В сборнике использованы материалы из брошюры “Азбука преподавания прав человека” в рамках Десятилетия образования в области прав человека Организации Объединенных Наций (1995-2004 годы) №4

ВВЕДЕНИЕ

В последние годы Организация Объединенных Наций значительно расширила свои отношения с гражданским обществом и другими субъектами, помимо правительств, которые представляют ее членов. На крупных глобальных конференцях 90х годов основное внимание было сосредоточено на значении этих действующих лиц для работы Организации, а также на степени важности Организации Объединенных Наций для их целей. В эти годы наблюдался активный рост числа организаций, стремящихся подключиться к деятельности Организации Объединенных Наций, и гражданское общество стало формировать многочисленные приоритеты в глобальной повестке дня. Хотя эти тенденции в целом рассматриваются как позитивные, вскоре выявились новые создающие напряженность проблемы. В частности, государстваучастники не всегда готовы допускать других в области, которые они традиционно считают своими.

С учетом колоссального потенциала гражданского общества, с одной стороны, и препятствий на этом пути, с другой, Генеральный секретарь четко заявил, что улучшение отношений между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом представляет собой важный элемент реформы Организации Объединенных Наций. В своем втором основном документе по вопросам реформы, опубликованном в сентябре 2002 года (А/57/387), он заявил о своем намерении учредить Группу видных деятелей и в феврале 2003 года назначил с этой целью 12 ее членов, а также Председателя. Он рекомендовал Группе проанализировать существующее положение, в том числе руководящие принципы, наилучшие виды практики и опыт международного сообщества в иных областях; выявить новые и лучшие пути привлечения к участию; провести широкие консультации; рассмотреть пути содействия участию гражданского общества из развивающихся стран; изучить используемые Секретариатом методы содействия развитию его отношений и управления ими; и представить предложения ему в целях укрепления взаимодействия между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом, включая парламентариев и частный сектор, в течение 12 месяцев.

Члены Группы были назначены в качестве независимых экспертов, представляющих только самих себя. В процессе отбора был обеспечен географический и гендерный баланс, и Группа в целом обладает опытом в области политики, управления, деятельности Организации Объединенных Наций, гражданского общества, в научной сфере и в области предпринимательства.

Членам Группы было понятно, что для обеспечения эффективности работы они должны проводить консультации на самой широкой основе, особенно с теми представителями гражданского общества, которые заинтересованы в деятельности рганизации Объединенных Наций. Поэтому основная часть работы Группы заключалась в формировании глобальной программы консультаций. При разработке большинства своих предложений Группа смело использовала накопленный благодаря этим консультациям богатый потенциал, что сделало ее работу и приятной, и побуждающей к дальнейшим усилиям. Кроме того, Группа использовала многочисленные публикации Организации Объединенных Наций и других организаций, включая великолепный доклад к Ассамблее тысячелетия (A/54/2000), в названии которого были использованы также первые слова Устава.

Члены Группы хотели бы также отметить неустанную поддержку со стороны Генерального секретаря, заместителя Генерального секретаря и работников их канцелярий. Они также были весьма удовлетворены ценной поддержкой и многочисленными предложениями со стороны должностных лиц Организации Объединенных Наций и ее различных учреждений и делегаций многих государствчленов. Группа выражает сердечную признательность донорам и фондам, которые оказали помощь в финансировании стратегий проведения консультаций, а также многим организациям гражданского общества, которые помогли ей в планировании конкретных мероприятий, перечисленных в приложении III. Благодаря всей этой помощи Группа смогла выполнить свою задачу и обеспечила ее актуальность.

I. АКТИВИЗАЦИЯ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ОРГАНИЗАЦИЕЙ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ И ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ В МЕНЯЮЩЕМСЯ МИРЕ

1. Взаимодействие с гражданским обществом в Организации Объединенных Наций развивается по нарастающей, и глубина и качество этого взаимодействия в последние годы значительно повысились — в немалой степени благодаря динамичному личному руководству Генерального секретаря. Однако появились и признаки напряженности. Эта напряженность, пожалуй, есть результат неизбежного конфликта между двумя абсолютно позитивными атрибутами: уникальной межправительственной природой Организации Объединенных Наций и растущим значением гражданского общества в международных дебатах. Группа видных деятелей считает, что эту напряженность можно снимать творчески таким образом, чтобы укрепить как принцип многосторонности, так и гражданское общество. Здесь существенно важно иметь четкое представление о целях укрепления взаимодействия: способствовать достижению глобальных целей Организации Объединенных Наций, бороться с несправедливостью, повышать безопасность человечества, добиваться создания более универсального и гармоничного миропорядка и усилить голоса стран Юга в глобальной полемике. Если говорить об этих целях прямо, то это поможет снять подспудную напряженность. Существенно важно также обосновать необходимость взаимодействия на основе логически убедительного анализа глобальных тенденций и приоритетов.

2. Сегодняшние крупные проблемы весьма отличаются от тех, с которыми мир сталкивался при рождении Организации Объединенных Наций. Нации уже не столь едины перед лицом императивов предотвращения будущих мировых войн, восстановления опустошенных войной государств, предоставления колониям независимости. Ныне стоящие задачи варьируются от терроризма до односторонних действий и войны, от пандемий и изменения климата до экономических кризисов и задолженности, от этнической или фракционной напряженности до международной преступности и от признания универсальности прав до уважения многообразия культур. Кроме того, в рамках членства в Организации Объединенных Наций глобальные приоритеты определяют в четыре раза больше правительств. Таким образом, межправительственное пространство стало более сложным и разнообразным.

3. Глобализация, новые информационные технологии и низкая стоимость всех видов связи также объясняют, почему миропорядок стал менее замкнутым и более взаимосвязанным, чем когдалибо раньше. Это открывает новые возможности — но и создает новые угрозы, ввиду того, что проблемы быстро выходят за пределы национальных границ. Это имеет далеко идущие последствия для правительств и их работы на международном уровне и для демократических процессов и работы гражданского общества. Одни только правительства не в состоянии сегодня решить глобальные проблемы. В настоящее время наряду с правительствами широкий круг участников — гражданское общество, корпорации, местные органы самоуправления и парламентарии — ищут свою роль в определении приоритетов и внесении вклада в решения.

4. Правительства все еще могут быть высшей властью на национальном уровне. Но сфера их власти сузилась и изменился характер их работы. Большинство стран находит трудным противодействовать тенденциям в области политики, определяемым крупными державами. Многие решения, затрагивающие их граждан, принимаются на международных форумах вне их прямого контроля. Децентрализация также способствовала передаче большей части их полномочий местным и региональным властям.

5. Многие утверждают, что глобальные перемены увеличивают неравенство и повышают риск для уязвимых слоев населения. Даже наиболее ярые сторонники глобализации теперь соглашаются, что ее следует претворять в жизнь таким бразом, чтобы она способствовала включению в этот процесс всего общества. Политика, отдающая предпочтение сильным за счет слабых, может служить краткосрочным интересам сильных, но обернется долгосрочными издержками для всего общества. Включение предполагает предоставление равных возможностей нациям и народам, справедливость политики и стратегий развития, демократические и представительные процессы принятия решений. Оно также предполагает уважение граждан и их прав, возвышение культурного разнообразия и переосмысление определения безопасности, с тем чтобы включить в него понятие человеческой безопасности. Гражданское общество во всем этом играет принципиально важную роль.

6. Три аспекта глобальных тенденций особенно актуальны для цели работы Группы, повлияв на то, как она подходила к решению своей задачи:

Дефицит демократии в глобальном управлении

7. Одним из ключевых принципов представительной демократии является приближение граждан к решениям, которые их затрагивают, и обеспечение ответственности перед общественностью за эти решения. Этот принцип положен в основу децентрализации, предоставления населению возможностей для самореализации и развития на основе участия всех слоев населения. Он также лежит в основе широко признанных элементов системы благого управления — прозрачности, подотчетности представителям граждан, независимой проверки, четких и применяемых на предсказуемой основе законов и эффективных механизмов сдержек и противовесов.

8. Между тем участие народа снижается, и он выражает свое разочарование традиционными институтами демократии. Парадоксально, что это происходит именно тогда, когда демократия как форма правления достигает новых горизонтов. Опросы свидетельствуют о низком уровне доверия к парламентариям во многих странах, вследствие чего членство в политических партиях сокращается. Такое положение дел обусловлено многими факторами: связью между корпоративной властью и политикой, вопросами коррупции и политической апатии и т.д. Но одним существенным фактором является убеждение в том, что традиционные формы представительства менее актуальны в наш век глобализации. Избранные законодатели и парламенты, судя по всему, мало влияют на решения, принимаемые на межправительственном уровне, или на то, как осуществляется надзор за функционированием и регулирование международных рынков. И традиционное разделение властей - законодательный орган избранных представителей для надзора и контроля за исполнительной функцией - не реализуется столь же последовательно в международных межправительственных институтах.

9. Отсюда противоречия в современной политике. Экономика, торговля, средства коммуникации и даже культура становятся все более глобальными по своему характеру. А представительная демократия по своему существу остается национальной и локальной. Поскольку больше решений принимаются на международных форумах и в международных организациях, все более важное значение приобретает разработка более прочной основы для глобального управления, предполагающей демократическую подотчетность гражданам. Формирующимися основами для этого являются гражданское общество, глобальная роль парламентариев, общественное мнение и мировые средства массовой информации. Люди, которых беспокоят такие вопросы, используют новые каналы для заявления о своих политических интересах - через глобальную сеть гражданского общества и глобальные социальные движения.

10. Группа считает, что Организация Объединенных Наций может сделать важный вклад в укрепление демократии и расширение ее охвата — путем соединения национальных демократических процессов с международными проблемами и расширения роли гражданского общества в переговорных процессах.

Растущий потенциал и влияние негосударственных субъектов

11. Негосударственные субъекты играют все более важную роль в обществе и в управлении. Политически активные граждане в настоящее время выражают свою озабоченность через механизмы гражданского общества, а не через традиционные инструменты демократии, особенно по международным вопросам. Переход к децентрализации дает более широкие полномочия общественным организациям и местным властям, и желание правительств создавать партнерства для решения приоритетных вопросов и улучшения услуг открыло новые возможности, иногда неоднозначные, для частного сектора и гражданского общества.

12. Резко возросла поддержка многих ориентированных на разработку политики организаций гражданского общества, особенно широкого круга групп поддержки и таких социальных движений, как Всемирный социальный форум. Ведется активная борьба за внимание, членство, взносы и поддержку. Образовался новый рынок, но не товаров и услуг, а интересов, идей и идеологий.

13. Новые информационнокоммуникационные технологии способствуют усилению потенциала. Благодаря им группы, отстаивающие те или иные интересы, могут быть как глобальными, так и местными. В рамках традиционных избирательных процессов люди группируются на уровне общин, своего населенного пункта. Новые каналы коммуникации порождают «глобальные сообщества по интересам». Граждане могут гораздо активнее участвовать в глобальных процессах, направленных на отстаивание интересов, которые волнуют их больше всего. Они могут получать обновленную информацию на различных вебсайтах, напрямую узнавать с помощью электронной почты о новых событиях и возможностях, которыми они могут воспользоваться, связываться с министрами, законодателями и газетами и влиять на них. Это изменение коренного характера. Представительную демократию, в рамках которой граждане периодически избирают своих представителей на выборах, охватывающих весь спектр политических вопросов, теперь дополнила основанная на широком участии демократия, в рамках которой каждый может принять участие в обсуждении наиболее волнующих его вопросов, используя такие формы, как отстаивание интересов, демонстрации протеста и другие пути. Теперь гораздо легче оказывать непосредственное политическое давление на власти предержащие или высказывать им социальные требования. 14. Группа рассмотрела эти движущие силы - взаимодействие между различными государственными и негосударственными субъектами и его значимость для Организации Объединенных Наций. Хотя основное внимание уделяется гражданскому обществу, многие из наших соображений в равной степени касаются парламентариев, компаний, местных властей и других субъектов, не входящих в структуру правительств, образующих членский состав Организации Объединенных Наций. Изза отсутствия более четкого термина Группа использует термин «субъекты», чтобы подчеркнуть бoльшую широту охвата. Консультации показали, что недоразумения часто возникают изза использования нечетких или неясных определений, поэтому был разработан глоссарий, приводимый в начале настоящего доклада.

Возрастающая мощь мирового общественного мнения

15. Организации гражданского общества через свои вебсайты и другие каналы информируют граждан о вариантах, которые могут быть выбраны в политике. Глобальные объединения активистов, парламентариев, журналистов, лидеров общественных движений и других действующих лиц также оказывают влияние на обсуждение проблем политики, в особенности международных вопросов. Все это подкрепляется воздействием средств массовой информации на текущие дела и различных источников, которые большинство людей могут использовать в целях получения информации. Все это порождает новое явление — мировое общественное мнение, которое определяет политическую повестку дня и формирует вненациональный комплекс норм и гражданских требований, выходящих за пределы национальных границ. Гражданское общество и действия граждан способствовали созданию глобального публичного пространства для обсуждений. В этом смысле гражданское общество вносит сегодня такой же большой вклад в глобальное управление, как и правительства.

Последствия этих тенденций для гражданского общества

16. Приобретая все большую силу, гражданское общество должно оправдывать свой новый статус и свое влияние. Слышны критические замечания: одни из них обусловлены желанием сохранить статускво, другие - политическими мотивами. Правительства могут возражать против того, чтобы кроме них еще ктото влиял на принятие международных решений. Политики заявляют, что лишь они уполномочены говорить от имени граждан. Ведущие предприниматели могут не испытывать большого желания вмешиваться в вопросы этики, не имеющие прямого отношения к их акционерам или клиентам. А некоторые лидеры гражданского общества считают других безответственными, высказывая мнение о том, что они защищают интересы правительства или деловых кругов.

17. Глобальное гражданское общество обладает сейчас реальной властью, действуя от имени граждан. Как и в отношении других аспектов политической власти, естественно ожидать, что возрастут требования, касающиеся подотчетности и целостности. Действительно ли заслуженной является эта власть? Обладают ли те, кто проявляет наибольшую активность, подлинным авторитетом? Чьи интересы они реально защищают? Каковы механизмы обеспечения подотчетности и старательности?

18. В рамках многих грандиозных инициатив, предпринимаемых гражданским обществом для решения таких вопросов, используются - как на национальном, так и на глобальном уровнях - такие механизмы, как давление со стороны своего круга, самоуправление и публичные отчеты. Однако эта система находится еще в зачаточном состоянии. Хотя в задачи Организации Объединенных Наций не входит вынесение определений или суждений по поводу системы управления гражданским обществом, государствачлены могут в разумной степени рассчитывать на то, что Секретариат обеспечит, чтобы действующие лица, участвующие в обсуждениях, соблюдали по крайней мере некоторые основные стандарты в отношении управления и доказывали свои полномочия, в основе которых могут лежать опыт, специальные знания, представительный членский состав или мощная база поддержки. Поэтому уместно, чтобы Организация Объединенных Наций обсуждала такие вопросы со своими основными партнерами, представляющими гражданское общество, и их объединениями.

Последствия для Организации Объединенных Наций и межправительственных процессов

19. Усиление влияния гражданского общества на глобальную политику не уменьшает значимости межправительственных процессов, а напротив, повышает ее. Не уменьшает оно и влияния правительств в рамках этих процессов. Хотя гражданское общество может способствовать включению тех или иных вопросов в глобальную повестку дня, лишь правительства имеют право принимать по ним решения. Действительно, многие актуальные вопросы нашего времени были выдвинуты и сформулированы гражданским обществом под влиянием общественного мнения. Взять хотя бы гендерные отношения, права человека, проблемы окружающей среды, лечение ВИЧ, проблемы детейсолдат, облегчение долгового бремени и наземные мины. Следует учесть также мощный кумулятивный эффект, достигаемый благодаря объединению усилий групп государств, придерживающихся одних и тех же взглядов, и действующих лиц, представляющих гражданское общество.

20. Речь не идет о разделе власти в игре с ничейным результатом. Напротив, конструктивное участие гражданского общества может укрепить процесс обсуждений на межправительственном уровне, позволив его участникам получить дополнительную информацию, узнать мнение общественности и реальное положение дел на низовом уровне, повысить уровень понимания общественностью принимаемых решений и уровень подотчетности. Это повысит значимость таких форумов, компенсировав нехватку демократических элементов, которой они страдают. Гражданское общество может также способствовать шагам, направленным на решение приоритетных задач, согласованных на глобальном уровне, содействуя тем самым достижению целей Организации Объединенных Наций и укреплению многосторонности.

21. И какова же реакция Организации Объединенных Наций? Использует ли она предоставляемые возможности или же является пленником прошлого? Организация Объединенных Наций неустанно поощряла участие гражданского общества в проводимых ею обсуждениях; особенно это касается крупных всемирных конференций, состоявшихся в 90-е годы. Это способствовало возникновению комплекса вненациональных ценностей и норм , особенно в том, что касается прав человека, взаимоотношений полов, системы управления и окружающей среды. Организация Объединенных Наций предоставила также гражданскому обществу новые возможности для участия в деятельности и выработке политики.

22. Однако Группа задалась вопросом о том, достаточно ли ясно Организация Объединенных Наций объяснила, почему она делала это. Она была склонна основывать свои действия в отношении участия на статье 71 своего Устава, в которой просто говорится, что «Экономический и Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями», однако его не обязывают делать это. Явная натянутость в отношениях между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом может частично объясняться отсутствием четко сформулированной необходимости расширять сегодня такое взаимодействие. Поэтому Организация Объединенных Наций должна продемонстрировать бoльшую определенность в изложении причин для расширения охвата.

Зачем апеллировать к гражданскому обществу?

23. Взаимодействие с гражданским обществом, парламентами и другими действующими лицами помогает Организации Объединенных Наций определять глобальные приоритеты, повышать уровень оперативного реагирования и подотчетности и укреплять свои базы поддержки, что усиливает ее способность решать стоящие перед ней сложные задачи. Это помогает Организации Объединенных Наций стать организацией, для которой «Мы, народы» — не пустые слова. Однако у этого есть и оборотная сторона. Если Организация Объединенных Наций будет привлекать к каждому обсуждению всех, кто имеет к этому отношение, она столкнется с бесконечными заседаниями, не дающими конкретного результата. И правительства в этом случае найдут другие формы для ведения переговоров, как это они уже делают в сферах торговли и экономики. По мнению Группы, можно найти золотую середину.

24. Многие представители гражданского общества, деловых кругов и местных органов власти имеют информацию из первых рук, опыт и возможности успешно содействовать решению сложных задач, стоящих перед международным сообществом - от операций на местном уровне до выработки политики на глобальном уровне. Они также имеют доступ к новым ресурсам и навыкам. Чтобы начать использовать эти активы, Организация Объединенных Наций должна наладить тесные партнерские связи и открыть двери не только для правительств, но и других действующих лиц, которые могут внести вклад в проводимые Организацией обсуждения. Для этого она должна разграничить процессы обсуждения, в рамках которых будет приветствоваться самое широкое участие, и официальные переговоры о заключении соглашений, в которых будут попрежнему участвовать лишь правительства. Это убедило бы правительства в том, что организации гражданского общества не подрывают межправительственный характер Организации Объединенных Наций, а укрепляют его, позволяя Организации Объединенных Наций принимать решения на основе более широкой информации. Укрепление отношений с гражданским обществом также обеспечит Организации Объединенных Наций возможность прислушиваться к мировому общественному мнению - «второй супердержаве» — и укрепить свою легитимность.

25. Поэтому в своих усилиях по расширению охвата Организация Объединенных Наций должна делать тщательный выбор, отдавая предпочтение тем, кто реально обладает соответствующими качествами. Любое взаимодействие сопряжено с издержками, и если издержки превышают отдачу, то межправительственный процесс не укрепляется, а ослабляется.

26. Это требует проявления большей прямоты в отношении качеств участников,представляющих гражданское общество. Учреждения Организации Объединенных Наций в своей оперативной деятельности проявляют расчетливость и практичность при выборе будущих партнеров, внимательно изучая результаты их прошлой деятельности и обращаясь за помощью к внешним арбитрам. Они должны использовать такой же деловой подход, когда дело касается участия в обсуждениях. Это не означает, что Организация Объединенных Наций должна тщательно подбирать тех, кто будет выступать от имени гражданского общества. Однако она должна разработать более четкие критерии и процессы их отбора, уделяя при этом, как рекомендует Группа, особое внимание четко организованным объединениям субъектов и процессам их оценки представителями той же группы. Организация Объединенных Наций вправе — и должна — обеспечить, чтобы этот процесс выбора предусматривал проверку на уместность, честность, способность к управлению и сбалансированность (эти аспекты обсуждаются в разделе VII).

