ადამიანის უფლებების დაცვა, თანასწორობა და სამართლიანობა უხსოვარი დროიდან კაცობრიობის განვითარების ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი შემაფერხებელი და მტკივნეული საკითხი იყო. მიუხედავად მზარდი პოლიტიკური თუ ეკონომიკური განვითარებისა და საკითხის საერთაშორისო დაცვის რანგში აყვანისა, პრობლემები პრობლემებად რჩება და დღემდე ვერ მოხერხდა მსოფლიოში თანასწორობის დასამყარებლად რეალურად ეფექტური საშუალებების გამონახვა.

ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს ინსტიტუტს რომლის სრულყოფაც XX საუკუნის მეორე ნახევარში მოხდა, წარმოადგენს ომბუდსმენის, ანუ სახალხო დამცველის ოფისი. იგი წარმოადგენს რა საჯარო ხელისუფლებას, იმავდროულად, ადამიანის სახელმწიფოს ძალადობისგან დაცვის ეფექტური საშუალებაა. ომბუდსმენის ინსტიტუტის აუცილებლობა თანამედროვე მსოფლიოს თითქმის ყველა ცივილიზებულმა სახელმწიფომ აღიარა და შიდა ეროვნული კანონმდებლობებით მისი ინსტიტუციური უზრუნველყოფაც მოხდა.

სამწუხაროდ, უმნიშვნელოვანესი მიზანი, რომელიც მას უნდა შეესრულებინა, მიუღწეველი დარჩა. კერძოდ, ქვეყნის შიგნით, მის ინფრასტრუქტურაში ადამიანის უფლებების დამცველის ინსტიტუტის შემოღება, რომელიც სახელმწიფოს მიერ ინიშნებოდა, მაგრამ შემდგომ მისი ზედამხედველობისა და კონტროლისაგან აბსოლუტურად თავისუფალი იქნებოდა, უნდა გამხდარიყო სხვა სახელმწიფო მოხელეებისა და ჩინოვნიკების მიერ ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების უფრო მეტად გაფრთხილებისა და პატივისცემის, ამასთანავე, თანასწორობისა და სამართლიანობის იდეის მაქსიმალურად დაცვის გარანტი. თუმცა, უმეტეს შემთხვევებში, ეს არ მოხდა და ომბუდსმენებმა ვერ შეძლეს საკუთარი უფლებამოსილებების მაქსიმალურად გამოყენება, ან უბრალოდ, ძლიერთა ამა ქვეყნისათა ლაქიებად იქცნენ (განსაკუთრებით ყოფილ საბჭოთა კავშირში).

ამის მიზეზი, უპირველეს ყოვლისა, მოსახლეობის სამართლებრივი თვითშეგნების დაბალი დონეა. აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში, სადაც ეს ინსტიტუტი სულ რაღაც ათი წელია შეიქმნა, მოსახლეობის მიერ შეტანილი განცხადებებისა და საჩივრების მიხედვით, სტატისტიკა ძალზედ საინტერესოა და მნიშვნელოვანი დასკვნების გაკეთების საშუალებას იძლევა. ასეთი მიმართვების რაოდენობის ხუთ და ექვსნიშნა მაჩვენებელი ნათლად მიანიშნებს, რომ ამ ქვეყნებში სამართლიანობის, სამართლებრივი სახელმწიფოს, ადამიანის უფლებების იდეებსა და თანასწორობას მრავალი ხარვეზი გააჩნია და სრულყოფილების უმცირესი პრეტენზიაც ვერ ექნება.

ამასთანავე ნიშანდობლივია, რომ თითქმის ყველა ქვეყანაში ინსტიტუტის დაარსების მეორე და განსაკუთრებით მესამე წელს ასეთი საჩივრების რაოდენობის მნიშვნელოვანი კლება შეინიშნება. თუმცა, ამის მიზეზი ის კი არ არის, რომ სიტუაცია გამოსწორდა და პრობლემები აღარ არის, არამედ ის, რომ პირველი - მოსახლეობამ გაიგო ინსტიტუტის როლი და მისი რეალური შესაძლებლობები და მეორე - ის იმედები, რომელიც მისი შექმნისას იყო, გაფერმკრთალდა.

ალმანახის წინამდებარე გამოცემაში ჩვენ შევეცადეთ ომბუდსმენის ინსტიტუტის შესახებ მაქსიმალურად მრავლისმომცველი ინფორმაციისათვის მოგვეყარა თავი. წარმოგვეჩინა ის, თუ როგორ მუშაობს ომბუდსმენი სხვადასხვა ქვეყნებში, რა უფლებები აქვს და როგორ იყენებს მის ხელთ არსებულ შესაძლებლობებს. ამგვარი გამოცემების ძირითადი არსი იმაში მდგომარეობს, რომ უფრო გასაგები და მისაღები გახდეს ის ფუნქცია, რომელიც კანონმდებელმა ამ ინსტიტუტს დააკისრა.

ჩვენი მიზანია, დაინტერესებულ საზოგადოებებს მივაწოდოთ მაქსიმალური ინფორმაცია ახალი დემოკრატიული ინსტიტუტების შესახებ, მათ არსსა და შესაძლებლობებზე და მოვახდინოთ მათი პოპულარიზაცია.

ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია ყოველთვის მზად არის საქართველოში დემოკრატიის, სამართლებრივი სახელმწიფოსა და კანონის უზენაესობის იდეის დამკვიდრებისა და განმტკიცებისათვის ყოველგვარი თანამშრომლობისა და დახმარებისათვის.

თინათინ ხიდაშელი

ზურაბ ჯიბღაშვილი
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

სამართლებრივი სახელმწიფოს იდეით გაჯერებულმა ქართულმა კონსტიტუციამ გვერდი ვერ აუარა სამართლებრივი სახელმწიფოს ფორმირებისათვის აუცილებელი პრინციპების უზრუნველმყოფი ინსტიტუტების შემოღებას, რომელიც ინსტიტუციონალური ნოვაციებისადმი აქტიური მხარდაჭერით გამოირჩევა.

საქართველოს 1995 წლის 24 აგვისტოს კონსტიტუციამ, სახელმწიფოს ცენტრალურ ორგანოთა სისტემაში ადგილი მიუჩინა ე.წ. ამერიკულ მოდელზე მოწყობილ აღმასრულებელ (საპრეზიდენტო) ხელისუფლებას, კონსტიტუციური კონტროლის კონტინენტალურ სისტემას და სკანდინავიურ ქმნილებას - ომბუდსმენს (ქართულ ინსტიტუციონალიზმში - სახალხო დამცველი). ორი უკანასკნელი თავისი იურიდიული ბუნებით წარმოადგენს ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის სახელმწიფო სამართლებრივ გარანტიას.

სახელმწიფოებრიობის დინამიური პროცესები ადამიანისა და მისი ურთიერთობების ახლებური სამართლებრივი ფორმების ძიებით ხასიათდება. ამდენად, ამ პროცესებში ყოველთვის იყო ინდივიდისა და სახელმწიფოს ურთიერთობების ადამიანის უფლებაუნარიანობის პრინციპზე დაფუძნების მცდელობა. ამ ურთიერთობების სრულყოფა მხოლოდ სამართლებრივ სახელმწიფოშია შესაძლებელი. დღეისათვის ასეთად, კონსტიტუციური ფორმულირებით, თავს მრავალი ქვეყანა აცხადებს. აქვე უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ მისი კონსტიტუციური დეკლარირება არ არის მიღწეული მიზნის იურიდიული გაფორმება. რუსი მკვლევარის ე. ლუკაშევას შეფასებით, სამართლებრივი სახელმწიფოს ფორმირება არ არის ერთჯერადი აქცია. იგი მრავალ წინააღმდეგობასთან დაკავშირებული რთული და ეტაპობრივი, დროში ხანგრძლივად განგრძობადი პროცესია.¹ 

თეორეტიკოსები ასახელებენ სამართლებრივი სახელმწიფოს მრავალ მახასიათებელ ნიშანს, თუმცა, ვერც ერთმა მეცნიერმა გვერდი ვერ აუარა ადამიანის უფლებათა დაცვის, ხელისუფლების დანაწილებისა და სახელმწიფოს სამართლით შეზღუდვის პრინციპების ანალიზს.

„ადამიანის თავისუფლების უზრუნველყოფა უნდა იქცეს სამართლებრივი სახელმწიფოს ამოსავალ წერტილად და მის საბოლოო მიზნად“.²

ცნობილი რუსი იურისტის ბ. კისტიაკოვსკის მოსაზრებით, ადამიანის უფლებათა დაცვა ყოველგვარი პოლიტიკური, სამართლებრივი და სოციალური პროგრესის აუცილებელი პირობაა.³ 

ადამიანისა და სახელმწიფოს სამართლებრივ ურთიერთობათა ცვალებადობა შესაბამისად აისახებოდა სამართლებრივი სახელმწიფოს შესახებ სხვადასხვა მოაზროვნეების შეხედულებებში. ბურჟუაზიული ინდივიდუალიზმის მიმდევრები საზოგადოების ეკონომიკური განვითარების პოზიციიდან სახელმწიფოს როლს მხოლოდ საკუთრების დაცვაში, მისი ხელშეუხებლობის უზრუნველყოფაში ხედავდნენ და გამორიცხავდნენ სახელმწიფოს ვალდებულებას, ეზრუნა მოქალაქეთა კეთილდღეობაზე.⁴

აღმოცენებადი ქართული დემოკრატიისათვის, ვფიქრობთ, ადამიანის უფლებების დაცვაზე რეალური ზრუნვა ნოვაციაა. ადამიანის უფლებებისადმი კლასობრივი - იდეოლოგიური მიდგომა იწვევდა პიროვნების ჩახშობას, მისი თავისუფლებების დარღვევას, რაც ადამიანებისადმი სოციალისტურ ფასეულობათა თავზე მოხვევას ნიშნავდა“.⁵ ამდენად, ინდივიდი მოიაზრებოდა არა როგორც სახელმწიფოში მიმდინარე მოვლენების საბოლოო მიზანი, არამედ „სახელმწიფო პოლიტიკის გატარების ძირითად საშუალებად“.⁶ თუმცა, „ჭეშმარიტი თავისუფლება გამორიცხავს ადამიანისადმი, როგორც საშუალებისადმი დამოკიდებულების შესაძლებლობას“.⁷ ამდენად, უმნიშვნელოვანესია სახელმწიფო ხელისუფლების უფლებებისა და თავისუფლებებისადმი დამოკიდებულება. ზოგიერთი მეცნიერის შეფასებით, სახელმწიფო ხელისუფლება და მისი კანონმდებლობა ლეგიტიმურია მანამ, სანამ ის ემსახურება მისსავე წყაროს - ხალხის უფლებების დაცვის უზრუნველყოფას. სახლემწიფო არ არის აბსოლუტური ძალაუფლების მატარებელი. ხელისუფლების განხორციელებაში იგი შეზღუდულია ადამიანის უფლებებითა და თავისუფლებებით, როგორც უშუალოდ მოქმედი სამართლით. ამ თვალსაზრისით, მნიშვნელოვანია სახელმწიფოს რეალური დამოკიდებულება ადამიანის უფლებების დაცვისადმი, რაც მნიშვნელოვანწილად მათი დაცვის მექანიზმების დამკვიდრებაში და მათივე საქმიანობის ეფექტიანობის უზრუნველყოფაში გამოიხატება.

სამართლებრივი სახელმწიფოს იდეა, რომლის დამკვიდრებაც, როგორც საქართველოს მოქალაქეთა ურყევი ნება, გაცხადებულია საქართველოს კონსტიტუციის პრეამბულაში, ადამიანს თავისი უფლებებითა და თავისუფლებებით ცენტრში აყენებს; ინდივიდს, ფაქტობრივად მის „ვერტიკალად“, „სამყაროს ცენტრად“ მოიაზრებს. სამართლებრივი სახელმწიფოს პირობებში, განუზომელი მნიშვნელობა ენიჭება ადამიანის უფლებათა დაცვის სამართლებრივინსტიტუციონალურ გარანტიებს: საკონსტიტუციო სასამართლოსა და სახალხო დამცველს. მეორე მსოფლიო ომის შემდეგ, მსოფლიო საზოგადოებრიობა მივიდა იმ დასკვნამდე, რომ ადამიანის უფლებათა დარღვევის ფაქტები ხელს უშლიდა მსოფლიოში მართლწესრიგის განმტკიცებას⁸, რამაც განაპირობა ადამიანის უფლებათა დაცვის როგორც საერთაშორისო, ასევე შიდასახელმწიფოებრივი მექანიზმების ძიებაშექმნის პროცესი. ამ დროისათვის, მსოფლიოს სხვადასხვა ქვეყნებში ფართოდ იკიდებს ფეხს კონსტიტუციური კონტროლისა და ომბუდსმენის ინსტიტუტები.

თანამედროვე მსოფლიოს 40-ზე მეტ ქვეყანაში ომბუდსმენის ინსტიტუტის 100-ზე მეტი ნაირსახეობაა, თუმცა თითოეული მათგანი ზრუნავს შესაბამის სახელმწიფოში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვაზე. აღნიშნული ინსტიტუტი 1919 წელს დაფუძნდა ფინეთში, 1952 წელს კი ნორვეგიასა და დანიაში. 1952 წელს ცეილონში გაეროს მიერ ომბუდსმენის ინსტიტუტის თაობაზე გამართულ სემინარზე, დანიის პირველი ომბუდსმენის სტეფან გურვიჩის მოხსენებით აღფრთოვანებულმა ახალმა ზელანდიელებმა, რომლებიც ამ სემინარზე გენერალური პროკურორისა და იუსტიციის მინისტრის მოადგილის სახით იყვნენ წარმოდგენილები, 1962 წლის 7 სექტემბერს მიიღეს კანონი, რომელმაც ამ ქვეყანაში ომბუდსმენის ინსტიტუტის შემოღების სამართლებრივი წინაპირობა შექმნა.

ადმინისტრაციული სასამართლოების სისტემის კრიზისის და ამ პრობლემებზე მართლმსაჯულების საერთაშორისო კომისიის ინგლისის ქვედანაყოფის მიერ მომზადებული Whyatt Report ახდენდა დიდ ბრიტანეთში ომბუდსმენის ინსტიტუტის შემოღების რეკომენდირებას. მართალია, მას ბევრი მოწინააღმდეგე ჰყავდა, ძირითადად სახელმწიფო ბიუროკრატიის სახით და არც მაკმილანის კონსერვატორული მთავრობა უჭერდა მხარს, მაგრამ გ. ვილსონმა, რომელმაც 1964 წლის არჩევნებისათვის ეს საკითხი თავის წინასაარჩევნო პროგრამაში შეიტანა, გაიმარჯვა და სამი წლის შემდეგ, 1967 წელს მიღებულ იქნა კანონი საპარლამენტო რწმუნებულის შესახებ.⁹ 

1960-70-იანი წლების მიჯნაზე ეს ინსტიტუტი ფეხს იკიდებს აშშ-ს სხვადასხვა შტატებში, მაგრამ პრაქტიკამ დაგვანახა, რომ ომბუდსმენის საშუალებით „ადმინისტრაციული სისტემის ჰუმანიზაციისაკენ“ სწრაფვამ აშშ-ს არ მოუტანა მოსალოდნელი შედეგები, ვინაიდან უცხოური მოდელით მისი შემოღება ყოველთვის არ პასუხობდა აშშ-ს რეალობას.

ომბუდსმენის ინსტიტუტი 1976 წელს შემოიღეს პორტუგალიაში, 1981-ში ესპანეთში, ხოლო 1982 წელს ჰოლანდიაში. აღმოსავლეთ ევროპის სამართლებრივი სისტემის სივრცეში მის დამკვიდრებას საფუძველი დაუდო პოლონეთის და უნგრეთის კონსტიტუციურმა რეფორმებმა. პოლონეთმა 1887 წელს მიიღო შესაბამისი კანონი, 1988 წლის პირველ იანვარს კი ომბუდსმენმა ფუნქციონირება დაიწყო,¹⁰ ხოლო 1991 წელს შეიქმნა მისი არსებობის კონსტიტუციური საფუძველი. 1989 წელს უნგრეთში კონსტიტუციურ ცვლილებებს ამ ინსტიტუტის დაფუძნებაც მოჰყვა.

დღეს, თეორიაში ხშირად ვხვდებით მსჯელობას იმის შესახებ, თუ რა მიზეზებმა განაპირობა ომბუდსმენის ინსტიტუტის აღმოცენება. გამოთქმულია მოსაზრება, რომ მის წარმოშობას ხელს უწყობდა XIX საუკუნის დასაწყისში საზოგადოებრივი პირობების ლიბერალიზაცია, რომელიც განაპირობა შვეციაში კონსტიტუციური ნორმების აღმოცენებამ. ამ ინსტიტუტის დამკვიდრების საკითხი წარმოიშობა უპირველეს ყოვლისა მაშინ, როცა ქვეყანაში არსებული სხვა ინსტიტუტები ჯეროვნად ვერ უზრუნველყოფენ ადამიანის უფლებათა დაცვას სახელმწიფო მმართველობის ორგანოების თვითნებობისა და სახელმწიფო მოხელეების მიერ ხელისუფლების ბოროტად გამოყენების ფაქტებისაგან. საზოგადოების თანამედროვე განვითარება, სახელმწიფო და ადმინისტრაციული საქმიანობის გაძლიერება იწვევს მოქალაქეებსა და სახელმწიფოს შორის „მესამე სიბრტყის“ მნიშვნელოვან ზრდას ე.ი. ხშირად წარმოიშობა ინტერესთა წინააღმდეგობები სახელმწიფო-ადმინისტრაციულ ორგანოებსა და მოქალაქეებს შორის. ამავე ტენდენციას შეესაბამება სახელმწიფო მმართველობის ორგანოების მოხელეთა რაოდენობის მუდმივი ზრდა, აგრეთვე, სამართლებრივი ნორმების მზარდი რაოდენობა და ადმინისტრაციული სასამართლოების გადატვირთულობა. ამ პირობებში მოქალაქეები ყოველდღიურად განიცდიან მთელი რიგი ადმინისტრაციული და სხვა ბიუროკრატიული ორგანოების ზემოქმედებას, რაც მოსახლეობის უკმაყოფილებას და სახელმწიფოსადმი უნდობლობას იწვევს. მთელ რიგ ქვეყნებში, მისი აღმოცენება სახელმწიფოებრივი საქმიანობის ყველა სფეროში სამართლებრივი ფუნქციების გაფართოებამ, აღმასრულებელ ხელისუფლებასთან მიმართებით პარლამენტის საინფორმაციო დეფიციტმა, ადმინისტრაციული კონტროლის პერსონალიზაციის და ინდივიდუალიზაციის აუცილებლობამ განაპირობა.

უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ მის შემოღებასთან დაკავშირებით აქტიურად მიმდინარეობდა დებატები საერთაშორისო დონეზე.

ყოველ ქვეყანაში ომბუდსმენის ეფექტიანი საქმიანობის უზრუნველსაყოფი ერთ-ერთი პირობა სამართლებრივი ბაზის განმტკიცებაა. ომბუდსმენის, როგორც ძირითადი დამოუკიდებელი სახელმწიფო ორგანოს უფლებამოსილებათა განუხრელი დაცვა (რაც მისი ეფექტიანობის უმთავრესი პირობაა) და მთლიანად მისი საქმიანობა სამართლებრივ რეგულირებას მოითხოვს.

შვედეთში, ავსტრიაში, პოლონეთში, უნგრეთში, რუსეთში, საქართველოში და სხვა მრავალ სახელმწიფოში ომბუდსმენის ინსტიტუტს თავად ქვეყნის უზენაესი კანონი - კონსტიტუცია უქმნის არსებობის და გარკვეულ წილად საქმიანობის სამართლებრივ ბაზას. მათი არჩევის წესი, როლი სახელმწიფო ორგანოთა სისტემაში, შესაბამისად უფლებამოსილებათა არეალი, საქმიანობის ფორმები და სხვა კონკრეტული საკითხები კი ქვეყნის მიმდინარე კანონმდებლობის რეგულირების სფეროს მიეკუთვნება.

საფრანგეთში, ახალ ზელანდიაში და სხვა მთელ რიგ ქვეყნებში ომბუდსმენები არ მოიხსენიებიან კონსტიტუციებში და მათი საქმიანობა მხოლოდ საკანონმდებლო აქტებით განისაზღვრება.

1991 წელს რუსეთის საბჭოთა სოციალისტური ფედერაციული რესპუბლიკის უზენაესმა საბჭომ მიიღო არა იურიდიული ძალის მქონე „ადამიანის უფლებათა და სამოქალაქო თავისუფლებათა დეკლარაცია“, რომელშიც ადამიანის უფლებათა დაცვაზე ზრუნვა საპარლამენტო რწმუნებულს დაევალა. თუმცა, ამ ინსტიტუტის შექმნა არ მოხერხდა 1993 წლის 12 დეკემბრის კონსტიტუციის მიღებამდე. მანამდე კი, 1993 წლის შემოდგომაზე, რუსეთის პრეზიდენტის ბრძანებულებით შეიქმნა ანალოგიური ფუნქციების მატარებელი ორგანო - ადამიანის უფლებათა დაცვის საპრეზიდენტო კომისია, რომლის თავმჯდომარედაც დაინიშნა სერგეი კოვალიოვი.¹¹ 

საქართველოში 1995 წლის 24 აგვისტოს კონსტიტუციის ძალაში შესვლამდე ფუნქციონირებდა ადამიანის უფლებათა დაცვის და ეროვნულ უმცირესობათა სახელმწიფო კომიტეტი, რომელიც საქართველოში ომბუდსმენის ინსტიტუტის ჩანასახად შეიძლება მივიჩნიოთ. 1995 წლის კონსტიტუციის პროექტზე მუშაობისას კი „...განსაკუთრებული ყურადღება დაეთმო უფლებებისა და თავისუფლებების სამართლებრივ, ორგანიზაციულ და ინსტიტუციურ გარანტიათა შექმნას. ასე გაჩნდა კონსტიტუციაში ჩვენთვის ახალი ინსტიტუტები - საქართველოს სახალხო დამცველი (ჩვენეული ომბუდსმენი) და საკონსტიტუციო სასამართლო...“¹². 1996 წლის 16 მაისს კი კონსტიტუციის 43-ე მუხლის თანახმად, საქართველოს პარლამენტმა მიიღო ორგანული კანონი „საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ“, ხოლო 1997 წელს კი არჩეულ იქნა პირველი სახალხო დამცველი.

ომბუდსმენი მსოფლიო ინსტიტუციონალიზმში შემოვიდა როგორც ადამიანის უფლებათა დაცვაზე საკანონმდებლო ორგანოს უფლებამოსილი ინსტიტუტი, თუმცა, იგი არ არის საპარლამენტო ორგანო და ამდენად, ლოგიკურია მეცნიერებაში და პრაქტიკაში მის დამოუკიდებლობაზე გაკეთებული აქცენტი. მართალია, იგი აფართოებს და ავსებს პარლამენტის საკონტროლო ფუნქციებს სხვა სახელმწიფო ორგანოების მიმართ, კანონმდებლის წინაშე აკისრია ანგარიშვალდებულებაც, მაგრამ იგი თავისი უფლებამოსილებების განხორციელების პროცესში დამოუკიდებელია - თავისუფალია ნებისმიერი სხვა სახელმწიფო ორგანოს, თუ თანამდებობის პირის ზეწოლისაგან. იგი ემორჩილება მხოლოდ კანონს, რომელიც ნორმატიულ დონეზე თავად ახდენს მისი დამოუკიდებლობის კონსტატაციას, უფრო სწორად კი, ქმნის ამ მდგომარეობის იურიდიულ საფუძველს. ომბუდსმენის დამოუკიდებლობის ხარისხზე მეტყველებს ის ფაქტიც, რომ იგი არ მიეკუთვნება ხელისუფლების არც ერთ შტოს. ხშირად, ამა თუ იმ ქვეყანაში ომბუდსმენის საქმიანობის ეფექტიანობის ხარისხი და მისადმი საზოგადოების ნდობის ფაქტორი უშუალოდ ამ თანამდებობაზე მყოფი ადამიანის პიროვნულ ავტორიტეტზეა დამოკიდებული. მაგალითად, რუსეთის ადამიანის უფლებათა დამცველ ადვოკატთა კომიტეტის მოხსენებაში ხაზგასმულია ის გარემოება, რომ ადამიანების უმრავლესობის (საუბარია რუსეთის მოსახლეობაზე - ზ. ჯ.) წარმოდგენაში ომბუდსმენის ინსტიტუტი განუყოფლადაა დაკავშირებული კოვალიოვის სახელთან.¹³ 

კანონმდებლობა ამ ინსტიტუტის 285 წლიან ისტორიასთან ერთად ქმნის იმ პრინციპების ერთობლიობას, რომელიც საზოგადოების წარმოსახვაში ომბუდსმენის პოპულარობასა და ავტორიტეტს განაპირობებს. ე. ლუკაშევას აზრით, ასეთი პრინციპებია:

სახელმწიფო ორგანოთა სისტემაში ომბუდსმენის დამოუკიდებლობა;

უფლებამოსილების ვადაში მისი თანამდებობიდან გათავისუფლების დაუშვებლობა;

საკანონმდებლო ინიციატივის უფლება;

მოქალაქეთათვის ხელმისაწვდომობა;

საჩივრებისა და განცხადებების განხილვისას ფორმალური პროცედურების გამორიცხვა;

მოქალაქეთათვის უფასო დახმარება და ა.შ.¹⁴

ამ ინსტიტუტის პოპულარობა და შესაბამისად მსოფლიოს მთელ რიგ ქვეყნებში გავრცელება მნიშვნელოვანწილადაა დამოკიდებული მის იურიდიულ ბუნებაზე. ამდენად, ომბუდსმენის ფენომენის კვლევისათვის დიდი მნიშვნელობა ენიჭება მისი იურიდიული ბუნების ე.ი. ამ ინსტიტუტის როგორც სამართლებრივი მექანიზმის დატვირთვის, იგივე დანიშნულების ახსნას.

მეცნიერებაში მისი საქმიანობა, ადამიანის უფლებების დამცველ სხვა სახელმწიფო ორგანოებზე უფრო დემოკრატიულად ფასდება. ვფიქრობთ, ეს პოზიცია არ უნდა იყოს შორს ჭეშმარიტებისაგან. ამ შემთხვევაში, არც ყურადღების მიღმა გვრჩება კონსტიტუციური კონტროლის ინსტიტუტი და არც მის მნიშვნელობასა და ეფექტიანობას ვაკნინებთ. უბრალოდ, აღნიშნულ პოზიციას იტალიელი პროფესორის ბატონი ჩეზარე პინელის შეხედულებაც გვიმყარებს, რომლის თანახმადაც, აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში განვითარებული ტენდენციის მიხედვით, საკონსტიტუციო სასამართლოები, უპირველეს ყოვლისა, მიაჩნიათ პოლიტიკურ ინსტიტუტებს შორის კონფლიქტების აღმკვეთ ან მომგვარებელ ხელისუფლების შტოდ, ხოლო, შემდგომ - პოლიტიკური ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების შემთხვევაში, ადამიანთა უფლებების დამცველად. კამათს იწვევს ის დებულებები, სადაც ლაპარაკია სასამართლოებისადმი მიმართვის უფლებაზე, რაც პოლიტიკური ინსტიტუტებისათვის გარანტირებულია, ჩვეულებრივი მოქალაქეებისათვის კი შეზღუდულია.¹⁵ ამ ფონზე, ძნელია შემთხვევითობას მიეწეროს საქართველოს კონსტიტუციის 89-ე მუხლში საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლებამოსილებებში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებებთან დაკავშირებული ნორმატიული აქტების კონსტიტუციურობის განხილვის, ყველა სხვა უფლებამოსილების ბოლოს მოხსენიება. ამასთან, ომბუდსმენის საქმიანობა არ არის ფაკულტატური, რაც იმაში გამოიხატება, რომ იგი უფლებამოსილია სათანადო მიმართვის გარეშე, საკუთარი ინიციატივით შეისწავლოს მის კომპეტენციას მიკუთვნებული ნებისმიერი საქმე. კანონმდებლობით, ასეთივე მოქმედების უფლება ენიჭება საქართველოს სახალხო დამცველსაც. ომბუდსმენის საქმიანობის ამგვარი ხასიათი მისი დამოუკიდებლობის ნორმატიული გაფორმების ნიშანია.

თუ ზოგიერთმა ქვეყანამ ვერ აარიდა თავი საკონსტიტუციო სასამართლოს პოლიტიზირებას (მაგ. რუსეთი), მისგან განსხვავებით, თვით ფინეთშიც, ასე ვთქვათ „პოლიტიზირებული ომბუდსმენის“ შემთხვევაში, იგი არ ხდება პოლიტიკური ბატალიების მონაწილე. ყველა ომბუდსმენის საქმიანობის ერთადერთი ორიენტირი შესაბამის სახელმწიფოში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვაზე ზრუნვაა, უბრალოდ ფორმებია განსხვავებული.

რაც შეეხება ომბუდსმენისადმი მიმართვის უფლებას, საფრანგეთისა და დიდი ბრიტანეთის ადმინისტრაციულ საქმეებზე საპარლამენტო კომისარის შემთხვევას, იგი სხვა ქვეყნებისაგან განსხვავებით მნიშვნელოვანწილად შეზღუდულ ხასიათს ატარებს. აქ მოქმედებს ე.წ. „ფილტრის მექანიზმი“, რაც დამცველისათვის განცხადების დეპუტატის მეშვეობით გადაცემას გულისხმობს. ეს მექანიზმი, დამცველისადმი მიმართვის პროცედურის ერთგვარ გართულებას ახდენს. მისი ახსნა კი იმაში მდგომარეობს, რომ ომბუდსმენი დაცული იყოს ისეთი საჩივრებისაგან, რომლებიც არ შედიან მის იურისდიქციაში ან შედგენილია უმნიშვნელო საბაბით. ის მოიაზრება დაუსაბუთებელი განცხადებების თავიდან აცილების სამართლებრივ მექანიზმად, მაგრამ ცოტა არ იყოს უცნაურია ეს არგუმენტი, როდესაც ომბუდსმენი ერთპიროვნულად და დამოუკიდებლად წყვეტს შესულ განცხადებაზე მუშაობის დაწყების მიზანშეწონილობის საკითხს. როგორც ზოგიერთი მკვლევარი აღნიშნავს, პრაქტიკაში, უმრავლეს შემთხვევებში, ფრანგი პარლამენტარები საწინააღმდეგო მოსაზრების გარეშე გადასცემენ განცხადებას მედიატორს. რიგი მეცნიერების თვალსაზრისით, ამგვარი პროცედურა ახდენს პარლამენტის როგორც მმართველობით საქმიანობაზე საპარლამენტო კონტროლის სიმბოლოს როლის ამაღლებას. დიდ ბრიტანეთში კი ამგვარი მიმართვის წესი მხოლოდ ადმინისტრაციის საქმეებზე საპარლამენტო რწმუნებულთან მიმართებაში მოქმედებს და მოგვიანებით შემოღებულ სხვა დარგობრივ ომბუდსმენებთან მიმართებაში არ ვრცელდება.¹⁶ 

დღესდღეობით, „ფილტრის მექანიზმი“ მრავალი მკვლევარის ნეგატიურ დამოკიდებულებას იმსახურებს. ვფიქრობთ პარადოქსულია, როდესაც სახელმწიფო ბიუროკრატიისაგან ადამიანის უფლებათა დამცველ ორგანოში მოქალაქეთათვის თავად იქმნება ბიუროკრატიული საფეხურები. ეს კი, რაღა თქმა უნდა, ხშირად ეჭვის ქვეშ აყენებს ადამიანის უფლებათა დაცვის ინსტიტუციონალური გარანტიის ეფექტიანობას. არა და, თუ ღრმად გავაანალიზებთ ამ ინსტიტუტის აღმოცენების წინაპირობებს, დავრწმუნდებით, რომ იგი თავისი იურიდიული ბუნებით მთლიანად ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დასაცავადაა მოწოდებული. მეცნიერებაში დღესაც გრძელდება მისი ფენომენის კვლევა და სხვადასხვა მკვლევარები განსხვავებული ლექსიკური წყობით, თუმცა, საერთო პრინციპების საფუძველზე ახასიათებენ ამ ინსტიტუტს. მის ერთგვარ დეფინიციას იძლევა ნ. ხამანაევაც. მისი პოზიციის თანახმად, „მოქალაქის თვალსაზრისით, ომბუდსმენი წარმოადგენს უპირველეს ყოვლისა თანამდებობის პირს, რომელსაც შეიძლება მიმართო ადმინისტრაციული გადაწყვეტილებით, მისი მიღების პროცესის, აგრეთვე, სახელმწიფო აპარატის თანამშრომელთა მოქმედებების დაუკმაყოფილებლობის შემთხვევაში.“¹⁷ ვფიქრობთ, მოცემული დეფინიცია მეტნაკლებად ნათელს ხდის ამ ინსტიტუტის დანიშნულებასა და მის არსს, იურიდიულ ბუნებას. ამდენად, ომბუდსმენის საქმიანობის ძირითადი ორიენტირი სახელმწიფოში ადამიანის უფლებრივ მდგომარეობაზე ზედამხედველობაა.

ომბუდსმენის იურიდიული ბუნების ახსნის მცდელობამ პასუხი უნდა გასცეს რამდენიმე კითხვას: რისთვისაა იგი მოწოდებული და ამდენად რაში მდგომარეობს მისი დაფუძნების გონებრივი საფუძველი; რა არის მისი საქმიანობის საბოლოო მიზანი?

ეს ინსტიტუტი აბსოლუტიზმის მსხვრევისა და შეზღუდული მონარქიის დამკვიდრების წიაღში აღმოცენდა, აპოგეას კი მმართველობის საპარლამენტო სისტემაში მიაღწია. საკანონმდებლო ხელისუფლებამ, ზემოთ უკვე აღნიშნული მიზეზების გათვალისწინებით, საჭიროდ მიიჩნია ადმინისტრაციის მიერ თავის უფლებამოსილებათა განხორციელების პროცესში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვაზე თვალყურის დევნებისათვის დაემკვიდრებინა ეს ინსტიტუტი. ამდენად, ომბუდსმენი ადმინისტრაციასთან მიმართებაში პარლამენტის წარმომადგენლად იქცა. საკანონმდებლო ორგანომ ქვეყნის მართვის პროცესში პოლიტიკური კონტროლის - პარლამენტის წინაშე მთავრობის პასუხისმგებლობის მექანიზმი დაიტოვა, ხოლო ომბუდსმენს, ამ პროცესში ადმინისტრაციის მთელი რიგი მნიშვნელოვანი რგოლების საქმიანობისას ადამიანის უფლებებსა და თავისუფლებების დაცვაზე კონტროლი დააკისრა. ეს ინსტიტუტი სხვა სახელმწიფო ორგანოების მიმართ აფართოებს და ავსებს პარლამენტის ტრადიციულ ფუნქციებს.

როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, ომბუდსმენის საქმიანობა მხოლოდ და მხოლოდ ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვაზე კონტროლისაკენაა მიმართული. მისი საქმიანობა ფართო ხასიათს ატარებს და არ შემოიფარგლება მხოლოდ კონსტიტუციით აღიარებული ადამიანის უფლებებსა და თავისუფლებათა დაცვაზე თვალყურის დევნებით. ომბუდსმენი კონტროლს ახორციელებს შესაბამის სახელმწიფოში მთლიანად ადამიანის უფლებათა დაცვაზე, რომელთაგან, ბევრი შეიძლება ქვეყნის ძირითად კანონში მოხსენიებული არც იყოს, მაგრამ თანამედროვე ქართული კონსტიტუციის სტილში რომ ვთქვათ, „... თავისთავად გამომდინარეობენ კონსტიტუციის პრინციპებიდან“ (მ.39).

ომბუდსმენი, ერთი მხრივ, თითოეული დარღვევის ფაქტზე რეაგირებით, ხოლო მეორეს მხრივ ყოველწლიურად პარლამენტის წინაშე ანგარიშვალდებულებით და შესაბამისად სიტუაციის პოზიტივიციისაკენ მიმართული წინადადებების წარდგენით, სახელმწიფოში პიროვნების სამართლებრივ მდგომარეობაზე კონტროლს ახორციელებს როგორც ინდივიდუალურად, ასევე კომპლექსურად. ამ უკანასკნელში კი ნათლად იკვეთება ის, თუ რა მიზანი აქვს ომბუდსმენის საქმიანობას. ეს კი უკვე ერთაზროვნად შეიძლება ითქვას, რომ პიროვნების სრულფასოვანი სამართლებრივი მდგომარეობისაკენ მიმართული მოღვაწეობაა, რამეთუ სწორედ სამართლებრივად ყოველმხრივ უზრუნველყოფილი ინდივიდი არის სამართლებრივი სახელმწიფოს მყარი ფუნდამენტი. სახელმწიფო კი მხოლოდ სამართლებრივი შეიძლება იყოს, წინააღმდეგ შემთხვევაში, იგი მხოლოდ სახელმწიფოს უბრალო განსახიერება და ფიქცია იქნება, სადაც დემოკრატიულ რეჟიმზე საუბარიც საფუძველს მოკლებული იქნება. ამდენად, აღსანიშნავია ის გარემოება, რომ ომბუდსმენი ერთსახოვანი იურიდიული ბუნების მატარებელი ორგანოა.

ომბუდსმენი, ხშირ შემთხვევაში, სახელმწიფოში მოქმედი ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დამცავ ორგანოთა შორის ბოლო რგოლია და შესაბამისად მასთან მიმართვა ყველა სხვა საშუალების ამოწურვის შემდეგ ხდება. „მთლიანობაში კი, საზღვარგარეთის ქვეყნების სახელმწიფო ორგანოთა სისტემაში ომბუდსმენი მკვიდრდება და ვითარდება როგორც სამართლებრივი კონტროლის პერსპექტიული სახე.“¹⁸ 

თანამედროვე მსოფლიოში გავრცელებული ომბუდსმენის ინსტიტუტის ნაირსახეობებს ხშირად იმ დასკვნამდეც მივყავართ, რომელიც ეჭვქვეშ აყენებს ომბუდსმენის, სამოქალაქო უფლებებზე რწმუნებულის, სახალხო დამცველის, ადამიანის უფლებათა კომისიისა და სხვა დასახელებების მატარებელი ანალოგიური ინსტიტუტების ერთიან კონცეფციას. არადა ზემოთ ჩამოთვლილი ორგანოების საერთო იურიდიული ბუნება, ადამიანის უფლებათა დარღვევის თითოეულ ფაქტზე შესაბამისი რეაგირება და მათ აღმოსაფხვრელად გარკვეულ ღონისძიებათა გატარება, მათი საქმიანობის საბოლოო მიზანი - ინდივიდის სამართლებრივი დაცვა სწორედ იმ აზრს ავითარებს და განამტკიცებს, რომ ჩვენ ვხვდებით არა არსებითად სხვადასხვა ინსტიტუტების აბსტრაქტულ გაერთიანებას ომბუდსმენის ზოგად ცნებაში, არამედ მათ ნაირსახეობას და მრავალფეროვნებას. ის ძირითადი მახასიათებელი, რაც თანაბრად შეეხება ყველა ქვეყნის ომბუდსმენს მათი კომპეტენციის თვალსაზრისით - პიროვნების უფლებათა და თავისუფლებათა დასაცავად ქვეყნის ადმინისტრაციაზე ზედამხედველობის განხორციელება, სწორედ მისი ბუნების ერთგვაროვნების და ამდენად ომბუდსმენის ერთიანი კონცეფციის საფუძველია.

