა „დავიწყების“ მიზეზები არ უკვლევია.

პარალელური სამხედრო სტრუქტურების შენარჩუნებას, რომელთა კოორდინაცია და თანამშრომლობა შეზღუდული რჩება, კვლავინდებურად თან ახლავს ამ უწყებათა შიდა მოწყობაზე ექსკლუზიური საპრეზიდენტო კონტროლი. პრეზიდენტი ისევ თავად ნიშნავს თავდაცვის სამინისტროს გენერალური შტაბის უფროსს, რაც, რიგ ექსპერტთა აზრით, სამინისტროში ერთგვარი ორხელისუფლებიანობის ნიადაგს ქმნის. ორმაგ - შინაგან საქმეთა მინისტრის და უშუალოდ პრეზიდენტის - დაქვემდებარებაში დარჩა შინაგანი ჯარის სარდალიც. პრეზდენტის პრეროგატივებს ზრდის მთავრობის, როგორც ერთიანი კაბინეტისა, და პრემიერის თანამდებობის არარსებობა. შეიძლება ვივარაუდოთ, რომ სამხედრო უწყებათა დაქსაქსულობის შენარჩუნებით უკანასკნელ დრომდე გრძელდებოდა „დაჰყავი და იბატონეს“ კლასიკური სტილი ქართულ სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობებში, თანაც ნაკლებდემოკრატიულ რეჟიმებში მიღებული ფორმით.

ეროვნული უშიშროების საბჭო, რომელსაც პრეზიდენტი თავმჯდომარეობს და რომელზედაც თავდაცვის სისტემის ღერძი გადის, დღემდე ერთ-ერთ ყველაზე გაუმჭვირვალე ორგანოდ ითვლება სახელისუფლებო უწყებებს შორის.

განსხვავებით 1992-1993 წლის კანონმდებლობისაგან,²⁷ კონსტიტუცია და 1996 წლის 24 იანვარს მიღებული და დღემდე მოქმედი კანონი ეროვნული უშიშროების საბჭოს შესახებ აღარ აღნიშნავს, რომ საბჭო თავდაცვისა და უშიშროების უმაღლესი ორგანოა. ახალი კანონმდებლობით საბჭო პრეზიდენტის სათათბიროდ გამოცხადდა. მაგრამ „სათათბიროს“ კანონითვე მიენიჭა თავდაცვის, უშიშროების, დამნაშავეობასთან ბრძოლის სამსახურთა საქმიანობის კოორდინაციის და აღნიშნულ სფეროებში ხელისუფლების ორგანოთა კონტროლის უფლება.²⁸ ამასთან, როგორც „სათათბირო“, საბჭო აღარაა ანგარიშვალდებული პარლამენტის წინაშე. პარლამენტის წინაშე ანგარიშგება არ მოეთხოვება საბჭოს აპარატს და მის მდივანს. მაგრამ მდივანი, იმავდროულად, საბჭოს წევრიცაა და თანაც პრეზიდენტის ბრძანებულებათა შესრულების კონტროლიც მას ევალება. მდივანი, გარკვეულწილად, მინისტრებს და პარლამენტის თავმჯდომარესაც კი უტოლდება, რადგან, ტრადიციისამებრ, საკანონმდებლო ორგანოს ხელმძღვანელიც უშუალოდ მონაწილეობს პრეზიდენტის „სათათბიროს“ მუშაობაში.²⁹

ყოფილი სახელმწიფო მინისტრის თქმით, საბჭო, როგორც სათათბირო ორგანო, არ უნდა ჩათვლილიყო საჯარო სამსახურის სუბიექტად და არ უნდა შეხებოდა ადმინისტრაციული კოდექსის მოთხოვნები გამჭვირვალეობის თაობაზე. რეალურად ასეც ხდება, თუმცა, როგორც აღინიშნა, ხელისუფლების ორგანოთა კონტროლი, რისი უფლებაც საბჭოს გააჩნია, ნაკლებად ეტევა სათათბირო ფუნქციის ჩარჩოებში. საგანგებო ვითარებისას საბჭო ხელისუფლების დიდ ნაწილს ოფიციალურადაც იღებს ხელში -საგანგებო ვითარების შესახებ კანონის თანახმად, ასეთი ვითარების შედეგების ლიკვიდაცია სწორედ მას ევალება. საბჭო ერთგვარად საკანონმდებლო ინიციატივის ფუნქციასაც ფლობს - კანონპროექტი სამხედრო ძალების რაოდენობის შესახებ, კონსტიტუცის თანახმად, საბჭოს სახელით შედის პარლამენტში.³⁰ თავად ის ფაქტიც, რომ ISAB-ის რეკომენდაციები უშიშროების საბჭომ „მოიწონა“, და რომ რეფორმების გეგმა საბჭოსვე უნდა „დაემტკიცებინა“, მეტყველებს ამ ორგანოს მიერ სათათბირო ფუნქციების გადამეტებაზე.