27. Одним словом, гражданское общество и другие субъекты важны для Организации Объединенных Наций потому, что их опыт и их социальные связи могут помочь Организации Объединенных Наций улучшить свою работу, укрепить свою легитимность, определить приоритеты и наладить связи с общественностью. Гражданское общество может также поднять новые вопросы, сфокусировать внимание на моральных и этических аспектах решений, касающихся государственной сферы, расширить диапазон ресурсов и навыков, оспорить базовые посылки и приоритеты и опротестовать несправедливые решения. Таким образом, более широкое и тщательно спланированное участие позволит Организации Объединенных Наций повысить уровень эффективности в том, что касается ее действий и ее вклада в глобальное управление. В данном случае речь идет об объединении усилий, а не о соперничестве. Возможности работать вместе с Организацией Объединенных Наций укрепляют гражданское общество, а это в свою очередь расширяет возможности Организации Объединенных Наций, повышая ее значимость в решении проблем современности.

Системные сдвиги, рекомендуемые Группой

28. Группа выделила четыре системных сдвига, которые помогли бы Организации Объединенных Наций укрепить свои отношения с гражданским обществом и другими субъектами:

Стать организацией, ориентированной на окружающий мир

29. Правительства в одиночку не могут справиться с сегодняшними глобальными вызовами. Эффективные стратегии должны опираться на силу общественного мнения, творческие способности и способность убеждать, которыми обладает гражданское общество, ресурсы и навыки частного сектора, способности и возможности многих других субъектов. Если говорить об этих вызовах, то Организация Объединенных Наций обладает скромными возможностями, за одним исключением, каковым является ее организаторская способность. Лишь Организация Объединенных Наций обладает бесспорным законным правом на то, чтобы объединить усилия различных действующих лиц и использовать эту энергию. И когда она это делает, результаты могут быть поистине грандиозными.

30. Однако Организация Объединенных Наций не всегда использует этот потенциал, что объясняется, по мнению Группы, двумя причинами. Вопервых, ее членский состав и ее история обусловливают то, что она действует как организация, предназначенная исключительно для правительств, занимающая позиции и использующая методы работы, которые могут отпугнуть других. Хотя непреложным фактом является то, что решения в Организации Объединенных Наций принимаются ее членами, другие действующие лица могут внести решающий вклад в проводимые ею обсуждения и осуществляемые ею программы. Вовторых, как и в любой другой крупной организации, существует тенденция обращать свой взор внутрь - на свои собственные ресурсы, опыт, планы работы и структуры, а не наружу, чтобы выяснить, кто еще мог бы предоставить то, что необходимо для решения предстоящих сложных задач.

31. Группа настоятельно призывает государствачлены и Секретариат не замыкаться в себе, ставить в центр внимания проблемы и потребности, а не институциональные вопросы и пытаться найти тех, кто может помочь удовлетворить эти потребности. Организация Объединенных Наций должна более активно стремиться к тому, чтобы ее взгляды были созвучны основным взглядам общественности по глобальным вопросам политики. Налаживая взаимодействие с теми, кто влияет на поведение общественности, она должна добиться больших успехов в формировании общественного мнения. Что для этого потребуется? Сдвиги в институциональной культуре, принятии решений и управлении, аналогичные сдвигам, осуществленным многими ведущими компаниями в целях налаживания широкого взаимодействия с другими.

Обеспечение охвата многих категорий субъектов

32. Осуществление программ оперативной деятельности и выработка политики могут быть более эффективными в тех случаях, когда в этом участвуют все стороны, в частности те, которые разделены линией Север-Юг. Речь идет не только об использовании различных возможностей, но и об обмене взглядами, формировании положительного отношения к опыту и знаниям других и признанию преимуществ разнообразия, влияния гендерного фактора, религии и культуры.

33. В этом нет ничего нового. Однако Группа настоятельно призывает Организацию Объединенных Наций признать то, что становится обязательным условием осуществления деятельности в XXI веке, и создать «безопасные пространства» для налаживания конструктивных взаимосвязей через географические, секторальные и культурные границы. Традиционный межправительственный процесс, предполагающий заключение правительствами на основе переговоров глобального соглашения, которое затем осуществляют учреждения Организации Объединенных Наций и государствачлены, подкрепляется новым подходом, в соответствии с которым разные, но придерживающиеся одинаковых взглядов группы объединяются в рамках совместной инициативы для осуществления практической деятельности и анализа политики. Такие «глобальные сети по вопросам политики» могут включать в себя правительства, местные органы власти, представителей гражданского общества, компании и другие стороны. В последние годы благодаря им в политике были достигнуты многочисленные заметные успехи.

34. Планирование использования новых глобальных возможностей через посредство стратегических союзов не противоречит традиционной многосторонности, а дополняет и укрепляет ее. Однако мощь этой новой дипломатии признана еще не в полной мере. Поэтому инициативы во многих случаях вызревают за пределами Организации Объединенных Наций, хотя затем они могут переходить под эгиду Организации Объединенных Наций, как это произошло в случае с наземными минами. Группа считает обеспечение охвата многих категорий субъектов, предусматривающего внедрение подходов, основанных на партнерстве, везде, где это возможно, одной из самых приоритетных задач Организации Объединенных Наций в ее нормотворческой и оперативной деятельности. Это следует рассматривать как один из главных стимулов для расширения взаимодействия Организации Объединенных Наций с гражданским обществом и другими субъектами.

Связать местный уровень с глобальным

35. Проведя исследования, Группа увидела, что Организация Объединенных Наций выступает в двух различных ипостасях — субъекта, устанавливающего нормы после проведения глобальных обсуждений, и субъекта, осуществляющего практические шаги по урегулированию ситуации путем проведения операций в конкретной стране. Обе функции важны, хотя, как считает Группа, между этими двумя сферами должна быть двусторонняя связь. Поэтому работу по укреплению взаимодействия Организации с другими действующими лицами следует начать со странового уровня, причем это касается всех аспектов ее деятельности. Это во многом способствовало бы также устранению явного и достойного сожаления дисбаланса в том, что касается влияния представителей Севера и Юга в международных форумах, занимающихся выработкой политики, и этому, по мнению Группы, необходимо уделить приоритетное внимание в контексте пересмотра отношений между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом.

36. Типичная схема межправительственного сотрудничества состоит в следующем: решения по вопросам политики вырабатываются на глобальном уровне, а затем передаются для последующего осуществления на национальный уровень. Взаимодействие с гражданским обществом на страновом уровне означает, таким образом, прежде всего оперативное сотрудничество. Двусторонняя связь позволила бы Организации Объединенных Наций, правительствам, гражданскому обществу и другим действующим лицам совместно вырабатывать и осуществлять эффективные стратегии реализации глобальной политики через программы, учитывающие национальные особенности, и обеспечить, что при обсуждении глобальной повестки дня будет принята во внимание вся информация о процессах, происходящих на национальном уровне. Это означает, что Организация Объединенных Наций должна признать, что она заинтересована в поощрении здравой политики и создании правовой обстановки для функционирования гражданского общества, особенно в развивающихся странах.

Содействие укреплению демократии в XXI веке

37. Как считает Группа, Организация Объединенных Наций должна согласиться выполнять более четко определенную роль в укреплении глобальной системы управления и устранении присущего ей дефицита демократии. Благодаря своему влиянию на правительства, межправительственные учреждения, национальные парламенты и средства массовой информации она может помочь перестроить нституты демократии таким образом, чтобы они в большей степени соответствовали современным глобальным реальностям и потребностям. На какие принципы следует при этом опираться? Демократия, основанная на широком участии, приобретает все более важное значение наряду с представительной демократией. Легитимность процесса выработки политики вытекает не только из результатов голосования. Общественное мнение обоснованно становится все более мощной силой, влияющей на выработку политики и установление глобальных приоритетов, а межправительственные организации должны в целом стать более подотчетными, транспарентными и более четко реагирующими на интересы и чаяния граждан.

Предложения Группы

38. Эффективное взаимодействие с гражданским обществом и другими субъектами более не является предметом выбора; это необходимость, если Организация Объединенных Наций желает достичь своих целей и сохранить значимость в XXI веке. Для этого Организация Объединенных Наций должна стать организацией, ориентированной на окружающий мир, стремясь при этом определить, какое сочетание действующих лиц помогло бы удовлетворить потребности, и постоянно развивая механизмы взаимодействия с ними. Это, в свою очередь, предполагает разработку новых методов работы, выработку новых внутренних позиций и приобретение новых навыков.

39. В предложениях Группы намечен курс, позволяющий, таким образом, скорректировать процесс, основываясь на передовом опыте Организации Объединенных Наций. Они включают в себя пять практических принципов:

40. Большинство предложений Группы нацелено на то, чтобы найти надлежащий путь к сотрудничеству и диалогу со всеми соответствующими действующими лицами, а не только с гражданским обществом. Термин «субъекты» используется для того, чтобы подчеркнуть, что предложения Группы имеют более широкий охват. Хотя некоторые из предложений потребуют одобрения на межправительственном уровне, есть и такие, которые Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций мог бы претворить в жизнь сам в силу предоставленных ему полномочий. Осуществлению ряда других способствовало бы сотрудничество со стороны программ, фондов и учреждений, входящих в систему Организации Объединенных Наций. Некоторые из предложений являются новыми, однако многие основаны на успешных новаторских усилиях, предпринятых в рамках Организации Объединенных Наций и более широкой многосторонней системы. Когда в предложениях речь идет о том, что Организации Объединенных Наций следует принять меры или пойти на осуществление перемен, это означает шаг, требующий согласования на межправительственном уровне. Когда Группа предлагает меры, которые, по ее мнению, могут быть прияты Секретариатом или Генеральным секретарем, это находит четкое выражение в формулировке предложения

II. ОРГАНИЗАТОРСКАЯ РОЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ: ПООЩРЕНИЕ ПРОЦЕССОВ С УЧАСТИЕМ МНОГИХ СУБЪЕКТОВ

41. Самым важным вкладом Организации Объединенных Наций всегда была ее организаторская способность, позволяющая ей сводить воедино правительства стран, находящихся в состоянии войны или на противоположных краях идеологического спектра. То же самое актуально и сегодня, за исключением того момента, что некоторые из крупных действующих лиц в современном мире не являются правительственными структурами. Многие из современных наиболее острых проблем не могут быть решены центральными правительствами в одиночку; это касается проблем голода, нищеты, неграмотности, глобальных пандемий, терроризма, наркотиков, изменения климата, стихийных бедствий, экологических угроз, грубого обращения с женщинами и детьми, групповых и этнических различий, безработицы, экономических кризисов и неравенства в распределении богатств, власти и информации. Для решения этих проблем необходимо участие других сторон: гражданского общества, частного сектора, местных органов власти и т.д. Почему? Потому что они обладают существенно важными знаниями, способностями, опытом и связями с ключевыми субъектами.

Переключение основного внимания с форумов общего характера на объединения, занимающиеся конкретными вопросами

42. Организация Объединенных Наций должна сотрудничать с объединениями действующих лиц, обладающими различными, но взаимодополняющими способностями. Это предполагает взаимодействие с глобальными объединениями, которые занимаются проблемами политики и которые лучше подходят для решения современных сложных задач, нежели традиционные организации, основанные на иерархическом принципе. Эти объединения отличаются большей гибкостью и используют новаторские методы, отличаются большей эффективностью в подготовке и использовании информации и способны более эффективно выявлять и применять необходимые навыки и умения.

Проявлять больше гибкости при выборе формата форумов Организации Объединенных Наций

43. Хотя Устав Организации Объединенных Наций начинается со слов «Мы, народы», его структура предполагает создание форума для центральных правительств, допуская лишь ограниченную возможность для участия других действующих лиц. По сути дела, участие ограничивается кругом неправительственных организаций, которые могут участвовать в работе таких форумов, как Экономический и Социальный Совет и его функциональные комиссии, и некоторым числом аккредитованных организаций; огромный опыт, накопленный другими субъектами, при этом не учитывается. «Консультативный» статус этих организаций означает, что они могут выступать лишь тогда, когда им будет предложено, и что они не являются полноправными участниками.

44. Устранение этих ограничений предоставит другим субъектам возможность вносить жизненно важный вклад в деятельность Организации Объединенных Наций и усилит чувство их причастности к решению глобальных вопросов. Группа признает, что расширение доступа сопряжено с проблемами. Повестки дня официальных форумов Организации Объединенных Наций, особенно Генеральной Ассамблеи, и так уже перенасыщены, а увеличение числа участников могло бы сделать заседания менее управляемыми, уменьшив тем самым перспективы на достижение полезных результатов. Поэтому Группа предлагает использовать осторожный подход.

45. Группа предлагает использовать разные форумы на разных этапах рассмотрения вопроса в рамках всего цикла его глобального обсуждения. Они различались бы по стилю работы и степени формальности, а круг участников определялся бы с учетом того вклада, который они могут внести, и задачи, которую предстоит решить.

46. Рассмотрение возникающих вопросов можно было бы начать в формате небольших, неофициальных «круглых столов» высокого уровня, что позволило бы провести реальный обмен опытом и избежать формирования жестких позиций. В число участников таких форумов входили бы специалисты мирового уровня, лидеры общин, которых в наибольшей степени затрагивает рассматриваемый вопрос, и министры или высокопоставленные должностные лица из ряда стран. Они способствовали бы повышению уровня осведомленности мировой общественности и расширению опыта и сами прислушивались бы к голосу мировой общественности и использовали бы уже накопленный опыт.

47. После того как вопрос будет изучен довольно хорошо, можно было бы провести встречу на высшем уровне с участием большого числа заинтересованных сторон — крупную всемирную конференцию, — чтобы сформировать глобальный консенсус и подчеркнуть насущную необходимость внесения изменений в политику и поведение государств. Такие мероприятия могут быть обременительными, однако они имеют бесценное значение для установления глобальных норм.

48. Для перехода от согласованных норм к осуществлению перемен на местах требуются стратегии согласованных действий, и, как правило, наиболее надежные решения обеспечивают многосторонние действия группы заинтересованных участников. Наиболее эффективным инструментом в этом отношении является подход, основанный на партнерстве (см. раздел III).

49. Пересмотр глобальных стратегий и подготовка предложений относительно внесения изменений — это другая задача, наилучшим способом решения которой является, может быть, объединение усилий политиков, практиков и независимых специалистов (таких, как ученые и парламентарии) для обеспечения большей объективности. Это требует более спокойной обстановки, нежели глобальная конференция, однако для обеспечения широкой подотчетности необходимо обеспечить широкое участие.

Поддержка инноваций в глобальной системе управления

50. По мнению Группы, подход к созыву таких форумов должен быть гибким и новаторским, а основное внимание должно уделяться широкому участию. Стратегическое использование Организацией Объединенных Наций своего морального авторитета и лидерства должно повысить ее значимость.

51. Формирование глобальных союзов субъектов — сетевого управления, как его иногда называют — повышает авторитет и укрепляет международные позиции действующих лиц. Часто глобальные сети по вопросам политики носят межсекторальный характер, включая родственные по взглядам правительства, гражданское общество и другие стороны, и занимаются в основном конкретными вопросами. Такие глобальные сети по вопросам политики оказали значительное влияние на выработку политики и формирование общественного мнения и способствовали урегулированию споров по таким вопросам, как задолженность, наземные мины, стрелковое оружие, алмазы из конфликтных районов, крупные плотины и преступления против человечности; они охватывают представителей как Юга, так и Севера. Они формировались чаще всего за рамками официальных органов Организации Объединенных Наций, а затем, набрав силу, переходили под эгиду Организации Объединенных Наций.

52. Группа отметила также многочисленные примеры применения новаторскихn методов управления в самой системе Организации Объединенных Наций, указав, что накопленный опыт следует внедрять в рамках всей системы. Двумя свежими примерами являются создание бюро гражданского общества - одновременно с созданием межправительственного бюро - на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, и создание Постоянного форума по вопросам коренных народов, в состав которого на паритетной основе входят представители правительств и организаций коренных народов.

53. Поскольку сетевое управление явно становится одним из важных аспектов процесса выработки политики, Организация Объединенных Наций должна поощрять и поддерживать его более открыто, если она желает сохранить свое ведущее положение в рамках глобального процесса выработки политики. Это означает, что она должна использовать свою роль лидера и организаторскую способность, чтобы сводить воедино стороны, придерживающиеся одних и тех же взглядов, для выработки идей и мер. Эта роль не является для Организации Объединенных Наций новой. В 1979 году на международную встречу по проблемам маркетинга заменителей грудного молока, организованную под эгидой Всемирной организации здравоохранения и Детского фонда Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), впервые собрались вместе представители правительств, медицинских кругов, предприятийпроизводителей, потребителей и неправительственных организаций, занимающихся проблемой развития. Два года спустя был разработан межправительственный кодекс маркетинга этих товаров.

54. По мнению Группы, Секретариат должен гораздо чаще использовать такие инструменты. Она считает также, что Организации Объединенных Наций следует внедрять новые коммуникационные технологии для развития таких сетей. 55. Как и всё другое, что связано с новым и непривычным, это сопряжено с трудностями. Необходимо проявлять осмотрительность, чтобы не допустить распыления сил в процессе выработки политики и ослабления связности. Как, например, можно обеспечить, чтобы комиссия, занимающаяся плотинами, не упустила из виду более широкие проблемы воды, энергии и предотвращения наводнений в XXI веке? Другой пример: если все вопросы, связанные с коренными народами, передать в ведение Постоянного форума, не ослабит ли это способность системы Организации Объединенных Наций в целом учитывать эти вопросы в основных рамках своей деятельности?

56. Новые механизмы должны сделать межправительственные форумы более эффективными. Там, где они действуют эффективно, можно заранее выявлять возможные проблемы, связанные с их собственным управлением, подотчетностью и возможными конфликтами интересов.

Сохранение варианта, предусматривающего проведение крупных всемирных конференций

57. Организация Объединенных Наций давно начала проводить крупные конференции, которые внесли уникальный вклад в систему глобального управления в 90 - х годах. Начиная с созыва в НьюЙорке в 1990 году Всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей была проведена целая серия конференций, которые помогли поновому взглянуть на старые вопросы в современном контексте, например перевести проблемы окружающей среды и гендерные вопросы в разряд таких, которые занимают центральное место в контексте развития. Они свели также воедино большое число представителей правительств и других действующих лиц для выработки коллективных стратегий решения этих вопросов.

58. Однако государствачлены не испытывают большого желания проводить новые такие мероприятия, рассматривая их как дорогостоящие и непредсказуемые в политическом отношении. Кроме того, они считают, что конференции, посвященные пятой и десятой годовщинам, проводятся на той же основе, что и первоначальные конференции, принося незначительные новые результаты, а в некоторых случаях даже ослабляя ранее достигнутые соглашения и взятые обязательства. И их возмущает то, как гражданское общество и другие действующие лица используют эту возможность, чтобы заклеймить их за невыполнение данных ими обещаний.

59. По мнению Группы, было бы неправильно отказаться от использования этого инструмента, однако его следует использовать умеренно и для достижения стратегических целей. Подобные мероприятия были уникальными, потому что на них собирался широкий круг самых разнообразных заинтересованных сторон для обсуждения спорных вопросов. Они оказали влияние на формирование общественного мнения и принятие практических мер, повысили уровень осведомленности простых граждан и породили многие из существующих сегодня объединений. Такие возникающие вопросы, как проблема миграции, требуют аналогичного обсуждения с участием широкого круга заинтересованных сторон, которое может обеспечить только всемирная конференция.

60. Планирование будущих конференций должно позволить укрепить роль крупных объединений гражданского общества и других субъектов в разработке базовых правил, касающихся участия, подотчетности и ответственности.

Проведение публичных слушаний по вопросу о прогрессе в деле достижения глобальных целей

61. Отсутствие достаточного прогресса в деле достижения согласованных на глобальном уровне целей подрывает доверие общественности к идее многосторонности. Транспарентный, всеохватный и беспристрастный контроль за их достижением с участием многих заинтересованных сторон способствовал бы восстановлению такого доверия. Поэтому Группа предлагает проводить публичные слушания, подобные тем, которые Организация Объединенных Наций время от времени проводила в прошлом, например глобальные слушания по вопросу о развитии, организованные в 1994 году. Предлагаемые слушания, которые были бы посвящены оценке прогресса в деле достижения конкретных целей в области развития, провозглашенных в Декларации тысячелетия, и были бы организованы с участием соответствующих фондов, программ и специализированных учреждений Организации Объединенных Наций, носили бы характер технических форумов, основанных на рассмотрении информации, предоставляемой должностными лицами, парламентариями, независимыми специалистами, лидерами общин, представителями гражданского общества и другими лицами.