თუმცა, სხვადასხვა ქვეყნებში ამ ინსტიტუტის მრავალფეროვნება იმის თქმის საფუძველს გვაძლევს, რომ დღესდღეობით უკვე ძნელია ორი ისეთი ქვეყნის მოძებნა, რომელთაც აბსოლუტურად ერთნაირი ომბუდსმენის მოდელი გააჩნიათ. ამ ინსტიტუტის თანამედროვე მსოფლიო პრაქტიკის მიხედვით, ომბუდსმენის სხვადასხვა ნაციონალური მოდელები ხშირ შემთხვევაში ხასიათდება როგორც მსგავსებით, ასევე დიამეტრალური სხვადასხვაობით. იგივე ითქმის მის უფლებამოსილებებზე - საკონტროლო საქმიანობის არეალზე და მოცულობაზე.

ინგლისში საპარლამენტო რწმუნებული განიხილავს მოქალაქეთა საჩივრებს სამინისტროებისა და სხვა სახელმწიფო უწყებების მოქმედებასთან დაკავშირებით, რომლებიც არ შეიძლება გასაჩივრებულ იქნას სასამართლოში ან ადმინისტრაციულ ტრიბუნალში. ინგლისის საპარლამენტო რწმუნებულის საქმიანობა ვრცელდება ცენტრალური ადმინისტრაციის მხოლოდ იმ ორგანოებზე, რომლებიც მოცემულია სპეციალურ ნუსხაში და რომელთა შეცვლაც მხოლოდ „Order in Counsil“-ის ძალითაა შესაძლებელი.¹⁹ ომბუდსმენის საქმიანობა არ ეხება სასამართლო სისტემას. 1974 წლიდან კი, მას, კანონმდებლობით დადგენილი წესით, შესაძლებლობა მიეცა ადგილობრივი ადმინისტრაციის მხრიდან ადამიანის უფლებათა დარღვევის ფაქტებზე საკონტროლო უფლებამოსილებები განეხორციელებინა. ამ წლიდან, სხვადასხვა რეგიონებში ამოქმედდნენ ადგილობრივი რწმუნებულები.

ზოგიერთი მეცნიერი აღნიშნავს, რომ დიდი ბრიტანეთის საპარლამენტო რწმუნებულის ძირითადი ფუნქცია „ცუდ მმართველობასთან“ (Maladministration) დაკავშირებული საჩივრების განხილვა და აღმოჩენილი დარღვევების საჯაროდ განცხადებაა.²⁰ თუმცა, სხვა მოსაზრების თანახმად, უფრო პრობლემატურია მეორე ნაწილი, რომელიც მთავრობის დისკრეციული ხელისუფლების დელიკატურ სფეროს ეხება და რომელში ჩარევისგანაც მან კანონის თანახმად თავი უნდა შეიკავოს. ასეთ შემთხვევებში, რწმუნებული უნდა შემოიფარგლოს დისკრეციული გადაწყვეტილების თანმხლები პროცედურული მომენტების შესწავლით: ფაქტების მაჩვენებლების თავმოყრით, რომელთა საფუძველზეცაა მიღებული გადაწყვეტილება, საქმის მინისტრისათვის წარდგენა და ა.შ.²¹ 

დანიის ომბუდსმენი აკონტროლებს სამოქალაქო და სამხედრო სახელმწიფო, აგრეთვე ადგილობრივი ადმინისტრაციის საქმიანობას. ამ სახელმწიფოში მართალია ომბუდსმენის საქმიანობის არეალში ექცევიან მინისტრებიც, მაგრამ იგი მაინც დეპოლიტიზირებულ ხასიათს ატარებს. დანიაში შესაძლებელი იქნა თავი აერიდებინათ მინისტრის მოქმედების კონტროლისათვის პოლიტიკურ სფეროში. თუ ომბუდსმენი მინისტრის წინააღმდეგ საქმის აღძვრას მაინც გადაწყვეტს, იგი ვალდებულია ამის შესახებ აცნობოს ფოლკეტინგის ომბუდსმენის საკითხთა კომიტეტს, რომელიც შეისწავლის აღნიშნულ საკითხს. იგი მოკლებულია სასამართლო სისტემის კონტროლის უფლებას. დანიელმა სახელმწიფომცოდნეებმა ერთის მხრივ გაითვალისწინეს სასამართლო გადაწყვეტილების შემოწმების შესაძლებლობა, ხოლო მეორეს მხრივ, არ ჩათვალეს შესაძლებლად სასამართლო დამოუკიდებლობის შეთავსება შიდა კონტროლთან.

თანამედროვე მსოფლიოში არსებული ომბუდსმენის ნაირსახეობებიდან ყველაზე მეტად პოლიტიზირებული და იმავდროულად ორიგინალური ხასიათის მატარებელია ამ ინსტიტუტის ფინური მოდელი. იგი თვალყურს ადევნებს ადამიანის უფლებათა დაცვის მდგომარეობას თავდაცვის სფეროში; იხილავს პენიტენციალური სისტემის ორგანოებიდან შემოსულ საჩივრებს, აგრეთვე, ცენტრალური და ადგილობრივი ადმინისტრაციის საქმიანობას; მისი საკონტროლო უფლებამოსილებანი სწვდება, ასევე ლუთერანულ ეკლესიასა და სასამართლო სისტემას.

ალვარო ხილლ რობლესის თქმით, ფინეთის ომბუდსმენს ხელი მიუწვდება მინისტრთა საბჭოს ყველა იმ აქტზე, რომელთა თაობაზეც შეუძლია გამოთქვას თავისი პრინციპული უთანხმოება და პროტესტი, მათ არაკანონიერებასთან დაკავშირებით და ამასთან, ინდივიდუალური წესით აკონტროლოს მინისტრების საქმიანობა. Jeknen, Salapuki, Ninkkaven an Leivo-ს საქმეები აშკარად აჩვენებენ, რომ იუსტიციის ომბუდსმენი უფლებამოსილია ნებისმიერი მინისტრის არაკანონიერ ქმედობასთან დაკავშირებით, სასამართლოში შეიტანოს სარჩელი სისხლის სამართლის აღძვრის თაობაზე.

ავსტრიის 1920 წლის კონსტიტუციის 148-ე მუხლის შესაბამისად, ყოველ პირს შეუძლია სახალხო დამცველის კოლეგიას მიმართოს საჩივრით მმართველობის განხორციელების პროცესში არსებულ ნაკლოვანებებზე, თავად ფედერაციის საქმიანობაზეც როგორც კერძო სამართლებრივი ურთიერთობების სუბიექტზე, იმ შემთხვევაში, როდესაც ეს ნაკლოვანებები ხელყოფენ მათ ინტერესებს და თუ მათ უფლება არ ჰქონდათ ან მეტად არ შეეძლოთ გასაჩივრების სხვა მექანიზმების გამოყენება. ამგვარად, იგი, ასე ვთქვათ, ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის უკანასკნელი მექანიზმია. ომბუდსმენის კოლეგიის კომპეტენციის მიმოხილვა მოიცავს საჯარო ადმინისტრირების, ხელისუფალთა, დაწესებულებათა და სამთავრობო ორგანოების ერთიან სისტემას მათ მიერ კანონების ცხოვრებაში გატარებაზე ზედამხედველობის ჩათვლით. მათი საქმიანობის შემოწმებისას, ომბუდსმენის კოლეგია ზრუნავს არა მხოლოდ იმაზე, სახელმწიფო მოხელის მიერ კონკრეტული საქმისადმი მიდგომა შეესაბამება თუ არა კანონს, არამედ ასევე, თუ როგორია ხელისუფლების დამოკიდებულება მოსახლეობისადმი. თუმცა, ომბუდსმენის კოლეგიის კომპეტენციაში არ შედის სასამართლოთა საქმიანობაზე ზედამხედველობის განხორციელება.

მოკლედ, ასე შეიძლება დახასიათდეს ომბუდსმენის საკონტროლო საქმიანობის ძირითადი მიმართულებები, რომელთა შორის დიდია როგორც მსგავსება, ასევე სხვადასხვაობა. ეს უკანასკნელი კი მრავალფეროვანს ხდის ამ ინსტიტუტის იურიდიულ ბუნებას.

ყურადსაღებია აგრეთვე ის, რომ აღნიშნული ინსტიტუტი ზოგიერთ ქვეყანაში ერთპიროვნულ ხასიათს ატარებს (მაგ. დანია, ფინეთი, რუსეთი, პოლონეთი, საფრანგეთი, საქართველო და ა.შ.); მთელ რიგ სახელმწიფოებში, ძირითადად ადამიანის უფლებათა თვისობრივი გადანაწილებით, რამდენიმე დარგობრივ ომბუდსმენს ვხვდებით. ასე მაგალითად, დღეისათვის, შვედეთში ცხრა ომბუდსმენი ახორციელებს ადამიანის უფლებათა დაცვაზე ზრუნვას. ამათგან ერთ-ერთი, რომელიც საზოგადოებისთვის ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის საკითხებს აკონტროლებს, შეფომბუდსმენის ფუნქციებს ასრულებს და დანარჩენ ომბუდსმენებს შორის, მათთან შეთანხმებით ანაწილებს ფუნქციებს. აქ მოქმედებენ ინფორმაციის, სამხედრო, მართლმსაჯულების და პენიტენციალური სისტემის, რასობრივი დისკრიმინაციის, ბავშვთა უფლებების, აგრეთვე, სოციალურ და საგადასახადო სფეროებში პიროვნების სამართლებრივი მდგომარეობის საკითხთა ომბუდსმენები.

უნგრეთში სამოქალაქო უფლებებზე და ეროვნულ და ეთნიკურ უმცირესობათა საკითხების სახელმწიფო კრების რწმუნებულების გვერდით მოქმედებს აგრეთვე, ინფორმაციის საკითხების რწმუნებული. ამათგან პირველ ორს, უშუალოდ კონსტიტუცია იხსენიებს, ხოლო ინფორმაციის საკითხების რწმუნებულის ინსტიტუტი დაფუძნებულია კანონით, რის შესაძლებლობასაც ქვეყნის კონსტიტუცია იძლევა. მათგან ერთ-ერთი უფროსი რწმუნებულის როლში გვევლინება.

ავსტრიაში და ფილიპინებზე ეს ორგანოები კოლეგიურ ხასიათს ატარებენ. ფუნქციების არა გადანაწილების, არამედ რამოდენიმე პირს შორის კონცენტრაციით აქ იქმნება ომბუდსმენის კოლეგიური ორგანო, რომელიც ქვეყნის კანონმდებლობით განსაზღვრულ სივრცეში ახორციელებს ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვაზე კონტროლს.

შვედეთის ომბუდსმენებს ხელი მიუწვდებათ მათ წარმოებაში არსებულ საქმესთან დაკავშირებულ ნებისმიერ მასალაზე. შესაბამისად ყველა სახელმწიფო ორგანო და თანამდებობის პირი ვალდებულია ომბუდსმენს მოთხოვნის შემთხვევაში, წარუდგინოს ნებისმიერი ინფორმაცია. ომბუდსმენისათვის საქმესთან დაკავშირებული ადმინისტრაციული ან სახელმწიფო საიდუმლოების შემცველი ყველა დოკუმენტი ხელმისაწვდომი უნდა იყოს, თუმცა, გამონაკლის შემთხვევაში, როდესაც საქმე ეხება სამხედრო სფეროში ეროვნული უშიშროების საკითხებს, შეიძლება მას ამ მოტივით უარი ეთქვას მასალების წარდგენაზე. საქმის შესწავლის შემდეგ, ომბუდსმენი უფლებამოსილია: სასამართლოში გადასცეს მასალები იმ პირზე, რომლის საქმიანობაც მოწმდებოდა; მისი სისხლის სამართლებრივი პასუხისმგებლობის საკითხის დასმის გარეშე მისცეს მითითება და ყოველგვარი სანქციის გარეშე შესაბამის თანამდებობის პირს მიაწოდოს რეკომენდაციები და წინადადებები მუშაობის გაუმჯობესების მიზნით და სახელმწიფო ორგანოებს მიმართოს კანონმდებლობის სრულყოფის წინადადებით. ამასთან, ომბუდსმენი სარგებლობს ორი მეტად ეფექტური საშუალებით: ერთი - მისი საქმიანობის ყოველწლიური ანგარიში პარლამენტის წინაშე და მეორე - მასობრივი ინფორმაციის საშუალებების აქტიური გამოყენება. ეს ორი ბერკეტი კი უფრო დიდ რეზონანსს აძლევს მის საქმიანობას.

მმართველობისა და მართლმსაჯულების სხვადასხვა სფეროში ზედამხედველობის განხორციელებით, სახელმწიფო და მუნიციპალური თანამდებობის პირებისათვის ბრალდების წარდგენით, შვედეთის ომბუდსმენი თვალყურს ადევნებს მმართველობის ყველა სფეროში კანონიერების რეჟიმის მხარდაჭერას. ინგლისის საპარლამენტო კომისარის მიერ თავის უფლებათა განხორციელების პროცედურებს რაიმე მკვეთრი თავისებურებები არ გამოარჩევს სხვა ქვეყნების ომბუდსმენებისაგან. ერთ-ერთი მთავარი თავისებურება, რაც ინგლისის საპარლამენტო კომისარს ახასიათებს, მისი საქმიანობის ფაკულტატური ხასიათია. ე.ი. მას არ შეუძლია ამ თუ იმ საქმის შესწავლა, თუ არ არის მისადმი სათანადო მიმართვა. საჩივრის შეტანა შეუძლიათ მხოლოდ დიდი ბრიტანეთის მოქალაქეებს და ეს პროცესი ხდება წერილობით. საჩივრის ხანდაზმულობის ვადა გასაჩივრებული ქმედობის ჩადენის ან მოქალაქეთათვის ამ ქმედობის ჩადენის შესახებ ინფორმაციის მიღებიდან თორმეტი თვით განისაზღვრება. სხვადასხვა ნაციონალური მოდელების მოკლე მიმოხილვის შემდეგ არ შეგვიძლია არ მივიღოთ მხედველობაში ის მაღალი შეფასება, რომელიც ამ ინსტიტუტს მისცა ავსტრიის სახალხო სამართალდაცვის კოლეგიის ერთ-ერთმა წევრმა, სამართლის პროფესორმა ვ. პიკლემ. მისი თქმით, ომბუდსმენის ინსტიტუტის შექმნამ ახალი ფურცელი გახსნა სახელმწიფოსა და მოქალაქეს შორის, ძალაუფლებით აღჭურვილ პირებსა და მართულთა შორის ურთიერთობებში... დღეს, ომბუდსმენის ინსტიტუტი მსოფლიოს ცივილიზებული ქვეყნების სამართლებრივ სისტემაში სამართლიანად ითვლება აღმასრულებელი ხელისუფლების საქმიანობაში ადამიანის უფლებათა დაცვისა და კანონიერების განმტკიცების საჭირო მექანიზმად.“²² ამ ინსტიტუტმა მსოფლიოს მთელ რიგ ქვეყნებში, როგორც უკვე ზემოთაც აღვნიშნეთ, მრავალ ფაქტორთა გათვალისწინებით დიდი პოპულარობა და ავტორიტეტი მოიპოვა. ეს შეფასება მისი ეფექტიანი საქმიანობისადმი ერთგვარი მადლიერების გამოხატულებად შეიძლება მივიჩნიოთ, რამეთუ იგი მოქალაქეთა წარმოსახვაში ერთ-ერთი ავტორიტეტული და სამართლიანი ორგანოა.

თავად ინგლისში, სადაც მისი მოქმედების არეალი ერთგვარად შეზღუდულ ხასიათს ატარებს, მისი საქმიანობის ოცდაათწლიანი ისტორია გვიჩვენებს, რომ ეს ინსტიტუტი თამაშობს დადებით როლს, როგორც მოქალაქეთა კანონიერი ინტერესებისა და უფლებების დამცველი არა სასამართლო საშუალება, როცა ისინი ილახებიან ცენტრალური სახელმწიფო და ადგილობრივი მუნიციპალური ორგანოების მიერ.²³ 

აქვე უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ ომბუდსმენის ქმედითობის უმნიშვნელოვანესი ასპექტი თანამდებობაზე მყოფი პირის პიროვნული თვისებები და ომბუდსმენის მიზნის გამართლებისაკენ სწრაფვის ხარისხია. ამდენად, მისი ფართო უფლებრივი მდგომარეობის ლეგალიზება არ არის მთლიანად ამ ინსტიტუტის ქმედითობის ერთადერთი საკმარისი პირობა. მისი ეფექტიანობის ხარისხი მნიშვნელოვანწილადაა დამოკიდებული თავად ამ თანამდებობაზე მყოფ პირზე, რაც უახლოეს წარსულში რუსეთის მაგალითზეც ნათლად დავინახეთ. ამ ინსტიტუტის ერთადერთი მიზანი, ნებისმიერი (მისთვის მისაღები თუ მიუღებელი) ხელისუფლების პირობებში, მხოლოდ პიროვნების სამართლებრივი მდგომარეობის სრულყოფისაკენ სწრაფვაა. ამ ფონზე სავსებით ლოგიკურია პოსტსოციალისტური სივრცის კონსტიტუციონალიზმის სწრაფვა მისი შემოღება-დამკვიდრებისაკენ. ეს ტენდენცია შეიძლება ამ ქვეყნებში დემოკრატიზაციის მზარდი პროცესის კიდევ ერთ კრიტერიუმად და ადამიანის უფლებების უზენაესი ფასეულობის რანგში აყვანის შეუქცევადი პროცესის ნათელ გამოხატულებად მივიჩნიოთ.

_____________________

1. Лукашева Е. Общая теория прав челоиека; М. 1996 г; Стр. 46

2. Международная защита прав человела и их нарушения в кфпиталистическихстранах; М. 1981 г; Стр. 40.

3. Ктстиаковский Б. Государство праиоиое и социалистическое; М. 1906 г. Стр. 143

4. თუმცა აქვე უნდა აღვნიშნოთ ისიც, რომ ადამიანის თავისუფლების უზრუნველყოფასთან ერთად, სახელმწიფო, რომელიც კისრულობს საზოგადოების სოციალურ უზრუნველყოფის ვალდებულებას, ამისათვის იგი აღარ შემოიფარგლება მხოლოდ დაცვითი ფუნქციებით და სოციალური

5. გ. ინაური; სადიპლომო ნაშრომი თემაზე ,,რუსეთის ფედერაციის კონსტიტუციის ზოგადი მიმოხილვა“; დაცულია თბილისის იურიდიულ ინსტიტუტში 1996 წლის 18 ივნისი.

6. ა. აბესაძე; ,,მკაცრი გაკვეთილი“; ჟ. სამართალი. #7-8; თბ.1993 წ.; გვ. 34.

7. ლუკაშევა ე. დას. ნაშ. გვ. 41

8. Международная защита прав человела и их нарушения в кфпиталистическихстранах; М. 1981 г; Стр. 39

9. Алваро Хилл-ровлес. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена); М. 1997 г. Стр. 89-92

10. Eva Lentomska; The Ombudsman and Bazis Raits; East Eurofean Constitutional Review; Winter 1995 Years; P. 63.

11. Механизмы защити прав человека в Росии М. 1996 г. Стр. 93.

12. საქართველოს კონსტიტუცია ქართულ, რუსულ, ინგლისურ და გერმანულ ენებზე; თბ. 1997; წელი; გვ.13

13. Механизмы защити прав человека в Росии М. 1996 г. Стр. 99.

14. ლუკაშევა ე. დას. ნაშ. 371.

15. ჩ. პინელი; საკონსტიტუციო სასამართლოს ფუნქციები, მოსამართლის არჩევა; ჟ. ადამიანი და კონსტიტუცია; თბ. #1; 1997წ. გვ.34

16. Конституционное Государственное право зарубежных слран Том 3 Отв ред Б А Страшун 1997 г стр 72

17. Н. Хаманаева Н. Место и роль института в системе праиоиого контроля; правоведение; 1992 г. 2; стр. 87.

18. მელქაძე ო. ინწკირველი 70. სიახლეების შესახებ ქართულ კონსტიტუციონალიზმში; თბ. 1996; გვ. 65.

19. ალვარო ხილ-რობლესი; დას. ნაშ. გვ.95

20. იქვე. გვ.96

21. იქვე. გვ.97

22. ე. ლუკაშევა; დას. ნაშ. გვ.369.

23. ხამანაევა; დას. ნაშ. გვ. 87.

ნინო ბაქაქური
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

1. შესავალი

ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვისა და პატივისცემის აუცილებლობის აღიარება კაცობრიობის უმნიშვნელოვანესი მონაპოვარია და ნებისმიერი სახელმწიფოს არსებობის ამოსავალი იდეა ამ პრინციპის განხორციელებაში უნდა მდგომარეობდეს.

სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანი პრინციპები და იდეები, რომლებიც სახელმწიფოს არსს განსაზღვრავს, როგორც წესი, უცვლელი რჩება, მაგრამ მათი მიღწევისა და განხორციელების მეთოდები პრაქტიკაში აუცილებლად ვითარდება საზოგადოების განვითარების პარალელურად.

სამწუხაროდ, დღესდღეობით მსოფლიოში არ არსებობს აბსოლუტურად სრულყოფილი სისტემა, რომელიც მაქსიმალურად დაიცავს ადამიანს. მაშინ, როცა სამართლებრივი სახელმწიფოს მოდელს ყველაზე მეტად მიახლოებულ დემოკრატიის უძველესი ისტორიული ტრადიციების მატარებელ ქვეყნებში ადამიანის უფლებათა დაცვა უმწვავეს პრობლემად რჩება, ამდენად, ბუნებრივია, ტოტალიტარული რეჟიმიდან ახლად გამოსულ სახელმწიფოებში მსგავსი პრობლემების სიჭარბე.

სკანდინავიური წარმოშობის ეს ,,უცნაური იურიდიული ფენომენი” უკანასკნელი ათწლეულების მანძილზე (განსაკუთრებით მეორე მსოფლიო ომის შემდგომ) გასაოცარი სისწრაფით გავრცელდა სხვადასხვა ქვეყანაში. დღეისათვის, ომბუდსმენის ინსტიტუტი ამა თუ იმ ფორმით სამოცამდე სახელმწიფოში არსებობს. სახალხო დამცველის ინსტიტუტი თვით ევროგაერთიანებაშიც კი მოქმედებს.

უმნიშვნელოვანესია პასუხი გაეცეს კითხვას, თუ რამ განაპირობა ომბუდსმენის ფენომენის ასეთი წარმატება? მან ხომ თავი დაიმკვიდრა ისეთ ქვეყნებში, სადაც დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს ჩამოყალიბების პროცესი ისტორიულად ხანგრძლივ პერიოდს მოიცავს და მნიშვნელოვანი თავისებურებებით, ღრმა თვითმყოფადობით ხასიათდება, სადაც ნებისმიერი სიახლე პოლიტიკური და სამართლებრივი სისტემის თანდათანობითი, ბუნებრივი ევოლუციის შედეგია და არა სხვა ქვეყნის თუნდაც წარმატებული გამოცდილების პირდაპირი გაზიარების. ასწლეულების მანძილზე მიმდინარე პროცესების შედეგად ამ ქვეყნებში მთელი რიგი პოლიტიკური (საპარლამენტო კონტროლი), საზოგადოებრივი (საინფორმაციო საშუალებები) და სასამართლო მექანიზმები შეიქმნა, რომლებიც კანონმდებლობით ქვეყანაში დემოკრატიის, თავისუფლების, თანასწორობის პრინციპებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის უზრუნველყოფის შესაძლებლობებით არიან აღჭურვილნი. მაგრამ, როგორც რეალურმა ცხოვრებამ გვიჩვენა, ეს მექანიზმები ჯერ კიდევ შორსაა სრულყოფისაგან. საზოგადოება მუდმივ ძიებაშია, ცდილობს რა თავისი იდეალების განსახორციელებლად გამონახოს ახალი და უფრო ეფექტური საშუალებები. თანამედროვე ეტაპზე ერთ-ერთ ასეთ საშუალებად ომბუდსმენის ინსტიტუტის შემოღება იქცა.

ისტორიული ფონი

,,ომბუდსმენი” შვედური სიტყვაა და ,,ინტერესების დამცველს” ნიშნავს. მისი ძირითადი დანიშნულება სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების საქმიანობაზე ადამიანის უფლებებისა და ძირითადი თავისუფლებების დაცვის მიზნით საპარლამენტო კონტროლის განხორციელებაა.

პარადოქსია, მაგრამ ფაქტია, რომ ომბუდსმენის ინსტიტუტის წარმოშობა მის სამშობლოში, შვედეთში, აბსოლუტური მონარქიის ხანას უკავშირდება. ისტორიულმა მოვლენებმა, რომლებიც წინ უძღოდა ამ ქვეყანაში სახალხო დამცველის ინსტიტუტის ჩამოყალიბების პროცესს, მნიშვნელოვანწილად განსაზღვრა მისი არსი და უფლებამოსილებათა სფერო. კერძოდ, იმ ფაქტმა, რომ აბსოლუტური მონარქიის პერიოდში მეფე თანაბრად აკონტროლებდა როგორც სახელმწიფო სამსახურში მყოფი პირების, ისე მოსამართლეთა საქმიანობას, შემდგომში განაპირობა ომბუდსმენის მოღვაწეობის წარმართვა ამ ორი ძირითადი მიმართულებით.

ომბუდსმენის ინსტიტუტის წინამორბედს ჯერ კიდევ XVI საუკუნეში არსებული მთავარი სენეშალის (,,drotsen”) პოსტი წარმოადგენდა, რომლის მოვალეობებშიც მეფის უზენაესი ხელისუფლების სახელით სახელმწიფოში სამართალწარმოების პროცესზე ზედამხედველობა შედიოდა. ეს ზედამხედველობა არ იყო აბსოლუტური და ხორციელდებოდა მხოლოდ ზემოაღნიშნულ სფეროში არსებული მდგომარეობის თაობაზე მონარქის ინფორმირების ფორმით. რაც შეეხება სასამართლო მოხელეზე უშუალო ზემოქმედების უფლებას, მისი სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემის ჩათვლით, 1683 წლიდან იგი General Richz Schultz-ს მიენიჭა. მაგრამ უკვე 1713 წელს მეფე კარლ XII ამ ორი თანამდებობის გაერთიანების გზით გამონახა სახელმწიფო ადმინისტრაციასა და სასამართლოზე კონტროლის დაწესების ახალი ფორმა და 26 ოქტომბრის ბრძანებით დააფუძნა Koenungens Hogsta Ombudsmanen-ის ინსტიტუტი. მომდევნო წლების განმავლობაში მომხდარი ცვლილებების შედეგად ამ ინსტიტუტმა 1719 წელს იუსტიციის კანცლერის (Justitle - kansler) სახელწოდება და სახელმწიფო ადმინისტრაციისა და სასამართლო სისტემის საქმიანობაში ჩარევის თვალსაზრისით, ყველაზე ფართო უფლებამოსილებები მიიღო. ამ პერიოდში იგი მეფის მიერ დანიშნულ და თავისი საქმიანობით მის წინაშე პასუხისმგებელ თანამდებობის პირს წარმოადგენდა.

კარლ XII გარდაცვალების შემდეგ მონარქისა და მიწების ურთიერთობაში დაძაბულობით აღსავსე წლები დაიწყო. ამ დროს იუსტიციის კანცლერი ინიშნებოდა მეფის მიერ. იგი ანგარიშვალდებული იყო პარლამენტის (რიქსდაგის) წინაშე, რაც მას უფროდაუფრო აქცევდა ამ უკანასკნელის გავლენის ქვეშ. ეს წინააღმდეგობა 1760 წელს იმით დამთავრდა, რომ მიწებმა რიქსდაგის მორიგ სესიამდე¹ იუსტიციის კანცლერის დანიშვნის უფლება მოიპოვეს. თუ გავითვალისწინებთ იმ ფაქტს, რომ შვედეთის პარლამენტის სესიებს შორის ხშირად რამოდენიმე წელი გადიოდა, ცხადი გახდება ომბუდსმენის ინსტიტუტის გაძლიერების მიზეზები: სესიათა შორის პერიოდში ომბუდსმენი ახორციელებდა ჭეშმარიტ საპარლამენტო კონტროლს მეფის ხელისუფლებაზე, რომლის სახელითაც ქვეყანაში სამართალწარმოება და მართლმსაჯულების განხორციელება ხდებოდა². ომბუდსმენი, რომელიც დამოუკიდებელი იყო მეფისგან და რომელსაც გამოვლენილი დარღვევების თაობაზე პარლამენტისადმი ხშირი მიმართვის საშუალება არ ჰქონდა, იძულებული ხდებოდა გამოეყენებინა მოხელეთა პასუხისგებაში მიცემის უფლება და მხარდაჭერა საზოგადოების ფართო წრეებში მოეძებნა მის მიერ წარმოებული გამოძიების შედეგების საჯაროდ გამოქვეყნების საშუალებით. თუმცა, იუსტიციის კანცლერის დამოუკიდებლობას ბოლო მოეღო გუსტავ III-ის 1772 წელს გამოცემული კონსტიტუციით, რომლის თანახმადაც, იგი კვლავ მეფის დაქვემდებარებაში მოექცა. ასეთმა მდგომარეობამ 1809 წლამდე გასტანა. ამ წელს გუსტავ III მოკლეს, აბსოლუტური მონარქია დაემხო, რიქსდაგმა კვლავ დაიბრუნა სრული ძალაუფლება და მიიღო ახალი კონსტიტუცია, რასაც მოჰყვა Jastitle-Ombudsmanen-ის (საპარლამენტო ომბუდსმენის) ინსტიტუტის დაარსება.³ 

ამ დროიდან შვედეთში ნათლად გამოიკვეთა ადმინისტრაციაზე კონტროლის ორგვარი მექანიზმის არსებობა - ერთის მხრივ, იუსტიციის კანცლერის სახით, რომელიც წინანდებურად დამოკიდებული იყო მეფეზე და მის სამსახურში იმყოფებოდა, როგორც სახელმწიფო მოხელე; და საპარლამენტო ომბუდსმენის სახით, რომელიც ინიშნებოდა პარლამენტის მიერ, სრულიად დამოუკიდებელი იყო ხელისუფლების ორივე შტოსგან, ემორჩილებოდა მხოლოდ კანონს და ანგარიშვალდებული იყო მხოლოდ მისი ამრჩევი ორგანოს წინაშე.

განცდილი მრავალრიცხოვანი ცვლილების შემდეგ, XX საუკუნის 60-იან წლებში შვედეთში ომბუდსმენის ერთიანი თანამდებობა მკვეთრად გამოკვეთილი კომპეტენციის სფეროებით სამ ადამიანს შორის განაწილდა. კერძოდ, პირველი ზედამხედველობას უწევდა სასამართლოებს, პროკურატურას, არმიას და პოლიციას; მეორე დაკავებული იყო სოციალური და საგანმანათლებლო საკითხებით, პრესითა და ინფორმაციის სხვა საშუალებებით; ხოლო მესამე კომპეტენცია ვრცელდება ყველა იმ სფეროზე, რომელიც არ იმყოფებოდა პირველი ორის კონტროლის ქვეშ. 1976 წელს მათ რიცხვს დაემატა მეოთხე ომბუდსმენიც.

ინსტიტუტის არსი

ხანდახან ამბობენ, რომ ომბუდსმენის ინსტიტუტი შვედური ფენომენია, რომელიც უკეთ გაითავისა სხვა ქვეყნებმა, თუმცა მრავალმა წელმა განვლო, სანამ ეს ფენომენი საზღვარგარეთ გახდებოდა ცნობილი. 1919 წლამდე საპარლამენტო ომბუდსმენის ინსტიტუტი შვედეთის გარდა სხვაგან არსად არსებობდა. ამ წელს იგი ფინეთში დაინერგა, 1953 წელს კი - დანიაში. ნორვეგიაში სამხედრო ომბუდსმენის თანამდებობა 1952 წელს შემოიღეს, მაგრამ 1963 წლამდე მსგავსი ინსტიტუტი სამოქალაქო სფეროში არ არსებულა. სახალხო დამცველის იდეის პოპულარიზაციის საქმეში მნიშვნელოვანი როლი ითამაშა დანიის პირველი ომბუდსმენის, პროფესორ Stephan Hurwitz-ის მოღვაწეობამ საერთაშორისო სფეროში და მისმა პირადმა ავტორიტეტმა, აგრეთვე, ახალი ზელანდიის მაგალითმა, რომელიც სახალხო დამცველის ინსტიტუტის დანიური სახესხვაობის დამნერგავი პირველი არასკანდინავიური ქვეყანა გახდა.

სხვადასხვა სახელმწიფოში მმართველობის ფორმის განსხვავებულობის გამო, სახალხო დამცველის ინსტიტუტმა მხოლოდ ამ ქვეყნისათვის დამახასიათებელი განსაკუთრებული თავისებურებები შეიძინა. ამის გამო იგი ნაირსახეობათა ფართო სპექტრით გამოირჩევა. თუმცა, არსებობს საერთო ნიშნები, რომლებიც ყველა სახელმწიფოს გააჩნია და ომბუდსმენის ინსტიტუტის მთავარი მახასიათებელია.

სახალხო დამცველის დამოუკიდებელი ინსტიტუტი მმართველობის აპარატის საქმიანობაზე კონტროლს ახორციელებს და ადამიანებს ადმინისტრაციის არასამართლებრივი, უკანონო მოქმედებისაგან იცავს. იგი რეგულირებულია კონსტიტუციითა და კანონმდებლობით. ის განიხილავს საჩივრებს სახელმწიფო ხელისუფლებისა და თანამდებობის პირების მიმართ და შეუძლია იმოქმედოს საკუთარი ინიციატივით. უფლება აქვს აწარმოოს გამოძიება, გასცეს რეკომენდაციები და გამოაქვეყნოს საანგარიშო მოხსენებები.

ნებისმიერ ქვეყანაში ომბუდსმენი ანგარიშვალდებულია, მაგრამ არ არის პასუხისმგებელი საკანონმდებლო ხელისუფლების წინაშე და მის მიერ გაწეულ საზედამხედველო საქმიანობათა შესახებ პერიოდულად მოეთხოვება საანგარიშო მოხსენებების წარმოდგენა. უმეტეს სახელმწიფოში ომბუდსმენს ირჩევს პარლამენტი, თუმცა, არსებობს ქვეყნები (მაგალითად: საფრანგეთი, ინგლისი), სადაც სახალხო დამცველს ნიშნავს მთავრობა ან სახელმწიფოს მეთაური, ხშირად საკანონმდებლო ორგანოს რეკომენდაციით.⁴ ომბუდსმენობის კანდიდატებს წარედგინებათ რიგი მოთხოვნები: უპირატესობა ენიჭებათ იურისტებს, აგრეთვე იმ პირებს, რომელთაც გააჩნიათ სახელმწიფო სამსახურში მუშაობის გამოცდილება. როგორც წესი, ომბუდსმენი ინიშნება გარკვეული ვადით, მაგალითად, დანიაში, შვედეთში, ფინეთში, პორტუგალიაში - 4 წლით, ესპანეთში - 5 წლით, ავსტრალიაში და საფრანგეთში - 6 წლით; ინგლისში ეს ვადა ნათლად განსაზღვრული არ არის. ერთადერთი ზღვარი ამ მხრივ 65 წლის ასაკია, რომლის მიღწევის შემდეგ ომბუდსმენს ეხსნება უფლებამოსილება. სხვა შემთხვევაში ყველაფერი დამოკიდებულია კანონთან მისი ქმედების შესაბამისობაზე.

ფედერალურ სახელმწიფოებში სახალხო დამცველი შეიძლება დაინიშნოს როგორც საერთო ფედერალურ, ასევე ფედერაციის სუბიექტების დონეზე. ამის მაგალითად გამოდგება ავსტრია, სადაც ცხრიდან შვიდ მიწაზე არსებობს ასეთი ინსტიტუტი. ანალოგიური პრინციპები მოქმედებს ისეთ სახელმწიფოებშიც, სადაც საოლქო ავტონომიაა დამყარებული.

შვედეთის ომბუდსმენის კომპეტენციის არეალი გაცილებით უფრო ფართოა, ვიდრე სხვა ქვეყნების ომბუდსმენებისა (გამონაკლისია ფინეთი. მათ რიცხვში არ ვგულისხმობთ აგრეთვე საქართველოს, რომლის მაგალითიც ცალკე იქნება განხილული) და მეტნაკლებად მოიცავს სახელმწიფო მმართველობის სრულ სპექტრს. რაც შეეხება სამოქალაქო სამსახურსა და შეიარაღებულ ძალებს, თითქმის ყველა ქვეყანაში ისინი სახალხო დამცველის კონტროლის საგანს წარმოადგენენ.

შვედეთის ომბუდსმენის სპეციფიკურობა თვით ამ ქვეყნის სამართლებრივი წყობის თავისებურებებიდან გამომდინარეობს. საქმე იმაშია, რომ შვედეთში შეინიშნება ერთმანეთისაგან მკვეთრად განცალკევებული ორი სისტემის არსებობა: ერთის მხრივ, მეფის, მისი მრჩევლებისა და მინისტრების სახით; ხოლო მეორეს მხრივ - ადმინისტრაციისა, რომელიც საკმაოდ ძლიერი და დამოუკიდებელია და მინისტრებს პირდაპირ არ ექვემდებარება. მეფე, როგორც სახელმწიფოს მეთაური, ომბუდსმენის მხრიდან ყოველგვარი კონტროლისა და ზედამხედველობის მიღმა იმყოფება, ისევე როგორც მინისტრები პოლიტიკური ხასიათის გადაწყვეტილებათა მიღებისა და განხორციელების დროს. ეს გადაწყვეტილებანი ადმინისტრაციისათვის მისი საქმიანობის პროცესში ზოგად მითითებებს წარმოადგენენ.⁵ ასეთ პირობებში ადმინისტრაციას თავისუფალი მოქმედების ფართო შესაძლებლობები ეძლევა, რაც მის მიმართ ომბუდსმენის კონტროლის განხორციელებას აუცილებელს ხდის. სხვაგვარი მდგომარეობაა სახელმწიფოთა უმრავლესობაში, სადაც მთავრობის კაბინეტური სისტემა არსებობს. იქ მინისტრი პასუხისმგებელია მის დაქვემდებარებაში მყოფ მთელ ადმინისტრაციულ სისტემაზე და, აქედან გამომდინარე, შეუძლებელია ომბუდსმენის ზედამხედველობა და კონტროლი თავიდან აიცილოს. თუმცა, აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ მრავალ ქვეყანაში მინისტრთა საბჭოს ან კაბინეტის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებანი თავისუფალია ომბუდსმენის კონტროლისაგან.