ფაქტობრივად, ეროვნული უშიშროების საბჭოს ფუნქციები არც 1995 წლიდან შეცვლილა. თავისი შემადგენლობითაც იგი კვლავ შერეულ სამხედრო-სამოქალაქო და აღმასრულებელ-საკანონმდებლო ორგანოდ დარჩა. მხოლოდ გაბუნდოვანდა მისი ლეგალური სტატუსი, რამაც თავდაცვის სფეროში სუბიექტივიზმის ნიადაგი ნამდვილად ვერ შეასუსტა.

ამდენად, სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების ლეგალური ჩარჩო სამხედრო ძალებზე სუბიექტური კონტროლის ხელშემწყობი რჩება. კონსტიტუცია და კანონები ნათლად არ განმარტავენ ხელისუფლების შტოებისა და თავად აღმასრულებელი სააგენტოების უფლება-მოვალეობებისა და პასუხისმგებლობების საზღვრებს. ეს გარემოება ართულებს თავდაცვის სფეროში კანონიერი გადაწყვეტილების მიღებას, ქმნის კონფლიქტების და თავად სამხედროთა პოლიტიკაში ჩარევის ნიადაგს. თუ ეს უკანასკნელი ფაქტი არ ხდება, ან სააშკარაოზე არ გამოდის, ეს მხოლოდ პრეზიდენტის პერსონალური ძალაუფლების შედეგია; სახელისუფლო შტოების „ბრძოლას“ სამხედროებზე გავლენის მოსაპოვებლად იგი იგებს - პარლამენტის მხროდან ერთგვარი კაპიტულაციის გამო. მაგრამ შექმნილ სიტუაციას აკლია ლეგიტიმიზმი - თუნდაც ავტორიტარული წყობილების დამაკანონებელი. პარლამენტის პასიურობის მიზეზი პრეზიდენტის ინსტიტუციონალურ უფლებათა აღიარება კი არა, არამედ, მმართველი პარტიის თავმჯდომარისადმი ლოიალობა, უფრო სწორად, პოლიტიკური ნების დეფიციტია.

ამ თუ ზემოთმოყვანილ სხვა კანონთა წინააღმდეგობრივ ბუნებას ჯერაც არ გამოხმაურებია საქართველოს სასამართლო სისტემა. თუ დეზერტირობისა და ალტერნატიული სამსახურის მსურველთა რამოდენიმე საქმეს არ ჩავთვლით, არ შექმნილა სასამართლო გარჩევების პრეცენდენტები, რაც ნაწილობრივ მაინც შეძლებდა ქართულ სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობებში მეტი გარკვეულობისა და, საერთოდ, კანონიერების შეტანას.

7. თავდაცვა/უსაფრთხოების სფეროში დაურეგულირებელი რჩება ინფორმაციის თავისუფლების საკითხი.

2000 წლიდან ფორმალურად ამოქმედდა ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, რომლის მესამე თავი, ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ, ქმნიდა ერთგვარ საფუძველს სახელმწიფო მოღვაწეობაში გამჭვირვალეობისა და საზოგადოებრივი მონაწილეობის დასანერგად. კოდექსი უშუალოდ არ ეხება სამხედრო სფეროს; მესამე მუხლი აცხადებს, რომ კოდექსის მოქმედება არ ვრცელდება აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოთა იმ საქმიანობაზე, რომელიც უკავშირდება სამხედრო საკითხებზე გადაწყვეტილების მიღებას ან სამხედრო დისციპლინის საკითხებს. მაგრამ იქვე აღნიშნულია, რომ კოდექსის მოქმედების ეს შეზღუდვა მოიხსნება, თუ საქმე ეხება პიროვნების კონსტიტუციურ უფლებებსა და თავისუფლებას.³¹ 28-ე მუხლი კი ეროვნული უსაფრთხოების მომიზეზებით მხოლოდ ისეთი ინფორმაციის დახურვას მიიჩნევს გამართლებულად, რომლის გამხელა აშკარად მიაყენებდა ზიანს დაგეგმილ ან განხორციელების პროცესში მყოფ სამხედრო, სადაზვერვო თუ დიპლომატიურ ქმედებებსა და მათ მონაწილეთა ფიზიკურ უსაფრთხოებას. ცხადია, კოდექსის ავტორთა გაგებით თავდაცვის პოლიტიკის უდიდესი ნაწილი ღია უნდა ყოფილიყო. ასეთი ფორმულირებებით ფართოვდება შეიარაღებულ ძალებზე დემოკრატიული კონტროლის განხორციელების სამართლებრივი საფუძველი.