62. В ходе слушаний будут анализироваться географические параметры, достигнутые успехи и препятствия и будут определяться надлежащие меры по внесению необходимых изменений. Созывал бы их и, в идеале, председательствовал бы на них Генеральный секретарь, действующий в консультации с председателем и бюро наиболее компетентного в этих вопросах комитета Генеральной Ассамблеи или Экономического и Социального Совета. Для того чтобы обсуждение было максимально плодотворным, что возможно только в том случае, если будут высказываться разные точки зрения, такие слушания будут проводиться не в формате форумов с открытой повесткой дня и с участием лишь одной категории субъектов, а как мероприятия, посвященные рассмотрению конкретных вопросов с участием целого ряда категорий субъектов.

63. По мнению Группы, значимость крупных форумов, предполагающих участие одной категории субъектов и не предусматривающих создания четкого механизма содействия межправительственному процессу, существенно снизилась. Следовательно, надо подумать о том, чтобы перенацелить людские и иные ресурсы, необходимые для проведения таких международных встреч, на проведение предлагаемых публичных слушаний. Повышение целенаправленности этих мероприятий, расширение состава их участников и обеспечение того, чтобы их результаты учитывались в деятельности Организации Объединенных Наций на ее основных направлениях, способствовали бы резкому усилению их влияния. В качестве конкретного шага можно предложить перевод ежегодной конференции для неправительственных организаций, проводимой Департаментом общественной информации, в формат публичных слушаний и обеспечение увязки таких слушаний с межправительственным процессом.

Признание вклада, который другие стороны могут внести в деятельность Генеральной Ассамблеи

64. Пленарные заседания Генеральной Ассамблеи носят очень официальный характер, и участие в них других категорий субъектов, помимо государствчленов, в них допускается в очень ограниченных масштабах. Неправительственным организациям и другим сторонам часто предоставлялась возможность участвовать в работе специальных сессий и комитетов Ассамблеи, но только в неофициальном порядке, в связи с чем иногда возникала необходимость применения хитроумных организационных процедур, чтобы избежать создания прецедента.

65. Генеральная Ассамблея нуждается в реформировании, и вопрос о путях «активизации» ее работы на протяжении некоторого времени рассматривает рабочая группа. Организации Объединенных Наций следует приветствовать тщательно спланированное участие гражданского общества и других имеющих соответствующий опыт сторон, с тем чтобы опираться в своей работе на больший объем информации и в большей мере учитывать мнения общественности. Секретариату следует использовать свои связи и свои полномочия на созыв совещаний для того, чтобы такие мероприятия проводились регулярно.

66. Группа обращает особое внимание на имеющиеся возможности для налаживания диалога и обмена опытом между государствамичленами и внешними субъектами. В частности, большую пользу могут принести неофициальные встречи под эгидой Генеральной Ассамблеи, особенно интерактивные процессы, способствующие развитию диалога между специалистами из государственных учреждений и другими специалистами. Кроме того, представляется нелогичным, что Организация Объединенных Наций признает вклад гражданского общества в работу Экономического и Социального Совета, но сопротивляется внесению такого же вклада в работу комитетов Генеральной Ассамблеи, рассматривающих те же вопросы.

67. Однако для обеспечения эффективной работы необходимо тщательно отбирать тех, кто будет выступать от имени гражданского общества и других субъектов, с учетом обсуждаемой темы и на основе совместных усилий с участием Секретариата, объединений заинтересованных субъектов и Председателя и Бюро Генеральной Ассамблеи. Этот же механизм также может использоваться и для определения круга лиц, имеющих право присутствовать на заседаниях в качестве наблюдателей. Такой порядок позволит им лучше информировать делегатов и общественность.

III. БОЛЕЕ АКТИВНОЕ РАЗВИТИЕ ПАРТНЕРСТВА

Стимулирование, поддержка и поощрение партнерства в контексте оперативной деятельности и обсуждений

68. Налаживание партнерских связей занимало видное место в деятельности Организации Объединенных Наций на уровне проектов на протяжении десятилетий, однако в последние годы эта деятельность вышла за рамки отдельных проектов и распространилась на разработку и осуществление глобальной политики и глобальных программ. Одним из факторов, способствовавших такому расширению масштабов, является установление целей на крупных глобальных конференциях. К концу 90х годов отсутствие прогресса стало сильно волновать все стороны, а все более острая необходимость наладить многостороннее сотрудничество для достижения поставленных целей привела к тому, что «партнерство» стало велением времени.

69. Данные, указывающие на необходимость налаживания партнерства с участием многих заинтересованных сторон, поступали с мест, так как в тысячах общин был накоплен положительный опыт в этой области, в частности в рамках местных инициатив по осуществлению Повестки дня на XXI век. Из этого был сделан главный вывод о том, что, если на всех этапах деятельности в ней принимает участие широкий круг действующих лиц, можно решить даже трудноразрешимые задачи и достичь труднодостижимые цели. Для этого необходимо увязывать деятельность на местном уровне с глобальными целями, обеспечивать совместное использование ресурсов и содействовать достижению понимания совместной ответственности как за допущенные упущения, так и за достигнутые успехи. Негосударственные действующие лица, включая частный сектор, более не являются лишь участниками осуществления программ, «нанятыми» тем или иным межправительственным институтом. Они становятся партнерами в деле выработки политики и принятия решений, тем самым обеспечивая механизм сдержек и противовесов в условиях взаимной подотчетности и транспарентности. На Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию, состоявшейся в Йоханнесбурге, Южная Африка, в 2002 году, межправительственные и оперативные процессы были четко увязаны между собой; партнерство было признано элементом официальных итогов, хотя содержание правительства подробно не обсуждали.

70. Несмотря на обеспечиваемые им преимущества, партнерство сопряжено с трудностями и проблемами. Сам термин «партнерство» изза его слишком частого и неправильного употребления невозможно четко определить. «Партнерство» предполагает определенную степень равноправия сторон, которое редко наблюдается на практике. У некоторых участников из числа развивающихся стран складывается впечатление, что они находятся в неблагоприятном положении, так как партнерство предполагает доступ к ресурсам, сетям и информации, и такой доступ легче получить крупным организациям стран Севера. Кроме того, некоторые организации гражданского общества с подозрением относятся к наблюдающейся в Организации Объединенных Наций тенденции к развитию партнерства, считая ее одним из инструментов стратегии осуществления и опасаясь, что добровольные в большинстве своем инициативы могут подменить собой эффективную деятельность правительств и что такая стратегия может открыть слишком широкие возможности для участия крупных корпораций.

71. Организации Объединенных Наций все чаще приходится играть роль организатора содействующей стороны и стороны, создающей условия, в которых действующие лица могли бы спокойно обсудить и выработать стратегии достижения глобальных целей. Для этого Организации Объединенных Наций необходимы новые навыки, новые подходы к установлению приоритетов и новые механизмы обсуждения и принятия решений.

72. Максимально эффективное использование возможностей партнерства требует четкого руководства, изменения организационной культуры, повышения квалификации персонала и тщательного анализа накопленного опыта. Поэтому Группа выступает за создание группы высокого уровня по вопросам партнерства. Она при этом подчеркивает, что такая группа должна отвечать за широкое внедрение партнерства и содействие децентрализации соответствующей деятельности путем передачи ответственности на страновой уровень или на уровень специализированных подразделений в масштабах всей системы, а не за организацию конкретных мероприятий. Такая группа помогала бы Генеральному секретарю решать задачи, связанные с осуществлением руководства, внедрять концепцию партнерства во все стратегии развития людских ресурсов и выступать с инициативами в отношении проведения обстоятельного обзора накопленного опыта практической работы. В целях активизации процесса обобщения опыта, Группа рекомендует назначить в департаментах и других подразделениях Организации Объединенных Наций координаторов по вопросам партнерства.

Использование опыта партнерства с участием широкого круга заинтересованных сторон

73. Многие учреждения системы Организации Объединенных Наций в последние годы уделяли особое внимание налаживанию партнерств с участием широкого круга заинтересованных сторон. В настоящее время Всемирный банк осуществляет свыше 70 глобальных программ общей стоимостью около 1 млрд. долл. США в год. Всемирная организация здравоохранения взаимодействует с 70 объединениями партнеров, охватывающими широкий круг заинтересованных сторон. Партнерство меняет облик учреждений. Среди многочисленных позитивных последствий - использование новых возможностей для осуществления деятельности в целях развития, привлечение дополнительных средств из частных источников и т.д. Вместе с тем было бы опасно считать, что партнерство дает ключ к решению всех задач.

74. В феврале 2004 года Группа провела специальный семинар по вопросу о партнерстве, на котором был высказан целый ряд ценных замечаний1 . Первое из таких замечаний состоит в том, что партнерство с участием многих заинтересованных сторон следует рассматривать не как объединение партнеров, подотчетное Организации Объединенных Наций, а как объединение партнерств, созданное для достижения глобальных целей. Организация Объединенных Наций должна способствовать вовлечению всех необходимых сторон, не стремясь поставить деятельность партнерств под свой контроль. Вовторых, жизненно важное значение имеет децентрализация. Работа по налаживанию партнерства должна вестись не какимто одним центральным подразделением, а соответствующими техническими подразделениями и страновыми отделениями. Функции центра должны ограничиваться руководством, контролем, оказанием поддержки и обеспечением высокого качества предоставляемых услуг. Втретьих, Организация Объединенных Наций должна применять селективный подход при выборе партнеров, не теряя из виду свои приоритетные цели, особенно когда перед ней открываются соблазнительные возможности получения средств от частного сектора.

75. Согласно результатам обзора, проведенного Группой, стратегия Организации Объединенных Наций в области налаживания партнерства должна строиться на нижеследующем:

Привлечение частного сектора к партнерству в качестве ключевого субъекта

76. К партнерству следует привлекать всех, кого это интересует или затрагивает, включая во многих случаях частный сектор. Хотя Группа уделяла мало внимания этому сектору, она признает, что он объединяет широкий круг различных действующих лиц: от малых местных предприятий и микропредприятий до крупных транснациональных компаний, многие из которых являются участниками Глобального договора. Организация Объединенных Наций должна взаимодействовать со всеми этими действующими лицами, применяя к каждому из них отдельную стратегию. Ценные рекомендации по этим вопросам разрабатывает Комиссия по вопросам частного сектора и развития, созданная Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН).

77. Многие организации гражданского общества выражают озабоченность по поводу того, что транснациональные корпорации будут оказывать слишком сильное влияние на Организацию Объединенных Наций. Однако конструктивное задействование этих корпораций в рамках Глобального договора позволяет Организации контролировать аспекты, связанные с подотчетностью и ответственностью. Механизмы отчетности, предусмотренные в Договоре, можно активнее использовать для пропаганды принципов добровольной корпоративной ответственности.

78. Группа также рассмотрела вопрос о сотрудничестве Организации Объединенных Наций с выборными представителями — парламентариями и представителями местных органов власти (см. раздел VI).

IV. УПОР НА СТАНОВОЙ УРОВЕНЬ

79. Группа считает, что для укрепления связей между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом без какого бы то ни было ослабления роли глобального диалога следует прежде всего подчеркнуть и выделить значимость странового уровня. В результате осуществления межправительственных процессов в Организации Объединенных Наций вырабатываются глобальные цели и нормы, которые выходят за рамки, обусловленные различием культур и суверенитетом государств. Однако они будут иметь смысл только тогда, когда будут учтены реальные условия на местах, как они воспринимаются наиболее затрагиваемыми общинами и теми, кто работает с ними, а для эффективного осуществления, предполагающего использование преимуществ, связанных с объединением ресурсов и разделением труда, требуется, чтобы ответственность за осуществление стратегий оперативной деятельности несли все заинтересованные стороны. Поэтому в оперативной и нормативной деятельности Организации Объединенных Наций следует сделать упор на страновой уровень и обеспечить тесную увязку между работой на местах и деятельностью глобального масштаба. Это также поможет обеспечить более активное участие стран Юга в обсуждении вопросов глобальной политики, что будет способствовать преодолению традиционных диспропорций в отношениях между странами Севера и Юга.

Вовлечение заинтересованных сторон в деятельность по стратегическому планированию, координации и обобщению опыта

80. Стратегии достижения согласованных на глобальном уровне целей являются более эффективными тогда, когда они разрабатываются на местах, а не импортируются из НьюЙорка или откуданибудь еще. В них в этом случае учитываются местные реалии, культурные особенности и приоритеты, местное население заинтересовано в их осуществлении и поддерживает их, они открывают возможность вовлечения выборных представителей и повышают вероятность того, что они будут осуществляться при участии широкого круга действующих лиц, охватывающего как центральные государственные учреждения, так и другие субъекты.

81. В некоторых странах учрежденияисполнители Организации Объединенных Наций тесно сотрудничают с правительствами, донорами, гражданским обществом и другими сторонами в усилиях по оценке остроты проблемы нищеты и выработке первоочередных мер по достижению целей в области развития, поставленных в Декларации тысячелетия. Результаты этой работы, в свою очередь, используются при подготовке таких инструментов стратегического планирования Организации Объединенных Наций, как доклады о прогрессе в деле достижения целей в области развития, поставленных в Декларации тысячелетия, и общий анализ по стране, и таких инструментов стратегического планирования правительств, как документы о стратегии сокращения масштабов нищеты2 . Сотрудничество позволяет обеспечить объединение усилий и постановку новых приоритетных задач при разработке комплексных стратегий развития, хотя такое сотрудничество не всегда осуществляется.

82. Подлинное сотрудничество с участием многих заинтересованных сторон в рамках этих процессов пока еще является скорее исключением, так как Организация Объединенных Наций до сих пор слишком замыкается в себе. Еще реже приоритеты и опыт стран реально учитываются при разработке политики на межправительственном уровне. По мнению Группы, стратегическое сотрудничество с гражданским обществом и другими заинтересованными сторонами на страновом уровне может способствовать достижению более значительного прогресса на обоих направлениях. Для этого необходимо добиться радикального сдвига в том, как органы Организации Объединенных Наций взаимодействуют с другими субъектами и между собой на страновом уровне.

83. Хотя Группа признает, что в этой области был достигнут значительный прогресс, ей часто доводилось выслушивать сетования действующих лиц из развивающихся стран на то, что Организация Объединенных Наций попрежнему весьма непрозрачна, необщительна, плохо информирована о событиях в жизни гражданского общества на местах и не желает проводить консультации или налаживать контакты, если не считать поиска партнеров для осуществления согласованных стратегий. Многие считают, что она довольно слабо учитывает мнения жителей стран, предоставляет крайне скудную информацию о своих программах и расходах на страновом уровне и не проявляет творческого подхода в вопросе об учете национального опыта при обсуждении приоритетных глобальных задач.

84. Есть, конечно, и страны, в которых дела обстоят более благополучно. Также возможно, что, поскольку Группа не имела возможности рассмотреть опыт большого числа стран, она больше слышала о проблемах, нежели о достижениях. Вместе с тем маловероятно, что столь широко распространенное мнение может быть необоснованным. При этом некоторые сотрудники Организации Объединенных Наций, занимающиеся вопросами оперативной деятельности, подтвердили, что, несмотря на то, что официальная политика Организации предполагает применение всеохватного подхода, изза нехватки ресурсов и отсутствия эффективной координации на практике дела нередко обстоят совсем иначе.

85. Региональные комиссии призваны сыграть важную роль в повышении стандартов партнерства и участия гражданского общества и в обеспечении учета странового опыта в рамках глобальных обсуждений. Это помогает выровнять возможности действующих лиц из стран Севера и Юга и, возможно, ослабить давление со стороны многочисленных организаций гражданского общества, стремящихся принять участие в глобальных процессах. Интересным примером, заслуживающим изучения, может служить опыт Европейской экономической комиссии по вовлечению гражданского общества в деятельность по осуществлению Орхусской конвенции .

Налаживание со всеми субъектами партнерства в вопросах разработки политики и осуществления оперативной деятельности

86. Несмотря на огромные потенциальные выгоды непрерывного взаимодействия с гражданским обществом и другими субъектами на страновом уровне, необходимо признать, что это сопряжено и с определенными расходами. Выявление соответствующих субъектов и налаживание взаимодействия с ними требуют времени и специальных знаний. Партнерство не будет прочным, если в деятельность по информированию лидеров гражданского общества и должностных лиц Организации Объединенных Наций и в принятие эффективных последующих мер не будут вкладываться достаточные средства.

87. Система Организации Объединенных Наций на протяжении длительного периода времени поддерживает рабочие отношения с общественно полезными неправительственными организациями и другими субъектами гражданского общества на страновом уровне. Некоторые учреждения, например ЮНИСЕФ, имеют в своих страновых отделениях специальных сотрудников, которые отвечают за этот участок работы. Усилия по распространению такого сотрудничества на процессы обсуждения и планирование стратегии на страновом уровне не отличаются активностью и стабильностью. В последнее время подобное сотрудничество приобрело более глубокий характер благодаря подготовке к глобальным конференциям, увеличению в странах Юга числа организаций гражданского общества с мощным аналитическим и стратегическим потенциалом и сделанному Организацией Объединенных Наций упору на цели в области развития, поставленные в Декларации тысячелетия, и документы о стратегии сокращения масштабов нищеты.

88. По мнению Группы, пора сделать качественный скачок в развитии сотрудничества Организации Объединенных Наций с гражданским обществом на страновом уровне. К числу основных препятствий, которые мешают этому, видимо, следует отнести нехватку персонала, отсутствие постоянных контактов с национальными организациями гражданского общества и несогласованность стратегий в области информации и коммуникации. Предложения Группы направлены на устранение этих недостатков.

89. В соответствии с действующими директивными инструкциями учреждения, главы которых входят в состав Исполнительного комитета Группы Организации Объединенных Наций по вопросам развития (ПРООН, ЮНИСЕФ, Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения и Мировая продовольственная программа), должны совместно обеспечить вовлечение представительной группы субъектов гражданского общества в аналитическую работу на страновом уровне, связанную с подготовкой докладов о прогрессе в деле достижения целей в области развития, поставленных в Декларации тысячелетия, и проведением общего анализа по стране. Предполагается, что эти учреждения также помогут правительствам обеспечить конструктивное участие гражданского общества в процессе, связанном с документами о стратегии сокращения масштабов нищеты. Несмотря на похвальные усилия некоторых координатороврезидентов, общая практика не отвечает этим требованиям отчасти от того, что эти задачи не входят в число приоритетов, а отчасти изза нехватки кадровых и материальных ресурсов.

90. Для достижения целей в области развития, поставленных в Декларации тысячелетия, и других ключевых целей необходимо обеспечить высокий уровень сотрудничества и объединения усилий, а для этого требуется, чтобы все стороны чувствовали, что их уважают, и имели доступ ко всей имеющейся информации при выработке страновых стратегий. Эти цели должны носить самый приоритетный характер при разработке страновых информационных стратегий в рамках всей системы Организации Объединенных Наций. Обращая внимание на то, что в настоящее время дело обстоит иначе, Группа рекомендует пересмотреть эти стратегии.

91. Департамент общественной информации имеет в развивающихся странах 47 информационных центров, в которых работают 182 сотрудника, набранных на международной основе и на местах. Информационные центры эффективно выполняют свою работу, распространяя информацию о деятельности Организации Объединенных Наций на глобальном уровне, в том числе о ее мероприятиях и публикациях. Однако они гораздо хуже освещают основные задачи в области развития на страновом уровне. В штате многих программ, фондов и специализированных учреждений также имеются сотрудники по вопросам информации, которые, однако, основное внимание уделяют пропаганде успехов своих организаций.

92. Чтобы в условиях нынешнего дефицита ресурсов добиться наибольшего воздействия на процесс развития, Организации Объединенных Наций необходимо перенацелить выделяемые на осуществление информационнопропагандистской деятельности ресурсы на повышение информированности об основных целях на страновом уровне, стратегиях их достижения, вкладе правительств, гражданского общества и других субъектов и уже достигнутом прогрессе. Координаторамрезидентам необходимо поручить и предоставить право выступать инициаторами решительных усилий по объединению ресурсов, необходимых для распространения информации, задействуя средства коммуникации как инструмент развития для достижения целей в области развития, поставленных в Декларации тысячелетия, и других целей. Группа настоятельно призывает рассмотреть в рамках текущего обзора информационной стратегии Организации Объединенных Наций на страновом уровне вопрос о корректировке функций и приоритетов сотрудников по вопросам информации и укреплении сотрудничества с другими учреждениями. При этом следует добиться того, чтобы в центре внимания находились не учреждения, а проблемы.