კიდევ ერთი გარემოება, რომელიც მნიშვნელოვნად განასხვავებს შვედეთისა და ფინეთის ომბუდსმენებს საზღვარგარეთის სხვა ქვეყნების ომბუდსმენებისაგან, სასამართლო სისტემასთან მათი დამოკიდებულებაა. ყველა სხვა ქვეყანაში ზემოაღნიშნული ორის გარდა, სასამართლო ომბუდსმენის ზედამხედველობისაგან თავისუფალია.⁶ მიუხედავად იმისა, რომ შვედეთის 1809 წლის კონსტიტუცია ხელისუფლების დანაწილების ნათლად გამოხატულ ელემენტებს შეიცავდა, როგორც მოვლენების შემდგომმა განვითარებამ ცხადყო, სასამართლოც და ადმინისტრაციაც მეფის ხელისუფლების აგენტებად, და აქედან გამომდინარე, პარლამენტის მხრიდან ომბუდსმენის საშუალებით კონტროლის ობიექტებად იქცნენ. თუმცა, ეს იმას არ ნიშნავს, რომ შვედეთსა და ფინეთში სასამართლოები სამართალწარმოებას დამოუკიდებლად და კანონის შესაბამისად ვერ ახორციელებენ.

ინსპექცია, როგორც ომბუდსმენის საქმიანობის ფორმა, ზოგიერთ, ძირითადად კი სკანდინავიურ ქვეყნებში არსებობს, თუმცა, შვედეთისა და ფინეთისაგან განსხვავებით, სხვა სახელმწიფოებში ნაკლებად სრულყოფილ ხასიათს ატარებს.

რაც შეეხება სანქციებს, რომლებიც სახალხო დამცველის განკარგულებაშია, ამ მხრივ, შვედეთისა და ფინეთის ომბუდსმენების, როგორც ბრალმდებელთა პოზიციები, უნიკალურია.⁷ თუმცა, ზოგიერთ ქვეყანაში ომბუდსმენს შეუძლია გასცეს სისხლის სამართლის საქმის აღძვრის რეკომენდაცია ან შეიტანოს წინადადებები შესაბამის ორგანოებში იმ პირთა დისციპლინური ან ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის შესახებ, რომელთა ქმედებამ ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევა გამოიწვია.

მიუხედავად ზემოთქმულისა, ყველაზე დიდ ეფექტს ომბუდსმენის საქმიანობის ფორმებს შორის მაინც მისი ყოველწლიური ანგარიშები ახდენს, რომელთა თაობაზეც მოგვიანებით გვექნება საუბარი.

2. ომბუდსმენის ქართული სახესხვაობა

ჩვენს ქვეყანაში სახალხო დამცველის ინსტიტუტი 1995 წლის კონსტიტუციითა და 1996 წლის 18 სექტემბრის ორგანული კანონით დაინერგა. იგი ჯერ სრულიად ახალგაზრდაა და ალბათ მრავალი წელი დასჭირდება იმისათვის, რომ ადამიანის უფლებათა დაცვის იმ ქმედით და ეფექტურ სისტემას დაემსგავსოს, როგორიც დღეს მრავალ დემოკრატიულ ქვეყანაში ფუნქციონირებს. თუმცა, საკანონმდებლო თვალსაზრისით, მას ამისათვის საკმაოდ მყარი საფუძველი გააჩნია.

ომბუდსმენის არჩევის წესი და კომპეტენციათა სფერო

სახალხო დამცველს საქართველოში ირჩევს პარლამენტი სრული შემადგენლობის ხმების უმრავლესობით. ამ ფაქტზე განსაკუთრებული აქცენტის გაკეთება საჭირო არ იქნებოდა, რომ არა ზოგიერთი ქვეყნის პრეცედენტი, მაგალითად, ინგლისისა და საფრანგეთის, რომელთაგან პირველში ომბუდსმენს დედოფალი ნიშნავს, მეორეში კი - მინისტრთა საბჭო.

საქართველოში ომბუდსმენის პოსტზე კანდიდატურის წარდგენის უფლება აქვთ ქვეყნის პრეზიდენტს, საპარლამენტო ფრაქციას ან პარლამენტის წევრთა ათკაციან ჯგუფს, რომელიც არ შედის არცერთ ფრაქციაში. კანდიდატი აუცილებლად საქართველოს მოქალაქე უნდა იყოს. მისი წარდგენის ვადა კანონით დაკონკრეტებული არ არის. თითოეულ კანდიდატს კენჭი ეყრება ცალ-ცალკე და კენჭისყრა ფარულია. ყოველ მათგანს სჭირდება პარლამენტის სრული შემადგენლობის უმრავლესობის ხმა. იმ შემთხვევაში, თუ არჩევისათვის საკმარისი ხმები ერთზე მეტმა კანდიდატმა მიიღო, მაგრამ მიღებულ ხმათა ტოლობის გამო არჩეული ვერ გამოვლინდა, ამ კანდიდატურებს ერთად ეყრებათ კენჭი და არჩეულად ჩაითვლება ის, ვინც მეტ ხმას მოიპოვებს, მაგრამ არანაკლებ საქართველოს პარლამენტის სრული შემადგენლობის უმრავლესობის ხმებისა. თუ არჩევნებმა შედეგი ვერ გამოიღო, კენჭისყრიდან არა უადრეს 7 და არა უგვიანეს 14 დღეში იგი ხელახლა ჩატარდება. ერთი და იგივე ადამიანი სახალხო დამცველის თანამდებობაზე შეიძლება აირჩეს ზედიზედ მხოლოდ ორჯერ.

საქართველოში სახალხო დამცველის უფლებამოსილების ვადა 5 წელია, მაგრამ პარლამენტს უფლება აქვს ომბუდსმენი ვადამდე გადაირჩიოს, თუ ეს უკანასკნელი ზედიზედ 4 თვის განმავლობაში ვერ ასრულებს თავის მოვალეობებს; უკავია სახალხო დამცველისათვის შეუფერებელი თანამდებობა ან ეწევა შეუთავსებელ საქმიანობას.

უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის სხვა საფუძვლები შეიძლება იყოს:

ა) საქართველოს მოქალაქეობის დაკარგვა;

ბ) მის მიმართ კანონიერ ძალაში შესული სასამართლოს გამამტყუნებელი განაჩენი;

გ) სასამართლოს მიერ ქმედუუნაროდ, უგზოუკვლოდ დაკარგულად ან გარდაცვლილად ცნობა;

დ) ნებაყოფლობითი გადაგომა;

ე) გარდაცვალება.⁸ 

პარლამენტს ომბუდსმენისათვის უფლებამოსილების შეწყვეტა შეუძლია მხოლოდ სრული შემადგენლობის ხმების უმრავლესობით.

ომბუდსმენის თანამდებობა შეუთავსებელია საქმიანობის გარკვეულ ფორმებთან, კერძოდ, სახელმწიფო ხელისუფლებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს წევრობასთან, სახელმწიფო სამსახურში ნებისმიერ თანამდებობასთან და ანაზღაურებად საქმიანობასთან, გარდა სამეცნიერო, პედაგოგიური და სახელოვნებო მოღვაწეობისა. სახალხო დამცველი არ შეიძლება იყოს რომელიმე პოლიტიკური პარტიის წევრი და მონაწილეობდეს პოლიტიკურ საქმიანობაში. ომბუდსმენის ინსტიტუტის არსიდან გამომდინარე, ეს შეზღუდვები აბსოლუტურად გამართლებული და აუცილებელია, რათა მიღწეულ იქნას სახელმწიფოში ადამიანის უფლებათა უმაღლესი დამცველის სრული დამოუკიდებლობა და მიუკერძოებლობა.

საქართველოს ომბუდსმენი თავისი უფლებამოსილების განხორციელებისას დამოუკიდებელია და ემორჩილება მხოლოდ კონსტიტუციასა და კანონს. არ შეიძლება თავისი მოვალეობების შესრულებისას გამოთქმული აზრებისა და შეხედულებებისათვის სახალხო დამცველი პასუხისგებაში მიეცეს. რაიმე ზემოქმედება ან ჩარევა მის საქმიანობაში აკრძალულია და ისჯება კანონით.

ომბუდსმენი ხელშეუხებელია. მისი სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემა, დაკავება ან დაპატიმრება, მისი ბინის, მანქანის, სამუშაო ადგილის ან პირადი გაჩხრეკა საქართველოს პარლამენტის თანხმობის გარეშე დაუშვებელია. გამონაკლისია მხოლოდ დანაშაულზე წასწრების შემთხვევა, რაც დაუყოვნებლივ უნდა ეცნობოს პარლამენტს. თუ ეს უკანასკნელი არ მისცემს თანხმობას, დაკავებული ან დაპატიმრებული სახალხო დამცველი დაუყოვნებლივ უნდა გათავისუფლდეს. მას უფლება აქვს არ მისცეს ჩვენება იმ ფაქტის შესახებ, რომელიც გაანდეს, როგორც სახალხო დამცველს და ეს უფლება მას საქმიანობის შეწყვეტის შემდეგაც უნარჩუნდება.

საქართველოს ომბუდსმენის მოვალეობაა ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვისა და სახელმწიფოს მიერ მათი უზრუნველყოფის მიზნით სახელმწიფო ხელისუფლების, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების, თანამდებობისა და იურიდიულ პირთა საქმიანობაზე ზედამხედველობა, მათ მიერ მიღებული აქტების შეფასება, რეკომენდაციებისა და წინადადებების წარდგენა. როგორც ვხედავთ, საქართველოს სახალხო დამცველის კომპეტენციათა სფერო უაღრესად ფართოა. ადამიანის უფლებათა დაცვის თვალსაზრისით, მისი ზედამხედველობის ქვეშ ექცევა ხელისუფლების ყველა შტო: საკანონმდებლო, სასამართლო, აღმასრულებელი, ნებისმიერი თანამდებობის პირი, მინისტრებისა და თვით სახელმწიფოს მეთაურის (პრეზიდენტის) ჩათვლით; სახელმწიფო და საზოგადოებრივი ორგანიზაციები, დაწესებულებები და საწარმოები.

სახალხო დამცველს უფლება აქვს სარჩელით მიმართოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ნებისმიერი ნორმატიული აქტის ან მისი ცალკეული ნორმის გამო, თუკი ჩათვლის, რომ ამ ნორმით დაირღვა კონსტიტუციის მეორე თავში აღიარებული ადამიანის უფლებები და თავისუფლებები.

ომბუდსმენს შეუძლია მისცეს სასამართლოს ძალაში შესული ნებისმიერი გადაწყვეტილების კანონიერების შემოწმების რეკომენდაცია, თუკი საკმაო საფუძველი გააჩნია და მიიჩნევს, რომ სასამართლო წარმოების პროცესში ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევას არსებითად შეეძლო ემოქმედა ზემოაღნიშნული გადაწყვეტილების გამოტანაზე.

ომბუდსმენისადმი მიმართვის ფორმა

მრავალ ქვეყანაში, მათ შორის ინგლისსა და საფრანგეთში, სახალხო დამცველი საჩივრებსა და განცხადებებს მხოლოდ პარლამენტის წევრის (დეპუტატის ან სენატორის) საშუალებით იღებს. ზემოაღნიშნულ ქვეყნებში ამ ფაქტს იმით ხსნიან, რომ ომბუდსმენთან უშუალო კავშირის უფლება მის წარმოებაში უამრავი საჩივრისა და განცხადების დაგროვებას გამოიწვევდა, რაც ფაქტობრივად შეუძლებელს გახდიდა სახალხო დამცველის შემდგომ საქმიანობას.⁹ ეს არგუმენტი საკმაოდ დამაჯერებელად ჩანს. მართლაც, ისეთ მრავალმილიონიან ქვეყნებში, როგორიც ინგლისი და საფრანგეთია, ომბუდსმენთან პირდაპირ მისული განცხადებებისა და საჩივრების რაოდენობა წელიწადში რამდენიმე ათასი მაინც იქნებოდა. თუმცა, მხედველობაში მისაღებია სხვა ფაქტორებიც, რომელთაც, პრინციპში, ამ წესის დანერგვის აუცილებლობა განაპირობეს. კერძოდ, საუბარია დეპუტატების ინტერესზე - ხელიდან არ გაუშვან აღმასრულებელი ხელისუფლების წარმომადგენელთა საქმიანობაზე თვალყურის დევნების შესაძლებლობა.

ომბუდსმენთან დაკავშირების გართულებული მექანიზმი არ შეესაბამება იმ შინაარსს, რომელიც სახალხო დამცველის ინსტიტუტის სკანდინავიური გაგებიდან გამომდინარეობს, სადაც ნებისმიერ ადამიანს შეუძლია მიმართოს ომბუდსმენს ყოველგვარი შუამავლის გარეშე. საქართველოს კანონმდებლობა იზიარებს სკანდინავიურ მოდელს და სახალხო დამცველისათვის განცხადებისა და საჩივრით მიმართვის უფლებას ანიჭებს საქართველოს მოქალაქეებს, მოქალაქეობის არმქონე პირებსა და საქართველოს ტერიტორიაზე მცხოვრებ უცხოელებს, ასევე, არასამთავრობო ორგანიზაციებს თუ ეს საჩივრები ეხება სახელმწიფო ხელისუფლებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა, სახელმწიფო და არასახელმწიფო ორგანიზაციათა, დაწესებულებათა, საწარმოთა თანამდებობისა და იურიდიული პირების ქმედებებსა და აქტებს, რომლითაც ირღვევა საქართველოს კონსტიტუციითა და კანონებით, აგრეთვე, იმ საერთაშორისო ხელშეკრულებებითა და შეთანხმებებით დადგენილი უფლებები და თავისუფლებები, რომელთა მონაწილეც არის ჩვენი ქვეყანა. ე.ი. განცხადებისა და სარჩელის შეტანის უფლება აქვს საქართველოს ტერიტორიაზე მყოფ ყველა ფიზიკურ პირს, იურიდიული პირებიდან კი მხოლოდ არასამთავრობო ორგანიზაციებს.¹⁰ განცხადებასა და საჩივარს საქართველოს სახალხო დამცველი განიხილავს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ გამცხადებელი სადაოდ ხდის ზემდგომი ორგანოს, ადმინისტრაციული ორგანოს, ან სასამართლოს კანონიერ ძალაში შესულ გადაწყვეტილებას, და როდესაც განცხადება ან საჩივარი ეხება საკითხის განხილვის დროს ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევას.¹¹ 

ომბუდსმენს უფლება აქვს არ განიხილოს განცხადება ან საჩივარი, რომლის თაობაზეც მას მიღებული ჰქონდა გადაწყვეტილება, თუ არ წარმოიქმნა ახალი გარემოებანი.¹² 

სახალხო დამცველთან ურთიერთობის უფლება არ შეიძლება აეკრძალოს ან შეეზღუდოს წინასწარი დაკავების, წინასწარი პატიმრობისა და თავისუფლების აღკვეთის სხვა ადგილებში მყოფ ადამიანს. ასეთ ადამიანთა მიერ ომბუდსმენისათვის გაგზავნილი განცხადებები, საჩივრები და წერილები კონფიდენციალურია და მათი გახსნა და ცენზურა აკრძალულია; ისინი დაუყოვნებლივ უნდა გადაეცეს ომბუდსმენს. განცხადებისა და საჩივრის მიღების შემდეგ საქართველოს სახალხო დამცველი იღებს გადაწყვეტილებებს შემოწმების დაწყების თაობაზე.

უმნიშვნელოვანესია საქართველოს კანონით გათვალისწინებული საქმის ინიცირების უფლება, კერძოდ, საქართველოს სახალხო დამცველს შეუძლია ადამიანის უფლებათა დარღვევის ფაქტების შემოწმება დაიწყოს საკუთარი ინიციატივითაც, ყოველგვარი განცხადებისა და საჩივრის გარეშე (ომბუდსმენს პირადი ინიციატივით შემოწმების დაწყების უფლება აქვს სკანდინავიის ქვეყნებშიც, განსხვავებით ინგლისისა და საფრანგეთისაგან).

ომბუდსმენის უფლებამისილებანი და მათი განხორციელების სამართლებრივი გარანტიები

შემოწმების ჩატარებისას ომბუდსმენს უფლება აქვს:

- დაუბრკოლებლად შევიდეს სახელმწიფო ხელისუფლებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ნებისმიერ ორგანოში, საწარმოში, ორგანიზაციასა და დაწესებულებაში, მათ შორის სამხედრო ქვედანაყოფში, დაკავების, წინასწარი პატიმრობისა და თავისუფლების შეზღუდვის სხვა ადგილებში;

- მოითხოვოს და მიიღოს სახელმწიფო ხელისუფლებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების, სახელმწიფო და არასახელმწიფო საწარმოების, ორგანიზაციებისა და დაწესებულებების, აგრეთვე, თანამდებობისა და იურიდიული პირებისაგან შემოწმებისათვის ყველა ცნობა, საბუთი და სხვა მასალა;

- ნებისმიერი თანამდებობის პირისაგან მიიღოს ახსნა-განმარტება გამოსაკვლევ საკითხებზე;

- სახელმწიფო და არასახელმწიფო დაწესებულებების მეშვეობით ჩაატაროს საექსპერტო გამოკვლევები და მოამზადოს დასკვნები, მოიწვიოს სპეციალისტები საექსპერტო და საკონსულტაციო სამუშაოთა შესასრულებლად;

- გაეცნოს სისხლის სამართლის, სამოქალაქო და ადმინისტრაციული სამართლის საქმეებს, რომელთა თაობაზე მიღებული გადაწყვეტილებებიც კანონიერ ძალაშია შესული.¹³ 

- საქართველოს ომბუდსმენს უფლება აქვს დაკავების, წინასწარი პატიმრობისა და თავისუფლების შეზღუდვის სხვა ადგილებში შეამოწმოს ადამიანის უფლებათა დაცვის მდგომარეობა; პირადად შეხვდეს და ესაუბროს დაკავებულებს, წინასწარ პატიმრობაში მყოფთ და მსჯავრდებულებს.

სახელმწიფო ხელისუფლებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ყველა ორგანო, თანამდებობის თუ იურიდიული პირი ვალდებულია ყოველმხრივ დაეხმაროს ომბუდსმენს, დაუყოვნებლივ წარუდგინოს მას გამოთხოვილი მასალები, საბუთები და სხვა ინფორმაცია. შემოწმების პროცესში ან საქართველოს სახალხო დამცველის მოთხოვნის საფუძველზე ის სახელმწიფო ორგანო, თანამდებობის ან იურიდიული პირი, რომლის მოქმედება ან გადაწყვეტილება მოწმდება ან გასაჩივრებულია, ვალდებულია გამოსაკვლევ საკითხზე ომბუდსმენს წარუდგინოს ახსნა - განმარტება.

რაც შეეხება საიდუმლო დოკუმენტებს, სახელმწიფო, კომერციული ან კანონით დაცული სხვა საიდუმლოს შემცველი ინფორმაცია, ომბუდსმენს გადაეცემა კანონით დადგენილი წესით.

საფრანგეთში ომბუდსმენს უარს ეუბნებიან დოკუმენტებზე, რომლებიც ეხება: ეროვნულ თავდაცვას, სახელმწიფო უშიშროებასა და საშინაო პოლიტიკას.

შვედეთსა და ინგლისში ომბუდსმენს დოკუმენტზე უარს ეუბნებიან მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ საქმე ეხება ეროვნულ უშიშროებას სამხედრო სფეროში.

საქართველოს სახალხო დამცველი ვალდებულია არ გაამჟღავნოს საიდუმლო და კონფიდენციალურად აღიარებული ინფორმაცია, რომელიც მას გაანდეს.

ომბუდსმენის მოთხოვნის შეუსრულებლობა ან მისი საქმიანობისათვის ნებისმიერი ფორმით ხელის შეშლა ისჯება კანონით და აისახება მის ყოველწლიურ ანგარიშში, რაც საქართველოს პარლამენტის განსაკუთრებული მსჯელობის საგანი იქნება.

ომბუდსმენის ხელთ არსებული რეაგირების საშუალებები

ჩატარებული შემოწმების შედეგების მიხედვით, ადამიანის დარღვეულ უფლებათა და თავისუფლებათა აღსადგენად, სახალხო დამცველი უფლებამოსილია რეკომენდაციები გაუგზავნოს იმ სახელმწიფო ორგანოს, თანამდებობის ან იურიდიულ პირს, რომლის ქმედებამაც გამოიწვია აღნიშნული დარღვევა.

ომბუდსმენს შეუძლია შეიტანოს წინადადებები შესაბამის ორგანოებში ადამიანის უფლებათა დამრღვევი პირების მიმართ დისციპლინური ან ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის შესახებ, ხოლო დანაშაულის ნიშნების გამოვლენის შემთხვევაში, მის ხელთ არსებული მასალები გადასცეს შესაბამის ორგანოებს სისხლის სამართლის საქმის აღძვრის რეკომენდაციით.

ნებისმიერი სახელმწიფო ორგანო, თანამდებობის ან იურიდიული პირი, რომელიც მიიღებს სახალხო დამცველის რეკომენდაციებს ან წინადადებებს, ვალდებულია განიხილოს იგი ერთი თვის ვადაში და განხილვის შედეგები წერილობით აცნობოს ომბუდსმენს.

სახალხო დამცველი უფლებამოსილია, ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა უზრუნველყოფის მიზნით, წინადადებები წარუდგინოს პარლამენტს კანონმდებლობის სრულყოფის შესახებ (ზოგიერთ ქვეყანაში, მაგალითად შვეციაში, სახალხო დამცველს აქვს საკანონმდებლო ინიციატივის უფლებაც).

მიმდინარე წლის დამთავრებიდან სამი თვის ვადაში, ომბუდსმენმა პარლამენტს უნდა წარუდგინოს საანგარიშო მოხსენება ქვეყანაში ადამიანის უფლებათა დაცვის მდგომარეობის თაობაზე. ამ მოხსენებაში მითითებული უნდა იყვნენ სახელმწიფო ხელისუფლებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები, თანამდებობისა და იურიდიული პირები, რომელნიც ადამიანის უფლებებს არღვევდნენ და სახალხო დამცველის რეკომენდაციებს ამ უფლებათა აღდგენის ღონისძიებათა შესახებ არ ითვალისწინებდნენ.

სახალხო დამცველის ყოველწლიური ანგარიში ომბუდსმენის ხელში ყველაზე მძლავრი იარაღია. ამ ანგარიშს მრავალ ქვეყანაში განსაცვიფრებელი ეფექტი მოაქვს და საზოგადოების დიდ ყურადღებას იმსახურებს. მაგალითად, შვედეთში მას ადარებენ ცნობილ ,,WHO IS WHO”-ს და ყველა თანამდებობის პირი, თუ ორგანიზაცია მაქსიმალურად ცდილობს, რომ ამ ,,შავ სიაში” არ მოხვდეს.

ომბუდსმენის ყოველწლიური ანგარიში ოფიციალურ ბეჭდვით ორგანოებში ქვეყნდება და საზოგადოებას მისი შინაარსის გაცნობის შესაძლებლობა აქვს. ეს მეტად მნიშვნელოვანია, რადგან პრესისა და მასობრივი ინფორმაციის სხვა საშუალებებთან ურთიერთობა სახალხო დამცველისათვის საზოგადოებრიობის მხარდაჭერის მოპოვების კიდევ ერთ შესაძლებლობას იძლევა.

ყოველწლიური ანგარიშის გარდა, ომბუდსმენს შეუძლია საქართველოს პარლამენტს ყოველ ცალკეულ საქმეზე სპეციალური მოხსენება წარუდგინოს, რომელსაც იგი საკუთარი შეხედულებისამებრ აქვეყნებს.

სახალხო დამცველის ანგარიშები და მოხსენებები უნდა შეიცავდეს ქვეყანაში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა უზრუნველყოფის ზოგად შეფასებებს, დასკვნებსა და რეკომენდაციებს.

ადამიანის უფლებების უხეში ან მასობრივი დარღვევების შემთხვევაში, როცა ომბუდსმენის განკარგულებაში არსებული რეაგირების საშუალებები არასაკმარისია, მას შეუძლია წერილობით მიმართოს საქართველოს პრეზიდენტს და მოხსენებით წარსდგეს პარლამენტის წინაშე დროებითი საგამოძიებო კომიტეტის შექმნისა და საქართველოს პარლამენტის მიერ საკითხის განხილვის მოთხოვნით.

ასეთია ქართული ომბუდსმენის ხელთ არსებული რეაგირების საშუალებათა ნუსხა.

3. ბოლოთქმა

უკანასკნელ წლებში მსოფლიოს უმეტეს ქვეყანაში ომბუდსმენი შედარებით იშვიათად იყენებს პირის სისხლის სამართლებრივ პასუხისგებაში მიცემის ან მის მიმართ დისციპლინური ან ადმინისტრაციული სახდელის გამოყენების მოთხოვნის უფლებას. ტენდენცია მიმართულია გამაფრთხილებელი სახის ღონისძიებებისაკენ, როგორიცაა რეკომენდაციები და შენიშვნები, რომლებიც მიზნად ისახავს ომბუდსმენის ინსტიტუტსა და სხვა სახელმწიფო დაწესებულებებს შორის თანამშრომლობის გაფართოებას წინააღმდეგობათა, ხარვეზებისა და შეცდომების ერთობლივი დაძლევის გზით. მაგრამ, ასეთი ტენდენციების ქონის ფუფუნება შეიძლება ჰქონდეთ მხოლოდ ისეთ ქვეყნებს, სადაც დემოკრატიისა და ურთიერთთანამშრომლობის მყარი ტრადიციები არსებობს. საქართველოში კი სახალხო დამცველის ინსტიტუტს ჯერჯერობით წინ მძიმე და წინააღმდეგობებით აღსავსე გზა ელის. ეს თვითდამკვიდრებისათვის ბრძოლაა და ამ ბრძოლაში წარმატების მოპოვებისათვის საჭიროა მთელი საზოგადოების დემოკრატიზაცია, რადგან ომბუდსმენის ინსტიტუტმა შეიძლება იარსებოს მხოლოდ ჭეშმარიტად დემოკრატიულ პოლიტიკურ და კონსტიტუციურ გარემოში, რომელიც ხელისუფლების სხვადასხვა შტოების ურთიერთკონტროლისა და ურთიერთწონასწორობის, და არა რომელიმე შტოს ტოტალური უპირატესობის პრინციპს ეფუძნება.

შესაფერისი ნიადაგის შექმნის გარეშე, ომბუდსმენის ინსტიტუტი, რომელიც ახორციელებს დამოუკიდებელ ზედამხედველობას, ასევე, დამოუკიდებელი საკანონმდებლო ხელისუფლებისა და მთელი საზოგადოების ინტერესებში, დაკარგავს აზრს და მისი დანერგვის ყოველგვარი მცდელობა წმინდაწყლის ფიქცია იქნება. 

_______________________

1. Алваро Хиль - Роблес, Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана), москва, 1997 г, ст. 35-53

2. იმ დროს მოსამართლეები ჩვეულებრივი სახელმწიფო მოხელეები იყვნენ

3. Bengt Wieslander, The Parliamentary Ombudsman in Sweeden, The Bank of Sweeden Tercentenary Foundation & Gidlunds Borkforlag, 1994, p.11-21

4. Алваро Хиль - Роблес, Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана), Москва, 1997 г, ст. 137-162

5. Bengt Wieslander, The Parliamentary Ombudsman in Sweeden, The Bank of Sweeden Tercentenary Foundation & Gidlunds Borkforlag, 1994, p.73

6. idem, p.73-74

7. Bengt Wieslander, The Parliamentary Ombudsman in Sweeden, The Bank of Sweeden Tercentenary Foundation & Gidlunds Borkforlag, 1994, p.74

8. საქართველოს კანონი საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ, მუხლი 10

9. Алваро Хиль - Роблес, Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана), Москва, 1997 г, ст. 137-162

10. საფრანგეთში ეს უფლება მხოლოდ ფიზიკურ პირებს აქვთ. ინგლისში კი როგორც ფიზიკურ, ისე იურიდიულ პირებს, ინდივიდუალური და კოლექტიური ფორმით, Алваро Хиль - Роблес, Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена), москва, 1997 г. ст. 89-108, 137-162

11. საქართველოს კანონი საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ მ.14.1, მ.14.2

12. ინგლისში ომბუდსმენი არ განიხილავს საჩივარს, თუ ამოწურული არ არის საქმის გადაწყვეტის ყველა სხვა სამართლებრივი საშუალებები, იქვე, გვ. 89-108

13. საქართველოს კანონი საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ, მ.18

ზურაბ ჟივიძე
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

I. შესავალი

საფრანგეთში მედიატორის ინსტიტუტის შექმნის მთავარ მიზეზს, როგორც სხვა დანარჩენ ქვეყნებში, სამართალდამცავი სისტემის არაეფექტურობა და კანონთა აღსრულებაზე კონტროლის მექანიზმისა და საშუალებების უკმარისობა წარმოადგენდა. ასეთი კონტროლი როგორც წესი როი ფორმთ ხორციელდება, ეს არის არასასამართლო და სასამართლო კონტროლი.

მმართველობით სისტემაზე არასასამართლო კონტროლის განხორციელების არსებული საშუალებები აშკარას ხდიდა უკეთესის შექმნის აუცილებლობას არა მარტო იმიტომ, რომ გარკვეული შიდა წესების გამოყენება მნიშვნელოვანწილად დამოკიდებული იყო თვით მოხელეებზე და რა თქმა უნდა, მმართველობითი სისტემის კეთილ ნებაზე, არამედ იმიტომაც, რომ ე.წ. პოლიტიკური კონტროლის განხორციელება მხოლოდ მინისტრებისადმი დეპუტატების ინტერპელაციით გამოიხატებოდა, რაც უმეტეს შემთხვევაში არაეფექტური იყო.

სასამართლო კონტროლი, რომელსაც 24 საოლქო ადმინისტრაციული ტრიბუნალი და სახელმწიფო საბჭო ახორციელებენ, მეცნიერულ ნაშრომებში უმეტესად არაეფექტურად და არასაკმარისად არის აღიარებული. კერძოდ, აღნიშნულ ორგანოებში მოქალაქეთათვის შეიძლება წარმოიშვას შემდეგი სახის სირთულეები:

1. ორ იურისდიქციას შორის უფლებამოსილების გამიჯვნის სირთულე;

2. რწმუნებულის ან ადვოკატის საჭიროება;

3. პროცედურების გაჭიანურება;

4. სასამართლო გადაწყვეტილებათა აღსრულების სიძნელე.

ამდენად, ხელისუფლების ბოროტად გამოყენების ფაქტის გასაჩივრებას, სასამართლოზე ფართო ხელმისაწვდომობის მიუხედავად, ფაქტიურად ახერხებდა მხოლოდ მოსახლეობის შეძლებული ან განათლებული ფენა, როდესაც ნაკლებადშეძლებულთა მრავალრიცხოვანი ფენა შიშის ან უცოდინრობის გამო სასამართლოში მმართველობითი ორგანოების საქმიანობას, როგორც წესი ვერ ასაჩივრებდა.

ყველა ამ სირთულის მიუხედავად, არ შეიძლება იმის უარყოფა, რომ სახელმწიფო საბჭოს სასამართლო საქმიანობა საფრანგეთში ადმინისტრაციული მართლმსაჯულების განვითარების ერთ-ერთი ნათელი მაგალითია და იგი მოქალაქის უფლებების დაცვის ძლიერ საშუალებას წარმოადგენს.

1972 წლის სამთავრობო სხდომაზე პრემიერმინისტრმა Pierre Mesmer-მა აღიარა, რომ „ზოგიერთი მმართველობითი მექანიზმის ინერტულობითა და ანონიმურობით გაღიზიანებულ საზოგადოებას სურს ისეთი მაკორექტირებელი და მარეგულირებელი ორგანოს არსებობა, რომელთანაც ექნებათ პირადი და პირდაპირი მიმართვის შესაძლებლობა. მისი ხელმძღვანელი იქნება მაღალი რეპუტაციითა და შუამავლობის უფლებით აღჭურვილი პირი, რომელმაც სისტემატურად უნდა ადევნოს თვალყური მმართველობითი ორგანოების მხრიდან დაშვებულ ადმინისტრაციულ დარღვევებს, მაგრამ არა პირდაპირი ფორმით, არამედ მაკონტროლებელი ორგანოების მეშვეობით. ... მაშასადამე, იგი განსხვავებული იქნება ომბუდსმენისგან“.¹ 

ზოგიერთი გაურკვევლობის მიუხედავად, აღნიშნულმა განცხადებამ პრესაში დიდი გამოხმაურება ჰპოვა. გაზეთი „Le Monde“ მხურვალედ მიესალმა ამ იდეას: „როგორც ჩანს, საფრანგეთს ეყოლება თავისი ომბუდსმენი. დიდი სირთულეები ელის გამბედავს, მისი ამოცანა ხომ ჩინოვნიკთა და მოქალაქეთა შერიგებაა“.² გაზეთმა „Le Figaro“-მ მკითხველთათვის საფრანგეთის ომბუდსმენის ფიგურის საუკეთესო სახელწოდებისათვის კონკურსიც კი მოაწყო. კონკურსში გაიმარჯვა სახელწოდებამ - „l' intercesseur“, რაც ძველ რომში ტრიბუნს ერქვა, რომელსაც ტირანის უსამართლო გადაწყვეტილებაზე ვეტოს დადება შეეძლო. მაგრამ საბოლოოდ, მას უწოდეს „მედიატორი“ - ანუ შუამავალი.

აღსანიშნავია, რომ ომბუდსმენის ინსტიტუტისადმი ასეთი დიდი მხარდაჭერის მიუხედავად, მეცნიერთა ნაწილი ამტკიცებდა, რომ ეს ინსტიტუტი საფრანგეთისთვის არამარტო გამოუსადეგარი, არამედ საშიშიც კი იქნებოდა, ანდა მნიშვნელოვნად გაართულებდა ადმინისტრაციული სასამართლოს მუშაობას. ასევე, მკაცრი კრიტიკა მოჰყვა აღნიშნულ საკითხს ახალგაზრდა ტექნოკრატების მხრიდან. მათი აზრით, ომბუდსმენმა შეიძლება იმუშაოს მხოლოდ იმ ქვეყანაში, სადაც ყველა ორგანო და მთელი სისტემა მობილიზებულია ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების განმტკიცებისკენ. მაგალითად, შვეციაში იგი მთლიანად მოქალაქის დაცვაზე ორიენტირებული ერთიანი სისტემის ძირითადი ელემენტია.

ამ თვალსაზრისით, ისეთი იდეები, როგორიც არის სუვერენული პარლამენტარიზმი, ხელისუფლების მტკიცე და შეუვალი დანაწილება და ა.შ. საფრანგეთში ყოველგვარ პერსპექტივას მოკლებული და უიმედოა. წარსულში არსებული მეტისმეტად ძლიერი ზეწოლა უდაოდ მეტყველებს პარლამენტარიზმის მუდმივ სისუსტეზე. შეიძლება ითქვას, რომ საფრანგეთის პარლამენტმა, გერმანიის მსგავსად, ვერ შეძლო ვერც საზოგადოებაზე და ვერც ისტორიისა და ტრადიციების წინაშე თავისი თვითმყოფადობის დამტკიცების გამოცდის ჩაბარება. მთავრობისთვის იგი თითქმის ცარიელი ადგილი იყო, მაშინაც კი, როცა აღმასრულებელი ხელისუფლება გამარჯვებულად არ მოჩანდა. მეორეს მხრივ, ეს პარლამენტი არ წარმოადგენდა უფლებების აქტიურ დამცველს, პირიქით, იღებდა და მხარს უჭერდა ამ სფეროში ყოველგვარ რეაქციულ წამოწყებას. ყოველივე ამის შემდეგ, თუ მედიატორს პარლამენტის დახმარების იმედი ექნება, მაშინ საზოგადოების მხრიდან მისი მხარდაჭერა კიდევ უფრო ნაკლებად დასაჯერებელი იქნება.

ასეთი შეფასების შემდეგ, საინტერესოა იგივე ტექნოკრატების აზრი, რომლებიც პრობლემას უფრო ღრმად ხედავდნენ: „თუ არ ჩავთვლით 1789 წელს და ისტორიის რამოდენიმე სახელოვან თარიღს, საფრანგეთის საზოგადოებრივი კლიმატი შორს არის თავისუფლებისგან ... ომები, დეკოლონიზაცია და 1968 წელი აშკარად მეტყველებს მის რეგრესზე. ფრანგს უყვარს მხოლოდ საკუთარი თავისუფლება. ამიტომ, თუ საფრთხე პირადად მას არ ემუქრება, სხვისი თავისუფლებისთვის არასდროს არ იბრძვის. ომბუდსმენის ინსტიტუტი ერთი შეხედვით შეიძლება სასაცილოდ მოგვეჩვენოს, თუ რეალური საზოგადოებრივი პრობლემები არ გადაწყდა. საფრანგეთს სჭირდება არა ეშმაკური და უცნაური სიახლეები, არამედ თვით საზოგადოებრივი ცხოვრების საფუძველის ღრმა და რთული ხელახალი გააზრება“.

სწორედ ასეთი საფუძვლიანი და სერიოზული კრიტიკის შედეგი იყო, რომ 1972 წელს პრემიერმინისტრის მიერ წამოყენებულ იდეას, საფრანგეთში ომბუდსმენის ინსტიტუტის შემოღების შესახებ, მეცნიერთა და მმართველობითი ორგანოების უმრავლესობა გულგრილად, შეიძლება ითქვას, მტრულადაც კი შეხვდა.

როგორც ჩანს, მთავრობის ძირითად ამოცანას წარმოადგენდა არა მკაცრად რეგლამენტირებული იურიდიული ინსტიტუტის, არამედ მისი უსაფრთხო და უვნებელი იმიტაციის შექმნა. მან მოახერხა როგორც საერთო უკმაყოფილების, ასევე საპარლამენტო დისკუსიების, რომლებიც ოთხ კვირაზე მეტ ხანს გრძელდებოდა, გადალახვა და მისი უშუალო მცდელობით, სენატისა და ეროვნული კრების ერთი ნაწილის მტკიცე წინააღმდეგობის მიუხედავად, 1973 წლის 3 იანვარს საპარლამენტო უმრავლესობის მხარდაჭერით მიღებულ იქნა კანონი მედიატორის ინსტიტუტის შექმნის შესახებ. ამ დღიდან საფრანგეთი ნაჩქარევად და მოულოდნელად შეუერთდა იმ ქვეყნების რიცხვს, სადაც უკვე არსებობდა ომბუდსმენის, უფრო ზუსტად კი „ფსევდოომბუდსმენის“ ინსტიტუტი.