მაგრამ გამჭვირვალეობის საკითხში ადმინისტრაციული კოდექსის ლიბერალიზმისა მიუხედავად, იგი არ და ვერ აუქმებს 1996 წლის სპეციალურ კანონს სახელმწიფო საიდუმლოების შესახებ. კანონის მე-7 მუხლის თანახმად თავდაცვის სფეროში საიდუმლოა არა მხოლოდ ოპერატიულ და სტრატეგიულ ქმედებებზე თუ სამხედრო ოპერაციის მომზადება-ჩატარების შესახებ არსებული ინფორმაცია, არამედ ის მასალებიც, რომლებიც შეეხება მობილიზაციის საკითხებს, შეიარაღებისა და ტექნიკის განვითარების პროგრამებს, განსაკუთრებით კი დაცულ ობიექტებს.

რაც მთავარია, კანონის მოთხოვნის თანახმად პრეზიდენტმა 1997 წლის იანვარში დაამტკიცა მიკუთვნებულ იმ ცნობათა ნუსხა, რაც სახელმწიფო საიდუმლოებას მიეკუთვნება. ნუსხის თანახმად, საიდუმლოდ გამოცხადდა ინფორმაცია სამხედრო მშენებლობის, სტრატეგიის, ოპერატიული ხელოვნების და ტაქტიკის შესახებ; „სამხედრო ძალების განვითარების, ორგანიზაციისა და სრულყოფის გეგმებისა და პროგრამების (ყველა მასშტაბით) შესახებ“; „კრებსითი მონაცემები სამხედრო ნაწილების, ხომალდების, ქვედანაყოფების, სამხედრო დაწესებულებების, შტაბების, სამხედრო აეროდრომების, პოლიგონების, ბაზების, საწყობების დისლოკაციის შესახებ“; ცნობები სამოქალაქო სამინისტროების, უწყებების შემადგენლობაში სამხედრო ფორმირებების შესახებ; ცნობები სამხედრო ნაწილების, ხომალდებისა და სხვა დაწესებულებების ჩამოყალიბების, დაშლის, რეორგანიზაციისა და სახელწოდებათა შეცვლის შესახებ; ცნობები ჯარების ორგანიზაციის, საბრძოლო და პირადი შემადგენლობის რიცხოვნების, იარაღის, სამხედრო ტექნიკის, ტრანსპორტისა და მატერიალურ-ტექნიკური უზრუნველყოფის საშუალებათა ოდენობის, ჯარების დაკომპლექტებისა და უზრუნველყოფის წესის შესახებ - სამხედრო ნაწილების მიხედვით და ზემოთ.³²

ბუნებრივია, რომ მსგავსი ნუსხა, მისი მოთხოვნების დაცვის შემთხვევაში, მეტად მცირე ადგილს უტოვებს საჯაროობას თავდაცვის სფეროში. თავად კანონის მე-9 მუხლი აცხადებს, რომ თუ საიდუმლოებას მიკუთვნებულ ცნობათა ნუსხაში შეტანილია ინფორმაცია, რომელიც ვერ აკმაყოფილებს მე-7 მუხლის მოთხოვნებს, დაინტერესებული პირები უფლებამოსილნი არიან, გაასაჩივრონ ის სასამართლოში კანონმდებლობით დადგენილი წესით. თავისთავად იმედისმომგვრელი მე-9 მუხლით ჯერ არავის უსარგებლია. თანაც ეს მუხლი კიდევ უფრო ზრდის კანონქვემდებარე აქტის, ნუსხის, ძალას - კანონთან შეუსაბამობის შემთხვევაშიც მისი გაუქმება ავტომატურად არ ხდება.

აღნიშნული ნუსხა დღემდე წინააღმდეგობაშია შეიარაღებაზე კონტროლის სფეროში საქართველოს საერთაშორისო ვალდებულებებთან. არსებითად, ბოლო დრომდე საქართველოს ხელისუფლება არ არღვევდა აღნიშნულ ვალდებულებებს და ნუსხაში არსებული აკრძალვების მიუხედავად, ევროპაში ჩვეულებრივი შეიარაღების შესახებ ხელშეკრულების ხელმომწერებს გადასცემდა რიგ ინფორმაციას საკუთარი შეიარაღებული ძალების შესახებ. თუმცა, ამავე დროს, თვით ქვეყნის შიგნით ძალზე დაბალია როგორც საზოგადოების ისე, პარლამენტარებისთვისაც თავდაცვის სფეროს გამჭვირვალეობის ხარისხი.