93. В целях использования возможностей, обеспечиваемых объединением усилий, обзор информационной стратегии следует расширить, чтобы охватить информационную деятельность учреждений, входящих в Исполнительный комитет. Более широкое использование современной информационной технологии упростит многие виды информационной повседневной деятельности, например составление подборок, выдержек из периодической печати и распространение сообщений о памятных днях и мероприятиях, проводимых Организацией Объединенных Наций. Следует также наладить более тесное партнерство с ассоциациями содействия Организации Объединенных Наций в сфере оказания информационных услуг, как в странах Севера, так и в странах Юга. Сейчас не время сокращать масштабы информационной деятельности Организации Объединенных Наций в промышленно развитых странах, как это происходит в результате закрытия ее информационных центров. Эрозия многосторонности лишь усиливает значимость мобилизации поддержки со стороны общественности. Организация Объединенных Наций должна постоянно искать новые, более эффективные с точки зрения затрат, пути распространения информации, например, в партнерстве с ассоциациями содействия Организации Объединенных Наций, более четкого определения степени приоритетности своих посланий, однако при этом совершенно необходимо не сокращать, а расширять масштабы информационной работы, ориентированной на аудитории в странах Севера и Юга и обеспечивать выделение необходимых для этого ресурсов.

94. В целях усиления взаимодействия на страновом уровне было бы полезно создать в ряде стран, первоначально в экспериментальном порядке, консультативные группы гражданского общества. Координаторрезидент и руководящие сотрудники системы Организации Объединенных Наций могли бы по крайней мере раз в год встречаться с лидерами гражданского общества, представляющими интерес для Организации Объединенных Наций, в целях выяснения их мнений об успехах и недостатках и корректировки стратегии взаимодействия . Если такая практика окажется эффективной, то дополнительно можно было бы создать консультативные группы с участием частного сектора и, возможно, других субъектов.

V. УКРЕПЛЕНИЕ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ: РОЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

95. Совет Безопасности, наиболее политически активный орган системы Организации Объединенных Наций, в последние годы значительно расширил неформальные связи с гражданским обществом, что явилось ответом на смену ролей в эпоху после окончания «холодной войны» и изменение характера конфликтов, которыми он занимается. Группа выступает за дальнейший прогресс в этой области и предлагает новой группе экспертов, создаваемой Генеральным секретарем по вопросам «глобальных угроз», рассмотреть эти идеи.

96. В нынешнюю эпоху конфликты значительно усложнились. Для их адекватного урегулирования необходимо иметь хорошее представление о местных условиях, располагать новыми средствами, новыми навыками социального и культурного анализа, активно привлекать общины и их руководителей, устанавливать связи с уязвимыми группами населения и включать их в основополагающие процессы развития. Организации гражданского общества зачастую располагают уникальными возможностями во всех этих областях.

97. Пока что гражданское общество в основном взаимодействовало с международными гуманитарными и правозащитными неправительственными организациями и, в меньшей степени, с религиозными деятелями. Такое взаимодействие выразилось в более частом проведении совещаний «по формуле Аррии», в регулярных встречах представителей Рабочей группы неправительственных организаций по связям с Советом Безопасности с членами Совета на уровне послов, в более активных контактах с международными неправительственными организациями в столицах стран, при этом члены Совета получили дополнительные возможности для поездок на места, в ходе которых они встречались с представителями гражданского общества. Важной инициативой организаций гражданского общества стала разработка плана подготовки глобальной конференции по вопросам мира и конфликтов, которая должна пройти в 2005 году.

98. Те представители гражданского общества и государствчленов, которые наиболее активно участвуют в этой деятельности, вполне позитивно воспринимают такую тенденцию, соглашаясь с тем, что она помогает Совету Безопасности справиться с его задачами и что было бы нецелесообразно стремиться получить официальный консультативный статус. Однако другие представители гражданского общества высказывают предположение о том, что неформальные «консультации» в чрезмерной степени рассчитаны на расположенные в НьюЙорке гуманитарные и правозащитные неправительственные организации стран Севера в ущерб организациям гражданского общества стран Юга. Группа считает, что обе эти точки зрения являются обоснованными, однако они не исключают друг друга. Она предлагает укрепить механизмы взаимодействия с гражданским обществом, прежде всего в рамках поездок на места, уделив особое внимание участникам из соответствующих стран.

99. Кроме того, Организация Объединенных Наций могла бы создать новый механизм, носящий несколько более формальный характер. Многие рассматриваемые в настоящее время Советом Безопасности вопросы охватывают сложную совокупность социальных и контекстуальных факторов, при этом необходимо обозначить определенный этап для сбора данных в гражданском обществе и среди других субъектов до согласования позиции Совета. С этой целью Генеральный секретарь мог бы предложить проводить семинары Совета Безопасности, открытые для членов Совета и других послов, проявляющих интерес к этой области, и обслуживаемые Секретариатом. Эти семинары не предполагали бы принятие решений, а соответствующие документы не содержали бы ссылки на конкретные страны и ораторов. Такие семинары были бы особенно полезны для обсуждения общих, а не относящихся к конкретным странам вопросов и для рассмотрения постконфликтных ситуаций.

100. Наконец, Совет Безопасности мог бы принять решение о регулярном проведении заседаний комиссий для независимой оценки операций Организации Объединенных Наций, проводимых в соответствии с мандатами Совета Безопасности, например операции, последовавшей после кризиса в Косово. На заседаниях этих комиссий можно было бы заслушать специалистов, представляющих гражданское общество, и провести оценку операций с точки зрения тех граждан, которых они затрагивают.

VI. ПРИВЛЕЧЕНИЕ ИЗБИРАЕМЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ

101. Группа придерживается мнения о том, что укрепление Организацией Объединенных Наций своих отношений с действующими лицами помимо официальных членов, должно способствовать преодолению испытываемой в настоящее время нехватки демократических начал в области глобального правления, что позволит Обеспеить более стратегическое взаимодействие с уполномоченными представителями, например парламентариями и сотрудниками местных органов власти.

Более систематическое привлечение парламентариев к деятельности Организации Объединенных Наций

102. Группа высказывает то предположение, что укрепление связей Организации Объединенных Наций и парламентариев могло бы в значительной степени способствовать преодолению нехватки демократических начал в системе глобального правления. Она предлагает стратегию, предусматривающую четыре элемента:

Обеспечить более систематическое рассмотрение вопросов, которыми занимается Организация Объединенных Наций, национальными парламентами

103. Национальные парламенты являются наиболее важными форумами для обсуждения политики, принятия законодательства, решения вопросов о финансировании государственных программ и представления отчетов органами государственного управления. Важным направлением деятельности исполнительной власти органов государственного управления являются международные дела, однако в парламентах им, как правило, уделяется недостаточно внимания. На высоком правительственном уровне зачастую берутся важные глобальные обязательства, которые затем практически не обсуждаются в парламентах соответствующих стран. Кроме того, практически отсутствует парламентский контроль за тем, как правительства выполняют эти обязательства. Таким образом, глобальные цели колоссального значения, например цели в области развития, сформулированные в Декларации тысячелетия, редко обсуждаются в большинстве парламентов, что в значительной степени подрывает их потенциал.

104. Группа предлагает Организации Объединенных Наций на систематической основе поощрять парламенты стран к уделению значительно большего внимания межправительственным процессам, прежде всего контролю за тем, как правительство ведет свои дела с Организацией Объединенных Наций и выполняет решения глобальных соглашений. Следует опробовать различные формы, привлекая Межпарламентский союз (МПС) и ассоциации парламентариев. Успех этой деятельности зависит от получения парламентами всех документов о предстоящих мероприятиях Организации Объединенных Наций при их рассылке государствамчленам, как это принято в Европейской комиссии. Спикеры парламентов, в соответствии с их правилами и процедурами, решат, как использовать эти документы, включая направление их соответствующему парламентскому комитету.

Добиться того, чтобы участвующие в мероприятиях Организации Объединенных Наций парламентарии играли более заметную роль

105. Многие члены парламентов принимают участие в мероприятиях Организации Объединенных Наций в качестве, как правило, членов правительственных делегаций. Можно было бы изучить возможность проведения параллельно с заседаниями в рамках Организации Объединенных Наций более целенаправленных обсуждений, рассчитанных на парламентариев. Так, если целью реформы Генеральной Ассамблеи является концентрация на небольшом числе наиболее насущных глобальных вопросов, то обсуждение членами парламентов в преддверии соответствующих сессий Ассамблеи могло бы способствовать расширению диапазона рассматриваемых вариантов политики и ознакомлению с общественным мнением по этим вопросам. Членов парламентов необходимо призвать к продолжению обсуждения соответствующих вопросов в своих национальных парламентах.

Привлекать парламенты к обсуждению на международном уровне

106. С учетом того, что парламенты стран являются официальными и весьма мощными институтами демократии, члены Группы считают важным более структуризированным образом привлекать их к международному межправительственному процессу и изучать возможности международных парламентских механизмов на этот счет.

107. На национальном уровне мощным механизмом обеспечения разделения властей являются функциональные комитеты, которые иногда называют «постоянными » или «избираемыми» комитетами. Они готовят законопроекты и предлагают меры в области политики, определяют бюджетные ассигнования и утверждают порядок подотчетности. На национальном уровне они получают информацию от министров, официальных должностных лиц, организаций гражданского общества, компаний, ученых и других лиц. Их деятельность является эффективной благодаря их официальному статусу. Они могут повесткой вызвать свидетелей. Их члены отбираются соответствующими партиями и назначаются или избираются на пленарных заседаниях или парламентом. Их состав отражает партийный баланс парламента. Они работают в течение нескольких лет, накапливая значительный опыт. Кроме того, правительства и средства массовой информации относятся к ним с уважением.

108. Слабым местом таких комитетов зачастую является то, что их сферой деятельности является национальная политика, хотя они рассматривают глобальные темы. Таким образом, Группа предлагает на экспериментальной основе создавать глобальные комитеты по общественной политике, с тем чтобы изучить возможности придания глобального аспекта этому механизму.

109. Такие комитеты должны состоять из представителей парламентов числом до 30 и соответствовать региональной структуре. На начальном этапе можно было бы предложить участвовать в них странам, входящим в Генеральный комитет Генеральной Ассамблеи. Это обеспечило бы включение в них представителей всех регионов и пяти постоянных членов Совета Безопасности. Было бы желательно организовать ротацию членов, возможно каждые пять лет. Парламентам можно было бы предложить при содействии со стороны спикеров выбрать двухчетырех членов парламентов, с тем чтобы отразить соотношение партий в парламенте. Первое совещание такого глобального комитета по общественной политике могло бы продолжаться тричетыре дня, с тем чтобы дать время для обсуждения вопросов существа и ознакомления с мнением специалистов международного уровня, представляющих гражданское общество, научные круги, государственные учреждения, частный сектор и других субъектов.

110. Секретариат Организации Объединенных Наций - вместе с соответствующим специализированным учреждением и в рамках консультаций с МПС и другими специализированными организациями - предложил бы повестку дня первых заседаний и мог бы помочь в их обслуживании. Со временем глобальные комитеты по общественной политике создали бы свои собственные механизмы для определения повестки дня, которые бы соответствовали глобальному обсуждению. Участвующие парламенты в максимально возможной степени обеспечивали бы финансирование и секретариатскую поддержку комитетов, однако Секретариат должен привлекать доноров для поддержки участия членов парламентов из развивающихся стран.

111. Как и их национальные партнеры, глобальные комитеты по общественной политике будут выдвигать предложения в отношении политики и следить за выполнением заключенных в прошлом соглашений (межправительственными организациями и правительствами). Они будут представлять доклады Генеральному секретарю и руководителям соответствующих специализированных учреждений для препровождения их межправительственным форумам. Кроме того, они также будут выпускать сообщения для прессы, с тем чтобы повысить степень понимания общественностью этих вопросов, а их члены будут отчитываться перед парламентами своих стран.

112. Такой подход позволяет осуществлять постепенные изменения под периодическим контролем. На первоначальном этапе глобальные комитеты по общественной политике могут быть неформальными и заниматься консультативной деятельностью, объединяя в определенной степени страны на разовой основе. Впоследствии им можно было бы придать более формальный характер, что в конечном итоге привело бы к появлению комитетов с глобальным представительством по всем глобальным приоритетам с правом представлять рекомендации в отношении политики и результаты оценки прогресса Организации Объединенных Наций и государствамчленам.

113. Глобальные комитеты по общественной политике позволили бы ликвидировать пробел в деле привлечения общественности к глобальным процессам сейчас, когда эпоха крупных конференций Организации Объединенных Наций в основном закончилась. Они помогли бы установить связь национальных демократических институтов и глобальных процессов, ликвидировав нехватку демократических начал в глобальном управлении. Кроме того, они бы выступали в качестве глобальных форумов для наиболее видных политиков u и в качестве средств распространения опыта, знаний и консультирования по вопросам политики со стороны наиболее видных действующих лиц гражданского общества. Благодаря своему влиянию они определяли бы глобальную программу действий и выполняли бы пропагандистские функции.

Создать в рамках Организации Объединенных Наций институциональную структуру для привлечения парламентариев

114. В целях осуществления перечисленных выше стратегий Группа высказывает предположение о том, что для Организации Объединенных Наций наступил момент создать небольшую группу по вопросам связи с избираемыми представителями (см. ниже и раздел VIII) по образцу хорошо зарекомендовавшей себя Службы связи с неправительственными организациями. Эта группа в идеальном варианте должна выполнять функции связи для организаций системы Организации Объединенных Наций, а также для самой Организации Объединенных Наций. Она поддерживала бы прямые связи с парламентами, но при этом опиралась бы на «оптовый» подход в деле охвата парламентариев, действуя через МПС и ассоциации парламентариев. В число функций этой группы входило бы организационное обеспечение членов парламентов, что позволило бы на самых ранних этапах получать проекты документов, подготовленных в рамках межправительственных процессов, и доклады о ходе выполнения взятых на глобальном уровне обязательств. Это потребовало бы создания специального вебсайта для членов парламентов по связанным с Организацией Объединенных Наций вопросам. Группа предлагала бы темы для парламентского обсуждения, увязывая их с межправительственной повесткой дня, и предпринимала бы усилия для установления связей между парламентами, например путем поощрения скоординированных обсуждений.

115. Группа осознает, что некоторые из ее предложений еще никогда не осуществлялись на практике, прежде всего это касается механизма глобальных комитетов по общественной политике, и в связи с этим предлагаем установить пятилетний испытательный период для проверки различных механизмов, предусматривающий проведение периодических обзоров. Предлагаемая группа по вопросам связи с избираемыми представителями обеспечила бы руководство этим процессом, распространяя результаты нововведений в рамках всей системы, и способствовала бы общесистемному обсуждению стратегии в этой области. Кроме того, эта группа осуществляла бы контроль за соответствующими предложениями как в рамках Организации Объединенных Наций, так и за ее пределами, обеспечив знакомство Организации Объединенных Наций с идеями, получающими все более широкое распространение.

116. Группа осведомлена о том, что Организация Объединенных Наций имеет особые отношения с МПС, в связи с чем она предлагает рассматривать ее рекомендации с точки зрения развития таких отношений. В частности, предлагаемые глобальные комитеты по общественной политике, несмотря на то, что они будут создаваться Организацией Объединенных Наций, могли бы предполагать определенные возможности для установления партнерских отношений с МПС. В последние годы МПС несколько изменил свою позицию, превратившись в организацию парламентов, а не парламентариев. Однако отнюдь не все парламенты признают, что их представляет МПС, и некоторые парламенты все еще не входят в эту организацию. В тех случаях, когда парламенты предпочитают вступать в контакты с Организацией Объединенных Наций через МПС, Организации следует уважать такую позицию. Если председатель парламента распоряжается соответствующим образом, то Организации Объединенных Наций предлагается в целях достижения указанной выше стратегии действовать через МПС, хотя при этом подчеркивается, что всеобщий характер механизма глобальных комитетов по общественной политике можно обеспечить лишь путем привлечения на равной основе всех парламентов.

Признание особого вклада местных властей и других участников

117. Местные органы власти играют все более важную роль в том, что касается обсуждения политики в рамках Организации Объединенных Наций и достижения глобальных целей. Для Организации Объединенных Наций они являются одним из основных субъектов, не будучи неправительственными организациями. Одним из развивающихся направлений деятельности стало установление связей между большими и малыми городами различных регионов и стран с уделением внимания конкретным вопросам. В отношении изменения климата и Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата скоординированные решения и действия городов помогли оспорить позицию тех государствчленов, которые выступают против Протокола. Так как местные органы власти избираются населением, их политическая позиция имеет определенный вес и свидетельствует о настроениях соответствующих групп населения. По итогам консультаций с мэрами городов Коллегия предлагает настоятельно призвать Генеральную Ассамблею принять резолюцию, подтверждающую принцип местной автономии и обеспечивающую его соблюдение, что должно свидетельствовать о растущем значении этой категории субъектов.

118. Предпринимались усилия для привлечения местных органов власти к работе в рамках различных структур, например в Комиссии по устойчивому развитию (посредством использования концепции основных групп, принятой правительствами на Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию в РиодеЖанейро (Бразилия) в 1992 году) и в Программе Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООНХабитат) (на основе концепции партнеров, выдвинутой на второй Конференции Организации Объединенных Наций по населенным пунктам в Стамбуле в 1996 году). ООНХабитат создал консультативный орган местных органов власти, который консультирует Директораисполнителя и — через ее канцелярию - Комиссию по населенным пунктам. В мае 2004 года планируется создать всемирную ассоциацию местных органов власти под названием «Объединенные города и местные органы власти». Учитывая репрезентативный характер этого органа, который объединяет существовавшие ранее международные ассоциации, Группа считает, что это решение станет важным вкладом в обеспечение представленности населения на местном уровне в системе глобального управления. Таким образом, Группа предлагает Организации Объединенных Наций вместе с этим органом изучить возможности наиболее эффективного взаимодействия, при этом Организации Объединенных Наций необходимо рассматривать его в качестве консультативного органа Генерального секретаря и Генеральной Ассамблеи по вопросам международного управления, а не просто по вопросам развития городских населенных пунктов, так как местные органы власти руководят как городами, так и сельскими населенными пунктами.

119. Группа считает, что создание группы связи с избираемыми представителями будет способствовать взаимодействию Организации Объединенных Наций с этим сектором (см. также предложение 24). Эта группа могла бы тесно сотрудничать с ООНХабитат и другими учреждениями Организации Объединенных Наций, которые занимаются местными органами власти. Она могла бы осуществлять сбор и распространение информации об усилиях местных органов власти по достижению согласованных на глобальном уровне целей, осуществлять поиск и распространение наилучших методов их работы, периодически представлять доклады о вкладе местных органов власти в деятельность Организации Объединенных Наций и поддерживать на страновом уровне диалог между местными и центральными органами власти.

VII. УПОРЯДОЧЕНИЕ И ДЕПОЛИТИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА АККРЕДИТАЦИИ И ДОСТУПА

120. Широкое по своему характеру предложение Группы заключается в создании разнообразных форумов, которые обеспечат проведение Организацией Объединенных Наций работы с представителями гражданского общества и другими субъектами по различным направлениям, и при этом уделять меньше внимания отбору конкретной группы субъектов, которые должны быть вовлечены в формальный межправительственный процесс. Мы сознаем, однако, что вовлечение организаций гражданского общества в формальный процесс попрежнему будет являться важным фактором и что его следует обеспечивать с помощью процесса аккредитации. В настоящем разделе Группа рассматривает вопрос о том, каким образом можно было бы улучшить нынешний процесс аккредитации. В этих целях Группа провела обзор действующих процедур аккредитации при Организации Объединенных Наций и различных учреждениях Организации Объединенных Наций. Она также просила сотрудников Организации Объединенных Наций и различных других субъектов представить свои мнения по данному вопросу.

121. Имеются тщательно отлаженные механизмы, через которые представители гражданского общества могут обращаться с просьбой о предоставлении консультативного статуса, дающего доступ в помещения и залы заседаний Организации Объединенных Наций, и получать такой статус. Поскольку число организаций ражданского общества, проявляющих интерес к деятельности Организации Объединенных Наций, выросло, многие, как в Организации, так и вне ее, полагают, что в настоящее время такие механизмы поразному применяются в отношении различных организаций и что отчасти это обусловлено большой рабочей нагрузкой, а отчасти - необходимостью ограничить доступ организаций, деятельность которых, о мнению некоторых правительств, является политически контрпродуктивной. Поскольку первые слова в Уставе «Мы, народы» прямо указывают на то, что цель Организации заключается в проведении работы в интересах всех, и поскольку Организация Объединенных Наций является международным институтом, для которого характерны такие ценности, как свобода выражения мнений и свобода собраний, представляется нелогичным, что такие второстепенные факторы, как рабочая нагрузка или сомнения правительств в отношении политических мотивов организаций, играют роль при решении вопроса о том, кто может получить доступ. Если есть смысл сохранить механизм предоставления консультативного статуса, а подавляющее большинство мнений, с которыми ознакомилась Группа, свидетельствует в пользу этого, то такой механизм должен быть основан на четком и транспарентном принципе: заявления организаций гражданского общества должны удовлетворяться или отклоняться с учетом имеющегося у них опыта и их связей с теми субъектами, которые имеют важное значение для Организации Объединенных Наций. Другими словами, процесс отбора по своему характеру должен быть, скорее, техническим, чем политическим.