II. მედიატორის დანიშვნა

თანამდებობაზე დანიშვნასთან დაკავშირებით, როგორც სხვა მრავალ ურთიერთობებში, საფრანგეთის მედიატორის ინსტიტუტს გააჩნია თავისებურებანი, რომლებიც აშკარად განასხვავებენ მას ნამდვილი ომბუდსმენის ინსტიტუტისგან.

ომბუდსმენისთვის დამახასიათებელია პარლამენტის რწმუნებულის სტატუსი, რომელიც მმართველობით აპარატს თავისი აზრის სრული დამოუკიდებლობით აკონტროლებს. მედიატორის შესახებ 1973 წლის 3 იანვრის კანონის მე-2 მუხლი გარკვევით მიუთითებს, რომ საფრანგეთში მედიატორი ინიშნება 6 წლის ვადით მინისტრთა საბჭოს დადგენილებით.

უნდა ითქვას, რომ მთავრობამ აღნიშნული საკითხის გადაწყვეტაში დიდი ინიციატივა გამოიჩინა და მედიატორის თანამდებობისთვის შესაფერისი ადამიანის მოძებნის საბაბით კატეგორიულად უარყო დანიშვნის სხვა რაიმე მეთოდი. შეიძლება ითქვას, რომ „ასეთი გამონაკლისი გარკვეული ანარეკლია ქვეყანაში მიმდინარე პარლამენტის როლის დაქვეითების საერთო ტენდენციისა“.³

სწორედ ამის შედეგია, რომ მედიატორი შეიძლება გახდეს ნებისმიერი მთავრობისთვის მისაღები პირი, თუნდაც არა იურისტი, ან თვით მმართველობითი აპარატის წარმომადგენელი. მართალია, კანონმა გაითვალისწინა მედიატორის თანამდებობრივი შეუთავსებლობა გენერალური ან მუნიციპალური მრჩევლის თანამდებობაზე კანდიდატურის წარდგენასთან (მუხლი მე-4 და მე-5), მაგრამ რეალურად მათ არაფერი უშლით ხელს მრჩევლის მოვალეობის განხორციელებაში, თუკი მედიატორად დანიშვნის მომენტისათვის უკავიათ ასეთი თანამდებობა.

წინააღმდეგობა იმდენად აღმაშფოთებელია, რომ მისი ახსნა შეიძლება მხოლოდ მთავრობის არგუმენტაციაზე დაყრდნობით, რომელიც აღნიშნული საკითხის გადაწყვეტისას ცდილობდა შეექმნა არა მთლად სამართლებრივი ინსტიტუტი, არამედ წმინდა პოლიტიკური იარაღი. ამდენად, საფრანგეთმა დაუშვა ომბუდსმენის ინსტიტუტის საკმაოდ ორიგინალური მოდელი, უხეში და სერიოზული დამახინჯებით.

კანონის მე-2 მუხლის მეორე ნაწილის და მე-3 მუხლის თანახმად, მედიატორი თანამდებობიდან შეიძლება გათავისუფლდეს ვადამდე მხოლოდ სახელმწიფო საბჭოს თანხმობით, იმ შემთხვევაში, თუ იგი სათანადოდ ვერ ასრულებს დაკისრებულ მოვალეობებს.

მედიატორის დამოუკიდებლობის გარანატდ რჩება ის გარემოება, რომ მისი გადარჩევა ფაქტიურად შეუძლებელია, რადგან მისი გადარჩევისათვის რაიმე რეალური პირობა თითქმის არ არსებობს. არ შეიძლება, აგრეთვე, მისი დევნა, დაკავება ან გასამართლება იმ ქმედებებისა, თუ შეხედულებების გამო, რომლებსაც ახორციელებს და გამოთქვამს თავისი მოვალეობების შესრულების პროცესში. უნდა აღინიშნოს, რომ ყველა ეს გარანტია, რომლებსაც მე-3 მუხლი მოიცავს, იყო პარლამენტის მიერ მთავრობისადმი თავსმოხვეული, რადგან კანონპროექტი თავდაპირველად მათ არ ითვალისწინებდა.

III. მედიატორის კომპეტენცია

მედიატორის შესახებ კანონიდან (პირველი და მე-6 მუხლებიდან) ნათლად ჩანს, რომ მედიატორის კომპეტენციათა სფეროს განსაზღვრა მოხდა მისი შეზღუდვის უზრუნველყოფის მიზნით - საჯარო სამსახურის მატერიალისტური გაგების საფუძველზე. თვით პირველმა მედიატორმა ბატონმა Pinay-მ თავის პირველსავე მოხსენებაში განაცხადა, რომ „მედიატორის კომპეტენციის სფერო განისაზღვრება არა მისი იურიდიული ბუნებით ან დაწესებულების ადმინისტრაციული სტრუქტურით, არამედ იმით, აქვს თუ არა მას დაკისრებული „საჯარო სამსახურის ფუნქცია“.⁴ 

საფრანგეთში სახეზეა ომბუდსმენის კომპეტენციის განსაზღვრის ზოგადი, და არა სპეციფიკური ან „წერილობითი“ პრინციპი, რაც სხვა ქვეყნებში უფრო თვალსაჩინოა.

„საჯარო სამსახურის“ გაგება, მედიატორის კომპეტენციის განსაზღვრისას, ბუნდოვანია, რადგან მას შეიძლება მიეკუთვნოს ისეთი საქმიანობა, რომელსაც კერძო სამართლის ნორმები მოიცავს და კერძო სუბიექტების მიერ ხორციელდება, ასევე - მოხელე-ჩინოვნიკთა საქმიანობის კლასიკური სახეები. ყოველივე ეს ბადებს კითხვას: თუ რომელ პრინციპს დაეყრდნობა მედიატორი იმის განსაზღვრისას, ეკისრება თუ არა კერძო ორგანიზაციას საჯარო სამსახურის ფუნქცია? ,,Либо он будет следовать юриспруденции административных трибуналов, и в таком случае ему придется рассмотрииать иазможностъ определения природы той или иной организации. Должен ли будет тогда Посреднтк проситъ консулътации у Государственного совета? Или он сам обратится в соотиетствующий орган с запросом, выполняет ли тот функции общественной службы. В таком случча ему придется определитъ принцирпы и создатъ свою собстиенную юрис-пруденцию, отличную от администратииных трибуналов, что недопустимо”. (Alain S. Mescheriakoff, ,,La Mediateur: Un Ombudsman francais”, p. 256.)⁵ 

მედიატორის პირველი ყოველწლიური მოხსენების შემდეგაც ამ საკითხს ბოლომდე ვერ მოეფინა ნათელი. თუმცა, მკაფიოდ გამოიკვეთა მთავარი პრინციპი, რომ თითქმის ყველა საჩივარი, რომელთა მიხედვითაც ამგვარი სირთულეები შეიძლება წარმოიშვას, ბადებს ეჭვებს იმ კერძო ორგანიზაციების მიმართ, რომლებიც აშკარად ახორციელებენ საჯარო სამსახურის რაიმე ფუნქციას. ამის ყველაზე უფრო ნათელ მაგალითს წარმოადგენს სოციალური დაზღვევის ორგანოები, რომელთა მიმართ ძალიან ხშირია საჩივრები.

მიუხედავად იმისა, რომ იურისპრუდენციის შემდგომი თეორიული და პრაქტიკული განვითარების შედეგად „მატერიალისტური“ პრინციპი რამდენადმე გამარტივდა და დაიხვეწა, სახელმწიფო საბჭოს მიერ 1938 წლის 13 მაისის „დახმარებისა და დაცვის პირველადი სალაროს“ აქტის მიღებისას, ზემოაღნიშნული ორგანოების საქმიანობის საჯარო სამსახურად მიჩნევის საკითხი ეჭვის ქვეშ არავის დაუყენებია.

აქ თავისთავად იბადება კითხვა: რატომ არ განაპირობებს თვით შუამავლის ფუნქციების ხასიათი მის კომპეტენციაში ისეთი საჩივრების განხილვის დაქვემდებარებას, რომლებიც მმართველობით ორგანოებს და სახელმწიფო დაწესებულებებს ეხება, მაშინაც კი, როცა ეს ორგანო ან დაწესებულება აშკარად არ ასრულებს მოცემულ სფეროში საჯარო სამსახურის ფუნქციებს?

უნდა ითქვას, რომ მედიატორის კომპეტენციის სფეროს განსაზღვრის საკითხთან დაკავშირებული გაურკვევლობა და სირთულეები მედიატორის 1974 წლის მოხსენების შუქზე უფრო გამოაშკარავდა.

ორგანიზაციული თვალსაზრისით, მედიატორს შეუძლია განიხილოს საჩივრები, რომლებიც ეხება როგორც ტერიტორიულ სახელმწიფოებრივ წარმონაქმნებს, ასევე სახელმწიფო დაწესებულებებს. ისინი ყველა ერთად ექვემდებარება მედიატორის კონტროლს, როგორც ნაციონალურ, ასევე ადგილობრივ დონეზე, განურჩევლად მათი საქმიანობის ხასიათისა. იგივე ეხება ყველა სპეციალიზირებულ სახელმწიფო დაწესებულებას საქმიანობის სფეროს მიუხედავად. საბოლოოდ შეიძლება ითქვას, რომ არ აქვს არსებითი მნიშვნელობა, ასრულებს თუ არა მოცემული სახელმწიფო დაწესებულება საჯარო სამსახურის ფუნქციებს. შეფასების კრიტერიუმი აქ გაცილებით მარტივია, ნებისმიერი სახელმწიფო დაწესებულების საქმიანობა შედის მედიატორის კომპეტენციაში.

მეორეს მხრივ, მედიატორის კომპეტენციაში შედის ყველა სხვა ორგანიზაციის კონტროლი, რომლებსაც, თუნდაც სახელმწიფო სტატუსი არ გააჩნდეთ, შეუძლიათ შეასრულონ საჯარო სამსახურის ამოცანები. ასეთ შემთხვევაში, კანონი ადმინისტრაციულ და სავაჭროსამრეწველო სფეროებს შორის არანაირ გამიჯვნას არ აკეთებს.

ადმინისტრაციული ორგანოების საქმიანობაზე საფრანგეთის მედიატორის კონტროლის შესაძლებლობებს განსაზღვრავს ორი ძირითადი ფაქტორი:

- საწარმოთა სახელმწიფო სტატუსი;

- საჯარო სამსახურის ფუნქციები (როგორც ადმინისტრაციულ, ასევე სავაჭრო სამრეწველო სფეროში).

შეიძლება ითქვას, რომ იმდენად, რამდენადაც კანონში ამის შესახებ არაფერია ნათქვამი, საფრანგეთის მედიატორმა თვითონ განსაზღვრა თავისი კომპეტენციის სფერო. საბოლოოდ გაკეთდა დასკვნა იმის შესახებ, რომ საჯარო სამსახურის საქმიანობად უნდა ჩაითვალოს ნებისმიერი ორგანიზაციის ისეთი საქმიანობა, რომელიც დაკავშირებულია საზოგადოებრივი ინტერესებიდან გამომდინარე მოთხოვნების დაკმაყოფილებასთან. საჯარო სამსახურის საქმიანობად, აგრეთვე ითვლება მმართველობითი აპარატის მიერ მოცემულ ორგანიზაციებზე თუნდაც ნაწილობრივი კონტროლის განხორციელება.

ცხადია, რომ მედიატორის კომპეტენციაში შედის როგორც ცენტრალური ან ადგილობრივი მმართველობითი ორგანოების, ასევე სახელმწიფო დაწესებულებებისა და ორგანიზაციების საქმიანობა, რომლებსაც დაკისრებული აქვთ საჯარო სამსახურების ფუნქციები. მიუხედავად ამისა, მედიატორის კომპეტენციის სფეროში მოქმედებს შემდეგი სახის შეზღუდვები:

ა) უპირველეს ყოვლისა, ადგილი უნდა ჰქონდეს პიროვნების უფლების დარღვევას. სხვაგვარად რომ ვთქვათ, მედიატორს უფლება არ აქვს განიხილოს ზოგადი ხასიათის სარჩელები ან საჩივრები იმ ნორმების მიმართ, რომლებიც საფუძვლად უდევს მოცემულ ადმინისტრაციულ აქტს. მედიატორს უფლება აქვს განახორციელოს ზედამხედველობა არა ნორმებზე, არამედ აქტებზე, მიუხედავად იმისა, რომ მას შეუძლია წარუდგინოს მინისტრს ან მთავრობას მისი აზრით მნიშვნელოვანი ნორმატიული ცვლილებები.

აღსანიშნავია, რომ თვითონ მედიატორს ჩარევისათვის საკმარისად მიაჩნია არა ადმინისტრაციული აქტის არსებობა, არამედ მხოლოდ მთავრობის გარკვეული პოზიცია ან უბრალოდ მისი ქცევა ან ურთიერთობა, რომელიც განმცხადებლის ინტერესებს ეხება.⁶ 

ბ) მის კომპეტენციაში არ შედის ისეთი საჩივრები, რომლებიც მხოლოდ ზოგადი ხასიათის კრიტიკულ შენიშვნებს ან მთავრობის მუშაობის გაუმჯობესების შესახებ წინადადებებს შეიცავს.⁷

გ) მას არ აქვს უფლება განიხილოს ისეთი საჩივრები, რომლის შესახებ არ არსებობს განმცხადებლის უშუალო, პირდაპირი ინტერესი. ე.ი. მას არ შეუძლია ჩაერიოს ისეთ ურთიერთობებში, რომლებშიც მოხვდა არა მომჩივანი, არამედ სხვა პირი.⁸ 

დ) იგივე უნდა ითქვას იმ განცხადებებზე, რომლებიც რაიმე კოლექტიურ ინტერესებს ეხება. მაგრამ ასეთი შემთხვევისთვის მედიატორმა თვითონვე დააზუსტა რომ, თუ განმცხადებელს ზიანი მიადგა ზოგად სიტუაციაში, მაშინ მისი განცხადება შეიძლება მიღებული იქნას განსახილველად.⁹

ე) მის კომპეტენციაში არ შედის, აგრეთვე, მმართველობით ორგანოებსა და უწყებებს, ასევე, მათ წარმომადგენლებს შორის არსებული უთანხმოების საფუძველზე წარმოშობილი დავების განხილვა.

თუმცა, ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ ყველა სახის ურთიერთობა სახელმწიფო მოხელეებისა ან წარმომადგენლებისა მმართველობით ორგანოებთან არ რჩება მედიატორის კომპეტენციის გარეთ. შეიძლება ითქვას, რომ მან თვითონ განსაზღვრა ასეთ ურთიერთობებში თავისი ჩაურევლობის ორმაგი პირობა:

1. წარმოუდგენელია რაიმე ეჭვის არსებობაც კი იმის შესახებ, რომ განმცხადებელს ჰქონდეს იმ აღმასრულებელი ორგანოს ან ორგანიზაციის წარმომადგენლის სტატუსი, რომლის წინააღმდეგაც საჩივარი არის შეტანილი.

2. სხვადასხვა სახის საჩივრების განხილვამ არ უნდა წაახალისოს და უბიძგოს მედიატორს უმაღლესი ხელისუფლების არსებული ურთიერთობების გაკონტროლების ან გადასინჯვისკენ.

3. კანონის მე-11 მუხლის თანახმად, მედიატორს უფლება არ აქვს ჩაერიოს სასამართლოში აღძრული საქმის წარმოებაში ან მოითხოვოს იმის გარკვევა, თუ რის საფუძველზე იქნა მიღებული სასამართლო გადაწყვეტილება, მაგრამ მას შეუძლია საქმეში მონაწილე უწყებებს რეკომენდაციები მისცეს.

გარდა ამისა, ძალაში შესული სასამართლო გადაწყვეტილების აღუსრულებლობის შემთხვევაში, მედიატორს შეუძლია მოსთხოვოს შესაბამის დაწესებულებებს დადგენილ ვადაში მისი შესრულება. თუ ამის შემდეგაც არ მოხდება აღსრულება, მაშინ აღნიშნული საკითხი ხდება მედიატორის სპეციალური მოხსენების საგანი.

უნდა აღინიშნოს, რომ მედიატორის მართლმსაჯულების ორგანოებთან ურთიერთობის საკითხი საკმაოდ დელიკატურია, და როგორც პრაქტიკამ გვიჩვენა, ამ ორგანოთა შესახებ მიღებული თითქმის ყველა საჩივარი პირობითად შეიძლება გავაერთიანოთ შემდეგ საკითხთა გარშემო:

- სასამართლო გადაწყვეტილების აღსრულებაზე უარი;

- მატერიალური შეცდომა;

- ფორმალური ნაკლი;

- ხარვეზი კანონმდებლობაში;

- სისხლის სამართლის საქმის სამოქალაქო საქმით გადაფარვა;

კანონის შესაბამისად, მედიატორმა ყველა ასეთი საჩივრის მიღებაზე უპირობოდ უარი უნდა თქვას. თუ თვით მედიატორს ბატონ Pinay-ს დავესესხებით, რომელმაც თავის მოხსენებაში აღნიშნა, რომ: ,,1973 წლის 3 იანვრის კანონის მე-11 მუხლის თანახმად, ასეთი განცხადებები აპრიორი მიუღებელია. თუმცაღა, იმ ინტერესმა, რომელსაც მათში აღძრული პრობლემები ბადებს, აიძულა მედიატორი დაეწყო საქმეზე გამოძიება, ან ყოველ შემთხვევაში, მათ მიმართ არ გამოეყენებინა საჩივრის მიღებაზე უარის ტრადიციული ფორმულა,“¹⁰ დავრმწუნდებით, რომ ასეთი საჩივრები ყურადღების მიღმა არ რჩებოდა.

ეს სრულებით არ ნიშნავს მედიატორის ჩარევას სასამართლოს საქმიანობაში, რაც თავისთავად წარმოუდგენელია იმ მარტივი მიზეზის გამო, რომ მართლმსაჯულების ორგანოები ასევე წარმოადგენენ საჯარო სამსახურის ნაირსახეობას და მედიატორი კონკრეტული საქმის შესწავლის შემდეგ მიუთითებს განმცხადებელს, თუ მართლმსაჯულებაზე ზემოქმედების სხვა რომელი ღონისძიებები ჯერ კიდევ არ ყოფილა გამოყენებული. ასეთი გზით მედიატორი ირიბად ხელს უწყობს მართლმსაჯულების უფრო ეფექტურად წარმართვას.

ნებისმიერ შემთხვევებში მედიატორი თანახმაა ჩაერიოს საქმეში, მხოლოდ ორი პირობით:

- თუ სასამართლო, განმცხადებლის ქონებრივი მდგომარეობის, ჯანმრთელობის, ასაკის ან სხვა გარემოებათა მიუხედავად, საქმის განხილვას ზედმეტად აჭიანურებს;

- თუკი საქმის შესწავლისას გამოაშკარავდება მმართველობითი აპარატის მხრიდან გამონაკლისი გადაწყვეტილების მიღების მიზნით სასამართლოზე რაიმე სახით ზეწოლა ან მის საქმიანობაში ჩარევა.¹¹ 

და ბოლოს, უნდა აღინიშნოს, რომ მედიატორის კომპეტენციის ფარგლებს გარეთ რჩება, ასევე ყველა ის საკითხი, რაც საფრანგეთში მოქმედი სხვადასხვა ეკლესიების საქმიანობას ეხება.

IV. ვის და რა შემთხვევაში შეუძლია მიმართოს მედიატორს

1) ვის შეუძლია მიმართოს მედიატორს

მედიატორის შესახებ კანონის მე-6 მუხლმა დასაწყისშივე ცალსახად განმარტა, რომ მხოლოდ ფიზიკურ პირებს შეუძლიათ ინდივიდუალურად მიმართონ მედიატორს. მაგრამ ამ საკითხის დაზუსტება მაინც საჭიროა, იმ თვალსაზრისით, რომ იგი პირდაპირ გამორიცხავს იურიდიულ პირებს, საზოგადოებებს, ასოციაციებს, გაერთიანებებს, პროფკავშირებს და ა.შ. თუმცა, კანონი ზუსტად არც ფიზიკურ პირთა კატეგორიას განსაზღვრავს, რითაც სარგებლობენ მედიატორები და დაინტერესებულ ფიზიკურ პირად თვლიან ყველა პირს განურჩევლად მათი მოქალაქეობრივი სტატუსისა და საცხოვრებელი ადგილისა, თუკი საჩივარი საჯარო სამსახურის საქმიანობას ეხება, და რა თქმა უნდა, თუ ეს სამსახური საფრანგეთშია.¹²

რაც შეეხება განმცხადებლის ინდივიდუალური სტატუსის მოთხოვნას, პრაქტიკამ გვიჩვენა, რომ იგი გამოიყენება საკმაოდ მოხერხებულად, იმდენად, რამდენადაც მედიატორი საჩივრებს განსახილველად იღებს ისეთ ფაქტებზე, რომლებსაც ადგილი ჰქონდა კოლექტივთან ან საზოგადოებასთან მიმართებაში და ამავე დროს, ინდივიდუალურად განმცხადებელსაც შეეხება.

1976 წლის რეფორმამ აღნიშნულ საკითხში საკმაოდ დადებითი როლი ითამაშა. კერძოდ, ახლა უკვე ინდივიდუალურად კვალიფიცირდება ის განცხადებები, რომლებიც წარმოდგენილია იურიდიული პირის სახელით, მაგრამ შეტანილია უშუალოდ დაინტერესებული პირის მიერ.

2) როგორ უნდა მიმართონ მედიატორს

მედიატორისადმი მიმართვის წესი წარმოადგენს საფრანგეთის მედიატორის ინსტიტუტის კიდევ ერთ თავისებურებას, რომელიც საფუძვლიანად განასხვავებს მას ომბუდსმენის კლასიკური მოდელისგან. მაგალითისთვის შეიძლება გამოვიყენოთ სკანდინავიური ქვეყნები, სადაც არსებობს ომბუდსმენისადმი მოქალაქის პირდაპირი მიმართვის წესი - შუამავლის, ადვოკატის ან რწმუნებულის გარეშე.

კანონის თანახმად, საფრანგეთში მედიატორს შეიძლება მიმართონ დეპუტატის ან სენატორის მეშვეობით, თანაც იმ პირობით, თუკი ეს უკანასკნელი მოცემულ განცხადებას მედიატორის განხილვის საგნად მიიჩნევს.¹³ ამასთანავე, კანონის თანახმად, სანამ მოქალაქე მედიატორს საჩივრით მიმართავს, ვალდებულია ჯერ მმართველობის შესაბამის დაწესებულებას მიმართოს.

ამგვარი „შუამავლობა“ გამართლებულია სამი ფაქტორით:

1. საპარლამენტო სისტემაში ყოველთვის გამოიკვეთება უნდობლობა მათდამი, ვინც მმართველობით სისტემაზე უმაღლესი საკანონმდებლო ხელისუფლების გარეშე ზედამხედველობას ახორციელებს. დეპუტატები, როგორც ეს პრაქტიკამ გვიჩვენა, მედიატორთან შეხვედრის მსურველთა შორის არა მარტო გონივრულ გამონაკლისებს უშვებენ, არამედ ამ გზით მათ ეძლევათ დამატებითი შესაძლებლობა პარლამენტის ტრიბუნიდან გააკრიტიკონ მთავრობის საქმიანობა.

2. მრავალ არგუმენტზე დაყრდნობით გამოიკვეთა აზრი (განსაკუთრებით მთავრობის მიერ) იმის შესახებ, რომ პირდაპირი მიმართვა ომბუდსმენისადმი საკმაოდ გონივრული და ლოგიკურია იმ ქვეყნებში, სადაც მოსახლეობის რაოდენობა მცირეა. მაგრამ იგი აშკარად მიუღებელია საფრანგეთისათვის, სადაც მოსახლეობა ორმოცდაათ მილიონზე გაცილებით მეტია. განსაკუთრებით, თუ საფრანგეთის მედიატორის კომპეტენციის სფეროს გავითვალისწინებთ. თუმცა, მთელ რიგ ქვეყნებში აღნიშნული პრობლემა მრავალომბუდსმენიანი სტრუქტურის შემოღებით საკმაოდ მოხერხებულად გადაწყდა.

3. თვითონ მთავრობა არ არის დაინტერესებული მედიატორთან მოქალაქის პირდაპირი კონტაქტის შესაძლებლობის არსებობით, რადგან ეს მნიშვნელოვნად გამოიწვევს მედიატორის პოზიციების გაძლიერებას.

საბოლოოდ უნდა აღინიშნოს, რომ მედიატორისადმი საჩივრით მიმართვა არ გულისხმობს ადმინისტრაციული დავების განმხილველ სასამართლოში საქმის წარმოებისა და გასაჩივრების პროცესუალური ვადების შეჩერებას.

ყოველმა დაინტერესებულმა პირმა, იმისათვის რომ მიმართოს მედიატორს, აუცილებლად უნდა შეასრულოს შემდეგი ორი პირობა:

ა) წარუდგინოს დეპუტატს ან სენატორს წერილობითი განცხადება განმცხადებლის ხელმოწერით.

ბ) განცხადებაში ზუსტად უნდა იყოს მითითებული, რომ აღნიშნული საკითხი განსახილველად უნდა გადაეცეს მედიატორს.

V. მედიატორის უფლებამოსილება

ომბუდსმენის ინსტიტუტით გათვალისწინებულ უფლებამოსილებასთან შედარებით საფრანგეთის მედიატორის უფლებამოსილება აშკარად სუსტი და მოკრძალებულია. ასეთი დასკვნის გაკეთების საფუძველს გვაძლევს ის გარემოება, რომ მედიატორს არ შეუძლია იმოქმედოს საკუთარი ინიციატივით. გარდა ამისა, მას არ შეუძლია განაგრძოს საჩივრის განხილვა იმ შემთხვევაში, თუკი მომჩივანი უარს იტყვის მასზე. ყოველივე ამის გამო, მედიატორის უფლებამოსილების სფერო საკმაოდ იზღუდება და იგი შეიძლება შემოიფარგლოს მხოლოდ შემდეგი უფლებებით:

1. კრიტიკის უფლება;

2. რჩევის უფლება;

3. ადმინისტრაციული ან სისხლის სამართლებრივი იძულების უფლება;

4. საჯაროობის უფლება;

5. რეკომენდაციების უფლება.

უნდა აღინიშნოს, რომ კრიტიკის უფლება და მედიატორის მიერ მისი გამოყენება საკმაოდ დელიკატური საკითხია. ერთი მხრივ, თუ გადავხედავთ პრაქტიკას და კონკრეტულ შემთხვევებს, გაოცებულნი დავრჩებით იმით, რომ მედიატორი შემოიფარგლება კრიტიკული შენიშვნების გაკეთებით მხოლოდ იმ აშკარა სამსახურებრივ ნაკლოვანებებზე და დარღვევებზე, რომლებსაც თვითონაც სერიოზულად არ მიიჩნევს, და რომლებზეც არავითარ ზომებს არ იღებს.

მეორე მხრივ, კანონის თანახმად, მედიატორს უფლება აქვს დამნაშავე ჩინოვნიკის წინააღმდეგ აღძრას სისხლის სამართლის საქმე. ამავე კანონის თანახმად, კომპეტენტური ორგანოს (დამნაშავის ზემდგომი) არარსებობის შემთხვევაში მედიატორს შეუძლია თვითონ დააკისროს დამნაშავეს ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობა. ხოლო თუ ასეთი ორგანო არსებობს, მაშინ მედიატორს უფლება აქვს მოსთხოვოს მას საქმის აღძვრა.

კანონის თანახმად, მინისტრები და სახელმწიფო ორგანოთა ხელმძღვანელები ვალდებული არიან დაეხმარონ მედიატორს დაკისრებული მოვალეობების შესრულებაში. ამ მიზნით, მათ შეუძლიათ დაავალონ თავიანთ ქვემდგომებს უპასუხონ მედიატორის შეკითხვებს და აუცილებლობის შემთხვევაში, გამოცხადდნენ მასთან. მათ, ასევე, შეუძლიათ დაავალონ მაკონტროლებელ ორგანოებს თავიანთი კომპეტენციის ფარგლებში განახორციელონ შემოწმება. ეს მოსამსახურეები და მაკონტროლებელი ორგანოები ვალდებული არიან უპასუხონ მედიატორს ან აღძრან საქმე სასამართლოში. სახელმწიფო საბჭოს თავმჯდომარის მოადგილეს და კონტროლის პალატის თავმჯდომარეს შეუძლიათ მედიატორის მოთხოვნით გასცენ სხვადასხვა სახის მოკვლევის ჩატარების განკარგულება.

მედიატორს უფლება აქვს ყოველ კონკრეტულ ფაქტზე მოამზადოს სპეციალური მოხსენება ან ეს ფაქტები თავის ყოველწლიურ მოხსენებაში გამოაქვეყნოს, რომელიც წარედგინება რესპუბლიკის პრეზიდენტს, პარლამენტს და საზოგადოებას. ეჭვგარეშეა მოსაზრება, რომ საჯაროობა წარმოადგენს ყველაზე ძლიერ იარაღს, რომლითაც სარგებლობს ომბუდსმენი, ხოლო მოცემულ შემთხვევაში - მედიატორი. მრავალ ქვეყანაში, სადაც მოქმედებს ომბუდსმენის ინსტიტუტი, დამკვიდრდა ასეთი პრაქტიკა, რომ ომბუდსმენები თავიანთ ყოველწლიურ თუ სპეციალურ მოხსენებებში კონკრეტული საქმის გარშემო დეტალურად ასახავენ ფაქტებს და თითქმის ყოველთვის უთითებენ დამნაშავე ჩინოვნიკთა გვარებს. ამ მეთოდმა აშკარად დადებითი შედეგი გამოიღო იმ თვალსაზრისით, რომ ყოველი მოხელე მაქსიმალურად ცდილობს და იბრძვის, რათა მისი სახელი არ მოხვდეს ე. წ. „შავ სიაში.“

საფრანგეთის მედიატორისათვის ასეთი შესაძლებლობა კანონით პირდაპირ არ არის გათვალისწინებული. კანონმდებლები შემოიფარგლნენ იმით, რომ მედიატორის მოხსენება უნდა მოიცავდეს მხოლოდ მის მიერ მთელი წლის განმავლობაში გაწეული საქმიანობის შეჯამებას. შეიძლება ითქვას, რომ აღნიშნული საშუალების გამოყენება დამოკიდებულია თვით მედიატორზე, მაგრამ, თუ გადავხედავთ მათ ყოველწლიურ მოხსენებებს, დავინახავთ, რომ მათში არცერთი პასუხისმგებელი თანამდებობის პირის გვარი ნახსენები არ არის. ამდენად, მათი მოხსენებები წარმოადგენს ერთფეროვან და ერთი შეხედვით არაფრისმთქმელ სამსახურებრივ ჩანაწერებს.

მედიატორს შეუძლია მოსთხოვოს მინისტრს ან კომპეტენტურ თანამდებობის პირს გააცნოს მას განსახილველ საკითხთან დაკავშირებული ნებისმიერი საქმე და დოკუმენტაცია, გარდა ეროვნულ თავდაცვასთან, სახელმწიფო უშიშროებასთან და საგარეო პოლიტიკასთან დაკავშირებული დოკუმენტებისა. მაგრამ, აქვე უნდა ითქვას, რომ კანონში პირდაპირ არის მითითებული იმის შესახებ, რომ ამგვარი დოკუმენტაციის გაცნობაზე უარის თქმა არ უნდა გახდეს ყოველგვარი დოკუმენტაციის გაცნობაზე უარის თქმის საფუძველი.

VI. მედიატორის საქმიანობის გარანტიები

მედიატორი თავისი ფუნქციების განსახორციელებლად ქმნის თავის სამუშაო აპარატს, რომელიც 14 თანამშრომლისაგან შედგება და რომელსაც პასუხისმგებელი პირი ე.წ. „მედიატორის ჩრდილი“ ხელმძღვანელობს, როგორც მას პრესამ უწოდა.¹⁴ ამ თოთხმეტი თანამშრომლიდან ოთხი თანაშემწე დაკავებულია საჩივრების განხილვით, ერთი მთლიანად წარმართავს ურთიერთობებს პარლამენტთან და საზოგადოებასთან, ერთი მუშაობს მასალების განზოგადებაზე, ერთი ასრულებს მდივნის და მმართველის მოვალეობას, ხოლო დანარჩენ შვიდ თანამშრომელს უკავია მდივნის, მბეჭდავის, არქივარიუსის და ა. შ. შტატი.¹⁵

კანონის თანახმად, მედიატორის აპარატის თანამშრომლები ინიშნებიან თვით მედიატორის მიერ მისივე უფლებამოსილების ვადით.

რაც შეეხება მედიატორის და მისი აპარატის ფინანსური უზრუნველყოფის საკითხს, აქ კანონი პირდაპირ ადგენს, რომ მისი დაფინანსება მთლიანად ხდება პრემიერმინისტრის ბიუჯეტიდან.

VII. დასკვნა

საფრანგეთის მედიატორის ინსტიტუტის დახასიათებისას არ შეიძლება არ მივუთითოთ მთელ რიგ ძირითად ფაქტორებზე, რომლებიც სერიოზულად ართულებს მის საქმიანობას. კერძოდ, საქმე ეხება მის მთავრობის მიერ დანიშვნას, საკუთარი ინიციატივით მოქმედებასთან მიმართებაში მისი უფლებამოსილების მნიშვნელოვნად შეზღუდვას და მისდამი შუამავლის მეშვეობით მიმართვას.

სამწუხაროდ, ეს ფაქტორები ფართო მასებისთვის ძნელი ასახსნელია, განსაკუთრებით ის, თუ როგორ შექმნა მთავრობამ მედიატორის ინსტიტუტის კონცეფცია, როგორ გადალახა მან საპარლამენტო დისკუსიები და არ მისცა დრო და საშუალება ამ ახალ ინსტიტუტზე ქვეყანაში შექმნილიყო საერთო წარმოდგენა.

შეიძლება ითქვას, რომ მთავრობამ თავის მიზანს მიაღწია, კერძოდ, შექმნა მის ინტერესებზე ორიენტირებული ინსტიტუტი, ძლიერი უფლებამოსილების გარეშე და შეზღუდული კომპეტენციით.

ამდენად, გასაკვირი არ არის, რომ პირველმა მედიატორმა ბატონმა პინეიმ ერთწლიანი მუშაობის შემდეგ თავის მოხსენებაში დიდი გულისტკივილი გამოთქვა იმის თაობაზე, რომ მედიატორის ინსტიტუტის შესახებ არ არიან გაცნობიერებული არც მოქალაქეები და არც პარლამენტარები, რომლებიც უნდობლობის ან უბრალოდ უცოდინრობის გამო ვერ ასრულებენ მათზე დაკისრებულ ე.წ. ,,ფილტრის” ფუნქციას.

უნდა აღინიშნოს, რომ მედიატორის მიერ მმართველობითი სისტემის საქმიანობაზე კონტროლის განხორციელების პროცესში ძირითადად გამოვლინდა ისეთი ხარვეზები, როგორიცაა: ფორმალიზმი, სახელმწიფო დაწესებულებებში მისულ პირთა არასათანადო მიღება, მოქალაქეთა მიმართ პასიური დამოკიდებულება ან მათი საერთოდ უპასუხოდ დატოვება, სასამართლო გადაწყვეტილებათა აღსრულების გაჭიანურება, ცალკეული ნორმატიული აქტების დაგვიანებით და შეფერხებით მიღება და ბოლოს, ყველაზე ხშირი და კლასიკური ხარვეზი-შეცდომა.

ასეთი უარყოფითი დასკვნის გაკეთებაში არ შეიძლება დავადანაშაულოთ მხოლოდ შემოწმების მონაწილეები. იგი უნდა მივაწეროთ მთლიანად ინსტიტუტს. მედიატორის თავდაპირველი პოლიტიზაცია უარყოფით ფაქტორად იქცა ჯერ კიდევ ცნობილი ფრანგი პოლიტიკოსის ბატონ Pinay-ს პირველ მედიატორად დამტკიცებისა და დანიშვნისას, ასევე, პრეზიდენტის არჩევნებთან დაკავშირებით გადადგომისას მისთვის საკუთარი მისიის გარკვევისას.

თუ ამას დავუმატებთ იმასაც, რომ მედიატორი ,,დაიბადა” ინსტიტუციონალურად მტრულ ვითარებაში რამაც აიძულა იგი ,,მოეძებნა საკუთარი ადგილი”, ერთის მხრივ, სახელმწიფო საბჭოსთან და ადმინისტრაციულ მართლმსაჯულებასთან კონფლიქტისათვის თავის არიდებით, ხოლო მეორეს მხრივ, ბიუროკრატიული აპარატის დარწმუნებით იმაში, რომ მისი ინსტიტუტი არ არის საშიში და არ წარმოადგენს მათ მტერს მთელი თავისი ბუნებით, ნათლად დავინახავთ, რომ საფრანგეთის მედიატორს ინსტიტუციონალური სისტემის გაზრდისა და ხალხთან სიახლოვისათვის სჭირდება დრო და მნიშვნელოვანი საკანონმდებლო ცვლილებები. იგი უნდა გათავისუფლდეს მთავრობის კვალიფიციური აგენტინფორმატორის როლისგან და იკისროს ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების დამცველის ფუნქცია.¹⁶

ყოველივე ზემოთქმულის, კერძოდ, მედიატორის ინსტიტუტის ზოგიერთი ნაკლის წარმოჩენის მიუხედავად, მრავალწლიან პრაქტიკაზე და შესაბამისად მედიატორთა ყოველწლიურ მოხსენებებზე დაყრდნობით შეგვიძლია გავაკეთოთ რამოდენიმე შემაჯამებელი დასკვნა იმის შესახებ, რომ ბოლო წლებში მედიატორის ინსტიტუტი საგრძნობლად განვითარდა და დაიხვეწა.

პირველ რიგში თვალში საცემია ის გარემოება, რომ მედიატორის ინსტიტუტის პოლიტიკური ფუნქცია, რაც დამახასიათებელი იყო მისი არსებობის პირველ წლებში, საგრძნობლად შეიცვალა თავისი იურიდიული ბუნებით. ამასთან ერთად, მან მოიპოვა მხარდაჭერა როგორც სახელმწიფო საბჭოსა და კონტროლის პალატის მხრიდან, ასევე თვით მთავრობის მაკონტროლებელი ორგანოების მხრიდან.

მედიატორის მრავალწლიანი საქმიანობის ერთ-ერთ მთავარ მიღწევად შეიძლება ჩაითვალოს ისიც, რომ ადმინისტრაციულ მართლმსაჯულებასა და მედიატორს შორის არსებული დაპირისპირება გადაილახა და მათ შორის დამკვიდრდა მჭიდრო ურთიერთთანამშრომლობა.