აქ საქმე მხოლოდ ნუსხაში არაა; არაოფიციალურად იგი ყოველ ნაბიჯზე ირღვევა, რადგან ჯერაც არ არსებობს საიდუმლოების დაცვის ჩამოყალიბებული რეჟიმი. მაგრამ სწორედ ასეთი რეჟიმის არარსებობა, სამხედრო-სამოქალაქო ურთიერთობების დეტალიზებულ პროცედურათა განუვითარებლობა ხშირად კურიოზების გამომწვევი მიზეზი ხდება: ასე, მაგალითად როდესაც სამხედრო ნაწილში შეიძლება გაუფრთხილებლად შევიდეს რიგითი მოქალაქე, მაგრამ იქ შესვლაზე უარი ეთქვას ჯარისკაცთა უფლებების დამცავ ორგანიზაციას, სამხედრო პროკურატურას ან დეპუტატს.

_________________________

1. Special Operations in US Strategy, Edited by Frank R.Barnett, B.Hugh Tovar, Richard H. Shultz,National Defense University Press, 1984, p.56

2. ინტერვიუ გაერთიანებული სამეფოს სტრატეგიული თავდაცვის მიმოხილვის შემუშავების პროცესის მონაწილეებთან, პროფესორ მაიკლ კლარკთან და პროფესორ ჯეიმს გოუსთან

3. S. P. Huntington გვ., 82; გვ., 401-403

4. იქვე, გვ., 163

5. Martin Edmonds, Armed Services and Society, გვ., 153

6. S Code, თავი მეხუთე, პარაგრაფები 151-166ა

7. S Code, თავი მეხუთე, პარაგრაფები 151-152

8. Samuel P. Huntington, დასახელებული ნაშრომი, გვ., 448-449

9. Samuel P. Huntington, დასახელებული ნაშრომი, გვ., 404-420

10. ქვე, გვ., 182

11. ინტერვიუ ბელგიის გაერთიანებული სამხედრო აკადემიის თანამშრომლებთან

12. ინტერვიუ ჯეიმს გოუსთან, ლონდონის სამეფო კოლეჯი, ომების შემსწავლელი დეპარტამენტი.

13. Samuel P. Huntington, დასახელებული ნაშრომი, გვ. 188-189

14. Samuel P. Huntington, დასახელებული ნაშრომი, გვ., 452

15. Samuel P. Huntington, დასახელებული ნაშრომი, გვ., 428

16. მონტერეი, აშშ ფლოტის ასპირანტურა, სტრატეგიის კურსი, აგვისტო, 1999 წელი.

17. S Code, პარაგრაფი 113; პარაგრაფი 3013

18. Martin Edmonds, დასახელებული ნაშრომი, გვ 181-182

19. ინტერვიუ პოლკოვნიკ სტივენ რენდოლფთან, აშშ თავდაცვის ეროვნული უნივერსიტეტი; მაგალითისათვის საინტერესოა აშშ საზღვაო ქვეითთა უზრუნველყოფის დოქტრინა Logistics, MMCDPY, Marine Corps

20. ational Security Act of 1947 as Amended through September 1973, US Government Printing Office, Washington, 1986

21. საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლები 48, 69

22. ქართული განმარტებითი ლექსიკონის თანახმად „წარმართვა“ გეზის მიცემასაც გულისხმობს, „განსაზღვრა“ - გარკვევას, დადგენას: ქართული ენის განმარტებითი ლექსიკონი, ნაწილი 1., გვ 270; ნაწილი 2., გვ 1203, თბილისი, 1990

23. კანონი თავდაცვის შესახებ, მუხლი 4

24. კანონი შინაგანი ჯარის შესახებ, 1998 წლის 30 აპრილი,

25. აშშ ევროპის სარდლობის მისიის ანგარიში, 2000 წლის გაზაფხული

26. აშშ ევროპული სარდლობის მისიის ანგარიში, 2000 წლის გაზაფხული

27. ანონი საქართველოს რესპუბლიკის თავდაცვის შესახებ, 1992 წლის 22 დეკემბერი, მუხლი 6

28. კანონი ეროვნული უშიშროების საბჭოს შესახებ, მუხლი 3

29. კანონი ეროვნული უშიშროების საბჭოს შესახებ, 1996 წლის 24 იანვარი, მუხლები 3-5;

30. საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 98

31. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, თბილისი 2000, მუხლი 4.

32. გაზ. საქართველოს რესპუბლიკა 4.02.1997