122. Группа настоятельно призывает государствачлены официально признать то, что уже стало свершившимся фактом. Поскольку организации гражданского общества стали более разнообразными по своему характеру и обладают более значительным потенциалом в новых областях, их деятельность стала иметь отношение к работе и других межправительственных форумов, а не только Экономического и Социального Совета, который, согласно статье 71 Устава, является органом, несущим ответственность за проведение мероприятий для консультаций с неправительственными организациями. В частности, как указывалось выше, организации гражданского общества и другие субъекты уже давно продемонстрировали, что они обладают специальными знаниями и компетенцией, которые имеют отношение к работе комитетов и специальных сессий Генеральной Ассамблеи, а также к различным другим аспектам работы Организации Объединенных Наций, связанным с экономической и социальной областями. Группа предлагает Ассамблее признать данный факт, согласившись дать возможность организациям гражданского общества играть определенную роль в ее делах (см. предложение 6), и взять на себя ответственность за аккредитацию.

Внедрение единого процесса аккредитации Генеральной Ассамблеей, основанного на принципе заслуг

123. Группа, конечно же, понимает ту озабоченность, которую некоторые государствачлены выражают по поводу числа организаций гражданского общества, стремящихся получить возможность участвовать в заседаниях Организации Объединенных Наций, нагрузки на подразделения, занимающиеся обслуживанием заседаний, и сокращения времени, необходимого для проведения межправительственного диалога, а также те причины, в силу которых они воспринимают некоторые мероприятия организаций гражданского общества как неприемлемые. Однако использование процесса аккредитации для ограничения доступа организаций гражданского общества - либо целой группы (путем замедления

процесса рассмотрения заявлений), либо некоторых из них (на основе произвольно принимаемого политического решения) - не есть самый лучший путь решения проблем, вызывающих озабоченность государствчленов.

124. Группа пришла к выводу, что нынешние механизмы аккредитации, особенно при Экономическом и Социальном Совете, являющиеся в настоящее время главными «воротами», через которые организации гражданского общества попадают в Организацию Объединенных Наций10 , а значит и представляющие наибольший интерес для Группы, порождают проблемы для негосударственных субъектов, Организации Объединенных Наций и правительств по следующим причинам:

125. Группа понимает, что решения об аккредитации принимают государствачлены. Мы рассматриваем аккредитацию как своего рода «соглашение» между государствамичленами и аккредитуемыми, как подтверждение того, что последние согласны делиться своими специальными знаниями и действовать добросовестно при условии, что им гарантируют уважение их мнений и знаний, которые правительства будут использовать в своей деятельности, направленной на реализацию целей Организации Объединенных Наций.

126. Предложения Группы в этой области основаны на следующих принципах:

127. Группа полагает, что весьма важно деполитизировать процесс аккредитации. Принятие решений об аккредитации на основе политических, а не технических соображений, по сути, ограничивает возможности Организации Объединенных Наций в плане использования опыта и специальных знаний независимых субъектов. Группа также озабочена тем, что все чаще аккредитацию получают неправительственные организации, которые пользуются поддержкой со стороны правительств и контролируются ими. Не будучи независимыми, эти «организованные правительством НПО» стоят на позициях своих правительств. Возможность выступать на форумах Организации Объединенных Наций следовало бы предоставлять не им, а другим организациям, что согласовывалось бы с изначальным принципом аккредитации.

128. Имеются веские аргументы в пользу упорядочения процесса аккредитации в Центральных учреждениях Организации Объединенных Наций и пересмотра положений, определяющих, какой орган может предоставлять аккредитацию. Группа не считает целесообразным сохранение отдельных обычных процессов аккредитации при Экономическом и Социальном Совете и Департаменте общественной информации, а также применение различных процессов аккредитации в рамках каждой всемирной конференции. Это отнимает много времени и ведет к дублированию усилий. Наши рекомендации относительно перестройки в этой области имеют далеко идущие последствия, и для их обсуждения на межправительственном уровне и практической реализации может потребоваться значительное время. Поэтому на данный момент времени следует попрежнему применять нынешние механизмы аккредитации, однако мы настоятельно призываем тех, кто несет ответственность за их функционирование, реализовать, по возможности в максимальной степени, изложенные выше принципы на практике.

Обеспечение эффективного рассмотрения заявлений и оперативного принятия решений Секретариатом

129. В настоящее время аккредитация предоставляется по результатам рассмотрения Комитетом по неправительственным организациям Экономического и Социального Совета заявлений об аккредитации. Секретариат обеспечивает, чтобы в связи с рассмотрением всех заявлений была полностью завершена необходимая работа с документацией, и на практике лишь немногие из тех, кто преодолел это «препятствие», не получают аккредитации. Поскольку проведение межправительственных форумов сопряжено с очень значительными издержками, а рассмотрение каждого заявления требует времени, весь процесс в целом влечет за собой весьма значительные расходы. Комитет обычно проводит свои заседания на протяжении пяти полных недель в год при средних затратах около 3,7 млн. долл. США, без учета расходов подразделения Секретариата, которое обеспечивает обслуживание заседаний. В результате аккредитация каждого заявителя обходится в среднем в 26 000 долл. США11 Хотя ежегодно откладывается рассмотрение 20 заявлений (иногда на два или три года), отклоняется в среднем лишь четыре заявления в год. Поскольку главная цель этого процесса на практике заключается в том, чтобы определить, каким заявителям нельзя предоставить аккредитацию, реальные расходы в рамках нынешнего механизма составляют почти 1 млн. долл. США на каждое отклоненное заявление.

130. Организации Объединенных Наций известны гораздо более эффективные механизмы аккредитации, в рамках которых секретариаты получают заявления, проводят их обзор с учетом технических достоинств и предоставляют государствамчленам списки заявителей, которым они рекомендуют или не рекомендуют предоставить аккредитацию (примером здесь является аккредитация на всемирных конференциях и при некоторых специализированных учреждениях). Такой процесс обеспечивает большую оперативность, более адекватный учет соответствующих заслуг и большую транспарентность, поскольку секретариаты должны давать объяснения в связи со своими рекомендациями по конкретным заявителям. Такой подход хорошо «работает» при проведении крупных конференций, на которых аккредитация занимает, как правило, не более 1- 5 процентов от общего времени, затрачиваемого на обсуждения в межправительственных органах.

131. Группа предлагает восемь элементов для процесса аккредитации в Центральных учреждениях:

132. Для внедрения этих элементов будут необходимы новые навыки и умения. Сотрудникам Группы аккредитации и другим координаторам по вопросам гражданского общества Организации Объединенных Наций необходимо будет пройти надлежащую подготовку, особенно по вопросам, связанным с их профессиональными обязанностями, правами и ответственностью.

133. Чрезвычайно важное значение имеет также более эффективное использование информационной технологии. Группа аккредитации должна вести базу данных, содержащую самую последнюю информацию о заявителях и о ходе рассмотрения их заявлений. Она должна быть доступна для других подразделений Организации Объединенных Наций, включая специализированные учреждения, с тем чтобы они имели возможность вносить вклад в проведение периодических обзоров деятельности. Для создания этой базы данных понадобятся значительные инвестиции, и пройдет определенное время, прежде чем ею станут пользоваться все. Однако в конечном счете она приведет к значительному повышению эффективности и действенности в рамках всей системы Организации Объединенных Наций.

Изучение путей совершенствования и расширения процесса аккредитации

134. В ходе консультаций Группу информировали о настоятельной необходимости обеспечить общесистемную координацию и заручиться более активной поддержкой со стороны страновых и региональных отделений Организации Объединенных Наций в контексте данного процесса. Группа согласна с тем, что эти отделения должны оказывать более значительную помощь заявителям путем отслеживания процесса аккредитации и обеспечения наличия бесперебойного потока информации. На основе использования связанных между собой баз данных, более оперативного обмена опытом и проведения совещаний соответствующих сотрудников следует также обеспечить в системе Организации Объединенных Наций более действенную координацию мероприятий в рамках процесса аккредитации и контроля.

135. Проблема обеспечения общесистемной координации актуальна также и в контексте деятельности Всемирного банка, Международного валютного фонда и Всемирной торговой организации. Многие представители гражданского общества решительно заявляют о том, что этим органам не хватает надлежащих механизмов обеспечения участия и консультаций, и призывают эти организации шире привлекать их к участию в своей работе, как это делает Организация Объединенных Наций. Различные формы неравенства, которые внутренне присущи глобализации, и та роль, которую организации гражданского общества играют в решении многих проблем, говорят в пользу того, что настало время и необходимо обеспечить, чтобы все элементы Организации Объединенных Наций более активно обменивались информацией о гражданском обществе.

136. Было бы полезно лучше знакомить организации гражданского общества и других субъектов с особенностями процесса аккредитации и соответствующими правами и обязанностями. Следует незамедлительно и без значительных расходов опубликовать и широко распространить буклеты, в которых содержалась бы четкая и подробная информация о правилах, кодексах и нормах ожидаемого поведения сторон.

137. Группа полагает, что нерационально оставлять в списках большое число тех аккредитованных организаций, которые не участвуют активно в том или ином виде деятельности Организации Объединенных Наций либо в рамках межправительственных процессов, либо на местах. Мы предлагаем Организации Объединенных Наций напомнить данным организациям, что они могут быть лишены аккредитации. Следует придерживаться более последовательной политики при проведении периодических обзоров деятельности и изучении вклада аккредитованных организаций, по результатам которых не проявляющие активности организации через примерно четыре года следует, как правило, лишать аккредитации.

138. Применяемые Экономическим и Социальным Советом категории статуса НПО (общий консультативный статус, специальный консультативный статус и реестр) используются в течение довольно длительного периода времени, а незначительные изменения были внесены в них по результатам обзора 1996 года. Имеются все основания для того, чтобы несколько пересмотреть их, однако трудно будет прийти к согласию относительно того, каким образом это следует сделать. Наряду с изменением процесса аккредитации следует начать процесс консультаций в целях возможного создания новых категорий:

Решение вопроса о том, кому следует предоставлять доступ

139. Группа сознает, что главная цель ее предложений заключается в том, чтобы добиться изменений в системе Организации Объединенных Наций, которые позволят укрепить ее отношения с гражданским обществом и другими субъектами. Однако в полной мере потенциал такого партнерства будет реализован лишь в том случае, если укрепится и само гражданское общество. И действительно, потенциал партнерских отношений Организации Объединенных Наций с гражданским обществом в будущем будет зависеть, в определенной мере, от того, в какой степени ее партнеры будут обладать надлежащим опытом и специальными знаниями, как они будут осуществлять информационнопропагандистскую работу или представлять соответствующие группы, что необходимо для повышения эффективности процессов Организации Объединенных Наций, а также от того, в какой степени их деятельность будет соответствовать приемлемым стандартам добросовестности и управления. Хотя Организация Объединенных Наций не может заниматься вопросами организации гражданского общества и определять механизмы, необходимые для рассмотрения и решения вопросов управления, важно четко дать понять ее партнерам из числа организаций гражданского общества, каковы «минимальные стандарты» Организации.

140. Процесс углубления отношений Организации Объединенных Наций с гражданским обществом протекает негладко. Хотя многие государствачлены Поддерживают эту тенденцию, некоторые страны утверждают, что «двери были открыты слишком широко», что многие организации гражданского общества, участвующие в работе форумов Организации Объединенных Наций, имеют слабую опору в массах или нечетко разработанные механизмы обеспечения отчетности и что они отнимают слишком много времени в ходе работы межправительственных форумов. Группа изучила эти вопросы. Один из выводов заключается в том, что очень редко возникают ситуации, когда имеет место нехватка времени для выступлений или нехватка мест в зале заседаний. В этих случаях председатели и бюро форумов могли бы решить данную проблему, установив, какая часть времени будет выделена для выступлений представителей гражданского общества и как с максимальной эффективностью использовать это время, в консультации с соответствующими объединениями гражданского общества. Проблемы управления в гражданском обществе, которые необходимо решать, действительно существуют (см. ниже), и по мере расширения партнерских отношений Организации Объединенных Наций Секретариату следует быть более внимательным, когда он определяет, каким образом строить эти отношения и с кем. Вытекающие из этого права должны быть увязаны с более широкими обязанностями, а это налагает, как на Организацию Объединенных Наций, так и на ее партнеров из числа организаций гражданского общества, обязательство обеспечивать соблюдение высоких стандартов.

141. В контексте налаживания и поддержания отношений с гражданским обществом Организации Объединенных Наций следует уделять особое внимание характеристикам конкретных субъектов и признавать, что они со временем меняются. Эти качества, связанные с различными ролями организаций гражданского общества, следует четко определять в контексте регулярных дискуссий Организации Объединенных Наций с теми, с кем она уже работает в тесном контакте. В их число должны входить стандарты управления, такие, как стандарты в отношении транспарентности и отчетности. Опыт можно также почерпнуть в других секторах: например, в научных кругах проводятся коллегиальные обзоры при назначении специалистов на должности и отборе научных работ для издания.

142. Какой бы обширной информацией, необходимой для взаимодействия с гражданским обществом ни располагала Организация Объединенных Наций, ей следует воздерживаться от «специального отбора» организаций гражданского общества, особенно для участия в прениях. Организация Объединенных Наций, несомненно, заинтересована в том, чтобы в ходе ее форумов заслушивалось меньше выступлений представителей негосударственных субъектов, но чтобы при этом такие выступления были более глубокими и подготавливались настоящими профессионалами. А это говорит о необходимости формирования эффективных объединений гражданского общества. Организация Объединенных Наций не должна заниматься их организацией или оказывать на них давление, с тем чтобы они выступали с единой позиции. Однако она может определить категории соответствующих субъектов, как это сделала Комиссия по устойчивому развитию, применяющая концепцию основных групп. Поэтому Организация Объединенных Наций должна предложить стимулы к созданию объединений субъектов, однако не требовать этого в обязательном порядке. Добиться этой цели можно было бы путем распространения информации о передовых практических методах, а также путем использования различных форм поощрения их применения, особенно такой, как предоставление дополнительного времени для выступлений.

143. Участие организаций гражданского общества в работе Организации Объединенных Наций обычно характеризуется привычным дисбалансом. Представленные в Организации Объединенных Наций организации гражданского общества, как правило, имеют штабквартиры в странах Севера; организации из стран Юга обычно проводят активную работу главным образом в крупных городах и не имеют четких процедур отчетности перед своими рядовыми членами. Ораторами являются главным образом англосаксы мужского пола из стран Севера. При этом голоса уязвимых групп слышны не очень отчетливо. Организация Объединенных Наций не может «силой» добиться более адекватного баланса, однако она может поощрять его достижение, особенно путем наблюдения за нынешней представленностью неправительственных организаций и откровенного обсуждения данных вопросов с соответствующими объединениями.

Облегчение физического доступа организаций гражданского общества в помещения Организации Объединенных Наций

Допуск на территорию Организации Объединенных Наций

144. В последнее время соображения безопасности привели к введению более строгих ограничений на допуск в помещения Организации Объединенных Наций. Хотя обеспечение безопасности, несомненно, является самой приоритетной задачей, Группа полагает, что случаев выражения недовольства со стороны организаций гражданского общества было бы значительно меньше, если бы в связи с вводимыми новыми ограничениями заблаговременно давались соответствующие объяснения и если бы обеспечивающие их соблюдение сотрудники действовали вежливо. Прежде чем вносить изменения, представителям администрации объектов Организации Объединенных Наций и сотрудникам службы охраны следует проводить консультации по вопросам допуска в помещения с теми, кто часто посещает Организацию Объединенных Наций. Это позволило бы им объяснять, в чем состоит суть предполагаемых изменений, выслушивать мнения собеседников и просить их оказать помощь в распространении информации о новых правилах и процедурах.

Выделение рабочих помещений для организаций гражданского общества

145. Принятая в некоторых секретариатах и должным образом ценимая практика заключается в том, чтобы выделять для участвующих в ежегодных совещаниях комиссий организаций гражданского общества и других субъектов рабочие помещения, которые обычно представляют собой небольшую комнату для заседаний, где установлены компьютеры, подключенные к Интернету. Группа настоятельно призывает придерживаться такой практики при проведении всех форумов, в работе которых участвует большое число представителей внешних субъектов, включая заседания функциональных комиссий, специализированных учреждений Организации Объединенных Наций и заседания в контексте подготовки к проведению конференций.

Взимание платы за пользование помещениями

146. Из-за трудностей бюджетного характера Организация Объединенных Наций с конца 90-х годов взимает плату за использование помещений для организации мероприятий, которые проводятся параллельно с межправительственными совещаниями в НьюЙорке. Некоторые отрицательно относятся к такой практике, утверждая, что она свидетельствует о «коммерционализации» Организации Объединенных Наций. Администрация Организации Объединенных Наций утверждает, что ограниченность бюджетных ресурсов обусловливает необходимость такой практики и что такая плата взимается по ставкам, которые одинаковы для всех, даже для государствчленов. Противники этой практики выдвигают три основных аргумента. Вопервых, выплачивая свои взносы Организации Объединенных Наций, государствачлены, а значит и их граждане, уже «заплатили» за услуги, которые они предполагают получать от Организации Объединенных Наций. Вовторых, мероприятия, в связи с проведением которых взимается плата, зачастую организовываются в целях оказания поддержки Организации Объединенных Наций и представления информации, необходимой для принятия ею решений, и поэтому взимание платы за это представляется нелогичным. Втретьих, процесс взимания платы недостаточно транспарентен, и соответствующая информация приводится без четкой разбивки по статьям расходов и не дает четкого и полного представления об их характере. Группа полагает, что в будущем Организации Объединенных Наций следует отказаться от этой практики, а пока начать предоставлять общественности более подробную информацию о таких расходах

VIII. КАКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ИМЕЮТ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДЛЯ ПЕРСОНАЛА, РЕСУРСОВ И РУКОВОДСТВА

Создание управления по вопросам вовлечения субъектов и партнерства

147. Предложения Группы преследуют гораздо более широкие цели и связаны не только с укреплением отношений между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом. Они не только предполагают сотрудничество с более широким кругом субъектов — самыми разнообразными субъектами, деятельность которых увязывается с целями Организации Объединенных Наций, — они также предусматривают использование совершенно иных методов работы Организации Объединенных Наций как в области оперативной деятельности, так и в рамках процессов межправительственных консультаций. В связи с этим Генеральному секретарю и другим руководителям системы Организации Объединенных Наций необходимо будет проявлять твердость при выполнении ими своей руководящей роли. Группа полагает, что им понадобится помощь малочисленного управления высокого уровня, которое будет разрабатывать стратегические руководящие принципы, выполнять функции наблюдения как в рамках системы Организации Объединенных Наций, так и вне ее, и определять характер изменений в организационной структуре и культуре.

148. Поэтому Группа предлагает создать в Нью-Йорке новое управление, подотчетное высшему руководству и возглавляемое заместителем Генерального секретаря. Это управление по вопросам участия партнерства и субъектов будет играть широкую пропагандистскую роль, разрабатывать стратегические руководящие принципы, оказывать консультативные услуги Организации Объединенных Наций по вопросам работы с различными субъектами и добиваться «образования критической массы», самостоятельно выполняя соответствующие функции, как нынешние, так и новые, с целью обеспечить максимально эффективное взаимодействие в работе и согласованность мероприятий. Хотя окончательный состав этого управления должен быть определен в ходе дальнейших консультаций и уточнения всех деталей, оно должно обеспечить упорядоченное выполнение «под одной крышей» функций существующих в настоящее время подразделений Организации Объединенных Наций, занимающихся вопросами вовлечения субъектов. Группа предлагает включить в ее состав следующие подразделения:

149. Хотя специалисты по вопросам гражданского общества и вовлечения партнеров будут подотчетны в рамках всей системы Организации Объединенных Наций руководителям своих подразделений, они будут сотрудничать с вышеупомянутыми подразделениями и получать от них руководящие указания и поддержку. Руководитель Управления будет проводить работу с соответствующими партнерами в целях разработки подхода к управлению эффективно функционирующей сетью связи, что будет содействовать поддержанию в рамках всей системы надлежащей связи между сотрудниками, чья главная обязанность заключается в вовлечении партнеров.