საფრანგეთის მედიატორის ინსტიტუტი თავისთავად, უდაოდ დადებითი მოვლენაა, მითუმეტეს, თუ გავითვალისწინებთ იმ აზრს, რომ „ადამიანის უფლებების დაცვის ყოველგვარი საშუალება კარგია.“¹⁷ 

___________________________

1. J. O. Debats. parl. - A.. N.., 1972.

2. გაზეთი ,,Le Monde'' 6.10.1972

3. გ. კვერენჩხილაძე, ო. მელქაძე - ,,საფრანგეთის სახელმწიფო სისტემა''; თბ. 1997 წ. გვ. 28

4. მედიატორის წლიური მოხსენება - პარიზი, 1973 წ. /Dokumentation Francaise, p. 17

5. Алъваро Хилъ-Роблес - Парламентский контроль за админмстрацией (институт омбудсмана) Издательство ,,Ad Marginem”, Москва, 1997 г. ст. 161

6. მედიატორის წლიური მოხსენება - პარიზი, 1973 წ. /Documentation Francaise, p. 31.

7. იგივე, გვ. 32

8. იგივე, გვ. 32-33

9. იგივე, გვ. 33

10. მედიატორის წლიური მოხსენება - პარიზი, 1974 წ. გვ. 221

11. იგივე, გვ. 104

12. თუკი სენატის ინიციატივა მოიპოვებს ეროვნული კრების მხარდაჭერას, მაშინ მედიატორს მიეცემა შესაძლებლობა, მიიღოს განსახილველად რწმუნებული პირის მიერ შეტანილი განცხადება, მხოლოდ იმ პირობით, რომ უნდა არსებობდეს განმცხადებელი ფიზიკური პირის მხრიდან პირდაპირი დაინტერესება.

13. ყურადღება მივაქციოთ იმას, თუ რამდენად არ ეთანხმება მედიატორისადმი მიმართვის ასეთი შეზღუდვა მთავრობის პირველი განცხადების შინაარსს.

14. ,,La Croix”, 28.03.1973.

15. უნდა აღინიშნოს, რომ პირველი წლების განმავლობაში მედიატორის აპარატში მუშაობდნენ აგრეთვე შინაგან საქმეთა სამინისტროს ადმინისტრაციის გენერალური ინსპექტორი, რომელიც წარმართავდა ურთიერთობას ადგილობრივი მმართველობის ორგანოებთან, უნივერსიტეტის მასწავლებელი, რომელიც აკეთებდა საზღვარგარეთის ქვეყნების გამოცდილების დაწვრილებით ანალიზს, და ორი მოხელე, რომლებიც დასპეციალიზებულნი იყვნენ საბუღალტრო და საკადრო საკითხებზე.

16. Andre Legrand - ,,Mediateur or Ombudsman?'' - ADJA, mai, 1973, p. 233.

17. Алъваро Хилъ-Роблес - Парламентский контроль за админмстрацией (институт омбудсмана) Издательство ,,Ad Marginem”, Москва, 1997 г. стр. 159

ეკატერინე გასიტაშვილი
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

სოციალიზმის კრახის შემდეგ, დამოუკიდებელი ომბუდსმენის იდეამ ფართო გავრცელება ჰპოვა აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში. პოლონეთში, ჯერ კიდევ 1988 წელს, დამკვიდრდა აღნიშნული ინსტიტუტი და ადამიანის უფლებათა დაცვაში უფლებამოსილი აპარატი სწრაფად გარდაიქმნა არსებით სამართალდამცველ ორგანიზაციად. მოგვიანებით, პოლონეთის მაგალითს მიბაძეს ცენტრალური და აღმოსავლეთ ევროპის სხვა ქვეყნებმაც, სადაც ომბუდსმენის კონცეფციის საკუთარი ვარიანტები შეიქმნა. ომბუდსმენის ინსტიტუტის ჩამოყალიბებისა და დამკვიდრების სხვადასხვა მიზეზებს შორის, მიუთითებენ სახელმწიფოებრივი საქმიანობის ყველა სფეროში სამართლებრივი ფუნქციების გაფართოებაზე, აღმასრულებელ ხელისუფლებასთან მიმართებით პარლამენტის ინფორმაციული დეფიციტის არსებობაზე, ადმინისტრაციული კონტროლის პერსონალიზაციისა და ინდივიდუალიზაციის აუცილებლობაზე და სხვა.¹ ომბუდსმენი ეხმარება, ავსებს და აფართოებს სხვა სახელმწიფო ორგანოებთან მიმართებაში საპარლამენტო კონტროლის ტრადიციულ ფუნქციებს.

აღსანიშნავია, რომ მსოფლიოს მრავალ ქვეყანაში ომბუდსმენის ინსტიტუტის გავრცელებას თან ახლდა ამ იდეის მომხრეთა და მოწინააღმდეგეთა შორის ინტენსიური საერთაშორისო დებატები. ახალი ინსტიტუტის დამკვიდრების მოწინააღმდეგეები ირწმუნებოდნენ, რომ დამოუკიდებელი ომბუდსმენის ზედამხედველობა მინისტრის პასუხისმგებლობის პრინციპთან ,,კონფლიქტში” იმდენად აღმოჩნდებოდა, რამდენადაც სწორედ ეს უკანასკნელი არის პარლამენტის წინაშე პასუხისმგებელი იმისათვის, რაც მისდამი რწმუნებულ სახელმწიფო აპარატში ხდება; ასევე, ომბუდსმენის არსებობა წინააღმდეგობაში მოდის ადმინისტრაციის ცენტრალურ პოლიტიკურ კურსთან. ოპონენტთა მოსაზრებების საპირისპიროდ, როგორც კი დანიაში ომბუდსმენის იდეამ განხორციელება ჰპოვა, ნათლად გამოჩნდა, რომ ომბუდსმენსა და მინისტრებს შორის არავითარი კონფლიქტი არ არსებობს.

ომბუდსმენის ინსტიტუტის ძირითადი ფუნქცია და დანიშნულება მდგომარეობს ცალკეულ პირთა უფლებების დაცვაში, რომელთაც თავი მიაჩნიათ სახელმწიფო ადმინისტრაციის მხრიდან უსამართლო ქმედების მსხვერპლად. შესაბამისად, ომბუდსმენი ხშირად დაზარალებულ პირსა და ხელისუფლებას შორის მიუკერძოებელ შუამავლად გვევლინება.² 

მოქალაქენი ხშირად ხდებიან უსამართლობის, მკაცრი ბიუროკრატიული დამოკიდებულების მსხვერპლნი ან ასეთად მიიჩნევენ თავს; სწორედ ამიტომ, სახელმწიფოებრივ-სამართლებრივი გაგებით, ომბუდსმენი აღიქმება, როგორც უმაღლესი ნდობის ღირსი დამოუკიდებელი პირი, რომელიც პარლამენტის მიერ ცალკეულ მოქალაქეთა უფლებების დაცვის ფუნქციითაა აღჭურვილი, და როგორც გასაშუალებული საპარლამენტო კონტროლი ყველა სახელმწიფო თანამდებობასა და წარმომადგენელზე გაფართოებული ზედამხედველობის ფორმით.³ 

მოქალაქეების აზრით, ომბუდსმენი, უპირველეს ყოვლისა თანამდებობის პირია, რომელსაც ადმინისტრაციული გადაწყვეტილებით ან მისი მიღების პროცედურით, აგრეთვე, სახელმწიფო აპარატის მოხელეთა მოქმედებით უკმაყოფილო პირი მიმართავს.

საქართველოს კონსტიტუციით აღიარებული ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა რეალური განხორციელებისა და დაცვის სამართლებრივი გარანტიები თავად კონსტიტუციაშია მოცემული, ვინაიდან ძირითად ღირებულებას წარმოადგენს არა მხოლოდ ფიქსირებული უფლებები და თავისუფლებები, არამედ მათი განხორციელების მექანიზმის შექმნა.

ინდივიდის უფლებების დაცვა კანონის უზენაესობით მართულ სახელმწიფოსა და დემოკრატიულ საზოგადოებაში გადანაწილებულია საკანონმდებლო, აღმასრულებელ და სასამართლო ხელისუფლებებს შორის. ცივილიზებულ სახელმწიფოთა გამოცდილების საფუძველზე, საქართველოს 1995 წლის კონსტიტუციამ ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვაზე სახალხო დამცველის (ომბუდსმენის) მიერ ზედამხედველობის გაწევის შესაძლებლობით სრულიად ახალი ინსტიტუტი დაამკვიდრა.

სახელმწიფო მმართველობის ორგანოების თვითნებობისა და სახელმწიფო მოხელეთა (ჩინოვნიკთა) მიერ ხელისუფლების ბოროტად გამოყენებისაგან ადამიანის უფლებათა და კანონიერ ინტერესთა დასაცავად შექმნილი სკანდინავიური ინსტიტუტი სხვადასხვა ქვეყანაში სხვადასხვანაირად არის სახელდებული: საპარლამენტო კომისარი (ინგლისი), მედიატორი (საფრანგეთი), სახალხო დამცველი (ავსტრია) და ა.შ.

1996 წლის 16 მაისს საქართველოს პარლამენტმა მიიღო ორგანული კანონი ,,საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ”. კანონმა საქართველოს სახალხო დამცველი ფართო უფლებამოსილებით აღჭურვა და მიანიჭა ადამიანის უფლებათა დაცვისათვის განხორციელებულ საქმიანობაში დამოუკიდებლობა, ამასთან, სახელმწიფოს დააკისრა სახალხო დამცველისათვის მოღვაწეობისა და ცხოვრების სათანადო პირობების შექმნა და პირადად მისი და მისი ოჯახის წევრთა უსაფრთხოების უზრუნველყოფა.

აღნიშნული ინსტიტუტის განსაკუთრებულ პოპულარობასა და ავტორიტეტს იწვევს მისი სტატუსისა და საქმიანობის ეფექტიანობის უზრუნველმყოფი დემოკრატიული მახასიათებლები: სახელმწიფო ორგანოთა სისტემაში დამოუკიდებლობა; მისი ამრჩევი პარლამენტის უფლებამოსილების ვადით თანამდებობაზე ყოფნა; უფლებათა და თავისუფლებათა დასაცავად ყველა მოქალაქისათვის თანაბარი ხელმისაწვდომობა; სახალხო დამცველის მიერ უფასოდ გაწეული სამსახური. როგორც ავსტრიელი ომბუდსმენი, სამართლის დოქტორ პროფესორი ვ. ფიქლი აღნიშნავს, ,,ამ ინსტიტუტის შექმნამ და საქმიანობამ სახელმწიფოსა და მოქალაქეების ურთიერთობაში, ხელისუფლებით აღჭურვილ პირებსა და მართულებს შორის ახალი გზა გახსნა.”⁴

საქართველოს სახალხო დამცველი უფლებამოსილების განხორციელებისას ემორჩილება მხოლოდ სახელმწიფოს ძირითად კანონს - კონსტიტუციასა და მისი საქმიანობის ძირითადი პრინციპებისა და ფორმების განმსაზღვრელ კანონს. იგი ხელმძღვანელობს საერთაშორისო სამართლის საყოველთაოდ აღიარებული პრინციპებითა და ნორმებით, საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებებითა და შეთანხმებებით.

საქართველოს სახალხო დამცველის უფლებამოსილებანი და საქმიანობა შეიძლება ფორმით ჩამოყალიბდეს:

1. საქართველოს მოქალაქეთა, საქართველოს ტერიტორიაზე მყოფ უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვა;

2. არასამთავრობო ორგანიზაციათა კანონიერი ინტერესების დაცვა;

3. სახალხო დამცველის საქმიანობა დაკავების, წინასწარი პატიმრობისა და თავისუფლების შეზღუდვის სხვა ადგილებში მყოფ პირთა უფლებების დასაცავად;

4. საქართველოს საერთო სასამართლოებთან ურთიერთობა.

საქართველოს სახალხო დამცველი, კანონმდებლობით დადგენილი უფლებამოსილებების ფარგლებში, ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვისა და სახელმწიფოს მიერ მათი უზრუნველყოფის მიზნით, ზედამხედველობას უწევს სახელმწიფო ხელისუფლებას, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების, თანამდებობისა და იურიდიულ პირთა საქმიანობას, აფასებს მათ მიერ მიღებულ აქტებს და წარადგენს სათანადო რეკომენდაციებს.

ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევის ფაქტების შემოწმებისა და მათი დაცვის მდგომარეობაზე ზედამხედველობის განხორციელების საფუძველს სახალხო დამცველთან შემოსული განცხადება ან საჩივარი წარმოადგენს; ამასთანავე, თუკი სახალხო დამცველისათვის ცნობილი გახდება ასეთი დარღვევები, იგი ვალდებულია საკუთარი ინიციატივით და კანონით დადგენილი უფლებამოსილებით იმოქმედოს.

საქართველოს სახალხო დამცველი განცხადებას და საჩივარს განიხილავს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ განმცხადებელი სადაოდ ხდის ზემდგომი ორგანოს, ადმინისტრაციული ორგანოს ან სასამართლოს კანონიერ ძალაში შესულ გადაწყვეტილებას, რაღა თქმა უნდა, თუ განცხადება ან საჩივარი საკითხის განხილვის დროს ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევასთანაა დაკავშირებული.

განცხადებითა და საჩივრით მიმართვა ხდება უშუალოდ, რის შემდეგაც იგი დამოუკიდებლად იღებს გადაწყვეტილებას შემოწმების თაობაზე და ამის შესახებ აცნობებს როგორც განმცხადებელს, ისე ამ უკანასკნელის მიერ გასაჩივრებულ სახელმწიფო ორგანოს, თანამდებობის თუ იურიდიულ პირს. ქართული ვარიანტისაგან განსხვავებით, დიდი ბრიტანეთის ომბუდსმენს არ შეუძლია გამოკვლევის დაწყება საკუთარი ინიციატივით. მოქალაქეს, რომელსაც სურს მიმართოს ომბუდსმენს, პარლამენტის ერთ-ერთი წევრის მეშვეობით საჩივარი შეაქვს სახალხო დამცველთან. ეს უკანასკნელი კი ოფიციალურად, საჩივრის მიხედვით, გამოკვლევის ჩატარების თხოვნით მიმართავს ომბუდსმენს. პარლამენტის წევრის მეშვეობით შემოსული საჩივრის (განცხადების) მოკვლევის დაწყების ან ასეთის განუხილველობის თაობაზე გადაწყვეტილების მიღება კი ომბუდსმენის კომპეტენციას განეკუთვნება.

საპარლამენტო კომისარის (ომბუდსმენის) შესახებ დიდი ბრიტანეთის კანონში განცხადების (საჩივრის) არაპირდაპირი შეტანის თაობაზე კანონის დებულება განმტკიცებულია ე.წ. ,,ფილტრის” სახით, რაც იმით აიხსნება, რომ ომბუდსმენი არიდებულ უნდა იქნას იმ შესაძლო საჩივრებს, რომლებიც მის იურისდიქციას არ განეკუთვნება ან, რომლებიც უმნიშვნელო საფუძვლითა არის შეტანილია.⁵ ზემოხსენებული მექანიზმი, რიგ შემთხვევებში გაკრიტიკებულია, ზოგჯერ კი, მიჩნეულია პარლამენტართა როლის ამაღლებად და მმართველობით საქმიანობაზე საპარლამენტო კონტროლის სიმბოლოდ.

სახალხო დამცველი უფლებამოსილია არ განიხილოს განცხადება და საჩივარი, რომლის თაობაზეც მას უკვე მიღებული ჰქონდა გადაწყვეტილება. ასეთი განცხადება ან საჩივარი ხელმეორედ განიხილება მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ წარმოიქმნებოდა ახალი გარემოებანი.

მოსაკვლევ საკითხზე შემოწმების ჩატარების შედეგების მიხედვით მას უფლება აქვს:

1. მისთვის მიკუთვნებული კომპეტენციის ფარგლებში, წინადადებები წარუდგინოს საქართველოს პარლამენტს კანონმდებლობის სრულყოფის შესახებ;

2. რეკომენდაცია გაუგზავნოს სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოს, თანამდებობის თუ იურიდიულ პირს, რომლის მოქმედებამაც ადამიანის უფლებები დაარღვია;

3. მის ხელთ არსებული მასალები გადასცეს და სისხლის სამართლის საქმის აღძვრის რეკომენდაციით მიმართოს შესაბამის ორგანოებს, თუ დანაშაულის ნიშნები გამოვლინდა;

4. შეიტანოს წინადადებები შესაბამის ორგანოებში იმ პირთა დისციპლინარული ან ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის შესახებ, რომელთა მოქმედებამაც ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევა გამოიწვია.

ინდივიდთა და მათი უფლებების დაცვის გარდა, ომბუდსმენის ფუნქციას განეკუთვნება საზოგადოებისა და სახელმწიფო მოხელეთათვის საგანმანათლებლო საქმიანობის გაწევა. ასე მაგალითად, ომბუდსმენი სთავაზობს მათ კანონის უზენაესობის შესახებ ინსტრუქციებს და ამუშავებს პროექტებს, სქემებს სამოქალაქო საზოგადოების პრინციპების თაობაზე. როგორც სამართლის პროფესორი და პოლონეთის პირველი საპარლამენტო ომბუდსმენი ევა ლეტოვსკა აღნიშნავს, ,,განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ომბუდსმენთან შემოსულ წერილებსა და საჩივრებზე მის მიერ გაცემული პასუხები, აგრეთვე ის საკითხები, რომელსაც იგი უარყოფს და არ მიიღებს განსახილველად.”⁶ 

საქართველოს ორგანული კანონის თანახმად, საქართველოს სახალხო დამცველი, თავისი კომპეტენციის ფარგლებში, ეწევა საგანმანათლებლო საქმიანობას. იგი, ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის მდგომარეობასთან დაკავშირებით, თანამშრომლობს მასობრივი ინფორმაციის საშუალებებთან.

საქართველოს კანონმდებლობა კრძალავს და დასჯადად აცხადებს საქართველოს სახალხო დამცველზე რაიმე ძალისმიერ ქმედებას, მისთვის დაბრკოლებათა შექმნას ან მის საქმიანობაში ჩარევას.

ეს დებულება კიდევ უფრო ფართოდ არის განმარტებული საქართველოს კანონმდებლობით, კერძოდ:

ყველა სახელმწიფო ხელისუფლების და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო, თანამდებობის თუ იურიდიული პირი ვალდებულია, ყოველმხრივი დახმარება აღმოუჩინოს საქართველოს სახალხო დამცველს უფლებამოსილების განხორციელებასა და საქმიანობაში;

სახალხო დამცველს დაუყოვნებლივ უნდა წარედგინოს აუცილებელი მასალები, საბუთები და სხვა ინფორმაცია. სახალხო დამცველს შეუძლია დაუბრკოლებლად შევიდეს სახელმწიფო ხელისუფლებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ნებისმიერ ორგანოში, საწარმოში, ორგანიზაციასა და დაწესებულებაში, სამხედრო ქვედანაყოფში, დაკავების, წინასწარი პატიმრობის და თავისუფლების შეზღუდვის სხვა ადგილებში.

აღსანიშნავია, რომ არ შეიძლება სახალხო დამცველისათვის განკუთვნილი წერილობითი მასალის დაყადაღება, ვინაიდან კანონით არის დაცული პენიტენციალურ დაწესებულებაში მყოფ პირთა მიერ სახალხო დამცველისათვის გაგზავნილი განცხადებების, საჩივრებისა და წერილების კონფიდენციალურობა, აკრძალულია მათი გახსნა და ცენზურა; ისინი დაუყოვნებლივ უნდა გადაეცეს ადრესატს.

სახალხო დამცველი პირადად ხვდება და ესაუბრება დაკავებულებს, წინასწარ პატიმრობაში მყოფ პირებსა და მსჯავრდებულებს, უშუალოდ ამოწმებს პენიტენციალურ სისტემაში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის მდგომარეობას და აღნიშნულ დაწესებულებებში მყოფ პირთა შესახებ სათანადო დოკუმენტაციას.

სახალხო დამცველი უფლებამოსილია გაეცნოს სისხლის, სამოქალაქო და ადმინისტრაციული სამართლის საქმეებს, რომელთა თაობაზე მიღებული გადაწყვეტილებები კანონიერ ძალაშია შესული.

სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობისა და მართლმსაჯულების განხორციელებაში ჩაურევლობის პრინციპების დაცვით, თუკი მასალების გაცნობისა და შემოწმების შედეგად სახალხო დამცველი მიიჩნევს, რომ სამართალწარმოების პროცესში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევას შეეძლო არსებითი ზეგავლენა მოეხდინა სასამართლოს მიერ საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებაზე, იგი უფლებამოსილია მიმართოს შესაბამის სასამართლო ინსტანციას სასამართლო გადაწყვეტილების კანონიერების შემოწმების რეკომენდაციით.

სახალხო დამცველს უფლება აქვს გამოსაკვლევ საკითხებზე ნებისმიერი თანამდებობის პირისაგან მიიღოს ახსნაგანმარტება; საჭიროების შემთხვევაში, ჩაატაროს საექსპერტო გამოკვლევები და მოამზადოს დასკვნები. სახალხო დამცველის რეკომენდაციები და წინადადებები კანონით დადგენილ ვადაში უნდა იქნას განხილული და განხილვის შედეგები წერილობით ეცნობოს მას.

ქვეყანაში საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის გამოცხადება არ იწვევს საქართველოს სახალხო დამცველის საქმიანობის შეწყვეტას და არ ზღუდავს მის უფლებამოსილებას. გარდა ამისა, საქართველოს სახალხო დამცველს შეუძლია კონსტიტუციური სარჩელით მიმართოს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს, თუ მიაჩნია, რომ ნორმატიული აქტით ირღვევა ადამიანის უფლება. განსაკუთრებულ შემთხვევაში, სახალხო დამცველი უფლებამოსილია, მიმართოს საქართველოს პარლამენტს ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევის ფაქტთან დაკავშირებით საპარლამენტო დროებითი საგამოძიებო კომისიის შექმნის შესახებ და მოითხოვოს პარლამენტის მიერ საკითხის განხილვა.

თუკი სახალხო დამცველი მიიჩნევს, რომ მის განკარგულებაში არსებული რეაგირების საშუალებები არასაკმარისია, მას უფლება აქვს, წერილობით მიმართოს ქვეყნის პრეზიდენტს და ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა უხეშ ან მასობრივ დარღვევათა შემთხვევაში, მოხსენებით წარსდგეს პარლამენტის წინაშე.

კანონმდებლობით დადგენილ მოვალეობათა შეუსრულებლობა, საქართველოს სახალხო დამცველის მიერ თავის უფლებამოსილებათა განხორციელებისა და მისი საქმიანობისათვის ნებისმიერი ფორმით დაბრკოლების შექმნა აისახება სახალხო დამცველის ყოველწლიურ ანგარიშში და საქართველოს პარლამენტის განსაკუთრებული მსჯელობის საგანს წარმოადგენს.

ყოველწლიურ საანგარიშო მოხსენებაში, ქვეყანაში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის მდგომარეობის შესახებ, სახალხო დამცველი მიუთითებს იმ სახელმწიფო ორგანოებს, თანამდებობისა და იურიდიულ პირებზე, რომელთა ქმედებამაც დაარღვია ადამიანის უფლებები და თავისუფლებები, რომელთაც არ გაითვალისწინეს სახალხო დამცველის სათანადო რეკომენდაციები, ასევე, ყოველწლიური ანგარიში შეიცავს სახალხო დამცველის საქმიანობის სფეროსთან დაკავშირებულ ზოგად შეფასებებსა და დასკვნებს. გარდა ამისა, სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტს წარუდგენს სპეციალურ მოხსენებას.

სახალხო დამცველისათვის მინიჭებული საკმაოდ მოცულობითი კომპეტენციისა და მისი განხორციელების ზემოხსენებული სამართლებრივი გარანტიების გარდა, საქართველოს კონსტიტუციითა და კანონით სახალხო დამცველი გათანაბრებულია დიპლომატიური იმუნიტეტის მქონე პირებთან, საქართველოს პრეზიდენტთან, საქართველოს პარლამენტის წევრებთან, აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოების დეპუტატებთან, გამომძიებელთან, პროკურორებთან, მოსამართლეებთან იმ თვალსაზრისით, რომ არ შეიძლება მისი დაკავება და პოლიციის დაწესებულებაში ან სხვა სამართალდამცველ ორგანოში წარდგენა. ამ იმუნიტეტით სარგებლობისას, დაშვებულია მხოლოდ ერთი გამონაკლისი - თუ სახალხო დამცველს წაასწრეს დანაშაულის ჩადენისას ან ჩადენისთანავე. ასეთ შემთხვევაში, სახალხო დამცველის ხელშეუხებლობიდან გამომდინარე, დაუყოვნებლივ უნდა ეცნობოს საქართველოს პარლამენტს, რომელიც ამ საკითხზე გადაწყვეტილებას მიიღებს საქართველოს გენერალური პროკურორის მიმართვიდან არა უგვიანეს 14 დღისა. თუ პარლამენტი არ მისცემს თანხმობას, დაკავებული ან დაპატიმრებული საქართველოს სახალხო დამცველი დაუყოვნებლივ უნდა გათავისუფლდეს.

იმ შემთხვევაში, თუ საქართველოს პარლამენტი განაცხადებს თანხმობას სახალხო დამცველის სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემის, დაკავების ან დაპატიმრების შესახებ, მას სასამართლოს საბოლოო გადაწყვეტილებამდე შეუჩერდება უფლებამოსილება. სახალხო დამცველის მიმართ გამამართლებელი განაჩენის გამოტანის ან მარეაბილიტირებელ საფუძველზე საქმის შეწყვეტის შემთხვევაში, მისი უფლებამოსილება აღდგება, ხოლო მის მიმართ კანონიერ ძალაში შესული გამამტყუნებელი განაჩენი უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის ერთ-ერთი საფუძველს წარმოადგენს.

როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, საქართველოს სახალხო დამცველის სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემის, დაპატიმრებისა და მის მიმართ სისხლის სამართლის საპროცესო იძულების სხვა ღონისძიებათა გამოყენებაზე თანხმობის განსაკუთრებული წესი განსაზღვრულია საქართველოს კონსტიტუციითა და კანონით. თუმცა, ახალი სისხლის სამართლის საპროცესო კანონმდებლობის თანახმად, დაუშვებელია სახალხო დამცველის მიერ სისხლის სამართლებრივი პასუხისმგებლობისაგან თავის ასარიდებლად პრივილეგიებისა და იმუნიტეტის გამოყენება.

სახალხო დამცველს, მისი საქმიანობის სპეციფიკიდან გამომდინარე, უფლება აქვს არ მისცეს ჩვენება იმ ფაქტის გამო, რომელიც მას გაანდეს, როგორც სახალხო დამცველს. უნდა აღინიშნოს, რომ ომბუდსმენს ეს უფლება უნარჩუნდება უფლებამოსილების შეწყვეტის შემდეგაც. ახალი სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის 95-ე მუხლის მეორე ნაწილის ,,გ” ქვეპუნქტის თანახმად, სახელმწიფო მოხელე, თუ მან იკისრა ვალდებულება, არ გაამჟღავნოს მიღებული ინფორმაციის წყარო და სახელმწიფო საიდუმლოება კომპეტენტური სახელმწიფო ორგანოს თანხმობის მიღების გარეშე, არ შეიძლება გამოძახებული და დაკითხული იქნას მოწმის სახით. აგრეთვე, სისხლის სამართლის საქმის წარმოებასთან დაკავშირებით, კანონით დადგენილი წესით, მომკვლევთან, გამომძიებელთან, პროკურორთან თუ მოსამართლესთან გამოცხადების აუცილებლობისას, არ შეიძლება სახალხო დამცველის იძულებით მიყვანა.

სახალხო დამცველი არ შეიძლება მიეცეს პასუხისგებაში თავისი მოვალეობის შესრულებისას გამოთქმული აზრებისა და შეხედულებებისათვის.

აღსანიშნავია, რომ საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვაზე ზედამხედველობას საქართველოს სახალხო დამცველის გარდა, საქართველოს კონსტიტუციის უგულებელყოფით ე.წ. ,,რეგიონალური ომბუდსმენიც” ახორციელებს.

აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის უზენაესმა საბჭომ 1998 წლის 20 მარტს მიიღო ავტონომიური რესპუბლიკის ორგანული კანონი ,,აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სახალხო დამცველის (ომბუდსმენის) შესახებ”, რომელიც ძირითადად იზიარებს საქართველოს ანალოგიური ორგანული კანონით დადგენილ პრინციპებსა და დებულებებს, თუმცა, საჭიროდ მიგვაჩნია გარკვეულ მომენტებზე თქვენი ყურადღების გამახვილება.

აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სახალხო დამცველის კანდიდატურის წარდგენის უფლება აქვთ აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის უზენაესი საბჭოს თავმჯდომარეს - აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის მეთაურს, ავტონომიური რესპუბლიკის უზენაესი საბჭოს დეპუტატთა ერთ მესამედს ან უზენაესი საბჭოს უმრავლესობის ფრაქციას.

ომბუდსმენის ასარჩევად ავტონომიური რესპუბლიკის კანონი, გარდა მოქალაქეობის ცენზისა, ასაკობრივ ცენზსაც, კერძოდ 30 წელს აწესებს.

საქართველოს ორგანული კანონის თანახმად, სახალხო დამცველის კანდიდატურის წარდგენის უფლება აქვთ საქართველოს პრეზიდენტს, ნებისმიერ საპარლამენტო ფრაქციას, პარლამენტის წევრთა სულ ცოტა ათკაციან ჯგუფს, რომელიც არც ერთ ფრაქციაში არ შედის; კანონი არ აწესებს ასაკობრივ ცენზს.

როგორც საქართველოს, ისე აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის ომბუდსმენი 5 წლის ვადით ირჩევიან. ერთი და იგივე პირი საქართველოს სახალხო დამცველის თანამდებობაზე შეიძლება არჩეულ იქნას ზედიზედ მხოლოდ ორჯერ, ხოლო ერთი და იგივე პირის აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სახალხო დამცველის თანამდებობაზე ხელახალი უფლებამოსილების ვადით არჩევა, შეზღუდული არ არის.

ავტონომიური რესპუბლიკის ორგანული კანონის მე-10 მუხლის პირველი პუნქტი ომბუდსმენის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის საფუძვლებს შორის არ მიუთითებს ისეთ გარემოებებზე, როგორიცაა სასამართლოს მიერ პირის უგზოუკვლოდ დაკარგულად ან გარდაცვლილად ცნობა. ამავე მუხლის მეორე პუნქტით კი ომბუდსმენის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის ერთ-ერთ საფუძვლად დასახელებულია შემთხვევა ,,თუ სახალხო დამცველი დაკარგავს უზენაესი საბჭოს ნდობას”.

ასეთი საფუძვლის კანონით განმტკიცება გაუმართლებლად მიგვაჩნია და ვფიქრობთ, რომ ეს ომბუდსმენის რეალური დამოუკიდებლობის შემზღუდველი ფაქტორია. ამით უფრო ნათლად ჩანს ამ უკანასკნელის დამოკიდებულება უზენაეს საბჭოზე, რომელიც ირჩევს სახალხო დამცველს, ვინაიდან საჭიროებისამებრ, ნებისმიერი ,,საბაბი” შეიძლება გამოიძებნოს, რაც საფუძვლად დაედება ,,ნდობის დაკარგვას” და სახალხო დამცველის უფლებამოსილების შეწყვეტას.

აღსანიშნავია, რომ ავტონომიური რესპუბლიკის კანონით სახალხო დამცველის არჩევითი თანამდებობა (მუხლი 5, პუნქტი 1), მისი უფლებამოსილების შეჩერებისას ან იმ შემთხვევაში, როდესაც ომბუდსმენის მიერ მისი უფლებამოსილების განხორციელება შეუძლებელია ახალი უფლებამოსილების შეძენამდე, დროებით გარდაიქმნება დანიშვნით თანამდებობად (მუხლი 8, პუნქტი 3). ზემოხსენებულ შემთხვევაში სახალხო დამცველის უფლებამოსილებას ასრულებს აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის უზენაესი საბჭოს მიერ დროებით დანიშნული სახალხო დამცველის მოვალეობის შემსრულებელი.

ვფიქრობთ, ეს კანონის არა მხოლოდ ხარვეზია, არამედ იგი უგულებელყოფს ამ ინსტიტუტის რეალურ დამოუკიდებლობას სახელმწიფო ხელისუფლებისაგან.

აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სახალხო დამცველი ავტონომიური რესპუბლიკის ტერიტორიაზე ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის მდგომარეობისა და მათი დარღვევის ფაქტების შესწავლისას, გარკვეულწილად შეზღუდულია. კერძოდ, მას არ შეუძლია მოითხოვოს და მიიღოს აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის უზენაესი საბჭოს პრეზიდიუმისაგან მასთან შემოსული განცხადების (საჩივრის) განხილვისათვის აუცილებელი ყველა ცნობა, საბუთი და სხვა მასალა; არ აქვს უფლება გასარკვევ საკითხზე ახსნა-განმარტება მიიღოს ავტონომიური რესპუბლიკის უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოს წევრებისა და მოსამართლეებისაგან, თუმცა, ავტონომიური რესპუბლიკის ორგანული კანონით სახალხო დამცველი თავისი უფლებამოსილების განხორციელებისას დამოუკიდებელია და ემორჩილება მხოლოდ საქართველოსა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის კონსტიტუციებსა და კანონებს. ამავე კანონით აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სახალხო დამცველზე რაიმე ზემოქმედება ან მის საქმიანობაში ჩარევა აკრძალულია და ისჯება კანონით.

აღნიშნული კანონით დუბლირებულია საქართველოს სახალხო დამცველისა და ავტონომიური რესპუბლიკის ომბუდსმენის ფუნქციები, უფრო მეტიც, ეს უკანასკნელი აშკარად იჭრება სახელმწიფოს ძირითადი კანონის მიერ დამკვიდრებული ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დასაცავად მოწოდებული დამოუკიდებელი ინსტიტუტის უფლებამოსილებაში.

ავტონომიური რესპუბლიკის ორგანული კანონის 24-ე მუხლის მესამე პუნქტის თანახმად, საქართველოს სახალხო დამცველსა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის ომბუდსმენს უფლება აქვთ, ერთობლივად შეისწავლონ და განაზოგადონ ავტონომიურ რესპუბლიკაში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის პრაქტიკა და ერთობლივი ღონისძიებების ჩატარების შესახებ რეკომენდაციები და წინადადებები შეიმუშაონ. ამავე მუხლში საუბარია ცენტრალური და რეგიონალური სახალხო დამცველების ,,თანამშრომლობის” შესახებ.

ამ კონტექსტში საინტერესოდ გვესახება ესპანეთის რეგიონალური სახალხო დამცველების ინსტიტუტი. ესპანეთში კონსტიტუციის მიღების შემდეგ და პარლამენტში სახალხო დამცველის შესახებ ორგანული კანონის განხილვის წინადადების დაყენებამდე დიდი ხნით ადრე მოხდა ბასკების ქვეყნის, კატალონიისა და გალიციის იმ სტატუტების განხილვა, მიღება და გამოქვეყნება, რომლებშიც მომავალ რეგიონალურ ომბუდსმენებზე დებულებები იყო ასახული.

ესპანეთის კონსტიტუციის 54-ე მუხლის თანახმად, სახალხო დამცველი უფლებამოსილია აწარმოოს გამოკვლევა ნებისმიერ საჩივარზე, რომელიც სახელმწიფო ორგანოების საქმიანობასა და ქმედებასთანაა დაკავშირებული. ეს დებულება განმტკიცებულია კონსტიტუციით და რეგულირებულია კანონით. თუმცა, უნდა აღინიშნოს, რომ ძირითადი კანონის 54-ე მუხლი არ ადგენს ომბუდსმენის ინსტიტუტზე სახელმწიფოებრივი მონოპოლიის პრინციპს, და აქედან გამომდინარე, სტატუტების დებულებები სრულიად კონსტიტუციურად გამოიყურება.

ესპანეთის სახალხო დამცველის შესახებ ორგანული კანონის პროექტის თავდაპირველ ვარიანტში კომპეტენციების კონკურენციის აბსოლუტური აღკვეთის მცდელობა იყო იმისათვის, რომ ადმინისტრაციის სხვადასხვა ორგანოებზე კონტროლი თანდათან და პროგრესიით განხორციელებულიყო. შემოთავაზებული იქნა სახალხო დამცველის უმაღლესობის პირობით ომბუდსმენთა ერთობლივი ჩარევის უფლება. კონგრესმა და სენატმა არ მიიღეს ეს ფორმულა, მიიჩნიეს რა საჭიროდ იმის წარმოჩენა, რომ სახალხო დამცველი განუყოფელი უფლებამოსილებითაა აღჭურვილი და მოიცავს ადმინისტრაციული საქმიანობის ნებისმიერ სახეს, ყოველგვარი გამონაკლისის გარეშე. ავტონომიებთან მიმართებით პარლამენტის მიერ მოწონებული ტექსტი ნათლად აცხადებს, რომ:

1. სახალხო დამცველს უფლება აქვს თავისი კომპეტენციის ფარგლებში, კანონით დადგენილი წესით, ავტონომიური ოლქის საქმიანობაზე განახორციელოს ზედამხედველობა როგორც საკუთარი ინიციატივით, ისე ავტონომიის მოთხოვნით;

2. ზემოხსენებული პუნქტით გათვალისწინებულის შესასრულებლად, ავტონომიური ოლქების ანალოგიური ორგანოები ვალდებული არიან შეუსაბამონ თავიანთი საქმიანობა სახალხო დამცველის საქმიანობას, რომელსაც ერთობლივი მოქმედებების განსახორციელებლად შეუძლია მიმართოს.

თუ კონსტიტუციურ ტერმინოლოგიას გამოვიყენებთ, საუბარია შესაბამისად არა საერთო კომპეტენციაზე, არამედ ცალკეულ კონკურირებად შემთხვევებზე, რომლებიც სახალხო დამცველის უშუალო ჩარევისას განსაკუთრებულ კომპეტენციაში შეიძლება გადაიზარდოს, ვინაიდან, ასეთ ვითარებაში, რეგიონალური ომბუდსმენი ვალდებულია სახალხო დამცველთან წინასწარ შეთანხმებულ პირობებზე ითანამშრომლოს. შესაძლებელია აქ რეგიონალური ომბუდსმენების სახალხო დამცველზე დამოკიდებულების გათვალისწინებაც.⁷ 

კატალონიის სტატუტი გვერდს უვლის სახალხო დამცველის კომპეტენციის საკითხს და რეგიონში უფლებამოსილ პირს აძლევს უფლებას, ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის მიზნით, ავტონომიის მოქმედებებზე განახორციელოს ზედამხედველობა. ამ მხრივ განსაკუთრებით გამოირჩევა კატალონიის სტატუტის შესაბამისი მუხლის რედაქცია, თავისი სიზუსტითა და ტექნიკური კორექტულობით, რომელიც ომბუდსმენს გარდაუვალ კონფლიქტურ მდგომარეობაში არ აყენებს. კერძოდ, ,,კონსტიტუციის 54-ე მუხლით გათვალისწინებული ინსტიტუტისათვის ზიანის მიუყენებლად და მასთან თანამშრომლობით, პარლამენტს შეუძლია დანიშნოს ადამიანის უფლებათა დაცვაზე უფლებამოსილი პირი, მოქალაქეთა ძირითადი უფლებების და თავისუფლებების დასაცავად, რომელსაც ამ მიზნით, ავტონომიის ხელისუფლების საქმიანობაზე ზედამხედველობის განხორციელება შეუძლია. კატალონიის კანონმა უნდა დაადგინოს მისი ორგანიზაციისა და საქმიანობის პრინციპები.”

ბასკებისა და გალიციელთა სტატუტების შესაბამისი მუხლები თითქმის მსგავსია: ბასკთა ქვეყანას უფლება აქვს შექმნას და თავისი პარლამენტის კანონით დაარეგულიროს ესპანეთის კონსტიტუციის 54-ე მუხლით დადგენილი ინსტიტუტის ანალოგიური ორგანო, რომელიც პირველთან კოორდინირების გზით განახორციელებს სახალხო დამცველისათვის ძირითადი კანონით დადგენილ ფუნქციებს, ასევე ნებისმიერ სხვა ფუნქციებს, რომელსაც მას ბასკეთის პარლამენტი მიაკუთვნებს.

ალვარო ჰილრობლესი მიიჩნევს, რომ ტერმინის ,,ორგანო” გამოიყენება კონსტიტუციაშიც და სტატუტშიც შეიძლება უფრო ტექნიკური გაუგებრობით, ვიდრე პრინციპული მიდგომით აიხსნას. სადავოა შეხედულება, რომელიც სახალხო დამცველს მისი ფუნქციების გათვალისწინებით, კონსტიტუციურ ორგანოდ განიხილავს.¹ 

მნიშვნელოვანია რეგიონალური ორგანოების ავტონომიურობის დონეც, თუმცა, სახალხო დამცველის, როგორც აბსოლუტურად დამოკიდებული ინსტიტუტის, იდეა არ უნდა შეიბღალოს. ამ მხრივ, საკითხი ყველაზე დელიკატურად კატალონიის სტატუტით არის გადაჭრილი.

სახელმწიფოსა და ავტონომიურ ოლქებს შორის ურთიერთდამოკიდებულება ეფუძნება კომპეტენციათა გამიჯვნასა და ამ შემთხვევაში სპეციალურად აღიარებული კოორდინაციისა და ურთიერთშეთანხმების მოქმედების პრინციპებს.

ქართულ სინამდვილეს თუ დავუბრუნდებით და აჭარის ავტონომიის ომბუდსმენის შესახებ კანონის მე-15 მუხლს გავეცნობით, დავინახავთ, რომ ე.წ. რეგიონალური ომბუდსმენი ავტონომიური რესპუბლიკის ტერიტორიაზე მცხოვრები საქართველოს მოქალაქისათვის საჭიროების შემთხვევაში დახმარების აღმოჩენით შემოიფარგლება. აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სახალხო დამცველი (ომბუდსმენი) განსახილველად იღებს საქართველოს სახალხო დამცველის მიერ გადმოგზავნილ მოქალაქეთა საჩივრებსა და განცხადებებს აჭარის ავტონომიურ რესპუბლიკაში სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოებისა და თანამდებობის პირთა მიერ მათი უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევის შესახებ; აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის სახალხო დამცველი (ომბუდსმენი) განსახილველად უგზავნის საქართველოს სახალხო დამცველს საქართველოს სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოებისა და და თანამდებობის პირების მიერ აჭარის ავტონომიურ რესპუბლიკაში მცხოვრებ საქართველოს მოქალაქისათვის უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევის შესახებ.

კატალონიის, ბასკეთისა და გალიციის სტატუტებისაგან განსხვავებით, რომლებიც ესპანეთის ომბუდსმენის შესახებ კანონში სრულიად ერთმნიშვნელოვნად უთითებენ ესპანეთის კონსტიტუციის 54-ე მუხლზე, სახალხო დამცველის (ომბუდსმენის) შესახებ აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის ორგანულ კანონში არსად გვხვდება საქართველოს კონსტიტუციის 43-ე მუხლზე მითითება.

ბოლოთქმა

მოქალაქეთა უფლებების დაცვის ინსტიტუციურ სისტემაში ომბუდსმენი წარმოადგენს დამაგვირგვინებელ რგოლს. იგი წარმოიშვა სამართლებრივ იერარქიაში სხვა ორგანოების კომპეტენციის დარღვევის გარეშე და მათი საქმიანობის აქამდე არსებული პროცედურების შეუცვლელად ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვაზე ზედამხედველი კიდევ ერთი დანამატი და ქვეყანაში სოციალური სამართლიანობის უზრუნველყოფის ინსტიტუტი გახდა.

ამ ორგანოს წარმოქმნა ფართო წრეებში აღქმული იყო როგორც სოციალეკონომიკური ცხოვრების ყველა უკმარისობის პანაცეა და ,,სოციალური საჩივრებისა და წინადადებების” წიგნი. ამას ხელი შეუწყო იმ ფაქტორმაც, რომ სახალხო დამცველი სახელმწიფო ხელისუფლებისაგან აბსოლუტურად დამოუკიდებელია, რაც ქვეყნის ძირითადი კანონითაა გარანტირებული.

საქართველოს სინამდვილეში სახალხო დამცველის დამოუკიდებელი ინსტიტუტის არსებობა და ომბუდსმენის პრაქტიკული საქმიანობა მასობრივი ინფორმაციის საშუალებებით ფართოდ განიხილება. სახეზეა საქართველოს სახალხო დამცველის მიერ ადამიანის უფლებათა დაცვის სფეროში განხორციელებული ამ ინსტიტუტის რეალური დამოუკიდებლობის დასტური, კონკრეტული ღონისძიებები, რაც მისი შემდგომი მოღვაწეობის წარმატების საწინდარია და მისი არსებობის საჭიროებას ამტკიცებს. ეს უკანასკნელი ყველაზე თვალსაჩინოდ მოქალაქეთა მიერ უნდა შეფასდეს, რომლებიც ომბუდსმენის ინსტიტუტის ავკარგიანობასა და სამართლიანობას საკუთარი თვალით დაინახავს.

_____________________

1. Охрана прав граждан в зарубежных странах - Институт Омбудсмена (сравнительный аспект) - автор омбудсмена Н. Ю. Хаманева, стр. 5

2. Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека Изложенте фактов 19, стр. 8.

3. Теория права человека - Москва, 1996г. стр. 369.

4. იქვე, გვ. 371

5. Охрана прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена: стр. 10

6. Ewa Letovska - The Ombudsman and Basic Rights

7. Алъваро Хилъ-Роблес - Парламентский контроль за админмстрацией (институт омбудсмана) - Москва, 1997 г. стр. 228

გივი მიქანაძე
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

ომბუდსმენის ინსტიტუტის დამკვიდრებამ უაღრესად დიდი პოპულარობა მოიპოვა აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში. პოლონეთი გახდა ,,სოციალისტური ბანაკის“ პირველი ქვეყანა, სადაც შეიქმნა ომბუდსმენის ინსტიტუტი, რომელსაც ეწოდება ,,მოქალაქეთა უფლებების რწმუნებული”. 1988 წლის 1 იანვრიდან პოლონეთში მოქმედებს რწმუნებული, რომელიც ,,მოქალაქეთა უფლებების რწმუნებულის შესახებ” კანონის საფუძველზე, მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვის საქმესთან დაკავშირებით აკონტროლებს იმ ორგანოებს, დაწესებულებებსა და ორგანიზაციებს, რომელთაც ამ უფლებებისა და თავისუფლებების განხორციელება და დაცვა ევალებათ.

ომბუდსმენის ინსტიტუტის ჩამოყალიბებითა და პირველი რწმუნებულის დანიშვნით, პოლონეთში დასრულდა კანონიერების უზრუნველმყოფელი ინსტიტუტების ფორმირების პროცესი. 1980 წ. პოლონეთში შემოღებულ იქნა ადმინისტრაციული იუსტიცია - უმაღლესი ადმინისტრაციული სასამართლო; აღსდგა დამოუკიდებელი კონტროლის უმაღლესი პალატა; შეიქმნა სეიმის (პოლონეთის პარლამენტი) საჩივრებისა და წინადადებების კომისია. 80-იან წლებში პოლონეთის საზოგადოება საერთო სასამართლოების კომპეტენციის გაძლიერებისა და გაფართოების მოწმე გახდა. 1982 წ. ჩამოყალიბდა სახელმწიფო ტრიბუნალი, 1985 წ. კი საკონსტიტუციო ტრიბუნალი (პოლონეთის საკონსტიტუციო სასამართლო).

მოქალაქეთა უფლებების რწმუნებულის ინსტიტუტმა კონსტიტუციურის სტატუსი მოიპოვა მას შემდეგ, რაც 1989 წლის 7 აპრილს მიღებულ იქნა კანონი პოლონეთის სახალხო რესპუბლიკის კონსტიტუციაში ცვლილებების შესახებ.

ომბუდსმენის ინსტიტუტის პოლონური ვარიანტი არსებითად განსხვავდება უცხოური მოდელებისგან. შეიძლება ითქვას, რომ პოლონეთის რწმუნებულის უფლებამოსილება თავისი იურიდიული მნიშვნელობით პროკურორის უფლებამოსილებას უახლოვდება. რწმუნებულის უმთავრეს დანიშნულებას წარმოადგენს მოქალაქესა და ადმინისტრაციას შორის ურთიერთობის გაუმჯობესება. რწმუნებულის ინსტიტუტი პრაქტიკაში შემოიფარგლება ოთხი ძირითადი ფუნქციით:

1) საგამოძიებო; 2) კორექტორული; 3) რეფორმატორული და 4) საინფორმაციო-აღმზრდელობითი. პოლონეთის ომბუდსმენის მიერ გაცემული რეკომენდაციები, უმრავლეს შემთხვევაში, დარწმუნებით ხასიათს ატარებს.

1987 წლის 15 ივლისის კანონით განისაზღვრა ომბუდსმენის დანიშვნა სეიმის მიერ სეიმის პრეზიდიუმის წარდგინებით 4 წლის ვადით. სეიმის პრეზიდიუმი სეიმისათვის კანდიდატურის წარდგენამდე ვალდებული იყო იგი შეეთანხმებინა პოლონეთის ,,ეროვნული აღორძინებისათვის პატრიოტული მოძრაობის”¹ საბჭოსთან. რწმუნებულის უფლებამოსილება სეიმის მიერ მისი დანიშვნის დღიდანვე იწყებოდა. 1991 წლის 24 აგვისტოს სეიმმა მიიღო კანონი 1987 წლის 15 ივლისის კანონში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანის შესახებ. პოლონეთის პარლამენტში მეორე პალატის - სენატის, შექმნასთან დაკავშირებით, შემოღებულ იქნა რწმუნებულის თანამდებობაზე სენატსა და სეიმს შორის კანდიდატურის შეთანხმების პროცედურა. კერძოდ, სენატს დაეკისრა ვალდებულება ერთი თვის ვადაში გამოეხატა თავისი დამოკიდებულება სეიმის მიერ რწმუნებულის პოსტზე დანიშნული პიროვნებისადმი. აღნიშნული ვადის ათვლა იწყება სეიმის მიერ სენატისათვის რწმუნებულის დანიშვნის დადგენილების გადაცემის დღიდან. თუ სენატი დადგენილ ვადაში არ მიიღებს საწინააღმდეგო დადგენილებას, იგულისხმება, რომ სენატი ეთანხმება სეიმის გადაწყვეტილებას. სენატის უარი მხარი დაუჭიროს სეიმის გადაწყვეტილებას, აიძულებს ამ უკანასკნელს რწმუნებულის თანამდებობაზე სხვა პირი დანიშნოს. სეიმის პრეზიდიუმს ჩამოერთვა რწმუნებულის კანდიდატურის წარდგენის უფლება და მიენიჭა სეიმის მარშალს ან 35 სეიმის დეპუტატისგან შემდგარ ჯგუფს; კანდიდატურის შეთანხმებაც სრულიად პოლონეთის ,,ეროვნული აღორძინებისათვის პატრიოტული მოძრაობის” საბჭოსთან გაუქმებულ იქნა. ამიერიდან, რწმუნებულის უფლებამოსილება იწყება მის მიერ ფიცის დადების მომენტიდან.² 

,,მოქალაქეთა უფლებების რწმუნებულის შესახებ” კანონის თანახმად ერთი და იგივე პირი რწმუნებულად შეიძლება დაინიშნოს მხოლოდ ორჯერ. რწმუნებული არ არის დაკავშირებული პარლამენტის კონკრეტულ შემადგენლობასთან, რაც აძლევს მას საშუალებას დამოუკიდებელი იყოს უმაღლესი საკანონმდებლო ორგანოსაგან. ოთხწლიანი უფლებამოსილებისას, პოლონეთის ომბუდსმენი ორ წელიწადს თანამშრომლობს პარლამენტის ერთ შემადგენლობასთან, ხოლო მეორე ორ წელიწადს - პარლამენტის მეორე (ახლადარჩეულ) შემადგენლობასთან. რწმუნებული პასუხისმგებელია უშუალოდ პარლამენტის წინაშე. იგი გაწეული საქმიანობის შესახებ ყოველწლიურ მოხსენებებს წარუდგენს მას. ომბუდსმენის დამოუკიდებლობის ერთ-ერთი განმსაზღვრელი ფაქტორია ადმინისტრაციული და სისხლის სამართლის დევნისაგან მისი იმუნიტეტი. დაუშვებელია სეიმის, ხოლო როცა სეიმი არ მუშაობს - სახელმწიფო საბჭოს თანხმობის გარეშე, მისი დაკავება, დაპატიმრება და სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემა.

რწმუნებულის სამართლებრივი სტატუსი გარკვეულწილად ემთხვევა პარლამენტის დეპუტატის სამართლებრივ სტატუსს. მისი მოვალეობები შეუთავსებელია სხვა პროფესიონალურ და სოციალურ ფუნქციებთან, მათ შორის, დეპუტატის ფუნქციებთანაც. თავისი უფლებამოსილების დამთავრების შემდეგ, ომბუდსმენს შეუძლია დაუბრუნდეს თავის ყოფილ სამუშაო ადგილს ან მიიღოს ყოფილი თანამდებობის ტოლფასი თანამდებობა, თუ ამას რაიმე სამართლებრივი ფაქტორი არ უშლის ხელს. პოლონეთის რწმუნებული უფლებამოსილია იყოს როგორც პოლიტიკური პარტიის, ასევე საზოგადოებრივი ორგანიზაცის წევრი.³ ამ მხრივ მას არანაირი შეზღუდვა არა აქვს.

რწმუნებულს შეიძლება ვადამდე შეუწყდეს უფლებამოსილება. სეიმი რეზოლუციას რწმუნებულისათვის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის თაობაზე იღებს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ იგი:

ა) ნებაყოფლობით გადადგა; ბ) ავადმყოფობის ან შრომის უუნარობის გამო დიდი ხნის განმავლობაში ვერ ასრულებს ნაკისრ მოვალეობებს; გ) დაარღვევს ფიცს.

პოლონეთის ომბუდსმენი თავის ძირითად საქმედ საჩივრების განხილვასა და გადაწყვეტას მიიჩნევს. იგი უფლებამოსილია მოქალაქის საჩივრის საფუძველზე დაიწყოს გამოკვლევა, რომლის დროსაც შეუძლია: გაუგზავნოს მიმართვა იმ ორგანოს, დაწესებულებასა თუ ორგანიზაციას, რომლის საქმიანობაშიც დაადგინა მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევის ფაქტი (ასეთმა მიმართვამ არ შეიძლება დაარღვიოს მოსამართლეთა დამოუკიდებლობის პრინციპი); დარღვევის ფაქტებზე გააგზავნოს წარდგინება ზემდგომ ორგანოებში, დაწესებულებებსა და ორგანიზაციებში აუცილებელი ზომების მისაღებად. მას უფლება აქვს სამოქალაქო სამართლის საქმეებზე მოითხოვოს სამართალწარმოების დაწყება, აგრეთვე, მონაწილეობა მიიღოს ნებისმიერ მიმდინარე პროცესში და ისარგებლოს ისეთივე უფლებებით, როგორითაც სარგებლობს პროკურორი; მოსთხოვოს პროკურორს წინასწარი გამოძიების ჩატარება; გააკეთოს წარდგინება საქმეზე ადმინისტრაციული სამართალწარმოების დაწყების შესახებ; გააპროტესტოს ადმინისტრაციული სასამართლოს გადაწყვეტილება, მონაწილეობა მიიღოს აღნიშნულ სამართალწარმოებაში და ისარგებლოს ისეთივე უფლებებით, როგორითაც სარგებლობს პროკურორი; მოახდინოს წარდგინება ადმინისტრაციული სახდელის დაკისრების, აგრეთვე, ადმინისტრაციული გადაცდომის საქმეებზე კანონიერ ძალაში შესული გადაწყვეტილებების, კანონმდებლობით გათვალისწინებული საწყის ეტაპზე და წარმოების პროცესში არსებული საქმეების გაუქმების თაობაზე; საგანგებო რევიზიის სახით გააპროტესტოს კანონიერ ძალაში შესული ყოველი სასამართლო გადაწყვეტილება; მოითხოვოს დისციპლინარული წარმოების დაწყება ან სამსახურებრივი სანქციების გამოყენება.

რწმუნებულს შეუძლია თვითონ აწარმოოს გამოკვლევა და წარდგინებით მიმართოს ზედამხედველობის, პროკურატურის, სახელმწიფო, პროფესიონალური ან საზოგადოებრივი კონტროლის შესაბამის ორგანოებს საქმის ან მისი ნაწილის გამოკვლევის შესახებ. პოლონეთის ომბუდსმენს შეუძლია მიმართოს სეიმს, რომ ამ უკანასკნელმა კონტროლის უმაღლეს პალატას დაავალოს კონტროლის ჩატარება კონკრეტული საკითხის ან მისი ნაწილის გამოსაკვლევად.

რწმუნებული აღჭურვილია უფლებამოსილებით მიმართოს წარდგინებით შესაბამის ორგანოებს მათ მიერ საკანონმდებლო ინიციატივის უფლების გამოყენების ან ადამიანის უფლებებთან და თავისუფლებებთან დაკავშირებული სხვა ნორმატიული აქტების გამოცემის ან შეცვლის შესახებ.

პოლონეთის ომბუდსმენს შეუძლია შეიტანოს წინადადება საკონსტიტუციო ტრიბუნალში, რომელიც ეხება კანონთა კონსტიტუციურობის კონტროლს ან კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტების კანონთან შესაბამისობას. რწმუნებულის შესახებ კანონში ცვლილებების შეტანის შემდეგ, მას მიეცა უფლება კანონის ზოგადსავალდებულო ახსნა-განმარტების თაობაზე მიმართოს საკონსტიტუციო ტრიბუნალს. რწმუნებული წარუდგენს სეიმს საკუთარ შენიშვნებს მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვასთან დაკავშირებით.

პოლონეთის ომბუდსმენს, გამოკვლევითი პროცესის წარმოებისას, კანონი ანიჭებს ადგილზე საქმის გამოკვლევის, სახელმწიფო მმართველობისა და კოოპერატიული ორგანოებისაგან, საზოგადოებრივი, პროფესიონალური და საზოგადოებრივ-პროფესიონალური ორგანიზაციებისა და თვითმმართველობის ორგანოებისაგან მათ მიერ წარმოებული საქმესთან დაკავშირებული მასალების გამოთხოვის უფლებას. მას, აგრეთვე, შეუძლია მიიღოს ინფორმაცია სასამართლოში, პროკურატურასა და გამოძიების სხვა ორგანოებში მიმდინარე საქმეების შესახებ. რწმუნებული ავალებს შესაბამის ორგანიზაციებს ექსპერტიზის ჩატარებასა და დასკვნის შემუშავებას. ორგანოები, დაწესებულებები და ორგანიზაციები, რომელთაც მიმართა რწმუნებულმა, ვალდებული არიან ითანამშრომლონ მასთან და გაუწიონ აუცილებელი დახმარება. კერძოდ: წარუდგინონ საჭირო დოკუმენტები და მასალები, მისცენ ახსნაგანმარტება თავიანთი გადაწყვეტილებების ფაქტიურ და იურიდიულ საფუძველზე, გამოთქვან აზრი საერთო შენიშვნებსა და შეფასებებზე. ინფორმაციის მიღება იმ საკითხებზე, რომლებიც სახელმწიფო საიდუმლოს წარმოადგენენ, ხორციელდება სახელმწიფო საიდუმლოს დაცვის დადგენილი წესის შესაბამისად.

პოლონეთის ომბუდსმენის საქმიანობის პრაქტიკამ გვიჩვენა, რომ იგი არ იყენებს მის ხელთ არსებულ ყველა უფლებამოსილებას. ასე მაგალითად, რწმუნებული თითქმის არ იხილავდა სასარჩელო განცხადებებთან დაკავშირებულ საქმეებს. სამოქალაქო სამართალწარმოებაში რწმუნებულის, როგორც ერთ-ერთ მხარედ მონაწილეობამ ვერ ჰპოვა განვითარება. ამიტომაც, კანონით განსაზღვრულ ზოგიერთ უფლებამოსილებას პრაქტიკული მნიშვნელობა დაეკარგა. ბევრი პოლონელი იურისტი თვლის, რომ რწმუნებულის უშუალო მონაწილეობა სამოქალაქო სამართალწარმოებაში პროკურორის მსგავსი ფართო უფლებებით არ არის აუცილებელი. რწმუნებული თავის პრაქტიკულ საქმიანობაში თითქმის არ იყენებს სისხლის სამართლის საქმის აღძვრის უფლებას.⁴

პოლონეთის ომბუდსმენი ხელისუფლებასთან ყოველდღიური ურთიერთობისას იყენებს დიალოგის მეთოდს, რადგან წარმატების მისაღწევად აუცილებელია მისდამი ადმინისტრაციის კეთილგანწყობა და ნდობა. რწმუნებულმა, ერთი მხრივ, უნდა აკრიტიკოს ხელისუფლება, ხოლო მეორეს მხრივ - საკუთარი მიზნების მისაღწევად მასთან ნორმალური ურთიერთობა იქონიოს.

პოლონეთის ომბუდსმენის უფლებამოსილება ვრცელდება ფართო წრის ორგანოებზე, ორგანიზაციებსა და თანამდებობის პირებზე. მისი იურისდიქციის სფეროში შედიან, აგრეთვე, საზოგადოებრივი ორგანიზაციები. განსხვავებით სხვა ქვეყნებისაგან, სადაც განსაზღვრულია ის ორგანოები, რომლებზეც ზედამხედველობას ახორციელებს ომბუდსმენი, პოლონეთის კანონი არ იძლევა გამონაკლისს რომელიმე მათგანისადმი, იქნება ეს შინაგან საქმეთა ორგანოები, პროკურატურა თუ სასამართლო. ნებისმიერი სახელმწიფო თუ საზოგადოებრივი სტრუქტურა და თანამდებობის პირები, რომლებიც არღვევენ მოქალაქეთა უფლებებს, შეიძლება გახდეს რწმუნებულის გამოძიების ობიექტი (მოსამართლეების გარდა). პოლონეთის ომბუდსმენი არ წყვეტს ისეთ საკითხებს, რომლებიც სახელმწიფოს თავდაცვისუნარიანობასთან, უშიშროებასა და შეიარაღებულ ძალებთანაა დაკავშირებული.

რწმუნებული უფლებამოსილია აღძრას საქმე საკუთარი ინიციატივით ან ნებისმიერი პირისა, თუ ორგანიზაციისაგან შემოსული განცხადების საფუძველზე. პოლონეთის ომბუდსმენი არ არის ვალდებული იმოქმედოს ამა თუ იმ მოქალაქის სასარგებლოდ, რადგან მისი საქმიანობა ეფუძნება საზოგადოებრივ ნდობას. პოლონეთის პირველი რწმუნებულის - ევა ლეტოვსკას აზრით, რწმუნებულს შეუძლია განიხილოს ზეპირი ფორმით მიღებული საჩივრები, თუმცა წერილობითი ფორმა უფრო მიზანშეწონილია.5 კანონი აძლევს რწმუნებულს საშუალებას განსახილველად მიიღოს საჩივარი, რომლის მიმართაც არ არის ამოწურული სამართლებრივი დაცვის ყველა მექანიზმი. როგორც პრაქტიკამ დაგვანახა, რწმუნებული არ ჩქარობს იმ საჩივრების გამოძიებას, რომლებიც ადმინისტრაციული და სასამართლო განხილვის პროცესში იმყოფება. პოლონეთის ომბუდსმენის სამსახურის საქმიანობას ართულებს ის გარემოება, რომ განსაზღვრული არ არის საჩივრის განხილვის ვადები.

პირთა წრე, რომელთაც შეუძლიათ საჩივრით მიმართონ რწმუნებულს, გაიზარდა 1991 წელს. კერძოდ, ისინი შეიძლება იყვნენ: პოლონეთში მუდმივად მცხოვრები პირები, რომელთაც ჯერ არ მიუღიათ პოლონეთის მოქალაქეობა და არც სხვა რომელიმე ქვეყნის მოქალაქეები არიან. რაც შეეხება უცხოელ მოქალაქეებს, მათ შეუძლიათ რწმუნებულს საჩივრით მიმართონ მხოლოდ იმ უფლებებისა და თავისუფლებების ფარგლებში, რომლებიც მიკუთვნებული აქვთ პოლონეთის ტერიტორიაზე.

პოლონეთის ომბუდსმენის დამოუკიდებლობის ერთ-ერთი მახასიათებელი ნიშანია ის, რომ იგი თვითონ განსაზღვრავს თავისი საქმიანობის პრიორიტეტულ მხარეებს. რწმუნებული უარს ამბობს შეასრულოს სახალხო ტრიბუნის, საზოგადო დამცველის ან ადვოკატის ფუნქცია. ქვეყანაში არსებული სოციალურ-პოლიტიკური სიტუაციის გამო, იგი იძულებულია მთელი თავისი ყურადღება გადაიტანოს არა ინდივიდუალურ საქმეებზე, არამედ ტიპიური შეცდომებითა და საერთო პრობლემებით გაერთიანებული საჩივრების გადაწყვეტაზე. პოლონეთის საზოგადოებაში პოლიტიკური კლიმატის შეცვლა გვერდს არც რწმუნებულის სამსახურს უვლის. მაგალითად, თუკი პირველ ეტაპზე საქმეების უმეტესობა დაკავშირებული იყო საპასპორტო წესებთან, ცენზურასა და ასოციაციებთან, ამჟამად თემატიკა შეეცვალა და გამოჩნდა ახალი საჩივრები, რომლებიც დაკავშირებულია საბაზრო ეკონომიკასთან.

პოლონეთის ომბუდსმენის ინსტიტუტის ზოგიერთი კრიტიკოსი ამბობდა, რომ ომბუდსმენისა და პროკურატურის უფლებამოსილებების გადაკვეთამ მათ შორის დაძაბულობა შეიძლება წარმოშვას. მიუხედავად ამისა, ეს არ მოხდა, ალბათ იმიტომ, რომ ქვეყანაში პროკურორის მთავარ ფუნქციად ბრალდების მხარდაჭერა დარჩა. ამასთანავე, სხვადასხვა მიზეზის გამო, პროკურორები შედარებით ნაკლებ ყურადღებას იჩენდნენ კანონიერებაზე საერთო ზედამხედველობის სფეროში.

ომბუდსმენის სამსახური პოლიტიკაში განისაზღვრება როგორც ,,გავლენის მაგისტრატურა”. ეს აიხსნება რწმუნებულის მიერ მუშაობის არატიპიური მეთოდების გამოყენებითა და პერსონალის მაღალინტელექტუალური და მორალური კვალიფიკაციით.

რწმუნებული ბიულეტენს გამოსცემს წელიწადში სამჯერ. ყოველ კვარტალში ერთხელ ის აწყობს პრესკონფერენციას და იძლევა სატელევიზიო ინტერვიუს. განსხვავებით უმაღლესი სასამართლოსა და უმაღლესი ადმინისტრაციული სასამართლოს მოხსენებებისაგან, რწმუნებულის მიერ პარლამენტის წინაშე გაკეთებული მოხსენებები საჯაროდ ქვეყნდება. მასმედია და საზოგადოებრივი აზრის ინფორმირების სხვა ცენტრები მნიშვნელოვან დახმარებას უწევს რწმუნებულს მის საგანმანათლებლო საქმიანობაში. მათი მეშვეობით ხორციელდება სამართლის, მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების სფეროში ცოდნის გავრცელება. აღნიშნული ფაქტორები ომბუდსმენს ხელს უწყობს მოსახლეობასთან და ადმინისტრაციულ ორგანოებთან მუშაობაში.

პოლონეთის ომბუდსმენის წარმატებული საქმიანობის ერთ-ერთი უმთავრესი განმსაზღვრელი პრინციპია რწმუნებულის სამსახურის (ბიუროს) ორგანიზება. კანონის პირველი რედაქციით გათვალისწინებული იყო ბიუროს ორგანიზება და ფუნქციების წესდებით განსაზღვრა, რომელსაც სეიმის პრეზიდიუმი რწმუნებულის წარდგინებით ამტკიცებდა. კანონის ახალი რედაქციით, ეს უფლებამოსილება სეიმის პრეზიდიუმისაგან გადაეცა სეიმის მარშალს. სეიმის მარშალი ასევე უფლებამოსილია რწმუნებულის წარდგინებით დანიშნოს მისი მოადგილეები (არაუმეტეს სამისა). კანონი პირდაპირ არ შეიცავს ომბუდსმენისა და მისი ბიუროს თანამშრომლების უმაღლესი იურიდიული განათლების მოთხოვნას. ბიურო დაყოფილია რვა დეპარტამენტად: 1) მოქალაქეთა კონსტიტუციური უფლებებისა და თავისუფლებების დეპარტამენტი; 2) იუსტიციის მმართველობასთან (მათ შორის თავისუფლების აღკვეთის პირობებთან) დაკავშირებული საჩივრების დეპარტამენტი (1989-1990 წწ. ბიუროს სტრუქტურაში მოხდა სპეციალური სამსახურის გამოყოფა, რომელიც იხილავს მსჯავრდებულთა საჩივრებს); 3) შრომითი ურთიერთობების, ჯანდაცვის, სოციალური უზრუნველყოფის, კოლექტიური დავების, სამსახურით უზრუნველყოფის საკითხთა დეპარტამენტი; 4) სოფლის მეურნეობასთან, ეკოლოგიის დაცვასთან, მიწათმოქმედებასთან დაკავშირებულ საჩივართა გადაწყვეტის დეპარტამენტი; 5) საცხოვრებელი და კომუნალური მეურნეობის საკითხთა დეპარტამენტი; 6) ეკონომიკის, გადასახადებისა და ფინანსებისადმი დაქვემდებარებულ საქმეთა დეპარტამენტი; 7) განათლებასა და კულტურასთან დაკავშირებულ საჩივართა დეპარტამენტი; 8) კვლევისა და განვითარების სპეციალური დეპარტამენტი, სადაც ხორციელდება ანალიტიკური სამუშაო და მზადდება რწმუნებულის წლიური მოხსენება.⁶

პოლონეთის ომბუდსმენის ინსტიტუტის საშტატო შემადგენლობა ყოველწლიურად იცვლებოდა: 1988 წ. იგი შეადგენდა - 63, 1989 წ. - 85, 1990 წ. - 92 საშტატო ერთეულს. ანალიტიკოსები წარმოადგენდნენ თანამშრომელთა თითქმის ნახევარს: 1988 წ. - 39, 1989 წ. - 48, 1990 წ. - 58. იმის გამო, რომ 1990 წლამდე რწმუნებულის ბიურო არ იყო კომპიუტერიზირებული, პერსონალის ნახევარი დაკავებული იყო კლერკის მოვალეობების შესრულებით. 1990 წლის მოხსენებაში რწმუნებულს მოჰყავს სტატისტიკური მონაცემები თანამშრომელთა შესახებ: შვედეთში - 52, საფრანგეთში - 88, ესპანეთში - 91 საშტატო ერთეული. 1989 წ. რწმუნებულის სამსახურის ბიუჯეტი შეადგენდა 500 მილიონ ზლოტზე ნაკლებს, მაშინ, როცა სეიმის კანცელარიის ბიუჯეტი - 18 მილიარდ ზლოტს.

პოლონეთის ომბუდსმენის ბიურომ 1988 წ. მიიღო 53867 წერილი (აქედან 44936 საჩივარი), 1989 წ. 19031 წერილი (აქედან 17895 საჩივარი) და 1990 წ. 22764 წერილი (აქედან 18114 საჩივარი). შვედეთში ომბუდსმენი წლიურად დაახლოებით 3456 საჩივარს იხილავს, საფრანგეთში - 4316, ესპანეთში - 13797.

კანონის ხარვეზს წარმოადგენს საჩივართა მიღების შემზღუდველი მექანიზმის არსებობა; არ არის განსაზღვრული დროის ფარგლებიც (მაგალითად, ერთ-ერთი საქმე უკავშირდებოდა მოვლენებს, რომელთაც ადგილი 1863 წელს ჰქონდათ). მიღებული საჩივრების დაახლოებით 60% არ მიეკუთვნება რწმუნებულის კომპეტენციას. დარჩენილ საჩივართაგან დაახლოებით 80% მოქალაქეთა უფლებების დარღვევის ფაქტების არარსებობის გამო არ იხილება. 1990 წ. რწმუნებულმა 3748 საჩივარზე დაასრულა გამოკვლევითი პროცესის წარმოება (შედარებისათვის 1988 წ. - 1015, 1989 წ. - 3311 საჩივარზე), რომელთაგან მოქალაქეთა სასარგებლოდ მხოლოდ 33% გადაწყდა. 1989 წლის მოხსენებაში პოლონეთის ომბუდსმენმა დაასახელა მოქალაქეთა სასარგებლოდ გადაწყვეტილ საჩივართა სტატისტიკური მონაცემები: დანიაში - 30%, საფრანგეთში - 38%, ფინეთში - 19%, ჰოლანდიაში - 20%.

პოლონეთის ომბუდსმენი თავისი დროის უმეტეს ნაწილს შემოსული საჩივრების განხილვასა და გადაწყვეტას უთმობს. იგი მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დასაცავად წარუდგენს შესაბამის ორგანოებს, დაწესებულებებსა და ორგანიზაციებს წინადადებებს სადაც იგი ადმინისტრაციული აქტების, პრაქტიკისა და კანონმდებლობის ანალიზს ახდენს. 1990 წ. რწმუნებულმა მოამზადა 164 წინადადება (1989 წ. - 123), რომლის ადრესატებიც გახდნენ სეიმის პრეზიდიუმი, მინისტრთა საბჭოს თავმჯდომარე, მინისტრები და უწყებათა ხელმძღვანელები. 1988-1990 წწ. რწმუნებულმა საკონსტიტუციო ტრიბუნალში 15 წარდგინება გააკეთა საკონსტიტუციო ტრიბუნალის მიერ საკანონმდებლო ინიციატივის უფლების გამოყენებისა და ნორმატიული აქტების კონსტიტუციასთან შესაბამისობის შესახებ. 1989 წლის 29 მაისს კანონში საკონსტიტუციო ტრიბუნალის შესახებ შეიტანეს ცვლილებები, რომლის თანახმადაც, საკონსტიტუციო ტრიბუნალს ზოგიერთი მაღალი თანამდებობის პირისა და ორგანოს, მათ შორის პოლონეთის ომბუდსმენის მოთხოვნის საფუძველზე საკანონმდებლო აქტების ახსნა-განმარტების მოვალეობა დაეკისრა. 1989 წ. რწმუნებულმა შეიტანა 5 ასეთი მოთხოვნა, ხოლო 1990 წ. - 4. რწმუნებულმა არაერთხელ გამოიყენა უმაღლესი სასამართლოსადმი იურიდიული შეკითხვით მიმართვის უფლება (1989 წ. - 5-ჯერ; 1990 წ. - 7-ჯერ).

რწმუნებული ახორციელებს რა თავის უფლებამოსილებებს, საგანგებო რევიზიის სახით, აპროტესტებს კანონიერ ძალაში შესულ სასამართლოთა განაჩენებსა და გადაწყვეტილებებს მოქალაქეთა საქმეებზე: (1988 წ. - 10-ჯერ, 1989 წ. - 26-ჯერ, 1990 წ. - 90-ჯერ). უმაღლესი სასამართლო აკმაყოფილებს აღნიშნული პროტესტების თითქმის ნახევარს. ბოლო წლების განმავლობაში შეინიშნება სისხლის სამართლის საქმეების გაპროტესტებაზე საჩივართა რიცხვის შემცირების ტენდენცია, ხოლო სამოქალაქო, შრომით და ადმინისტრაციულ სამართლის საქმეებზე პირიქით - ზრდა.⁷ 

კანონის ბოლო, 22-ე მუხლი პოლონეთის ომბუდსმენს საჭიროების შემთხვევაში ადგილებზე საკუთარი წარმომადგენლების დანიშვნის უფლებას აძლევს.

პოლონეთის მოქალაქეთა უფლებების რწმუნებული იცავს ცალკეულ მოქალაქეთა უფლებებს ,,ბიუროკრატიული ვირუსისაგან”. მოქალაქის სოციალური სტატუსი პოლონეთის ომბუდსმენის საქმიანობის უმაღლესი ფასეულობაა. რწმუნებული გამოძიების დასაწყისში ხელმძღვანელობს შედარებით რბილი ზემოქმედების გამოყენების პრინციპით და ახორციელებს ზემოქმედების საშუალებათა ინტენსიფიცირებას იმისდა მიხედვით, თუ რამდენად ეწინააღმდეგებიან შესაბამისი ორგანოები. თუმცა რწმუნებული მიანიშნებს შეცდომებზე, სირთულეებზე, სამართლიანობით უგულებელყოფაზე (განსაკუთრებით პროცედურულ დარღვევებზე), იგი არ მიუთითებს, თუ როგორ უნდა გამოსწორდეს მის მიერ შემჩნეული ნაკლოვანებები, რაც ბუნებრივია პროცესის ეფექტურობას გარკვეულწილად ეჭვქვეშ აყენებს.