150. Управление будет выполнять ряд задач общесистемного характера:

Группа по вопросам гражданского общества

151. Группа по вопросам гражданского общества будет оказывать услуги, заниматься налаживанием связей и разрабатывать руководящие принципы в интересах всех тех сотрудников системы Организации Объединенных Наций, которые самым непосредственным образом работают с гражданским обществом. Она будет пропагандировать идею надлежащего участия организаций гражданского общества в процессах и мероприятиях Организации Объединенных Наций и будет играть ведущую роль в реализации инициатив в этой области. Для того чтобы это подразделение пользовалось доверием представителей гражданского общества, возглавлять его должен человек, который ранее занимал высокие должности в организациях гражданского общества.

152. Немаловажным является вопрос о том, должны ли этой группе быть переданы нынешние функции, персонал и институциональные ресурсы Службы связи с неправительственными организациями Организации Объединенных Наций. Служба имеет отличную репутацию как внутри, так и за пределами Организации Объединенных Наций главным образом в силу ее межучрежденческого мандата и выполняемой ею роли доверенного посредника между системой Организации Объединенных Наций и гражданским обществом, ее полуавтономного статуса и установленных ею высоких профессиональных стандартов. Обладая в определенной степени гибкостью и мобильностью организаций гражданского общества, она представляет доклады к ежегодным совещаниям учрежденийспонсоров Организации Объединенных Наций и к ежегодной сессии Группы Организации Объединенных Наций по вопросам коммуникации. Если Служба станет ядром этой новой группы, то Организация Объединенных Наций может лишиться ценного полуавтономного механизма. Однако положение в Службе характеризуется хронической нестабильностью и неопределенностью в том, что касается финансирования осуществляемых ею основных и специальных мероприятий, и введение ее в состав Секретариата расширило бы ее возможности в плане осуществления общесистемного руководства в вопросах гражданского общества.

153. Группа признает и одобряет важную и единственную в своем роде работу Службы связи с неправительственными организациями и полагает, что она заложит надежный фундамент для деятельности нового подразделения, что, в свою очередь, обеспечит ей более солидную базу ресурсов и возможность обмениваться опытом и информацией о подходах с другими группами в составе этого подразделения и системы Организации Объединенных Наций в целом. Кроме того, Служба предоставит в распоряжение нового подразделения базу ресурсов и справочную информацию о заслуживающей внимания работе с системой Организации Объединенных Наций и сообществом неправительственных организаций. При этом следует признать, что исключительно важно соблюсти баланс и что основные сложности возникают по мере углубления в детали. Поэтому Группа рекомендует, чтобы решение было принято на основе консультаций со спонсорами Службы после того, как будут согласованы все остальные детали, касающиеся структуры нового подразделения. А пока Группа настоятельно призывает спонсоров Службы в рамках системы Организации Объединенных Наций продолжать обеспечивать максимально возможный объем финансирования ее деятельности.

154. Если в состав новой группы по вопросам гражданского общества будет включена Служба связи с неправительственными организациями (ССНПО), то ей должна быть предоставлена значительная степень автономии. Добиться этого наилучшим образом можно было бы в том случае, если бы руководство практической реализацией стратегии ее деятельности и программы работы осуществлял комитет по вопросам управления или руководящий комитет, в состав которого входили бы нынешние основные спонсоры Службы связи с НПО и примерно такое же количество их основных клиентов из числа организаций гражданского общества. Аналогичную модель управления можно было бы проработать и для других групп в составе подразделения.

155. Группа вносит предложение о том, что Группа по вопросам гражданского общества — помимо функций, выполняемых в настоящее время Службой связи с НПО, и общих функций Управления по вопросам участия и партнерства субъектов — будет:

156. Группа полагает, что некоторые субъекты гражданского общества заслуживают большего внимания со стороны Организации Объединенных Наций в силу того, что они либо выполняют явно выраженные представительские функции, либо имеют широкий членский состав. Никаких новых структур для них не предлагается, но рекомендуется изучить вопрос о возможности откомандирования этими субъектами своих представителей для работы в качестве координаторов в составе Группы по вопросам гражданского общества. К их числу относятся:

Группы, призванные выполнять иные функции

157. Группа по налаживанию партнерских отношений будет проводить консультации по вопросам руководства, давать необходимые ориентиры и указания персоналу, оказывать оперативную поддержку и обеспечивать использование имеющейся информации для налаживания партнерских отношений между многими заинтересованными сторонами, а также выполнять функции, изложенные в разделе III выше. В ее состав, вероятно, войдет Фонд международного партнерства Организации Объединенных Наций. Группа связи с выборными представителями будет оказывать услуги в целях обеспечения взаимодействия с парламентами и парламентариями, а также с местными органами власти (подробно конкретные задачи этой группы изложены в разделе VI).

Назначить специалистов по вопросам участия субъектов в состав канцелярий координаторов-резидентов

158. Как указывалось в разделе IV, Группа настоятельно призывает Генерального секретаря назначить специалистов по вопросам участия субъектов (или гражданского общества) на страновом уровне, в первую очередь в 30-40 специально отобранных для этих целей стран. При отборе можно было бы попытаться отразить масштаб данной программы Организации Объединенных Наций и актуальные для целей ее осуществления возможности организаций гражданского общества. В первую очередь они должны обладать опытом работы по установлению контактов и оказанию содействия в деле налаживания партнерских отношений, хотя предполагается, что они должны быть знакомы с гражданским обществом и, возможно, с другими действующими лицами в стране. Представляя доклады координаторамрезидентам, они будут способствовать осуществлению стратегии Организации Объединенных Наций в целях обеспечения участия в работе с гражданским обществом и другими действующими лицами и оказывать консультативную помощь сотрудникам организаций системы Организации Объединенных Наций.

159. Эти специалисты будут расширять объем имеющихся в системе Организации Объединенных Наций знаний о динамике и возможностях гражданского общества и других субъектов и способствовать налаживанию прочных партнерских отношений и конструктивного диалога. Они будут координировать деятельность по обеспечению участия на страновом уровне, добиваться надлежащего вовлечения национальных действующих лиц в международные и региональные процессы, а также добиваться того, чтобы страны вносили максимальный вклад в достижение сформулированных в Декларации тысячелетия целей в области развития и других целей Организации Объединенных Наций и оказывали всемерную поддержку соответствующей деятельности. Кроме того, они будут содействовать улучшению политической обстановки в интересах организаций гражданского общества в конкретной стране. Выполняемые ими функции, которые должны быть одобрены Группой Организации Объединенных Наций по вопросам развития (ГООНВР) по согласованию с Управлением по вопросам участия и партнерства субъектов, будут, скорее всего, включать:

160. Поскольку специалисты будут набираться на местной основе, последствия для бюджета не должны быть слишком существенными. И поскольку они будут способствовать тому, чтобы субъекты вносили более активный вклад в достижение сформулированных в Декларации тысячелетия целей в области развития и процессы подготовки документов о стратегии смягчения проблемы нищеты, в течение экспериментального четырехлетнего периода взносы доноров, вероятно, будут значительными.

Решение проблем, обусловленных различиями между Севером и Югом

161. На протяжении всей своей работы и при подготовке настоящего доклада Группа учитывала те различия, которые в настоящее время характерны для большинства процессов Организации Объединенных Наций в плане представительства гражданского общества и которые не позволяют им отразить чаяния всех граждан. Так, в частности, интересы гражданского общества отстаивают по большей части представители стран Севера, либо их организации базируются в этих странах; представителями являются главным образом мужчины; порядок отчетности большинства организаций гражданского общества (Севера и Юга) перед их рядовыми членами четко не установлен; а уязвимые группы представлены недостаточно. Многие предложения Группы, изложенные ниже, призваны устранить подобные различия. являются главным образом мужчины; порядок отчетности большинства организаций гражданского общества (Севера и Юга) перед их рядовыми членами четко не установлен; а уязвимые группы представлены недостаточно. Многие предложения Группы, изложенные ниже, призваны устранить подобные различия

162. Как и в связи с другими проблемами, касающимися вовлечения гражданского общества в осуществление управления, возможности Организации Объединенных Наций в плане сглаживания этих различий не безграничны. Она могла бы отслеживать их в рамках процесса, аналогичного представляемым Комиссией по правам человека докладам, в которых указывается, сколько мужчин и сколько женщин — представителей государствчленов и гражданского общества выступало на ее заседаниях. Она могла бы также регулярно обсуждать связанные с ними проблемы с объединениями субъектов с целью настоятельно призвать их к повышению эффективности процессов отбора и обзора со стороны аналогичных структур. Исключительно важное значение имеет применение гибкого подхода. Многие международные организации гражданского общества подчеркивают, что они систематически делегируют полномочия отделениям и партнерам Юга, что тот факт, что они базируются на Севере, вовсе не означает, что они не представляют интересы низовых организаций Юга, а также что их сотрудники представляют самые разные страны.

163. Секретариат и сотрудники специализированных учреждений, особенно представленных на местах, также могут способствовать расширению возможностей субъектов Юга в плане их эффективного вовлечения в деятельность Организации Объединенных Наций. Для обеспечения прогресса в этом отношении требуется уделять более пристальное внимание участию в процессах обсуждения в рамках системы Организации Объединенных Наций на национальном и региональном уровнях. Если деятельность в этом направлении будет успешной, то многие организации гражданского общества перестанут чувствовать себя несправедливо обойденными в тех случаях, когда их делегаты не выезжают в НьюЙорк или Женеву для участия в представляющих для них значительный интерес процессах обсуждения.

Учредить фонд в целях наращивания потенциала гражданского общества и повышения эффективности партнерских отношений

164. В контексте процессов обсуждений на глобальном уровне для Организации Объединенных Наций исключительно полезным является участие представителей гражданского общества, имеющих солидный опыт работы в соответствующих областях на национальном и низовом уровне, особенно в работе со слабо представленными группами. Однако такие группы редко могут сами финансировать свое участие. Более того, их влияние будет значительно меньше, чем влияние опытных активистов международных организаций гражданского общества, если только они не получат информации о том, что представляет собой процесс обсуждения, какую роль они могут играть и каким образом они могут вырабатывать политические заявления на основе собственного практического опыта.

165. В связи с этим Группа предлагает учредить целевой фонд в интересах вовлечения гражданского общества. В основу своей работы он мог бы заложить методы, которые использует Служба связи с неправительственными организациями при финансировании участия организаций гражданского общества Юга в процессах Организации Объединенных Наций. Однако его деятельность должна осуществляться в рамках базового годового бюджета, а не по принципу мобилизации ресурсов для проведения каждого конкретного мероприятия. Цели деятельности фонда будут состоять в том, чтобы:

166. На практике эта деятельность будет осуществляться совместно с деятельностью глобального фонда за развитие партнерских отношений (см. предложение 10). Ассигнования на цели деятельности на глобальном уровне будут выделяться Управлением по вопросам участия и партнерства субъектов, на которое будет возложена общая ответственность, по согласованию со специалистами соответствующего субъекта в Центральных учреждениях. Средства, зарезервированные для деятельности на страновом уровне, могли бы быть переданы в ведение одного из учреждений Группы Организации Объединенных Наций по вопросам развития. Предполагается, что основной поток финансирования будет проходить через координатороврезидентов, которые будут на конкурсной основе подавать заявки на предоставление им финансирования на двухгодичный период. Группа Организации Объединенных Наций по вопросам развития и Управление по вопросам участия и партнерства субъектов будут выделять средства по заявкам, которые связаны с осуществлением проектов, представляющих наибольший интерес.

167. Фонд мог бы финансироваться за счет средств правительств, фондов, международных организаций гражданского общества и самой Организации Объединенных Наций. Можно было бы также рассмотреть вопрос об учреждении - с целью ввести ежегодную практику принятия решений в отношении финансирования либо проведения обзора решений — процесса принятия решений, в котором участвовали бы представители гражданского общества, правительств, частного сектора и подразделения системы Организации Объединенных Наций. В этих вопросах можно опираться на опыт действующих целевых фондов и Механизма партнерства Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН)

Удовлетворить потребности, связанные с подготовкой руководителей и развитием прочих людских ресурсов

168. Прогресс будет эфемерным, если вопросы отношений с гражданским обществом не будут поставлены во главу угла деятельности руководителей в рамках системы Организации Объединенных Наций в целом. В связи с этим Группа подчеркивает важное значение:

169. Для выполнения этих рекомендаций руководители системы Организации Объединенных Наций должны будут проявить лидерские качества и акцентировать внимание на том, что работа с гражданским обществом и другими субъектами является неотъемлемой составной частью повседневной деятельности Организации сегодня

Обеспечить удовлетворение потребностей в бюджетных средствах на цели осуществления общей стратегии

170. По прогнозам Группы, общий объем средств на цели осуществления всех предложенных мер составит порядка 4 млн. долл. США в год по линии основных ресурсов, из которых примерно 3 млн. долл. США в год могло бы быть обеспечено за счет экономии средств путем, скажем, осуществления изменений, предложенных в связи с процессом аккредитации. Группа предполагает, что на трехлетний период могут быть мобилизованы внебюджетные средства в размере около 40 млн. долл. США. По нашим прогнозам, целый ряд доноров выделит средства на осуществление многих предложенных видов деятельности, включая работу глобальных комитетов по общественной политике; работу специалистов, представляющих субъектов на страновом уровне; проведение различных слушаний и процессов консультаций, а также деятельность фонда в целях наращивания потенциала гражданского общества и налаживания партнерских отношений. Группа предлагает создать Целевой фонд по вопросам участия и партнерства субъектов, деятельностью которого будет руководить Управление по вопросам участия и партнерства субъектов и в котором будут предусмотрены счета на цели проектов по реализации различных предложенных инициатив. Группа предлагает Генеральному секретарю или заместителю Генерального секретаря, который возглавит новое подразделение, провести конференцию доноров, в ходе которой будет учрежден этот фонд.

171. Хотя это суммы весьма внушительные, объем бюджетных средств по линии основных ресурсов составляет лишь долю процента оперативного бюджета Организации Объединенных Наций. Группа полагает, что если мобилизовать ресурсы в таком объеме не удастся, то Организации Объединенных Наций будет сложно убедить гражданское общество, международное сообщество и других субъектов в серьезности ее намерений в отношении более активного привлечения к работе организаций гражданского общества.

172. По мнению Группы, увязка ее предложений с деятельностью по осуществлению глобальных целей должна побудить доноров внести свой вклад в этот процесс. Она рекомендует также нетрадиционный формат финансирования, а именно: мобилизовать 10 процентов от общей суммы за чет субъектов, включая частный сектор, местные органы власти крупных городов и крупные неправительственные организации.

IX. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГЛОБАЛЬНОГО ЛИДЕРСТВА

Обеспечить руководство в рамках системы Организации Объединенных Наций в целом

173. Помимо того, что Генеральный секретарь является главным должностным лицом, ответственным за деятельность Организации Объединенных Наций, а также ее программ и фондов, он выполняет также функции Председателя Координационного совета руководителей (КСР) системы Организации Объединенных Наций в целом. В этом качестве он имеет возможность рекомендовать учреждениям, чтобы они серьезно занимались вопросами гражданского общества и партнерских отношений, налаживали координацию и внедряли высокие общие стандарты, добивались того, чтобы эти вопросы занимали важное место в рамках межправительственных процессов, а также добивались осознания правительствами всех стран мира всей важности этих проблем.

174. Имеются богатые возможности в плане повышения в рамках системы Организации Объединенных Наций стандартов в отношении раскрытия информации и участия, в плане обмена системами аккредитации и базами данных организаций гражданского общества либо их координации; сотрудничества в интересах более активного участия в реализации сформулированных в Декларации тысячелетия целей в области развития и разработки стратегий сокращения масштабов нищеты; более активного привлечения парламентариев к решению международных вопросов, а также обеспечения более широкой поддержки гражданами многосторонностей политики.

Содействовать тому, чтобы правительства обеспечивали процветание гражданского общества

175. Многие предложения Группы можно будет реализовать в полном объеме только в том случае, если организации гражданского общества получат возможность беспрепятственно развиваться в полную силу, а правительства соответствующих стран будут уважать их в качестве своих собеседников и партнеров. Государствамчленам надлежит подтвердить важное значение партнерских отношений и вовлечения в работу многих субъектов, как в национальном масштабе, так и в рамках Организации Объединенных Наций. Это позволит обеспечить практическую реализацию принципов свободы выражения мнений, свободы ассоциаций и собраний, составляющих фундамент правовой базы в области прав человека. Приоритеты включают:

Использовать международный авторитет в целях повышения эффективности системы управления в мире

176. В ходе проведенных Группой консультаций выяснилось, что многие обеспокоены тем, что Организация Объединенных Наций утратила свой авторитет и влияние среди других межправительственных форумов, особенно Международной организации труда, Международного валютного фонда, Всемирного банка и стран «большой восьмерки». Однако большинство из тех, кто высказывает подобную озабоченность, полагает, что Организации Объединенных Наций отводится ключевая роль и она может восстановить утраченные позиции. Опираясь на моральный авторитет и организующую роль Генерального секретаря, она могла бы способствовать продвижению в рамках международной системы новой концепции управления в мире, основанного на принципах плюрализма, участия, адекватного учета интересов, транспарентности и справедливости. Если бы она содействовала проведению с широким кругом участников обсуждений, посвященных таким реформам — включая предложенные в опубликованном недавно докладе Всемирной комиссии МОТ по социальному аспекту глобализации, новой группой по глобальным угрозам и настоящей Группой видных деятелей — она могла бы внести столь необходимый вклад в формирование основ управления в мире на XXI век. В этом случае ее деятельность получила бы одобрение и поддержку самых широких кругов гражданского общества и других участников во всем мире.

X. БУДУЩЕЕ МНОГОСТОРОННЕЙ ПОЛИТИКИ

177. Реализация содержащихся в настоящем докладе предложений будет иметь последствия, выходящие далеко за рамки отношений Организации Объединенных Наций с гражданским обществом. Они затрагивают процессы управления в мире и будущее многосторонней политики. После геноцида в Руанде и террористических нападений 11 сентября 2001 года мировые державы переменно применяли как односторонний, так и многосторонний подход. Точно так же меры реагирования, принимавшиеся в связи с глобальными угрозами, обусловленными целым рядом факторов — от восточноазиатского кризиса и задолженности стран третьего мира до пандемии СПИДа и изменения климата, - являлись результатом как односторонних, так и многосторонних усилий.

178. Именно тогда, когда существует небывалое ранее число проблем, для решения которых необходимо принимать меры на глобальном уровне, носящие эклектический характер процессы управления в мире, похоже, порождают не меньше противоречий, чем предоставляют возможностей для взаимодействия. Для того, чтобы направить деятельность, нацеленную на решение такого рода проблем, в последние годы создавались различные группы и комиссии. Они значительно отличаются друг от друга по масштабам и формату деятельности, но у них много общего. Поэтому Группа завершает свой доклад информацией о трех уроках, извлеченных в процессе его подготовки и относящихся, по ее мнению, ко всем таким органам.

В системе управления в мире имеются серьезные пробелы

179. Практика организации работы групп и комиссий стала применяться более широко - и, возможно, вовсе не случайно - именно тогда, когда эпоха проведения крупных международных конференций в значительной степени отошла в прошлое. Хотя они выполняют весьма различные роли (при обсуждении вопросов управления в мире группы являются консультативными форумами, в то время как конференции выполняют функции форумов для проведения обсуждения), у них есть и общие черты. Деятельность и тех, и других нацелена на решение конкретных проблем в четко определенные временные рамки, в них обеспечен баланс в плане представленности регионов, в их состав включены все заинтересованные действующие лица, и они подотчетны системе Организации Объединенных Наций. Сегодня все эти атрибуты признаны в мире в качестве неотъемлемых компонентов прогресса на глобальном уровне. Однако в настоящее время таких форумов, которые сочетали бы в себе все эти компоненты, явно недостаточно. Для того чтобы расширять практику организации и работы групп и добиться их широкого признания, важно будет привлекать различных субъектов к отбору их членов и активно проводить их предложения в жизнь.

180. Организации Объединенных Наций следует делать ставку на протекающие в настоящее время более широкие процессы, имеющие сходные черты, в частности предложения Группы в отношении глобальных комитетов по общественной политике и открытых слушаний. Группа полагает целесообразным запланировать первые открытые слушания на период непосредственно перед проведением Генеральной Ассамблеей в 2005 году обзора прогресса в достижении сформулированных в Декларации тысячелетия целей в области развития.

181. Группы и комиссии могут оказать помощь в этом отношении, однако то, в какой степени они будут поддержаны общественностью, будет зависеть от широты их членского состава, реалистичности и смелости их предложений и того, насколько активно их предложения будут претворяться в жизнь. Группа уверена, что благодаря организованному ею масштабному процессу интенсивных консультаций тысячи людей получили возможность внести свою лепту в подготовку настоящего доклада, а, следовательно, содержащиеся в нем предложения получат значительную поддержку. Она также уверена в том, что данный комплекс предложений представляет собой смелую и при этом практически осуществимую программу реформы, которая будет способствовать значительному повышению влияния Организации Объединенных Наций и активизации поддержки ее деятельности со стороны общественности. Группа искренне надеется на то, что государствачлены, а также руководство Секретариата и других органов Организации Объединенных Наций будут активно обсуждать данные предложения и примут в связи с ними необходимые меры.