პოლონეთის ომბუდსმენი არ მოქმედებს იმ შემთხვევებში, როდესაც ამოწურულია სამართლებრივი დაცვის ყველა საშუალება ან გამოყენებულია საქმეში ჩარევის სხვაგვარი საშუალებები. ეს აიხსნება რწმუნებულსა და სხვა სახელმწიფოებრივ სტრუქტურებს შორის ფუნქციათა განაწილებით, აგრეთვე, საჩივართა ნაკადის შეზღუდვით. პოლონეთის ომბუდსმენის კომპეტენციას მიეკუთვნება საქმეთა ფართო წრე. რწმუნებულმა პირველად პოლონეთის ისტორიაში თავის თავზე აიღო საზოგადოებრივ-პოლიტიკური გაერთიანებების შექმნისას, კრებებში მონაწილეობისას, საცხოვრებელი ადგილის თავისუფლად არჩევისას, პოლონეთის ფარგლებს გარეთ გამგზავრებისას უფლებების დარღვევის შემთხვევაში მოქალაქეთა საჩივრების განხილვის მოვალეობა.

რწმუნებულის ინსტიტუტის მიერ სახელმწიფო ორგანოების კრიტიკის მიუხედავად, შეიძლება ითქვას, რომ იგი რჩება საზოგადოებრივი და სახელმწიფოებრივი სტაბილურობის, სახელმწიფოებრივი აღმშენებლობის მნიშვნელოვან ფაქტორად. ამიტომაც, პოლონეთის ომბუდსმენმა პოლიტიკურ-სამართლებრივ მექანიზმში განსაკუთრებული ადგილი მოიპოვა და თავისი არსებობის აუცილებლობა დაამტკიცა.

რუსეთის ფედერაციის ადამიანის უფლებათა რწმუნებული

რუსეთში მიმდინარე ახალი რუსული სახელმწიფოს, კონსტიტუციური წყობილებისა და ფედერაციული ხელისუფლების ჩამოყალიბების პროცესი საჭიროებს ძველი სამართლებრივი მექანიზმების სრულყოფასა და ახლის შექმნას, რომელიც ადამიანის უფლებების უზრუნველყოფის სფეროში პროგრესული იდეების განხორციელებისა და მოქალაქეებს და ხელისუფლებასა და ადმინისტრაციის ორგანოებს შორის საქმიანი და კონსტიტუციური ურთიერთობების დამყარებისაკენაა მიმართული. აღნიშნული პროცესები სხვადასხვა სამართლებრივი ინსტრუმენტების, მეთოდებისა და საშუალებების აქტიური ძებნის საწარმოებლად პიროვნების უფლებების, თავისუფლებების, პატივისა და ღირსების უზრუნველსაყოფად და დასაცავად მძლავრ იმპულსს იძლევა. ამ მხრივ მნიშვნელოვანია უცხოეთის ქვეყნების გამოცდილება, სამართლის განვითარების, ისტორიული ფესვების, ტრადიციებისა და ტენდენციის გათვალისწინებით. ამგვარ პირობებში, ომბუდსმენის ინსტიტუტი, როგორც თანამედროვე მსოფლიოში მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვის სფეროში იურიდიული სისტემის უმნიშვნელოვანესი დანამატი, საკმაოდ მიმზიდველი ხდება რუსეთისათვის.

რუსეთის ფედერაციის კონსტიტუციაში გათვალისწინებულია ადამიანის უფლებათა რწმუნებულის თანამდებობის შემოღება. კონსტიტუციაში ამგვარი მუხლის დაფიქსირება ნიშნავს რუსეთში ადამიანისა და მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების პრიორიტეტულობის უმაღლეს სახელმწიფო რანგში აყვანას. განსხვავებით სხვა ქვეყნებისაგან, რუსეთის კონსტიტუციაში რწმუნებულის ინსტიტუტს ცალკე მუხლი არა აქვს დათმობილი. კერძოდ, კონსტიტუციის 103-ე მუხლის თანახმად, ,,სახელმწიფო სათათბიროს (რუსეთის ფედერაციის პარლამენტის ქვედა პალატა) უფლებამოსილებას მიეკუთვნება: ... ე) ადამიანის უფლებათა რწმუნებულის დანიშვნა და თანამდებობიდან გათავისუფლება, რომელიც მოქმედებს ფედერალური კონსტიტუციური კანონის საფუძველზე”.⁸ 

კონსტიტუციური იდეის განხორციელებას დასჭირდა ომბუდსმენის მოდელის რუსული ვარიანტის შემდგომი საკანონმდებლო მოწესრიგება. სირთულეს წარმოადგენს ის, რომ ახალი ინსტიტუტი იქმნება პოლიტიკურ-სამართლებრივი რეფორმების პროცესში და არ ერწყმის სტაბილურად მოქმედ სამართლებრივი უზრუნველყოფის სტრუქტურას. სწორედ ამიტომ, ძალზედ მნიშვნელოვანია ამგვარი სამართლებრივი დაცვის ინსტიტუტის ჩამოყალიბებასა და ფუნქციონირებაში უცხოური გამოცდილების გათვალისწინება. იმ ქვეყნებშიც, სადაც განვითარებულია კონტროლის სისტემა, თვით ადმინისტრაციული იუსტიციის ორგანოების ფუნქციონირებისას, მაინც ჩნდება დაცვის საჯარო-სამართლებრივი საშუალებების არსებობის მოთხოვნილება.

განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი ყურადღების მიპყრობას იმსახურებს ამ ინსტიტუტის საქმიანობის ერთ-ერთი უმთავრესი ასპექტი - მოქალაქესა და პარლამენტს შორის უშუალო დიალოგის უზრუნველყოფა. საკითხისადმი დადებითად მიდგომამ ხელი უნდა შეუწყოს საკანონმდებლო ორგანოს ცალკეულ რეგიონებში და მთლიანად სახელმწიფოში ადამიანის უფლებების მდგომარეობის შესახებ უფრო სრული ინფორმაციის ფლობასა და ამ სფეროში კანონმდებლობის მეშვეობით უარყოფითი ტენდენციების აღმოფხვრას.

რუსეთის ომბუდსმენის ინსტიტუტზე კანონპროექტების შედგენა რუსეთის 1993 წლის კონსტიტუციის მიღებამდე დაიწყო. აღნიშნულმა პროცესმა უფრო ფართო განვითარება ჰპოვა მას შემდეგ, რაც იგი კონსტიტუციით იქნა აღიარებული. 1993-1996 წწ. წარმოდგენილი იყო მომავალი კანონის ბევრი ერთმანეთისაგან განსხვავებული ვერსია. ეს არც ყოფილა გასაკვირი, რადგან თანამედროვე რუსეთისთვის სპეციფიური პრობლემების გათვალისწინების ახალი ინსტიტუტის სამართალდაცვითი პოტენციალის რეალიზება შესაძლებელი იყო მხოლოდ რუსული ვარიანტის, ომბუდსმენის ზუსტად განსაზღვრული სამართლებრივი რეგლამენტაციის, სტატუსისა და ფუნქციონირების საფუძველზე.⁹ 

1996 წლის 25 დეკემბერს სახელმწიფო სათათბირომ მიიღო ფედერალური კონსტიტუციური კანონი ,,რუსეთის ფედერაციის ადამიანის უფლებათა რწმუნებულის შესახებ”, რომელიც 1997 წლის 12 თებერვალს ფედერაციის საბჭომ მოიწონა (რუსეთის ფედერაციის პარლამენტის ზედა პალატა), ხოლო 1997 წლის 26 თებერვალს მას პრეზიდენტმა მოაწერა ხელი.

კანონის შინაარსიდან გამომდინარე, რწმუნებულს ეკისრება რუსეთის მთელ ტერიტორიაზე ადამიანისა და მოქალაქის უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვაზე კონტროლი, რაც რუსეთის ფედერაციის კონსტიტუციით, კანონებითა და სხვა ნორმატიული აქტებით, აგრეთვე, რუსეთის ფედერაციის მიერ რატიფიცირებული ან დამტკიცებული საერთაშორისო პაქტებითა და შეთანხმებებითაა გარანტირებული. იგი თავისი უფლებამოსილების ფარგლებში ხელს უწყობს დარღვეული უფლებების აღდგენას, ადამიანის და მოქალაქის უფლებებზე რუსეთის ფედერაციის კანონების დახვეწას და ამ კანონების საერთაშორისო სამართლით აღიარებულ საყოველთაო პრინციპებსა და ნორმებთან შესაბამისობაში მოყვანას, ადამიანის უფლებების სფეროში საერთაშორისო თანამშრომლობის განვითარებას, ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების, მათი დაცვის ფორმებისა და მეთოდების შესახებ სამართლებრივ საგანმანათლებლო საქმიანობის განხორციელებას.

,,რუსეთის ფედერაციის ადამიანის უფლებათა რწმუნებულის შესახებ” კანონის თანახმად რწმუნებულის თანამდებობაზე შეიძლება დაინიშნოს რუსეთის ფედერაციის მოქალაქე 35 წლის ასაკიდან, რომელსაც აქვს ადამიანისა და მოქალაქის უფლებებისა და თავისუფლებების სფეროში ცოდნა და იურიდიული საქმიანობის გამოცდილება. კანონი არ ითვალისწინებს რწმუნებულის მიერ უმაღლესი იურიდიული განათლების ქონის მოთხოვნას. რწმუნებულის თანამდებობაზე კანდიდატურის წამოყენების უფლება აქვთ: 1) პრეზიდენტს; 2) ფედერაციის საბჭოს; 3) სახელმწიფო სათათბიროს დეპუტატებს და 4) სახელმწიფო სათათბიროს დეპუტატთა გაერთიანებებს.

კანდიდატურის წამოყენება უნდა მოხდეს მოქმედი რწმუნებულის უფლებების ვადის გასვლამდე ერთი თვის განმავლობაში. კანდიდატი სიტყვით გამოდის სახელმწიფო სათათბიროს წინაშე მომავალი საქმიანობის მოკლე პროგრამით. თუ სახელმწიფო სათათბიროს მიერ უარყოფილ იქნა რწმუნებულის კანდიდატურა, ფრაქციებს და დეპუტატთა ჯგუფებს შეუძლიათ იგივე ან ახალი კანდიდატურის განხილვის შესახებ წინადადების დაყენება. კანდიდატურის ხელახალი განხილვა წარმოებს სახელმწიფო სათათბიროს მიერ შესაბამისი წარდგინების მიღების მომდევნო დღეს. რწმუნებულის თანამდებობაზე დანიშვნა ან გათავისუფლება ხორციელდება ფარული კენჭისყრით, სახელმწიფო სათათბიროს დეპუტატთა საერთო შემადგენლობის ხმათა უმრავლესობით. ფარულ კენჭისყრაზე გამოტანილი თითოეული კანდიდატურის ჩართვა ხდება მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ მას დეპუტატთა საერთო შემადგენლობის ორი მესამედი დაუჭერს მხარს.

მისი უფლებამოსილება იწყება მის მიერ ფიცის დადების მომენტიდან და მთავრდება ახალი რწმუნებულის მიერ ფიცის დადებით. რწმუნებულის ფიცის შინაარსი დადგენილია კანონით. რწმუნებულის უფლებამოსილების ვადა განსაზღვრულია 5 წლით. კანონი შეიცავს მნიშვნელოვან ნორმას: სახელმწიფო სათათბიროს უფლებამოსილების ვადის გასვლა, აგრეთვე, მისი ვადამდე დაშლა არ იწვევს რწმუნებულის უფლებამოსილების შეწყვეტას.

რწმუნებულის თანამდებობიდან ვადამდე გათავისუფლების შემთხვევაში, მისი გათავისუფლების დღიდან 2 თვის განმავლობაში უნდა დაინიშნოს ახალი რწმუნებული. რუსეთის ფედერაციის ტერიტორიაზე ან მის რომელიმე ნაწილში საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის შემოღება არ წყვეტს და არც დროებით აჩერებს რწმუნებულის საქმიანობას და არ იწვევს მისი კომპეტენციის შეზღუდვას. ერთი და იგივე პირი რწმუნებულის თანამდებობაზე შეიძლება დაინიშნოს ზედიზედ მხოლოდ ორჯერ.

კანონი ითვალისწინებს რწმუნებულის უფლებამოსილების განხორციელებასთან დაკავშირებულ ზოგიერთ შეზღუდვას. რწმუნებულის თანამდებობაზე ყოფნისას, მას არ შეუძლია იყოს არამარტო სახელმწიფო სათათბიროს, არამედ ფედერაციის სუბიექტის საკანონმდებლო (წარმომადგენლობითი) ორგანოს დეპუტატი; ფედერაციის საბჭოს წევრი; იმყოფებოდეს სახელმწიფო სამსახურში; ეწეოდეს პოლიტიკურ ან სხვაგვარ (მაგალითად, კომერციულ) საქმიანობას. თუმცა კანონი უშვებს გამონაკლისს, როცა რწმუნებულს აძლევს პედაგოგიური, სამეცნიერო ან სახელოვნებო მოღვაწეობის უფლებას. ამასთანავე, მას არ შეუძლია იყოს რომელიმე პოლიტიკური პარტიის ან იმ საზოგადოებრივი გაერთიანების წევრი, რომელიც პარტიულ მიზნებს ახორციელებს. მას არ უნდა ჰქონდეს კავშირი პოლიტიკასთან და დაკავებული უნდა იყოს მხოლოდ მის კომპეტენციაში შემავალი საკითხებით.

რწმუნებულის თანამდებობის დაკავებიდან არაუგვიანეს 14 დღისა, იგი ვალდებულია შეწყვიტოს ყველანაირი საქმიანობა, რომელიც შეუთავსებელია მის თანამდებობასთან. თუ ის არ შეასრულებს ამ მოთხოვნას, მისი უფლებამოსილება შეწყდება, ე.ი. კანონის მე-13 მუხლის საფუძველზე დაკავებული თანამდებობიდან ვადამდე გათავისუფლება. ამას გარდა, რწმუნებულის ვადამდე თანამდებობიდან დათხოვნა შეიძლება, თუ მის მიმართ სასამართლოს გამამტყუნებელი განაჩენი კანონიერ ძალაში შევიდა. სახელმწიფო სათათბიროს ასევე, შეუძლია ვადამდე შეუწყვიტოს უფლებამოსილება რწმუნებულს, თუ ეს უკანასკნელი ზედიზედ 4 თვის განმავლობაში ჯანმრთელობის ან სხვა მიზეზის გამო ვერ ასრულებდა თავის მოვალეობას. კანონი რწმუნებულს აძლევს ნებაყოფლობით გადადგომის საშუალებასაც. ასეთ შემთხვევაში, საჭიროა სახელმწიფო სათათბიროს თანხმობა. რწმუნებულის თანამდებობიდან ვადამდე გათავისუფლება ხორციელდება სახელმწიფო სათათბიროს მიერ სპეციალური დადგენილების მიღების გზით. აღნიშნული დადგენილების მიღების შემდეგ, სახელმწიფო სათათბირო იწყებს ახალი რწმუნებულის დანიშვნის პროცესს.

რწმუნებულის სტატუსის ერთ-ერთ მნიშვნელოვან ელემენტს წარმოადგენს იმუნიტეტის არსებობა, ე.ი. რწმუნებული მთელი თავისი უფლებამოსილების ვადის განმავლობაში ხელშეუხებლობით სარგებლობს. დაუშვებელია სახელმწიფო სათათბიროს თანხმობის გარეშე მისი სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემა და ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის დაკისრება. არ შეიძლება რწმუნებულის დაკავება, დაპატიმრება ან გაჩხრეკა. გამონაკლისია დანაშაულზე წასწრება. თანამდებობის პირმა, რომელმაც დანაშაულზე წაასწრო რწმუნებულს და დააკავა, დაუყოვნებლივ უნდა აცნობოს სახელმწიფო სათათბიროს რწმუნებულის დაკავების შესახებ, ხოლო სათათბირომ, თავის მხრივ, უნდა მიიღოს გადაწყვეტილება იმუნიტეტის მოხსნის ან არმოხსნის შესახებ. თუ 24 საათის განმავლობაში სახელმწიფო სათათბირო რწმუნებულისათვის იმუნიტეტის მოხსნისა და მისი დაკავების შესახებ არ მიიღებს გადაწყვეტილებას, დაკავებული რწმუნებული დაუყოვნებლივ უნდა იქნას გათავისუფლებული.

დაუშვებელია რწმუნებულის პირადი შემოწმება, გარდა იმ შემთხვევებისა, როცა ეს ფედერალური კანონით სხვა პირთა უსაფრთხოების უზრუნველსაყოფადაა გათვალისწინებული. ამასთან, პირადი შემოწმება ხორციელდება 2 მოწმის თანდასწრებით.¹⁰ 

კანონი ადგენს რწმუნებულის ბინისა და სამუშაო ადგილის, ბარგის, პირადი და სამსახურებრივი სატრანსპორტო საშუალების, კორესპონდენციის, კავშირგაბმულობის საშუალებებისა და მისი პირადი დოკუმენტების ხელშეუხებლობას.

რწმუნებულის მიერ თავისი საკონტროლო ფუნქციების რეალიზაციის ერთ-ერთ უმთავრეს საშუალებას წარმოადგენს რუსეთის ფედერაციის მოქალაქეთა, უცხოელ მოქალაქეთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა საჩივრების განხილვა. მოქალაქეები რწმუნებულს მიმართავენ იმ შემთხვევაში, თუ ისინი უკმაყოფილო არიან ადმინისტრაციული გადაწყვეტილებით, მისი შეფარდებით ან თანამდებობის პირის მოქმედებით, აგრეთვე, სხვა ისეთ შემთხვევებში, როცა სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოს ან თანამდებობის პირის მიერ განმცხადებლის უფლებები ირღვევა.

რწმუნებულის ინსტიტუტი არ ცვლის გასაჩივრების უკვე არსებულ მექანიზმებს. იგი წარმოადგენს მოქალაქეთა უფლებების დაცვის იმ საშუალებათა მნიშვნელოვან დანამატს, რომელიც რუსეთის სამართლებრივი სისტემის ფარგლებში ჩამოყალიბდა და ფუნქციონირებს. კანონი აკონკრეტებს რწმუნებულისადმი საჩივრით მიმართვის წესს. საჩივრით მიმართვის ეს წესი რწმუნებულს იცავს იმ მიმართვებებისაგან, რომლებიც სხვა ინსტიტუტების მიერ შეიძლება და უნდა იყოს განხილული. მოქალაქემ რწმუნებულს საჩივრით შეიძლება მიმართოს სახელმწიფო ორგანოების, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების და თანამდებობის პირებისა და სახელმწიფო მოსამსახურეების გადაწყვეტილებებთან ან ქმედებასთან (მოქმედებასთან ან უმოქმედობასთან) დაკავშირებით მხოლოდ მას შემდეგ, რაც მან აღნიშნული გადაწყვეტილება ან ქმედება სასამართლოში ან ადმინისტრაციული წესით გაასაჩივრა, მაგრამ მიღებულ გადაწყვეტილებას არ ეთანხმება. ამგვარი შეზღუდვა აუცილებელია და მიმართულია რწმუნებულის ინსტიტუტის დასაცავად. აღნიშნული ნორმის არარსებობა გამოიწვევდა რწმუნებულის ინსტიტუტის საქმიანობის პარალიზებას.

მსოფლიოს უმრავლეს ქვეყანაში კანონით გათვალისწინებულია ვადა, რომლის განმავლობაში მოქალაქეს საჩივრით შეუძლია მიმართოს ომბუდსმენს (მაგალითად, ახალი ზელანდიაში - 12 თვე, შვედეთში - 2 წელიწადი იმ მომენტიდან, როცა მოქალაქისათვის მისი უფლების დარღვევის შესახებ ცნობილი გახდა).¹¹ ეს გარემოება გამართლებულია იმით, რომ დაგვიანებულ საჩივართან დაკავშირებული გადამოწმებითი ღონისძიებების განხორციელება და აუცილებელი ინფორმაციის მიღება საკმაოდ ძნელია. ამასთან დაკავშირებით, რუსეთის კანონი ადგენს საერთო წესს, რომლის თანახმადაც რწმუნებულისათვის საჩივრით მიმართვა დასაშვებია ერთი წლის განმავლობაში იმ დღიდან, როცა მოქალაქის უფლებები და თავისუფლებები დაირღვა ან მისთვის მათი დარღვევის შესახებ გახდა ცნობილი. განსაკუთრებულ შემთხვევებში, რწმუნებულს შეუძლია განსახილველად მიიღოს საჩივარი ერთწლიანი ვადის გასვლის შემდეგაც.

საჩივარი, მისი სწრაფი და სრული განხილვისათვის უნდა შეიცავდეს შემდეგ რეკვიზიტებს: განმცხადებლის გვარს, სახელსა და მამის სახელს, მისამართს, იმ გადაწყვეტილების ან ქმედების შინაარსს, რომელმაც მოქალაქის აზრით დაარღვია ან არღვევს მის უფლებებსა და თავისუფლებებს. საჩივარს თან უნდა ერთვოდეს იმ გადაწყვეტილებათა ასლები, რომლებიც მიღებულია ადმინისტრაციული ან სასამართლო წესით მისი განხილვისას. აღნიშნული მასალები საჩივარში წამოჭრილი საკითხის უფრო სრულყოფილად და ობიექტურად გამოკვლევის საშუალებას იძლევა. რეკვიზიტების არსებობა აიოლებს როგორც მოქალაქის, ასევე რწმუნებულის ამოცანას. რწმუნებული არ იხილავს ანონიმურ საჩივრებს. საჩივარი არ იბეგრება სახელმწიფო გადასახადით.

რუსეთის რწმუნებულს თავისი შეხედულებისამებრ შეუძლია გადაწყვიტოს საკითხი საჩივრის განხილვის დაწყების თაობაზე. კანონი მას აძლევს ოთხ შესაძლებლობას: 1) მას შეუძლია განსახილველად მიიღოს საჩივარი, თუ განმცხადებელმა ადმინისტრაციული ან სასამართლო წესით ადრე უკვე გაასაჩივრა სახელმწიფო ორგანოების, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების, თანამდებობის პირების, სახელმწიფო მოსამსახურეების გადაწყვეტილებები ან მოქმედება (უმოქმედობა), მაგრამ მის საჩივარზე გამოტანილი გადაწყვეტილებით უკმაყოფილო დარჩა. გარდა ამისა, რწმუნებული განიხილავს საჩივრებს, რომლებიც შეტანილია ერთი წლის განმავლობაში იმ დღიდან, როცა დაირღვა განმცხადებლის უფლებები და თავისუფლებები ან მისთვის ცნობილი გახდა მათი დარღვევის შესახებ; 2) რწმუნებულს შეუძლია არ მიიღოს საჩივარი და მიუთითოს განმცხადებელს იმ საშუალებებზე, რომელთა მეშვეობითაც შეუძლია თავისი უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვა; 3) მას შეუძლია გადაუგზავნოს საჩივარი იმ სახელმწიფო, თუ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს ან თანამდებობის პირს, რომლის კომპეტენციაშიც მოცემული საჩივრის განხილვა შედის; 4) იგი უფლებამოსილია უარი განაცხადოს საჩივრის განხილვაზე. უარი საჩივრის განხილვაზე უნდა იყოს მოტივირებული და იგი გასაჩივრებას არ ექვემდებარება.

რწმუნებული ვალდებულია თავისი გადაწყვეტილების შესახებ 10 დღის ვადაში აცნობოს განმცხადებელს. თუ რწმუნებული მიიღებს საჩივრის განხილვის გადაწყვეტილებას, მან ამის შესახებ უნდა აცნობოს შესაბამის სახელმწიფო ორგანოებს, რომელთა გადაწყვეტილებების ან ქმედების გასაჩივრება მოხდა.

რწმუნებულს, მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების მასობრივი, უხეში დარღვევების ან დიდი საზოგადოებრივი მნიშვნელობის შემთხვევების შესახებ ინფორმაციის მიღების საფუძველზე, აგრეთვე, იმ პირთა ინტერესების დასაცავად, რომელთაც თვითონ არ შეუძლიათ სამართლებრივი დაცვის საშუალებების გამოყენება (მაგალითად, მოხუცებულები, ავადმყოფები, არასრულწლოვნები და ა.შ.), საკუთარი ინიციატივით შეუძლია დაიწყოს საქმის წარმოება. ასეთ შემთხვევებში, რწმუნებული უფლებამოსილია მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დასაცავად თავისი კომპეტენციის ფარგლებში მიიღოს შესაბამისი ზომები.

რწმუნებულმა მოქალაქეთა საჩივრების სწორად და ობიექტურად განხილვისათვის უნდა გამოარკვიოს საჩივარში მოცემული სხვადასხვა გარემოებები, რაც მას სწორი გადაწყვეტილების მიღების საშუალებას მისცემს. კანონის თანახმად, საჩივარში მოცემული გარემოებების შესამოწმებლად მას შეუძლია დახმარებისათვის მიმართოს კომპეტენტურ სახელმწიფო ორგანოებს ან თანამდებობის პირებს. შემოწმების ობიექტურად განხორციელების გარანტიას წარმოადგენს იმ ორგანოსათვის (თანამდებობის პირისათვის) შემოწმების აკრძალვა, რომლის გადაწყვეტილება ან ქმედება გასაჩივრებულია.

რწმუნებული შემოწმებითი ღონისძიებების ჩატარებისას აღჭურვილია ფართო უფლებამოსილებით. იგი სარგებლობს გადაუდებელი მიღების უფლებით და შეუძლია ეწვიოს ნებისმიერ სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოს, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს, საწარმოს, დაწესებულებას, ორგანიზაციას, მიუხედავად მათი ორგანიზაციულ-სამართლებრივი და საკუთრების ფორმისა, აგრეთვე, სამხედრო ნაწილებსა და საზოგადოებრივ ორგანიზაციებს. არავის აქვს უფლება ხელი შეუშალოს რწმუნებულს თავისი უფლებების განხორციელებაში. უფრო მეტიც, რწმუნებულს შეუძლია დაესწროს სახელმწიფო ხელისუფლებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების სხდომებს.

რწმუნებული, საჩივრის ობიექტურად განხილვის მიზნით, სარგებლობს ზემოთ მოხსენიებული ორგანოების, თანამდებობის პირებისა და სახელმწიფო მოსამსახურეებისაგან საჩივართან დაკავშირებული ცნობების, დოკუმენტების, მასალებისა და ახსნა-განმარტებების (მოსამართლეთა გარდა) გამოთხოვისა და მიღების უფლებით. რაც შეეხება ინფორმაციას, რომელიც სახელმწიფო, კომერციულ ან კანონით დაცულ სხვაგვარ მასალებს ეხება, მას წარედგინება რუსეთის ფედერაციის კანონმდებლობით განსაზღვრული წესის საფუძველზე. თანამდებობის პირებმა უფასოდ და ყოველგვარი ხელის შეშლის გარეშე უნდა წარუდგინონ რწმუნებულს გამოთხოვილი მასალები და დოკუმენტები. კანონით განსაზღვრულია მაქსიმალური ვადა, რომლის განმავლობაშიც რწმუნებულს უნდა გაეგზავნოს გამოთხოვილი მასალები, დოკუმენტები და სხვაგვარი ინფორმაცია - 15 დღე გამოთხოვის მიღებიდან, თუ გამოთხოვაში სხვა ვადა არ არის მითითებული.

რწმუნებულს შეუძლია შემოწმების განხორციელება როგორც დამოუკიდებლად, ასევე კომპეტენტურ სახელმწიფო ორგანოებთან, თანამდებობის პირებთან და სახელმწიფო მოსამსახურეებთან ერთად. იგი უფლებამოსილია აუცილებლობის შემთხვევაში საჩივართან დაკავშირებული საკითხების გამოსარკვევად კომპეტენტურ სახელმწიფო დაწესებულებას დაავალოს ექსპერტიზის ჩატარება და მიღებული შედეგების საფუძველზე დასკვნის მომზადება.

რწმუნებულის კომპეტენციაში შედის სისხლისა და სამოქალაქო სამართლის, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა საქმეების, კანონიერ ძალაში შესულ სასამართლო გადაწყვეტილებების (განაჩენების) გაცნობა. გარდა ამისა, მას შეუძლია გაეცნოს წარმოებით შეჩერებულ საქმეებსა და მასალებს, რომლებზეც სისხლის სამართლის საქმის არაღძვრის დადგენილება იქნა გამოტანილი. ამასთან დაკავშირებით, 1997 წლის მარტში ცვლილებები და დამატებები იქნა შეტანილი რუსეთის ფედერაციის სამოქალაქო საპროცესო (მუხლი 322, 3221 ) და სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსებში (მუხლი 375, 3751 ).¹² 

რწმუნებულს უფლება აქვს არ მისცეს ჩვენება სამოქალაქო ან სისხლის სამართლის საქმესთან დაკავშირებული იმ ფაქტის გამო, რომელიც მას გაანდეს როგორც რწმუნებულს.

რუსეთის რწმუნებულის საქმიანობა ძირითადად მიმართულია აღმასრულებელი ხელისუფლების საქმიანობისაგან მოქალაქეთა უფლებების დასაცავად. სწორედ რწმუნებულმა უნდა მოახდინოს ადამიანის უფლებების დაცვის სფეროში მთავრობასა და მთელ ადმინისტრაციაზე პარლამენტის საკონტროლო ფუნქციების რეალიზება. მაგრამ ეს იმას არ ნიშნავს, რომ რწმუნებულმა უნდა აკონტროლოს ყოველი გადაწყვეტილება. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია მისი საქმიანობის ფარგლების კანონით განსაზღვრა.

განსაკუთრებულ ყურადღებას იქცევს ომბუდსმენსა და პროკურორს შორის ზეგავლენის სფეროთა განაწილება. ორივე ეს უწყება XVIII საუკუნეში წარმოიშვა ბალტიისპირეთში (შვედეთსა და რუსეთში) არასასამართლო კონტროლის ფორმით. ისინი განსხვავებულ პოლიტიკურ პირობებში ვითარდებოდნენ. მათ შორის მნიშვნელოვანი განსხვავებაა როგორც პოლიტიკური თვალსაზრისით, ასევე საქმიანობის თავისებურებებით. მიუხედავად ამისა, მათ საერთო ნიშნებიც ახასიათებთ: საქმიანობის პროცედურა სუსტად არის ფორმირებული; ომბუდსმენს, ისევე როგორც პროკურორს, შეუძლია გარკვეულ საქმეებზე საჩივრის არარსებობის მიუხედავად თავისი ინიციატივით აღძრას საქმე; საჩივრებისთვის არ არსებობს მკაცრი ბლანკეტური ფორმები; საქმეთა განხილვა მარტივია; შეჯიბრებითობა აუცილებელი არ არის; არ აქვთ მართვითი გადაწყვეტილებების მიღებისა და მათი შეცვლის უფლება და ა.შ.¹³ რწმუნებულისა და პროკურატურის ორგანოების უფლებამოსილების სფეროების გამიჯვნის ერთ-ერთ ვარიანტს წარმოადგენს მოქალაქეთათვის არჩევანის გაკეთების უფლების მიცემა, თუ რომელ მათგანს მიმართოს დახმარებისთვის. ორივე ორგანომ არა მარტო პარალელურად, არამედ შეთანხმებულად უნდა იმოქმედონ, რათა მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვაში ერთმანეთს დაეხმარონ.

რწმუნებული საჩივრის განხილვისას ისმენს ორივე მხარის პოზიციას. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, რწმუნებულმა საქმის გარემოებასთან დაკავშირებით უნდა მისცეს აზრის გამოთქმისა და შემოწმების პროცესში წამოჭრილ ნებისმიერ საკითხზე ახსნა-განმარტების გაკეთებისა და პოზიციის მოტივირების უფლება იმ სახელმწიფო, თუ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს ან თანამდებობის პირს, რომელთა მიერ მიღებული გადაწყვეტილება ან ქმედება არის გასაჩივრებული. აქედან გამომდინარე, რწმუნებული თავის საქმიანობაში სარგებლობს ორივე მხარის მოსმენის პრინციპით, რაც მას საქმის ობიექტურად გადაწყვეტაში უწყობს ხელს.

რწმუნებულის მიერ საჩივრის განხილვის დროს, მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევის ფაქტების აღმოჩენის შემთხვევაში, იგი ვალდებულია მოქალაქეთა დარღვეული უფლებებისა და თავისუფლებების აღსადგენად შესაძლებელი და აუცილებელი საშუალებების განხორციელების მიზნით, გაუგზავნოს თავისი დასკვნა რეკომენდაციებით იმ სახელმწიფო, თუ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს ან თანამდებობის პირს, რომლის გადაწყვეტილებით ან ქმედებით დაირღვა მოქალაქეთა უფლებები და თავისუფლებები. ასეთი დასკვნის მიმღები სახელმწიფო ორგანო, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო ან თანამდებობის პირი ვალდებულია 1 თვის განმავლობაში განიხილოს აღნიშნული რეკომენდაცია და მიღებული ზომების შესახებ წერილობით აცნობოს რწმუნებულს. ამგვარი უფლებამოსილებით რწმუნებული იმ შემთხვევაში სარგებლობს, როდესაც საქმის წარმოებას იწყებს საკუთარი ინიციატივით.

რწმუნებულს უფლება არა აქვს საჩივრის საბოლოო გადაწყვეტამდე გაახმაუროს ის მასალები, რომლებიც მისთვის საჩივრის განხილვის პროცესში გახდა ცნობილი. კანონი უკრძალავს საჩივრის განხილვის პროცესში გამოვლენილი განმცხადებლის ან სხვა პირთა პირადი ცხოვრების შესახებ მათი წერილობითი თანხმობის გარეშე ცნობების გახმაურებას.

რწმუნებულს მოქალაქეთა დასაცავად ძალზედ ფართო უფლებები გააჩნია. საჭიროების შემთხვევაში მას შეუძლია: მიმართოს სასამართლო ორგანოებს მოქალაქის უფლებების დასაცავად; პირადად ან წარმომადგენლის მეშვეობით მონაწილეობა მიიღოს სასამართლო პროცესებში; მიმართოს სხვადასხვა სახელმწიფო ორგანოს აღძრან დისციპლინარული, ადმინისტრაციული, სისხლის სამართლის საქმე იმ თანამდებობის პირის მიმართ, რომლის გადაწყვეტილებაში ან ქმედებაში შეინიშნება ადამიანისა და მოქალაქის უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევა; შუამდგომლობით მიმართოს სასამართლოს ან პროკურატურის ორგანოებს კანონიერ ძალაში შესული სასამართლო გადაწყვეტილების, განაჩენის, განჩინების ან დადგენილების ანდა მოსამართლის დადგენილების შემოწმების შესახებ; სარჩელით მიმართოს რუსეთის ფედერაციის საკონსტიტუციო სასამართლოს კანონის მიერ მოქალაქეთა კონსტიტუციური უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევის შესახებ, რომლებიც გამოყენებულ იქნა ან უნდა გამოიყენონ კონკრეტულ საქმეზე.

რწმუნებული უფლებამოსილია, ხოლო შესაბამისი ბეჭდვითი ორგანოები ვალდებული არიან, მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევებზე რწმუნებულის მიერ გაკეთებული დასკვნები და წარდგენილი დოკუმენტები მასობრივი ინფორმაციის საშუალებებში გამოაქვეყნონ. მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევებთან დაკავშირებით შემოსული სხვადასხვა მასალების, ინფორმაციისა ან საჩივართა განხილვის შედეგების განზოგადებისა და ანალიზის საფუძველზე, რწმუნებული მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების უზრუნველსაყოფად თავისი ზოგადი ხასიათის შენიშვნებსა და წინადადებებს უგზავნის სახელმწიფო ორგანოებს, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებსა და თანამდებობის პირებს; საკანონმდებლო ინიციატივის უფლების მქონე სუბიექტებს მიმართავს ადამიანის უფლებების სფეროში კანონმდებლობის სრულყოფის წინადადებით. რუსეთის ფედერაციის კონსტიტუცია არ აძლევს რწმუნებულს საკანონმდებლო ინიციატივის უფლებას. კანონი ითვალისწინებს რწმუნებულის უფლებას კანონმდებლობის შეცვლის ან მასში დამატებების შეტანის წინადადებით მიმართოს საკანონმდებლო ინიციატივის უფლების მქონე სუბიექტებს.

რწმუნებულს შეუძლია წარსდგეს მოხსენებით მოქალაქეთა საჩივრების განხილვისა და მის მიერ მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების უხეში ან მასობრივი დარღვევების შესახებ ინფორმაციის მიღების საფუძველზე სახელმწიფო სათათბიროს რიგით სესიაზე. მას უფლება აქვს მიმართოს სახელმწიფო სათათბიროს მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევის ფაქტების სპეციალური შემსწავლელი და საგამოძიებო საპარლამენტო კომისიის შექმნის წინადადებით და მოითხოვოს აღნიშნულ საკითხებზე საპარლამენტო მოსმენის დანიშვნა. რწმუნებული უფლებამოსილია პირადად ან თავისი წარმომადგენლის მეშვეობით მიიღოს მონაწილეობა კომისიის მუშაობასა საპარლამენტო განხილვაში.

რუსეთის რწმუნებული, ისევე როგორც მისი უცხოელი კოლეგები, აკეთებს წლიურ მოხსენებას პარლამენტის ორივე პალატის წინაშე. გარდა ამისა, რწმუნებულმა თავისი მოხსენება უნდა გაუგზავნოს: პრეზიდენტს, მთავრობას, საკონსტიტუციო სასამართლოს, უმაღლეს სასამართლოს, უმაღლეს საარბიტრაჟო სასამართლოს და გენერალურ პროკურორს. რწმუნებულს შეუძლია მოქალაქეთა უფლებების და თავისუფლებების დაცვასთან დაკავშირებულ საკითხებზე განსაკუთრებული ყურადღების მიპყრობის მიზნით, სახელმწიფო სათათბიროს სპეციალური მოხსენება გაუგზავნოს. რწმუნებულის ყველა წლიური მოხსენება უნდა ეცნობოს საზოგადოებას. ამ მიზნით წლიური ან კონკრეტულ საკითხებზე რწმუნებულის სპეციალური მოხსენება ქვეყნდება გაზეთ ,,Российская Газета”-ში, ხოლო ეს უკანასკნელი მისი ნებართვით სხვა გამოცემებშიც.