182. Группа предлагает провести обсуждение настоящего доклада как минимум в трех секретариатских органах - Группе старших руководителей Секретариата Организации Объединенных Наций, Группе Организации Объединенных Наций по вопросам развития и Совете руководителей системы Организации Объединенных Наций — с последующим проведением в установленные сроки обзоров прогресса в деле выполнения взятых обязательств. Группа хотела бы предложить, чтобы контроль за деятельностью в связи с этими вопросами и отношениями Организации Объединенных Наций со всеми внешними субъектами был возложен на Управление по вопросам участия и партнерства субъектов, которое предложено создать и которое будет регулярно представлять доклады Генеральному секретарю. Мы предлагаем также провести в ближайшие месяцы неформальное обсуждение этих предложений с государствамичленами в рамках подготовки к проведению на следующей сессии Генеральной Ассамблеи обсуждения по вопросам, требующим согласования на межправительственном уровне.

Аналогичное смещение акцентов в парадигме характерно для всего много- образия групп

183. Те же императивы, на основе которых сложилось общее концептуальное видение Группы, в высшей степени характерны и для других комиссий и групп, и в них содержатся общие посылки в отношении будущего управления в мире и Организации Объединенных Наций. Так, в частности, несомненно, что «лицо» многосторонней политики меняется: она все в большей степени формируется коалициями, которые действуют на специальной основе и заинтересованы в достижении конкретных целей и в состав которых входят участники, являющиеся единомышленниками в данной конкретной области, но при этом имеющие позиции, различные по другим вопросам. Прежнее понятие многосторонности в международных отношениях означало, по сути, «всесторонность» — подход, когда сначала все правительства достигают договоренности в отношении политики, а потом приступают к ее практическому осуществлению.

184. Сегодняшнее понятие предполагает многосторонность в исконном смысле этого слова. Оно охватывает многих участников с различных сторон или субъектов, которые во многом имеют отношение к конкретной проблеме. Некоторые форумы собираются на специальной основе и не являются универсальными, однако они объединяют единомышленников, которые совместными усилиями пытаются получить поддержку в том вопросе, которым занимаются. При создании Организации Объединенных Наций не предполагалось, что она будет действовать на основе такого многостороннего подхода, однако в современном мире дела зачастую ведутся именно так. Поэтому, для того чтобы идти в ногу со временем, Организации Объединенных Наций необходимо взять на вооружение именно такой подход.

185. Организация Объединенных Наций должна стать более открытой для мира организацией, т.е. организацией, тесно связанной со многими субъектами. Она должна целенаправленно заниматься налаживанием и продвижением партнерских отношений с участием многих заинтересованных сторон и созданием сетей по вопросам глобальной политики, обеспечивая охват субъектов, помимо государствчленов, и поддерживая при этом справедливый баланс между Севером и Югом. Препятствиями на пути к этому могут стать сложившиеся в контексте ее деятельности традиции осуществления формальных межправительственных процессов. Однако партнерские отношения и сети по вопросам политики будут в большей степени ориентированы на достижение конкретных результатов и будут обеспечивать более четкую увязку между мерами, принимаемыми Организацией на местном уровне, и ее деятельностью в интересах всего международного сообщества, особенно в том, что касается прогресса в достижении сформулированных в Декларации тысячелетия целей в области развития. Для того чтобы Организация Объединенных Наций могла выжить, ей необходимо двигаться в этом направлении. Организация Объединенных Наций будет пользоваться все меньшей поддержкой со стороны общественности, если не продемонстрирует свою способность добиться явных позитивных изменений.

186. Организация Объединенных Наций должна также принять более активные меры в целях повышения эффективности системы управления в мире и в целях обеспечения большей демократизации. В этих своих усилиях она должна руководствоваться принципами учета интересов (достижение справедливых результатов), участия (привлечение граждан к деятельности по принятию решений, затрагивающих их интересы) и подотчетности (изучение проблем, волнующих граждан, и ответственность перед ними).

187. Наряду с этим Организация Объединенных Наций должна на более системной основе проводить работу по изучению мирового общественного мнения, с тем чтобы улавливать соответствующие тенденции и оказывать влияние на него. Это будет означать более систематическое взаимодействие с видными деятелями, влияющими на формирование общественного мнения, включая влиятельные фигуры в гражданском обществе, в политической сфере и средствах массовой информации. Движение в этом направлении помогло бы системе Организации Объединенных Наций активнее налаживать партнерские отношения, которые будут способствовать достижению ее целей и обеспечат поддержку многосторонней политики.

Справочный документ, подготовленный Фернанду Энрики Кардозу, Председателем Группы Генерального секретаря в составе видных деятелей для рассмотрения взаимосвязи между ООН и гражданским обществом

1. УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ И ФОРМИРОВАНИЕ «ГЛОБАЛЬНОЙ ОЛИТИКИ»

Мы живем в новом мире. Сегодняшний мировой порядок является более открытым, сложным, разнообразным, взаимосвязанным и, как никогда ранее, опасным.

Современный глобальный порядок все более определяется многоплановыми и взаимозависимыми закономерностями транснациональных взаимоотношений, формируемыми как государственными, так и негосударственными субъектами. Взаимосвязь между гражданским обществом и Организацией Объединенных Наций можно должным образом понять лишь в рамках этого более широкого контекста.

Трудноразрешимые проблемы, выходящие за рамки национальных территориальных юрисдикций разных стран, становятся предметом обсуждения различными гражданскими организациями на все более широких общественных форумах. Такие глобальные угрозы, как финансовая нестабильность, экологические катастрофы, терроризм, наркотики и инфекционные болезни, отражаются на жизни людей во всем мире и приобрели столь значительные масштабы, что ни одна страна не в состоянии решить их самостоятельно.

Глобализация влечет за собой существенное расширение взаимозависимости национальных и глобальных интересов. Вместе с тем глобализация является не только экономическим или технологическим процессом. Она также представляет собой политическое, социальное и культурное явление.

На глобальном уровне происходит обмен не только капиталами и товарами. Этот процесс также охватывает информацию, нематериальные ценности, символику и идеи. Неуклонный рост взаимозависимости касается не только рынков и финансовых потоков. Гибкие партнерства и объединения также способствуют укреплению потенциала гражданских организаций и общественных движений по реализации своего участия и влиянияУчастие гражданского общества в управлении глобальными преобразованиями

в свою очередь никогда не достигло бы своего нынешнего размаха и масштабов без соответствующего расширения гражданской активности. Рост общественно полезных акций по частной инициативе является недавним, массовым и практически универсальным явлением.

.

Глобальная революция в области создания общественных ассоциаций способствовала расширению и укреплению демократии на национальном уровне. Этот процесс носил и во многих местах до сих пор носит конфликтный и непоследова тельный характер. Вместе с тем, повидимому, тенденция к формированию более информированного, представительного и ответственного общества приобрела широкий размах и стала необратимой.

Глобальное управление, как и глобализация, является весьма противоречивым процессом, который влечет за собой значительное расширение арены политических действий государств и негосударственных участников. Этот процесс выходит за рамки отношений между Организацией Объединенных Наций и неправительственными организациями.

В этой связи возникает вопрос, соответствует ли система Организации Объединенных Наций современным тенденциям и процессам, протекающим в международном сообществе, или же в известной мере она до сих пор находится в плену у прошлого?

2. ЖИЗНЕННО ВАЖНАЯ РОЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ В ДЕЛЕ РАЗВИТИЯ ГЛОБАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Организация Объединенных Наций играет ключевую роль в укреплении глобального управления благодаря последовательному поощрению участия гражданского общества в процессах обсуждения и диалога, ведущих к новым формам политического взаимодействия.

Окончание «холодной войны» и отказ от политики силы, ассоциируемой с конфликтом между двумя идеологическими блоками, породили большие надежды. Победители в «холодной войне» первыми объявили о начале новой эры, которая будет создаваться вместе с Организацией Объединенных Наций, а не без нее. И действительно, повестка дня Организации и ее готовность работать с негосударственными участниками значительно расширились. На постоянной основе стали рассматриваться транснациональные вопросы, имеющие непосредственное отношение к качеству жизни народов в настоящем и будущем. В ходе глобальных конференций 90х годов гражданские организации выступали с новыми идеями и предложениями, отстаивали в спорах и на переговорах свои принципы, протестовали и оказывали политическое давление, способствуя формированию уникального «общественного пространства». Постепенно были разработаны международные нормы и стандарты и созданы распорядительные учреждения и механизмы. За последние два десятилетия огромный прогресс достигнут в признании основополагающих всеобщих прав и предотвращении глобальных угроз.

Этот непрекращающийся процесс формирования космополитического права является крупным шагом к созданию мирового порядка, основанного не на неоспоримой воле суверенных государств, а на общепринятых принципах и нормах. В отличие от прошлого кардинальным шагом вперед стало признание индивидуумов субъектами не только национального права, но и космополитических норм, проводимых в жизнь транснациональными институтами.

Права человека составляют саму суть этого космополитического идеала именно благодаря их универсальности и ориентации на индивидуумов как на личности, а не граждан того или иного национального государства.

Обеспокоенность благосостоянием будущих поколений, нашедшая свое выражение в понятии «наше общее будущее», - еще одно мощное проявление этой приверженности универсальным ценностям не только в пространственном, но и во временном аспекте.

Гражданское общество, учитывая присущее ему разнообразие участников, проблематики и форм деятельности, является олицетворением социальнокультурного многообразия глобального сообщества и мощным фактором поощрения многосторонней парадигмы действий.

Вполне естественно, что в такой открытой среде с широкими возможностями для общественной активности укрепилось и стало более многоплановым взаимодействие между гражданским обществом и системой Организации Объединенных Наций. В прошлом десятилетии действительно резко расширилась практика традиционного консультирования с негосударственными участниками и появились экспериментальные инновационные формы партнерства и сотрудничества.

Однако все более сложный характер этих взаимоотношений привел к тому, что складывавшаяся годами система обеспечения взаимодействия между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом начала давать сбои.

Все шире признается, что некоторые процессы исчерпали себя, что вклад граждан в глобальное управление нуждается в более глубоком осмыслении и должен цениться выше и что необходимо добиваться большей последовательности и согласованности правил взаимодействия с гражданским обществом.

Генеральный секретарь Кофи Аннан подчеркнул, что, возможно, было бы полезно сделать паузу для оценки возникающих проблем и требований, анализа существующих политики и процедур, а также изучения новых альтернатив и возможностей. Необходимо решить вопросы и проблемы различного порядка, что позволило бы Организации Объединенных Наций прикоснуться к живительному источнику энергии, каковым является гражданская активность, и обеспечить гражданскому обществу уважение и статус, которых оно заслуживает.

Многие проблемы практического характер, юридические вопросы и финансовые последствия взаимодействия с гражданским обществом в системе Организации Объединенных Наций изложены в справочном документе UN System and Civil Society: an inventory and analysis of practices («Система Организации Объединенных Наций и гражданское общество: оценка и анализ практики»), подготовленном для Группы Джоном Кларком и Зехра Айдином.

Вместе с тем существуют также вопросы стратегического и контекстуального характера, которые Группе необходимо учесть. Некоторые из них связаны с недавними геополитическими событиями и переменами.

3. ФАКТОРЫ РИСКА И ВОЗМОЖНОСТИ, СВЯЗАННЫЕ С МЕЖДУНА-РОДНЫМ СЦЕНАРИЕМ

Десятилетие 90-х годов характеризовалось подъемом, вызванным глобальными конференциями Организации Объединенных Наций. Сегодня же на смену впечатлению о том, что удалось добиться существенного прогресса, пришло чувство разочарования.

Существует очевидный дефицит политического регулирования и демократического управления в некоторых ключевых областях процесса глобализации. В частности, возникли явные противоречия между экономикой и политикой, взаимозависимостью рынков и отсутствием эффективных глобальных механизмов надзора и контроля. Структуры Организации Объединенных Наций, которые несут ответственность за сохранение мира и безопасности, также страдают от недостатков, присущих системе управления.

В результате трудностей в области «упорядочения и демократизации глобализации» радикализация «антиглобалистского движения» привела к возникновению антисоциальных форм общественного протеста и возникновению среди определенных слоев гражданского общества сомнений в самой законности некоторых многосторонних институтов .

Многие неправительственные организации обескуражены препятствиями и проблемами на пути реального участия в процессе принятия решений и фактического осуществления согласованных программ. Некоторые из них также реагируют на воспринимаемый ими как реальный риск оказаться отрезанными от других областей, помимо социальной и гуманитарной.

Со своей стороны правительства многих стран воспринимают расширение взаимодействия с гражданским обществом как угрозу для их национальных интересов и суверенитета, вызванную его растущим влиянием на процессы принятия решений. Такое восприятие осложняется тем фактом, что существует значительное неравенство в численности, влиятельности и ресурсах неправительственных организаций из промышленно развитых и развивающихся стран.

Гражданское общество является не только разнообразным и сложным, оно также глубоко расколото по имеющимся политическим возможностям и тактическим подходам к ряду вопросов. Само по себе это не является проблемой, поскольку демократии внутренне присущи разногласия. Вместе с тем часто идеализируемый собственный воображаемый образ гражданского общества не является сферой «благих ценностей и намерений» в отличие от логики власти и интересов, приписываемых государствам. Гражданские и общественные группы могут также преследовать глубоко противоречивые интересы, которые в некоторых случаях могут идти вразрез с универсально признанными нормами и принципами.

Еще бoльшую обеспокоенность вызывает изнанка и темная подноготная так называемого «нецивилизованного общества». Глобальный терроризм и торговля наркотиками являются мощным проявлением разрушительной силы негосударственных преступных образований и их способности наносить колоссальный ущерб не только конкретным странами, но и всему международному порядку в целом.

Эти проблемы неизбежно усугубляются последствиями недавних проявлений односторонних подходов, выразившихся в решении не подписывать или не ратифицировать крупные соглашения, достигнутые на международном уровне. После террористических нападений 11 сентября 2001 года законные опасения по поводу безопасности привели к весьма спорному военному вторжению в Ирак без согласия Совета Безопасности.

Учитывая тот факт, что единственным форумом, который может заниматься разработкой универсально приемлемых норм, является Организация Объединенных Наций, односторонние действия, предпринимаемые вне ее системы, неизбежно наносят ущерб не только Организации, но и длительным и напряженным усилиям международного сообщества по укреплению глобального управления.

Единственным путем принятия общеприемлемых правил и норм является диалог и обсуждения. Принятым в некоторых государствах идеологическим или религиозным концепциям добра и зла всегда можно противопоставить противоположные концепции других государств.

Космополитическое право является прямой противоположностью стремлению сильных возводить свои конкретные суждения в ранг абсолютных парадигм. С другой стороны, нынешний кризис, как и большинство кризисных ситуаций, также порождает новые мировоззренческие концепции и открывает новые перспективы.

Люди всего мира продемонстрировали беспрецедентные способности к организации и мобилизации путем самого широкого использования информационных технологий для выражения своего несогласия с войной в Ираке. Интернет способствовал их объединению и «неформальной координации», в связи с чем некоторые считают нарождающееся глобальное гражданское общество и мировое общественное мнение наиболее эффективным противодействием односторонним позициям.

Влияние гражданского общества также укрепляется благодаря воздействию средств массовой информации на решение государственных вопросов и ширящемуся многообразию имеющихся источников информации. Эти сближающиеся тенденции создают условия, при которых политическое давление и требования общественности направлены непосредственно на властные структуры в обход традиционных систем политического представительства.

4. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ И ПРОБЛЕМЫ

Вопрос №1: Каким образом можно добиться согласования широкого и всеобъ- емлющего определения гражданского общества с признанием его многообра- зия и необходимости выработки гибких правил взаимодействия?

В рамках сферы полномочий Группы было принято широкое и всеобъемлющее определение гражданского общества, охватывающее целый спектр негосударственных субъектов, включая парламентариев и частный сектор. Пути взаимодействия гражданского общества с Организацией Объединенных Наций и оказания влияния на глобальное управление также являются разнообразными от информационноразъяснительной работы и общественных протестов до проведения консультаций и создания партнерств с различными учреждениями и программами.

Выбор этого всеобъемлющего определения порождает ряд вопросов. Некоторые подгруппы, такие, как частный сектор, средства массовой информации, парламентарии или местные органы власти, не во всех случаях считают себя частью институциональной категории гражданского общества. С другой стороны, многие неправительственные организации считают, что частный сектор не следует относить к гражданскому обществу.

Цели, мотивы и характер взаимодействия этих участников с Организацией Объединенных Наций носят самый различный характер. Группе предстоит рассмотреть вопрос о том, при каких обстоятельствах возможно или желательно выносить общие рекомендации и руководящие принципы для гражданского общества в целом или же о целесообразности разработки многоплановых стратегий в целях содействия самому широкому участию каждого из потенциальных партнеров. Вопрос

№ 2: Каким образом можно сочетать укрепление гражданского общества на национальном уровне с поощрением участия граждан в решении глобальных вопросов?

Подавляющее большинство организаций гражданского общества имеют национальную основу и созданы для решения конкретных вопросов. За последнее десятилетие значительно возросло число неправительственных организаций, имеющих глобальную аудиторию. Вместе с тем большинство из них занимается конкретными областями. Эти организации, имеющие более узкую ориентацию, как правило, взаимодействуют с Организацией Объединенных Наций лишь в тех случаях, когда вопросы ее повестки дня имеют к ним непосредственное отношение.

Учитывая многообразие институтов гражданского общества и разнообразие сфер его интересов, напрашивается классический вопрос о том, кто выступает от имени человечества или с точки зрения человечества

Следует также отметить, что демократия как в теории, так и на практике является национальным явлением. Во многих странах идет процесс укрепления демократии и гражданственности. Структуры взаимоотношений между государством и гражданским обществом в разных странах являются самыми различными. В некоторых странах этот вопрос даже не включен в национальную повестку дня.

С другой стороны, учитывая взаимозависимость национальной и глобальной сфер интересов, а также взаимосвязь существующих вопросов, успешные гражданские инициативы, независимо от их масштабов, как правило, выходят за рамки территориальных границ и оказывают влияние на более широкие процессы. Информационноразъяснительная работа и политическое давление также предусматривают сочетание различных уровней деятельности - от местного к глобальному и наоборот.

В сложных современных международных условиях ответ на вопрос «кто выступает от чьего имени» требует новых подходов. Законность организаций гражданского общества определяется тем, чем они занимаются, а не тем, кого они представляют, и не какими?либо внешними мандатами. В конечном счете их сущность определяется их деятельностью. Власть гражданского общества носит неявно выраженный характер. Она заключается, например, в том, что оно может дискутировать, вносить предложения, экспериментировать, обличать или служить примером. Эта власть не предусматривает принятия решений.

Такая законность по своей сути находится в процессе формирования. Она не может быть достигнута раз и навсегда. Эта законность формируется в сфере общественных прений и требует постоянного обновления и оживления.

Открытые дискуссии с участием многих сторон, преследующих различные и иногда противоположные интересы, представляют собой нечто большее, чем сумма составляющих их компонентов. Дебаты и обсуждения, инициируемые гражданским обществом, лежат в основе современного глобального управления.

Группе необходимо учесть и проанализировать это разнообразие участников и многообразие уровней деятельности. Укрепление взаимодействия гражданского общества с Организацией Объединенных Наций не означает лишь принятие мер на самых высоких уровнях системы.

Тенденция к более широкому участию гражданского общества сопровождается столь же активной тенденцией к децентрализации власти и ресурсов до местного уровня. Эти процессы открывают для гражданского общества беспрецедентные возможности в плане более горизонтальных форм взаимодействия и сотрудничества с программами Организации Объединенных Наций и местными органами власти.

Вопрос №3: Каким образом можно сочетать поддержку роли гражданского общества в сфере глобального управления с сохранением национального суверенитета и равенства в международных отношениях?

Гражданское общество способно действовать самостоятельно, независимо от каких?либо полномочий или мандатов. Вместе с тем, учитывая межправительственный характер Организации Объединенных Наций, правила взаимодействия правительств с системой Организации Объединенных Наций в конечном счете зависят от решений, принимаемых государствамичленами.