რწმუნებულის საქმიანობის უზრუნველსაყოფად, რუსეთის კანონმდებლობა მის საქმიანობაში ჩარევისათვის ითვალისწინებს იურიდიულ პასუხისმგებლობას. 1997 წლის მარტში ძალაში შევიდა ფედერალური კანონი ,,რუსეთის ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსში ცვლილებებისა და დამატებების შესახებ”, რომლის საფუძველზეც რუსეთის ფედერაციის ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსში შეტანილ იქნა 1651 2 მუხლი - ,,რუსეთის ადამიანის უფლებათა რწმუნებულის საქმიანობისათვის დაბრკოლებათა შექმნა”. ამ მუხლის თანახმად, ადამიანის უფლებათა რწმუნებულის საქმიანობაში ჩარევა მის გადაწყვეტილებაზე ზემოქმედების და ,,რუსეთის ფედერაციის ადამიანის უფლებათა რწმუნებულის შესახებ” ფედერალური კონსტიტუციური კანონით გათვალისწინებული თანამდებობის პირების მიერ მოვალეობათა შეუსრულებლობის მიზნით, აგრეთვე, რწმუნებულის საქმიანობისათვის სხვაგვარი ფორმით ხელის შეშლა გამოიწვევს დაჯარიმებას შრომის ანაზღაურების ასი მინიმალური ოდენობით.¹⁴ 

რუსეთის რწმუნებულს ჰყავს თავისი სამუშაო აპარატი, რომლის კომპეტენციაშიც რწმუნებულის საქმიანობის იურიდიული, ორგანიზაციული, მეცნიერულანალიტიკური, საინფორმაციო-საცნობარო და სხვაგვარი უზრუნველყოფა შედის. რწმუნებული და მისი აპარატი ფინანსდება ბიუჯეტიდან. რწმუნებული თვითონ ადგენს ხარჯთაღრიცხვას. იგი თვითონ ამტკიცებს სამუშაო აპარატის სტრუქტურასა და დებულებას, უშუალოდ ხელმძღვანელობს მას; ხარჯთაღრიცხვიდან გამომდინარე ამტკიცებს აპარატის პერსონალის რაოდენობასა და საშტატო განრიგს. ახორციელებს რა მმართველობით ფუნქციებს თავის აპარატში, რწმუნებული გამოსცემს განკარგულებებს.

რწმუნებულისათვის საკონსულტაციო დახმარების აღმოჩენის მიზნით კანონით დადგენილია საექსპერტო საბჭოს შექმნა. საექსპერტო საბჭოში შეიძლება შევიდნენ პირები, რომელთაც ადამიანისა და მოქალაქის უფლებებისა და თავისუფლებების სფეროში ცოდნა გააჩნიათ.

რუსეთის სახელმწიფოს ფედერაციული წყობილების გათვალისწინებით, კანონი ,,რუსეთის ფედერაციის ადამიანის უფლებათა რწმუნებულის შესახებ” ანალოგიური ორგანოების რუსეთის ფედერაციის სუბიექტებში დამკვიდრების გზით იძლევა რწმუნებულის სამსახურის დეცენტრალიზაციის უფლებას, ე.ი. შესაძლებელს ხდის ქვეყნის ტერიტორიაზე რწმუნებულის ინსტიტუტის რამოდენიმე საფეხურის შექმნას. რეგიონალური რწმუნებულის ინსტიტუტების შექმნა განპირობებულია რუსეთის ადამიანის უფლებათა რწმუნებულის ფართო კომპეტენციით. როგორც ჩანს, მის მცირერიცხოვან აპარატს არ ძალუძს 150 მილიონიან რუსეთში ყველა საჩივრის გადაწყვეტა. კანონში აღნიშნულია, რომ ფედერაციის სუბიექტში რწმუნებულისადმი საჩივრით მიმართვა არ შეიძლება იყოს ფედერალური რწმუნებულის მიერ ანალოგიური საჩივრის განხილვაზე უარის თქმის საფუძველი.

რეგიონალურ რწმუნებულთა ინსტიტუტების შექმნა, რომელიც ფედერალური რწმუნებულისაგან ორგანიზაციულ დამოუკიდებლობას ინარჩუნებს, არ გამორიცხავს მათთან აქტიურ თანამშრომლობას. უფრო მეტიც, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების სისტემის შექმნასთან ერთად შესაძლებელია რწმუნებულის ინსტიტუტების ამ დონეზე ჩამოყალიბებაც. რუსეთის რეგიონებში უკვე დაიწყეს ადამიანის უფლებათა რწმუნებულების შესახებ ადგილობრივი კანონების მიღება. ასე მაგალითად, 1996 წლის 12 თებერვლიდან კემეროვოს ოლქის ადმინისტრაციასთან დაიწყო მუშაობა ადამიანის უფლებათა რწმუნებულმა. მისი საქმიანობის პრიორიტეტულ მხარეებს წარმოადგენს ბავშვთა, ქალთა და ჯარისკაცთა უფლებები. მის უფლებამოსილებას მიეკუთვნება, აგრეთვე, კანონ-პროექტების შემუშავება, მაგრამ მთავარ ამოცანას მაინც ხალხისათვის დახმარების აღმოჩენა წარმოადგენს. კემეროვოს მხარის გამოცდილება კიდევ ერთხელ ადასტურებს ომბუდსმენის ინსტიტუტის მოქნილობასა და ადგილობრივ პირობებთან შეწყობას.¹⁵

რუსეთში ომბუდსმენის ინსტიტუტის დამკვიდრება დემოკრატიული პროცესების განვითარებაში მნიშვნელოვანი ნაბიჯია. იგი მიმართულია პიროვნების სტატუსის, ადამიანისა და მოქალაქის უფლებებისა და თავისუფლებების რეალიზების უზრუნველყოფის დამკვიდრებისაკენ.

რწმუნებულის ინსტიტუტის სამართლებრივ ფორმირებასთან დაკავშირებული პრობლემის გადაწყვეტისადმი კომპლექსური მიდგომა, ანუ საკანონმდებლო აქტების მიღება არა მარტო ფედერალურ დონეზე, არამედ ფედერაციის სუბიექტებშიც, შესაძლებლობას მისცემს ადამიანისა და მოქალაქის უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვის სფეროში მოქმედ მექანიზმებში ჯერ კიდევ არსებული პრობლემების ლიკვიდირებას და სახელმწიფო ადმინისტრაციის საქმიანობაზე დადებით ზეგავლენას მოახდენს.

ომბუდსმენის სტატუსისა და საქმიანობის მარეგულირებელ უცხოურ კანონებთან რუსეთის კანონის შედარება მოწმობს იმას, რომ რუსეთის ომბუდსმენი, როგორც ის წარმოდგენილია კანონში, სავსებით შეესაბამება იმ მსოფლიო სტანდარტებს, რომლებიც ადამიანისა და მოქალაქის უფლებების ამ სამართლებრივი ინსტიტუტის მიერ დაცვის პრაქტიკაშია დამკვიდრებული. ასე, რომ რუსეთის ადამიანის უფლებათა რწმუნებული არამარტო მოქალაქეთა უფლებების დაცვის მოქმედ სისტემას სრულყოფს, არამედ წარმოადგენს სამართალდამცავ ორგანოს, რომელიც მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვას უზრუნველყოფს.

_____________________

1. В. В. Байсова ,,Защита прав человека и гражданина - мировой опыт'', ст. 18, М. 1996 г.

2. იგივე, გვ.19

3. იგივე, გვ.20

4. იგივე, გვ.24

5. იგივე, გვ.25

6. იგივე, გვ.29

7. იგივე, გვ. 30-31

8. Н. Ю. Хаманева ,,Упалнамоченный по правам человека - защитник прав граждан'', ст. 91, М. 1998 г.

9. იგივე, გვ.52

10. იგივე, გვ.55

11. იგივე, გვ.56

12. იგივე, გვ.59

13. იგივე, გვ.60

14. იგივე, გვ.63

15. იგივე, გვ.65

მასალა თარგმნა ნინო ბაქაქურმა
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

მუხლი 1

1. მოქალაქის უფლებათა კომისრის დაფუძნება.

2. მოქალაქის უფლებათა კომისარი (შემდგომში კომისარი) უნდა წარმოადგენდეს პოლონეთის კონსტიტუციითა და სხვა სამართლებრივი აქტებით განსაზღვრული მოქალაქის უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვის გარანტს.

3. კომისარი, მოქალაქის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვასთან დაკავშირებულ საქმეებზე, იკვლევს, დაირღვა თუ არა კანონი, ასევე, სოციალური სამართლიანობისა და თანაარსებობის პრინციპები, იმ ორგანოების, ორგანიზაციებისა და დაწესებულებების მოქმედებით ან უმოქმედობით, რომელთაც ამ უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვა და შესრულება ევალებათ.

მუხლი 2

კომისარი უნდა იყოს პოლონეთის მოქალაქე, გამორჩეული თავისი იურიდიული განათლებით, პროფესიული გამოცდილებით, მაღალი მორალური პატიოსნებითა და სოციალური ცნობიერებით.

მუხლი 3

1. კომისარს ნიშნავს სეიმი, სეიმის მარშლის ან 35 დეპუტატის წარდგენითა და სენატის თანხმობით.

2. მოქალაქის უფლებათა კომისრის თანამდებობაზე კანდიდატების წარდგენის დეტალური პროცედურა განისაზღვრება სეიმის რეზოლუციით.

3. სეიმის მარშალმა სეიმის რეზოლუცია, კომისრის დანიშვნის თაობაზე, დაუყოვნებლივ უნდა გაუგზავნოს სენატის მარშალს.

4. სენატმა, მისთვის ამ მუხლის მე-3 ნაწილში მოხსენიებული რეზოლუციის გადაცემიდან ერთი თვის ვადაში, კომისრის დანიშვნის თაობაზე თანხმობის რეზოლუცია უნდა მიიღოს. სენატის მიერ დადგენილ ვადაში. ასეთი რეზოლუციის მიუღებლობა განიხილება, როგორც თანხმობა.

5. თუ სენატი კომისრის დანიშვნას თანხმობას არ მისცემს, სეიმმა ამ თანამდებობაზე სხვა პირი უნდა დანიშნოს. ამ შემთხვევაში, გამოიყენება შესაბამისად ამ მუხლის პირველი და მე-4 ნაწილის დებულებები.

6. კომისარი თავის უფლებამოსილებას ახორციელებს ახალი კომისრის მიერ თანამდებობის დაკავების მომენტამდე.

მუხლი 4

თანამდებობის დაკავებამდე კომისარი დებს შემდეგ ფიცს:

,,საზეიმოდ ვფიცავ, რომ ჩემს მიერ ნაკისრ მოვალეობათა განხორციელებისას, ვიქნები პოლონეთის კონსტიტუციის ერთგული, სოციალური სამართლიანობისა და თანაარსებობის პრინციპის შესაბამისად დავიცავ მოქალაქეთა უფლებებსა და თავისუფლებებს.

პირობას ვდებ, რომ ჩემზე დაკისრებულ მოვალეობებს შევასრულებ მიუკერძოებლად, გულდასმით და პატიოსნად, დავიცავ ჩემი თანამდებობის ღირსებას და სახელმწიფო და თანამდებობრივი საიდუმლოების შემცველ ინფორმაციათა ხელშეუხებლობას.”

მუხლი 5

1. კომისრის უფლებამოსილების განხორციელების ვადა 4 წელია და იწყება სეიმის წინაშე ფიცის დადების დღიდან.

2. ერთი და იგივე პირი არ შეიძლება იყოს კომისრის თანამდებობაზე ზედიზედ ორ ვადაზე მეტჯერ.

მუხლი 6

1. კომისარი თავისი უფლებამოსილების განხორციელებისას დამოუკიდებელია. იგი არ ექვემდებარება არცერთ სხვა სახელმწიფო ორგანოს და ანგარიშვალდებულია სეიმის წინაშე კანონით განსაზღვრული წესის შესაბამისად.

2. დაუშვებელია კომისრის სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემა, დაკავება ან დაპატიმრება სეიმის თანხმობის გარეშე.

3. კომისრის თანამდებობა შეუთავსებელია ნებისმიერ სხვა ანაზღაურებად ან საზოგადოებრივ საქმიანობასთან.

4. უფლებამოსილების ვადის გასვლის შემდეგ, კომისარს უფლება აქვს, დაუბრუნდეს თავის წინანდელ ან მის ექვივალენტურ საქმიანობას, თუ არ არსებობს რაიმე სამართლებრივი დაბრკოლება.

მუხლი 7

1. სეიმი კომისარს უფლებამოსილებას ვადამდე შეუწყვეტს, თუ:

1) კომისარი გადადგა;

2) ავადმყოფობის, ინვალიდობის ან უუნარობის გამო მას აღარ შეუძლია შეასრულოს თავისი მოვალეობები;

3) კომისარმა დაარღვია ფიცი.

2. სეიმი კომისრის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის შესახებ რეზოლუციას მიიღებს სეიმის მარშალის წინადადებით.

მუხლი 8

კომისარმა უნდა განახორციელოს ამ კანონით გათვალისწინებული მოქმედებები, თუ იგი ინფორმაციას მიიღებს მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევის შესახებ.

მუხლი 9

კომისარი მოქმედებას იწყებს:

1) მოქალაქეების ან მათი ორგანიზაციების განცხადების საფუძველზე

2) ადგილობრივი ხელისუფლების წარმომადგენელთა განცხადების საფუძველზე;

3) საკუთარი ინიციატივით.

მუხლი 10

კომისრისადმი გაგზავნილი განცხადება უფასოა, შედგენისას არ მოითხოვს განსაკუთრებული ფორმის დაცვას, მაგრამ უნდა შეიცავდეს განმცხადებლისა და იმ პირის შესახებ ინფორმაციას, ვის უფლებებსა და თავისუფლებებსაც ეს საქმე ეხება, ასევე, განსაზღვრავდეს დავის საგანს.

მუხლი 11

თითოეული განცხადების განხილვის შემდეგ, კომისარს შეუძლია:

1) მიიღოს საქმე შესამოწმებლად;

2) შემოისაზღვროს განმცხადებლისათვის იმ საშუალებათა მითითებით, რომელთა გამოყენების უფლებამოსილებაც ამ უკანასკნელს გააჩნია;

3) გაუგზავნოს საქმე შესაბამის ორგანოებს;

4) უარი თქვას საქმის მიღებაზე და ამის თაობაზე აცნობოს განმცხადებელს და ნებისმიერ პირს, რომელსაც ეს საქმე უკავშირდება.

მუხლი 12

შესამოწმებლად საქმის მიღების შემდეგ, კომისარს შეუძლია:

1) პირადად ჩაატაროს ახსნა-განმარტებითი მოსმენები;

2) მოითხოვოს კომპეტენტური ორგანოების, კერძოდ, ზედამხედველობის, გამოძიების, ასევე, სახელმწიფო, პროფესიული და საზოგადოებრივ კონტროლის განმახორციელებელი ორგანოების მიერ საქმის ან მისი ნაწილის შემოწმება;

3) მოითხოვოს, რომ სეიმმა კონტროლის უზენაეს პალატას დაავალოს კონკრეტული საქმის ან მისი ნაწილის შემოწმებაზე ზედამხედველობა.

მუხლი 13

1. მე-12 მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებული პროცესების მსვლელობისას, კომისარს უფლება უნდა ჰქონდეს:

1) ადგილზე შეამოწმოს ყოველი საქმე;

2) მოითხოვოს ახსნა-განმარტება და საქმესთან დაკავშირებული ყველა დოკუმენტი მიიღოს უზენაესი და ცენტრალური სახელმწიფო ხელისუფლების წარმომადგენლების, აღმასრულებელი ხელისუფლების წარმომადგენლების, კოოპერატიული, სოციალური, პროფესიული და სოციალურ-პროფესიული ორგანიზაციების, იურიდიული პირის სტატუსის მქონე ორგანიზაციული გაერთიანებების, ასევე თემების (gmina) და ადგილობრივი მმართველობის ორგანიზაციული გაერთიანებების ორგანოებისაგან;

3) მოითხოვოს ინფორმაცია სასამართლოს, პროკურატურისა და სამართლებრივი დევნის განმახორციელებელი სხვა ორგანოების მიერ განხილულ საქმეებთან დაკავშირებით მოსმენათა მიმდინარეობის შესახებ;

4) მოითხოვოს ექსპერტის მოხსენებები და დასკვნები.

2. სახელმწიფო საიდუმლოების შემცველ საქმეებზე ნებისმიერი ინფორმაცია და დოკუმენტები კომისარს გადაეცემა სახელმწიფო და თანამდებობრივი საიდუმლოების შემცველი ინფორმაციის დაცვისათვის განსაზღვრული წესისა და პროცედურის შესაბამისად.

მუხლი 14

საქმის შემოწმების დროს კომისარს შეუძლია:

1) აუხსნას განმცხადებელს, რომ მან მოქალაქის უფლებებისა და თავისუფლებების რაიმე დარღვევა ვერ აღმოაჩინა;

2) მისცეს შენიშვნები ყველა ორგანოს, ორგანიზაციასა და დაწესებულებას, რომელთა მოქმედებაშიც მოქალაქის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევას აღმოაჩენს; ასეთმა წინადადებამ არ უნდა დაარღვიოს სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობა.

3) მოსთხოვოს ზემდგომ ორგანოს მე-2 პუნქტით გათვალისწინებულ შემთხვევებში კანონით განსაზღვრული საშუალებების გამოყენება;

4) მოითხოვოს სამოქალაქო საქმეებზე მოსმენების წარმოება და ასეთ მოსმენებში პროკურორის თანაბარი უფლებებით მიიღოს მონაწილეობა;

5) მოითხოვოს, რომ მოსამზადებელი მოსმენები წარმოებდეს კომპეტენტური პროკურორის მიერ იმ საქმეებზე, რომლებიც ეხება გამოძიებულ სამართალდარღვევებს (ex officio);

6) მოითხოვოს ადმინისტრაციულ საქმეებზე მოსმენების წარმოება, აპელაცია შეიტანოს ადმინისტრაციული სასამართლოს გადაწყვეტილებებთან დაკავშირებით და პროკურორის თანაბარი უფლებებით მონაწილეობა მიიღოს ასეთ მოსმენებში;

7) იშუამდგომლოს სასჯელისათვის, ასევე, მისდემინორებთან დაკავშირებულ საქმეებზე ძალაში შესული სასამართლო გადაწყვეტილებების გაუქმების თაობაზე, სპეციალური დადგენილებებით განსაზღვრული წესებისა და პროცედურის შესაბამისად;

8) სააპელაციო სარჩელი შეიტანოს სასამართლოს საბოლოო და კანონიერ ძალაში შესული განაჩენის წინააღმდეგ, სპეციალური დადგენილებით განსაზღვრული წესებისა და პროცედურის შესაბამისად.

მუხლი 15

1. კომისარმა, ამ კანონის მე-14 მუხლის მე-2 პუნქტის საფუძველზე, რჩევის სახით, საქმის გადაწყვეტის მეთოდებთან დაკავშირებით, უნდა ჩამოაყალიბოს თავისი შეხედულებები და დასკვნები, ასევე, შეუძლია მოითხოვოს დისციპლინარული პროცედურის შემოღება ან თანამდებობრივი სანქციების დაკისრება.

2. ორგანო, ორგანიზაცია ან დაწესებულება, რომელიც ასეთ წინადადებას მიიღებს, ვალდებულია, უმიზეზო დაყოვნების გარეშე, 30 დღის განმავლობაში, ჩატარებული მოქმედების ან ამ საკითხზე საკუთარი შეხედულების შესახებ აცნობოს კომისარს. თუ კომისარი არ ეთანხმება ამ გადაწყვეტილებას, მას შეუძლია ნებისმიერი აუცილებელი მოქმედებისათვის მიმართოს შესაბამის ზემდგომ ორგანოს.

მუხლი 16

1. კომისარს შეუძლია, შემოწმებულ საქმეებთან დაკავშირებით, საკუთარი შეფასებები და დასკვნები წარუდგინოს შესაბამის ორგანოებს, ორგანიზაციებსა და დაწესებულებებს, რომელთა დანიშნულებაა მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების ეფექტური დაცვის უზრუნველყოფა და ასეთი საქმეების წარმოებასთან დაკავშირებული პროცედურების გაუმჯობესება.

2. კომისარს უფლება აქვს ასევე:

1) წინადადებებით მიმართოს შესაბამის ორგანოებს საკანონმდებლო ინიციატივის ან მოქალაქეთა უფლებებთან და თავისუფლებებთან დაკავშირებული სხვა საკანონმდებლო აქტების გამოცემის ან მათში შესწორებების შეტანის თაობაზე;

2) შუამდგომლობა წარადგინოს საკონსტიტუციო ტრიბუნალის (Dziennik Ustaw of 1991, No. 109, item 470) შესახებ 1985 წლის 29 აპრილის აქტის 22-ე მუხლის პირველი პუნქტის საფუძველზე ამ კანონით განსაზღვრული წესისა და პროცედურის შესაბამისად;

3) კანონთა საყოველთაოდ სავალდებულო განმარტებისათვის მიმართოს საკონსტიტუციო ტრიბუნალს;

4) მიმართოს უზენაეს სასამართლოს რეზოლუციების მიღების თაობაზე, იმ სამართლებრივი დებულებების ახსნა-განმარტების მიზნით, რომელთა შინაარსი ბუნდოვანია ან, რომელთა გამოიყენება სასამართლო გადაწყვეტილებებში შეუსაბამობას იწვევს.

მუხლი 17

ორგანო, ორგანიზაცია ან დაწესებულება, რომელსაც კომისარმა მიმართა, ვალდებულია ითანამშრომლოს მასთან და უზრუნველყოს დახმარებით, რომელიც გულისხმობს:

1) მე-13 მუხლის დებულებათა შესაბამისად საქმეებსა და დოკუმენტებზე ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფას;

2) კომისრისათვის მის მიერ მოთხოვნილი ინფორმაციისა და ახსნა-განმარტებების მიწოდებას;

3) მათ მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების ფაქტობრივი და სამართლებრივი საფუძვლების თაობაზე ახსნა-განმარტებების მიწოდებას;

4) კომისრის ზოგადი შეფასებების, შენიშვნებისა და შეხედულებების თაობაზე საკუთარი აზრის გამოთქმას.

მუხლი 18

1. ამ კანონის დებულებები, მოქალაქეთა უფლებებთან და თავისუფლებებთან დაკავშირებით, გამოყენებულ უნდა იქნას პოლონეთის ტერიტორიაზე მუდმივად მცხოვრებ იმ პირთა მიმართაც, რომელთა პოლონეთის მოქალაქეობაც დადგენილი არ არის, და რომელნიც არ არიან სხვა ქვეყნის მოქალაქეები.

2. ამ მუხლის პირველი პუნქტის დებულებები გამოიყენება, აგრეთვე, უცხოელთა მიმართ, იმ უფლებათა და თავისუფლებათა შესაბამისად, რომლითაც ისინი პოლონეთში არიან აღჭურვილი.

მუხლი 19

1. კომისარმა სეიმსა და სენატს უნდა წარუდგინოს საკუთარი საქმიანობის შესახებ ყოველწლიური მოხსენება და ქვეყანაში მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვის საკითხებთან დაკავშირებული შენიშვნები.

2. კომისარის მოხსენება საჯაროა.

3. კომისარს შეუძლია სეიმსა და სენატს წარუდგინოს მისი საქმიანობის დროს აღმოცენებული კონკრეტული საკითხები.

4. კომისარმა, კონკრეტულ საქმეებთან მიმართებაში, სეიმის მარშლის წინადადებით, უნდა წარმოადგინოს ინფორმაცია ან განახორციელოს მოქმედებები.

მუხლი 20

1. კომისარი თავის საქმიანობას ასრულებს მოქალაქეთა უფლებების კომისრის უწყების დახმარებით.

2. ამ უწყების ამოცანები და ორგანიზაცია განისაზღვრება მისი დებულებით, რომელსაც გამოსცემს სეიმის მარშალი კომისრის წარდგენით.

3. სეიმის მარშალს, კომისრის წარდგენით, უფლება აქვს დანიშნოს არა უმეტეს კომისრის სამი წარმომადგენლისა, სამხედრო საქმეში წარმომადგენლის ჩათვლით. აღნიშნული პროცედურა გამოიყენება მათი თანამდებობიდან გათავისუფლების შემთხვევაშიც.

4. კომისარი განსაზღვრავს მისი წარმომადგენლების საქმიანობათა მოცულობას.

5. კომისრის წარმომადგენლებისა და მისი უწყების მომსახურე პერსონალის მიმართ გამოიყენება სამთავრობო დაწესებულების მოსამსახურეთა შესახებ მე-6 და მე-7 პუნქტებში მითითებული დებულებები.

6. სეიმის მარშლის მიერ კომისრის წარმომადგენლებისა და მისი უწყების მოსამსახურეთა მიმართ გამოყენებულ იქნება შემდეგი დებულებები: სამთავრობო დაწესებულების მოსამსახურეთა შესახებ 1982 წლის 16 სექტემბრის კანონის მუხლი 2, ნაწილი 1; მუხლი 4, პ.3; მუხლი 7, პ.6; მუხლი 20, პ.4; მუხლი 21, პ.3; მუხლი 22,პ.2; მუხლი 26, პ.2 და მუხლი 36, პ.7.

7. ამ მუხლის მე-6 ნაწილში მოხსენიებული კანონის 30-ე მუხლის პირველი პუნქტიდან და 31-ე მუხლის მე-3 პუნქტიდან აღმოცენებული უფლებებით, კომისრის წარმომადგენელთა აღჭურვა შეუძლია მხოლოდ სეიმის მარშალს.

მუხლი 21

მოქალაქეთა უფლებებისა და თავისუფლებების კომისრის უწყების ფუნქციონირებისათვის საჭირო ხარჯები გაიცემა ცენტრალური ბიუჯეტიდან.

მუხლი 22

კომისარს, სეიმის თანხმობით, შეუძლია დანიშნოს თავისი ადგილობრივი წარმომადგენლები.

მასალა თარგმნა ნინო სანადირაძემ
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

კომპეტენცია და უფლებამოსილებები

1. ეროვნული ინსტიტუტი აღჭურვილია ადამიანის უფლებების დაცვისა და ხელის შეწყობის კომპეტენციით.

2. ეროვნულ ინსტიტუტის უფლებამოსილებები უნდა განისაზღვროს მაქსიმალურად ფართოდ, რაც მკაფიოდ უნდა იყოს მითითებული კონსტიტუციაში ან სხვა კანონმდებლობაში და უნდა განსაზღვრავდეს მის შემადგენლობასა და კომპეტენციის წრეს.

3. ეროვნული ინსტიტუტი inter alia განახორციელებს შემდეგ უფლებამოსილებებს:

(a) 1. დაინტერესებული კომპეტენტური ორგანოების მოთხოვნით, კონსულტაციური წესით, წარუდგენენ მთავრობას, პარლამენტს და ნებისმიერ სხვა კომპეტენტურ ორგანოს მასალებს, მოსაზრებებს, რეკომენდაციებს, წინადადებებს და მოხსენებებს, რომლებიც შეეხება ადამიანის უფლებათა წახალისებასა და დაცვასთან დაკავშირებულ ნებისმიერ საკითხს; ეროვნულ ინსტიტუტს შეუძლია მიიღოს გადაწყვეტილება მათი გამოქვეყნების თაობაზე; ასეთი მოსაზრებები, რეკომენდაციები, წინადადებები და მოხსენებები, ისევე როგორც ეროვნული ინსტიტუტის პრეროგატივა მოიცავს შემდეგ სფეროებს:

(i) ნებისმიერ საკანონმდებლო და ადმინისტრაციულ დებულებებს, აგრეთვე დებულებებს, რომლებიც დაკავშირებულია სასამართლო წარმოებასთან და ადამიანის უფლებების შესრულებასა და მათი დაცვის ეფექტურობის ამაღლებასთან; ამ მიზნით ეროვნული ინსტიტუტი შეისწავლის კანონმდებლობას და მოქმედ ადმინისტრაციულ დებულებებს, აგრეთვე, კანონპროექტებს და წინადადებებს კანონის მიღების თაობაზე და აკეთებს რეკომენდაციებს, რომლებსაც იგი მიზანშეწონილად ჩათვლის, იმ დებულებების ფუძემდებლურ პრინციპებთან შესაბამისობის უზრუნველყოფის მიზნით, რომლებიც ეხება ადამიანის უფლებებს; აუცილებლობის შემთხვევაში, იგი აკეთებს რეკომენდაციებს ახალი კანონმდებლობის მიღების, მოქმედი კანონმდებლობის სრულყოფისა და ადმინისტრაციული ზომების მიღების ან შეცვლის თაობაზე.

(ii) ადამიანის უფლებათა დარღვევის ნებისმიერ შემთხვევას, რომელსაც იგი განსახილველად მიიღებს;

(iii) მოხსენებების მომზადება, ადამიანის უფლებათა თვალსაზრისით ქვეყანაში არსებული მდგომარეობის შესახებ, აგრეთვე, სხვა კონკრეტულ საკითხებთან დაკავშირებით;

(iv) ქვეყნის ნებისმიერ ნაწილში ადამიანის უფლებების დარღვევებზე მთავრობის ყურადღების მიპყრობა და მისთვის წინადადებების წარდგენა, რომელიც მიმართულია ამგვარი დარღვევების აღმოფხვრისაკენ; აუცილებლობის შემთხვევაში, საკუთარი მოსაზრებების გამოთქმა მთავრობის პოზიციასა და განხორციელებულ ზომებთან დაკავშირებით;

(b) ეროვნული კანონმდებლობის, წესების და პრაქტიკის ადამიანის უფლებების თაობაზე იმ საერთაშორისო დოკუმენტებთან ჰარმონიზაციისთვის ხელის შეწყობა და კონტროლი, რომელთა მონაწილეც არის მოცემული სახელმწიფო, მათი ეფექტური განხორციელების მიზნით;

(c) ზემოაღნიშნული დოკუმენტების რატიფიცირების ან შეერთების ხელშეწყობა და მათ განხორციელებაზე ზედამხედველობა;

(d) დახმარების აღმოჩენა მოხსენებების მომზადებაში, რომლებიც სახელმწიფოებმა უნდა წარუდგინონ გაერთიანებული ერების ორგანიზაციის ორგანოებსა და კომიტეტებს, აგრეთვე რეგიონალურ დაწესებულებებს კონვენციების საფუძველზე თავისი ვალდებულებების განხორციელების თაობაზე; აუცილებლობის შემთხვევაში, ამ საკითხთან დაკავშირებით დამოუკიდებლობის პრინციპის შესაბამისად საკუთარი აზრის გამოხატვა;

(e) თანამშრომლობა გაერთიანებული ერების ორგანიზაციასთან და მისი სისტემის ნებისმიერ დაწესებულებებთან, რეგიონალურ ორგანიზაციებთან და სხვა ქვეყნების ეროვნულ ინსტიტუტებთან, რომლებიც ადამიანის უფლებათა ხელის შეწყობასა და დაცვის სფეროში კომპეტენტური არიან.

(f) მონაწილეობის მიღება ადამიანის უფლებათა სწავლებასა და კვლევასთან დაკავშირებული პროგრამების შექმნაში და სკოლებში, უნივერსიტეტებსა და პროფესიულ წრეებში მათ განხორციელებაში;

(g) ინფორმაციის გავრცელება ადამიანის უფლებებზე და დისკრიმინაციის, განსაკუთრებით კი, რასობრივი დისკრიმინაციის ნებისმიერი ფორმის წინააღმდეგ ბრძოლაზე, საზოგადოების ცნობიერების ამაღლების გზით, ინფორმაციის გავრცელებით, საკანონმდებლო საქმიანობით და საინფორმაციო საშუალებების გამოყენებით.

დამოუკიდებლობისა და პლურალიზმის შემადგენლობა და გარანტიები

1. ეროვნული ინსტიტუტების შექმნა და მისი წევრების დანიშვნა, მიუხედავად იმისა, დანიშნულნი არიან თუ არჩეულნი, უნდა შეესაბამებოდეს პროცედურას, რომელიც ითვალისწინებს ყველა საჭირო გარანტიას, რათა უზრუნველყოფილ იქნეს იმ სოციალური ძალების (სამოქალაქო საზოგადოება) პლურალისტური წარმომადგენლობა, რომლებიც ადამიანის უფლებათა ხელის შეწყობასა და დაცვაში არიან ჩართული, განსაკუთრებით კი იმ ძალებთან, რომლებიც ეფექტური თანამშრომლობის დამყარებას შესაძლებელს გახდიან:

(a) იმ არასამთავრობო ორგანიზაციებთან, რომლებიც პასუხისმგებელი არიან ადამიანის უფლებებისა და რასობრივი დისკრიმინაციის წინააღმდეგ ბრძოლის სფეროში, პროფკავშირებთან, დაინტერესებულ სოციალურ და პროფესიულ ორგანიზაციებთან, მაგალითად იურისტთა, ექიმთა, ჟურნალისტთა და გამოჩენილ მეცნიერთა ასოციაციებთან;

(b) ფილოსოფიურ და რელიგიურ მიმდინარეობებთან;

(c) უნივერსიტეტებთან და კვალიფიციურ ექსპერტებთან;

(d) პარლამენტთან;

(e) სამთავრობო დეპარტამენტებთან (ასეთ შემთხვევაში, მათი წარმომადგენლები საკითხის განხილვაში მონაწილეობენ მხოლოდ როგორც მრჩევლები).

2. ეროვნულ ინსტიტუტებს უნდა ჰქონდეთ ისეთი ინფრასტრუქტურა, რომელიც შესაძლებელს ხდის მათ მიერ თავიანთი საქმიანობის განხორციელებას, უმნიშვნელოვანესია ადეკვატური დაფინანსება. დაფინანსების მიზანია, ინსტიტუტს შესაძლებლობა მიეცეს ყავდეს საკუთარი აპარატი და ქონდეს შესაბამისი შენობა, რათა სახელმწიფოსაგან დამოუკიდებლობა შეინარჩუნოს და არ დაექვემდებაროს მის ფინანსურ კონტროლს, რამაც შესაძლოა მის დამოუკიდებლობას საფრთხე შეუქმნას.

3. ასეთი ინსტიტუტების წევრთა საქმიანობის სტაბილურობისათვის, რის გარეშეც დამოუკიდებლობა ვერ მიიღწევა, მათი დანიშვნა ხორციელდება შესაბამისი ოფიციალური აქტის საფუძველზე, რომელშიც ყოველი კონკრეტული მანდატის ხანგრძლივობა აღინიშნება. იმის გათვალისწინებით, რომ ინსტიტუტის შემადგენლობის პლურალიზმი უზრუნველყოფილია, შესაძლებელია მანდატის განახლება.

მოქმედების მეთოდები

თავიანთი მოქმედების ფარგლებში ეროვნულმა ინსტიტუტებმა უნდა:

(a) თავისუფლად განიხილონ მათ კომპეტენციაში შემავალი ნებისმიერი საკითხი, მიუხედავად იმისა წარდგენილია იგი მთავრობის მიერ, წამოყენებულია მათ მიერ უმაღლესი ხელისუფლების მიმართვის გარეშე, თუ განიხილავენ წევრისა და მომჩივანის წინადადებით;

(b) თავიანთი კომპეტენციის ფარგლებში მოუსმინონ ნებისმიერ პირს, მიიღონ ნებისმიერი ინფორმაცია და დოკუმენტი, რათა გაერკვნენ არსებულ სიტუაციაში;

(c) უშუალოდ ან ნებისმიერი მასობრივი ინფორმაციის საშუალებებით მიმართონ საზოგადოებას, განსაკუთრებით თავიანთი შეფასებებისა და რეკომენდაციების განსაზოგადოების მოტივით.

(d) სხდომები ჩაატარონ რეგულარულად და საჭიროების მიხედვით ყველა წევრის მონაწილეობით მას შემდეგ, რაც ისინი წესის შესაბამისად იქნენ მოწვეული.

(e) საჭიროების შემთხვევაში, წევრებისაგან ჩამოაყალიბონ მუშა ჯგუფები, ადგილობრივი და რეგიონალური სექციები, მათზე დაკისრებული ფუნქციების უკეთ შესასრულებლად.

(f) აწარმოონ კონსულტაციები როგორც სასამართლო, ისე სხვა ორგანოებთან, რომლებიც ადამიანის უფლებების დაცვასა და განმტკიცებაზე არიან პასუხისმგებელი (კერძოდ, ომბუდსმენი, მედიატორები და სხვა მსგავსი ინსტიტუტები).

(g) ეროვნული ინსტიტუტების საქმიანობის გაფართოების საქმეში, არასამთავრობო ორგანიზაციების მნიშვნელოვანი როლის გათვალისწინებით, განავითარონ ურთიერთობები ისეთ არასამთავრობო ორგანიზაციებთან, რომელთა მიზანია ადამიანის უფლებების დაცვა, სოციალური და ეკონომიკური განვითარება, რასიზმის წინააღმდეგ ბრძოლა, უმწეო ჯგუფების დაცვა (განსაკუთრებით ბავშვები, მიგრანტი მუშები, ლტოლვილები, ფიზიკური ან გონებრივი ნაკლის მქონე პირები) და სხვა.

დამატებითი პრინციპები

კვაზი-იურისდიქციის კომპეტენციის მქონე კომისიების სტატუსის შესახებ

ეროვნული ინსტიტუტები უნდა აღიჭურვონ უფლებით, რათა მიიღონ და განიხილონ ინდივიდუალურ შემთხვევებთან დაკავშირებული სარჩელები და პეტიციები. საქმე შეიძლება წარდგენილ იქნას როგორც ინდივიდის, ისე მისი წარმომადგენელის, მესამე პირის, არასამთავრობო ორგანიზაციის, პროფესიული კავშირების ასოციაციის ან სხვა წარმომადგენლობითი უფლების მქონე ორგანიზაციის მიერ. ასეთ გარემოებაში და კომისიის უფლებამოსილებების შესახებ ზემოხსენებული პრინციპებისათვის ზიანის მიყენების გარეშე, მასზე დაკისრებული ფუნქციები შეიძლება ჩამოყალიბდეს შემდეგ პრინციპებად:

(a) ეძებოს მეგობრული შეთანხმება მორიგების გზით, ან კანონის მიერ გათვალისწინებულ ვადებში, სავალდებულო გადაწყვეტილებების საშუალებით ან საჭიროების შემთხვევაში კონფიდენციალურობის საფუძველზე;

(b) შეატყობინოს მომჩივან მხარეს მისი უფლებების შესახებ, კერძოდ, მისთვის ხელმისაწვდომი საშუალებების თაობაზე და ხელი შეუწყოს მისთვის მათ ხელმისაწვდომობას.

(c) განიხილოს ნებისმიერი საჩივარი და პეტიცია ან გაუგზავნოს ისინი სხვა კომპეტენტურ ორგანოებს კანონით გათვალისწინებულ ვადებში.

(d) რეკომენდაციები გაუწიოს კომპეტენტურ ორგანოებს, კერძოდ, კანონის, რეგულირებისა და ადმინისტრაციული პრაქტიკის ცვლილებების ან რეფორმის შეთავაზებით, განსაკუთრებით იმ შემთხვევაში, თუ ისინი ისეთ სირთულეებს ქმნიან, რომლებსაც მომჩივანი პირები წააწყდნენ.

____________________

1. 1992 წლის 3 მარტის ადამიანის უფლებათა კომისიის 1992/54 რეზოლუცია, დამატება (ეკონომიკური და სოციალური საბჭოს ოფიციალური მოხსენებები, 1992 წელი, დამატება #2 (e/1992/22), თავი II, A განყოფილება); 1993 წლის 20 დეკემბრის გენერალური ასამბლეის რეზოლუცია 48/134, დამატება.