Из опыта становится все более ясно, что сотрудничество и партнерство с участием множества сторон позволяет находить дополнительные идеи, возможности и ресурсы для решения той или иной проблемы Таким образом, ключевой вопрос заключается в том, чтобы преодолеть до сих пор сохраняющиеся взаимные предрассудки и заблуждения, чтобы правительства не связывали рост влияния гражданского общества с подрывом их суверенитета и усугублением силовых диспропорций между Севером и Югом.

Расширение возможностей и ресурсов гражданского общества Юга является необходимым условием для преодоления существующих диспропорций и неравенства. Как это ни парадоксально, доминирующая позиция Севера в гражданском обществе может укрепляться лишь за счет ограничений, вводимых правительствами некоторых развивающихся стран в отношении их национального гражданского сектора. Этим объясняется особое значение развития партнерских структур диалога и взаимодействия между государством и гражданским обществом на национальном уровне.

Некоторые государствачлены считают, что прямое участие представителей гражданского общества в процессе принятия решений может нанести ущерб межправительственному процессу. Группе необходимо внимательно проанализировать эти опасения. Абсолютно необходимо добиться снижения недоверия, продемонстрировать эффективность сотрудничества и выработать консенсус на базе конструктивной программы на будущее.

Наличие активного и мощного национального гражданского общества, действующего совместно с правительством, не только не ослабит демократию и принципы благого правления, но и будет способствовать повышению отдачи от национальных ресурсов, вложенных в социальное развитие, и укреплению веса страны в решении глобальных вопросов.

Точно так же, как гражданское общество может действовать без какого?либо разрешения или санкций, могут существовать законные ограничения в отношении его прямого участия в межправительственном процессе принятия решений. Уделение слишком большого внимания приобретению власти для того, чтобы влиять на принимаемые решения, может оказаться контрпродуктивным и привести к негативным последствиям.

Не всякая деятельность, чтобы она могла осуществляться и приносить желаемые результаты, должна подвергаться регулированию. Гибкие механизмы, позволяющие системе Организации Объединенных Наций учитывать идеи, предложения и ресурсы гражданского общества по принципу «изменяемой геометрии», могут стать более эффективной и практически осуществимой стратегией обеспечения значимого участия гражданского общества, чем прямая политическая конфронтация.

В перспективном плане диалог с государствамичленами по вопросам создания объединений с негосударственными субъектами и выработки консенсуса по общим программам действий является столь же важным аспектом процесса консультаций Группы, как и взаимодействие с гражданским обществом и системой Организации Объединенных Наций.

Вопрос №4: Каким образом можно сочетать укрепление универсальных ценностей со сложным социальным устройством мира и культурным многообразием?

Глобальное управление и космополитическое право основываются на признание универсальных ценностей. Вместе с тем универсальные ценности и нормы не могут насаждаться в одностороннем порядке.

Как утверждает Хабермас, ценности, в том числе и те, которые претендуют на глобальное признание, не витают в воздухе. Они не являются товарами, которые можно покупать, распространять или экспортировать по всему миру. Единственным путем их принятия в различных социальных и культурных сферах является длительный процесс диалога и обсуждений. Любая другая процедура представляет собой навязывание определенных взглядов и принципов всем остальным

Многосторонность также имеет отношение к процессу создания ценностей и норм. Этот процесс может протекать лишь в том случае, когда мнения всех сегментов международного сообщества учитываются на условиях равенства и взаимности. Конфликты и разногласия являются неотъемлемой чертой этих процессов диалога и обсуждений. В данном случае необходимо обеспечить демократический характер самого процесса.

Альтернативы демократии не существует. Как на национальном уровне демократия постепенно укреплялась благодаря взаимодействию многих сторон, так и в сфере международных отношений демократию можно установить и поддерживать лишь путем обсуждений и диалога.

Именно это лучше всего удается гражданскому обществу, которое отличается культурным и социальным многообразием. Односторонний подход или столкновение противоположных точек зрения подрывают Организацию Объединенных Наций и международное право. Существует реальная опасность распада и застоя в международной системе.

На данный момент процесс консультаций, который откроет Группа, может обеспечить уникальную возможность для укрепления системы Организации Объединенных Наций путем выработки нового консенсуса в отношении гражданского общества и глобального управления с участием как правительств, так и негосударственных сторон.

Вопрос №5: Как следует относиться к нарождающемуся мировому общественному мнению и глобальному гражданскому обществу?

В конечном счете воля народа является отражением умонастроений общества. А ведь люди определяют свое отношение по вопросам, которые затрагивают их, жизнь, а также будущее человечества на основе публичной информации и обсуждения.

В данный момент эта публичная сфера характеризуется тем, что она в значительной мере зависит от системы средств массовой информации, включая не только телевидение, радио и прессу, но также и целый ряд мультимедийных систем связи, в числе которых все большее значение приобретает Интернет. В качестве дешевого и ничем не ограниченного средства информации Интернет обеспечивает альтернативные возможности для передачи информации, анализа и мобилизации гражданского общества. Для многих гражданских организаций - от незначительных объединений, созданных для решений мелких проблем, до крупных неправительственных организаций - возможность доведения их информации непосредственно до населения в целом, которое обращается к их вебсайтам, открыла новые пути влияния на глобальное общественное мнение и мобилизации общественности в поддержку проводимых ими кампаний.

Эти изменения представляют собой отход от публичной сферы, которая была самым непосредственным образом связана с общественными учреждениями, в сторону публичной сферы, которая формируется вокруг системы средств массовой информации. Это имеет существенные последствия для демократической практики и взаимоотношений между гражданским обществом и государством.

Действуя через системы массовой информации, в частности путем организации мероприятий, которые позволяют передавать яркие образы и информацию, еждународные активисты стимулируют прения в отношении методов, причин и вопросов глобализации и стоящих перед обществом выборов. Именно в рамках политики в области средств массовой информации негосударственные участники оказывают влияние на умы людей и способствуют социальным преобразованиям.

В конечном итоге преобразование сознания действительно влечет за собой изменения в политическом поведении, характере голосования и курсе правительств. Таким образом, государственным участникам и межправительственным учреждениям, таким, как Организация Объединенных Наций, необходимо взаимодействовать с гражданским обществом не только в рамках организационных механизмов и процедур политического представительства, но также и в рамках общественных дебатов в глобальной публичной сфере, организованной вокруг системы средств массовой информации.

Ряд крупных конференций, организованных Организацией Объединенных Наций в 90- х годах, имели важное значение для инициирования глобального диалога, повышения общественного самосознания и обеспечения платформы для выведения глобального гражданского общества на передний план политических прений. Таким образом, ключевой механизм Организации Объединенных Наций по удовлетворению чаяний и достижению планов глобального гражданского общества заключается в том, чтобы стимулировать укрепление этой публичной сферы, способствовать диалогу, преследующему конкретные инициативы, и фиксировать на постоянной основе достижения этого диалога, чтобы ими могли руководствоваться директивные органы в самой Организации Объединенных Наций.

Кроме того, популярность Организации Объединенных Наций и ее поддержка в вопросах, в отношении которых в международном общественном мнении существует широкий консенсус, станут дополнительным источником силы и законности Организации Объединенных Наций в рамках проводимой ею политики в интересах формирования более справедливого и стабильного международного порядка. Поддержка мирового общественного мнения столь же важна, как и расширение институционального политического участия в рамках плодотворного и взаимодополняющего взаимодействия между Организацией Объединенных Наций и глобальным гражданским обществом.

Настоящий документ был обсужден на первом заседании Группы высокого уровня, состоявшемся в Нью-Йорке 2-3 июня, и в его окончательный вариант были включены комментарии и предложения членов Группы.

I. Введение

Настоящий документ подготовлен в целях оказания содействия работе Группы, учрежденной Генеральным секретарем, - в нем описывается история отношений Организации Объединенных Наций с гражданским обществом до настоящего времени и Группе предлагается помощь в определении наилучших путей плодотворного развития таких отношений в будущем.

Роль и участие субъектов гражданского общества в процессах Организации Объединенных Наций особенно заметно возросли за последние два десятилетия. Это стало предметом ряда внутренних обзоров и дискуссий, а также внешних комментариев. При подготовке настоящего доклада мы активно пользовались литературой и документами Организации Объединенных Наций и включили в него ссылки на наиболее важные документы. Кроме того, в настоящее время в рамках Секретариата Организации Объединенных Наций проводятся два обзора по этому вопросу, оба из которых должны быть в скором времени завершены: один обзор проводится по просьбе Координационного совета руководителей (КСР — см. ниже); а второй обзор проводится по просьбе Департамента по экономическим и социальным вопросам (ДЭСВ) и касается его собственной практики отношений с гражданским обществом.

Основное внимание в настоящем документе уделяется участию гражданского общества в совещательных (т.е. межправительственных) процессах Организации Объединенных Наций. Мы начнем с описания того, каким образом развивались отношения между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом; в следующем разделе опишем некоторые из наиболее важных недавних нововведений и определим основные факторы их успешного осуществления; и затем рассмотрим спорные моменты — сначала мы изложим взгляды различных основных участников на то, как эти отношения развивались до настоящего времени (особенно взгляды государствчленов и Секретариата); затем подытожим волнующие этих участников проблемы и вопросы. На основе этого нами был составлен перечень реформ, предложенных различными участниками. В заключение мы предлагаем рассмотреть некоторые из, возможно, более широких, глобальных факторов, лежащих в основе нынешних взаимоотношений (этот раздел связан с документом, представленным Председателем Кардозу).

Мы надеемся, что настоящий документ поможет в выполнении двух наиболее важных, по всей видимости, задач Группы:

Суть отношений между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом заключается в участии. Эффективно организованное участие способствует принятию более качественных и самостоятельных решений, повышению подотчетности и транспарентности этого процесса и получению более продуктивных результатов благодаря обмену мнениями и опытом между различными участниками. Вместе с тем плохо организованное участие может затруднитьпринятие правильных решений, помешать выработке общей межправительственной позиции, нарушить конфиденциальность, необходимую для частных сложных вопросов, обернуться принятием слишком громоздких повесток дня и отвлечь внимание от обсуждения на заседаниях важных вопросов.

II. Эволюция участия гражданского общества в деятельности Организации Объединенных Наций

«Экономический и Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть условлены с международными организациями, а в случае надобности, с национальными организациями после консультации с заинтересованным Членом Организации».

Устав Организации Объединенных Наций, статья 71

Сегодня тысячи организаций гражданского общества принимают участие в крупных конференциях Организации Объединенных Наций и во многих других мероприятиях Организации Объединенных Наций — и все чаще не просто в качестве наблюдателей, а в качестве активных участников. На долю представителей организаций гражданского общества приходится треть всех выступлений на пленарных заседаниях четвертой Всемирной конференции по положению женщин в Пекине и треть всех выступлений в ходе общих дискуссий на сессии Комиссии по правам человека в этом году. Они выступали на специальных сессиях и на заседаниях комитетов Генеральной Ассамблеи и неоднократно обращались к членам Совета Безопасности; они участвуют в работе подготовительных комитетов и входят в состав советов управляющих некоторых программ и инициатив. Сотрудничество с гражданским обществом является теперь одним из основных аспектов работы Организации Объединенных Наций — как делегации государствчленов, так и сотрудников Секретариата. Лежит ли в основе всей этой обширной структуры взаимоотношений лишь одно мимолетно сформулированное, условное предложение в Уставе Организации Объединенных Наций? Хотя это положение, возможно, дало толчок развитию отношений в самом начале, тот факт, что гражданское общество играет важную роль в системе Организации Объединенных Наций, отражает, скорее всего, изменяющийся характер нашего мира и современные задачи глобального управления (см. «Гражданское общество и глобальное управление: контекстуальный документ, подготовленный Председателем Группы Фернанду Энрики Кардозу»), а не только намерение Организации Объединенных Наций расширить вклад НПО.

В настоящем разделе представлены краткая история и основные черты этих быстро развивающихся отношений. Группа не сможет представить Организации Объединенных Наций рекомендации о том, как та может улучшить свои отношения с гражданским обществом, пока она не рассмотрит сначала пройденный на данный момент путь и топографию местности, по которой предстоит пройти; это поможет ей определить возможные будущие пункты назначения и пути их достижения.

Первые годы

До недавнего времени Организация Объединенных Наций была единственной межправительственной организацией, которая закрепила свои отношения с НПО в своем учредительном уставе, хотя они и были ограничены отношениями с Экономическим и Социальным Советом (ЭКОСОС), а не с пятью другими «главными органами» Организации Объединенных Наций. С самого начала НПО принимали официальное и неофициальное участие в работе Секретариата, совещательных процессах, информационнопросветительной и оперативной деятельности Организации Объединенных Наций. НПО могут подавать заявления о предоставлении им «консультативного статуса» при ЭКОСОС, и они могут быть включены в одну из трех категорий: общий статус (крупные международные НПО, интересы которых распространяются на бoльшую часть повестки дня ЭКОСОС); специальный статус (организации, обладающие «особой компетенцией в некоторых из областей деятельности Совета») и реестр (для тех НПО, которые занимаются главным образом одним или несколькими конкретными вопросами и с которыми могут время от времени проводиться консультации). Департаменту общественной информации с самого его создания в 1946 году также было поручено относить НПО к числу его клиентов (резолюция 13 (I) Генеральной Ассамблеи 1946 года), и в нем была с этой целью создана Секция по неправительственным организациям.

Годы холодной войны

Хотя в 60-е годы НПО стали принимать все более заметное участие в деятельности Организации Объединенных Наций (и для этого открылись более широкие возможности, в том числе для участия в слушаниях, дискуссионных форумах, регулярных брифингах и диалогах с правительствами), это участие стало также приобретать все более противоречивый характер по мере того, как НПО оказались втянутыми в политику холодной войны. Некоторые западные страны (в частности, США) рассматривали многие НПО из стран Варшавского договора в качестве организаций, представляющих интересы коммунистов, и, наоборот, ряд западных антикоммунистических НПО воспринимались за железным занавесом какорганизации, финансировавшиеся ЦРУ. Это противостояние нашло отчасти свое отражение в работе Комитета ЭКОСОС по неправительственным организациям, который рассматривает заявления о предоставлении статуса при ЭКОСОС (он состоит в настоящее время из представителей 19 стран; он является единственным межправительственным комитетом, который конкретно занимается делами НПО). Усиление подозрений к НПО привело к тому, что вопрос о НПО был рассмотрен заново. В принятой в результате в мае 1968 года резолюции 1296 (XLIV) были предусмотрены новые процедуры проведения консультаций, требование в отношении регулярного представления докладов аккредитованными НПО (включая информацию о любых взносах, полученных от правительств), процедура аннулирования статуса и лишь несколько других изменений. В резолюции содержался конкретный призыв к расширению участия НПО из развивающихся стран.

В 60-е годы НПО стали принимать более активное участие в специальных мероприятиях Организации Объединенных Наций. В частности, большая группа правозащитных НПО приняла участие в Международной конференции по правам человека 1968 года, и участие НПО в Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм) 1972 года было во многих аспектах таким же поворотным пунктом во взаимоотношениях между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом, как и их участие в такой же конференции в РиодеЖанейро 20 лет спустя (Ритчи, 1997 год).

Спокойные времена: 70-е и 80-е годы

Этот период характеризовался неуклонным расширением участия НПО в деятельности Организации Объединенных Наций (на оперативном и директивном уровнях) и относительно небольшим числом новых уступок с той или иной стороны или новых спорных ситуаций. В этот довольно спокойный период как государствачлены, так и Секретариат еще больше убедились в том, что НПО вносят важный вклад в формирование политики, о чем свидетельствовало, например, их участие в крупных мероприятиях по проблемам окружающей среды и проведении Десятилетия женщин и других мероприятиях Организации Объединенных Наций. Стала также в большей степени учитываться усиливавшаяся способность НПО влиять на разработку глобальной повестки дня в области развития: в качестве примера можно привести их роль в борьбе с апартеидом, пропаганде международного кодекса поведения в области сбыта заменителей грудного молока, повышении эффективности и увеличении объема официальной помощи (включая продовольственную помощь) после голода в Африке в середине 80-х годов и осуществлении совместно с ЮНИСЕФ и другими организациями усилий по реформе программ структурной перестройки — путем признания их социальных последствий. В то же время НПО стали превращаться во все более важных оперативных партнеров, особенно в деятельности по смягчению последствий гуманитарных кризисов (в частности, в Кампучии в 1979-1980 годах и в Эфиопии в 1984-1985 годах). В этот период НПО стали играть все более заметную роль и в отсутствие какихлибо серьезных возражений стали выполнять новые функции, в том числе участвовать в слушаниях, дискуссионных форумах и брифингах и диалогах с правительствами. Постепенно стала повышаться роль НПО Юга.

Постепенное повышение их роли побудило Генерального секретаря Бутроса БутросаГали заявить (в сентябре 1994 года), что НПО «представляют собой одну из основных форм участия населения в жизни сегодняшнего мира. Их участие в деятельности международных организаций является своего рода гарантией [их] политической законности»; он также отметил, что Организация Объединенных Наций не является отныне форумом лишь для суверенных государств и что «НПО считаются теперь полноправными участниками международной жизни».

Резкое расширение участия НПО: десятилетие конференций и нынешнее время

В 90-е годы произошло резкое расширение участия НПО во всей деятельности Организации Объединенных Наций. Их участие в ряде крупных конференций, в частности, достигло рекордного уровня (как в качественном, так и в количественном плане). Хотя присутствие НПО на более ранних конференциях Организации Объединенных Наций (таких, как Конференция по правам человека в Тегеране 1968 года и Стокгольмская конференция по окружающей человека среде в 1972 году) имело существенный и влиятельный характер, оно было в основном ограничено специалистами (главным образом специалистами Севера), которые следили за развитием событий в Организации Объединенных Наций и желали продвинуть какиелибо конкретные идеи и провести дискуссии со своими партнерами - техническими специалистами из национальных делегаций. В 90-е же годы возникло совершенно новое явление (почву для которого создало участие НПО в трех конференциях по положению женщин в 1975-1985 годах). Эти мероприятия имели подлинно многоцелевой характер; хотя каждое из них было посвящено одному вопросу, этот вопрос рассматривался с многих точек зрения: они открывали возможности для проведения пропагандистской работы, служили прототипом «глобальных парламентов», позволяли организовывать диспутысеминары и «профессиональные ярмарки» НПО и других организаций, на которых они могли представлять свои программы, демонстрировать свои достижения, проводить культурные мероприятия и распространять информацию, и создавали многодневный ажиотаж среди средств массовой информации. Коекто пренебрежительно называет такое разнообразие мероприятий «средневековой ярмаркой»; другие же считают такие мероприятия настоящим феноменом XXI века — привлекательным продуктом эпохи сетевого взаимодействия, позволяющим исправить недостатки традиционных демократических институтов (которые занимаются поиском узких и краткосрочных решений в период, когда людей все больше волнуют глобальные и долгосрочные тенденции).

Впервые в истории на этих мероприятиях стало собираться такое большое число специалистов по конкретным вопросам, представляющих все основные институциональные структуры: правительства, специализированные учреждения, НПО, массовые членские организации, «мозговые центры», профсоюзы, частный сектор, средства массовой информации, парламентариев, религиозные организации и другие механизмы, формирующие общественное мнение. Эти мероприятия, включая процесс подготовки к ним, открывали возможности для проведения многонедельных интенсивных дискуссий по злободневным вопросам. Возникало множество расколов и напряженных споров - между делегациями и лоббистами, между Севером и Югом, между активистами и радикалами и между представителями различных религий, культур, поколений и полов.

Эти многочисленные диспуты практически незаметно пришли на смену единому глобальному расколу, вызванному холодной войной. Эти события выявили неоднозначный характер гражданского общества, но в то же время они продемонстрировали его коллективную способность определять содержание повесток дня (а не только влиять на этот процесс), изменять позицию директивных органов и формировать мировое общественное мнение. Подробно обсуждался вопрос о зарождении «глобального гражданского общества» и о его способности выявлять, хотя и не исправлять недостатки сегодняшних механизмов глобального управления. Организации Объединенных Наций можно отдать должное (или поставить ей в вину) за то, что она организовала форумы, сделавшие многие из этих перемен возможными. По мере того как стала становиться очевидной политическая важность этих мероприятий, включая возможности для сетевого взаимодействия на параллельных форумах НПО, бесчисленные активисты организаций гражданского общества стали помечать эти мероприятия на своих календарях. Благодаря распространению информации по Интернету стало известно об открывшихся в результате возможностях и была снята завеса таинственности, окружавшая эти процессы (что способствовало устранению барьеров, препятствовавших участию). Ряд фондов и двусторонних доноров обратили внимание на появившиеся возможности для развития гражданского потенциала и стали щедро финансировать участие гражданского общества. Это — и относительная дешевизна авиапоездок — способствовало активному участию гражданского общества Юга. В таблице ниже приводятся количественные данные об этом зарождающемся явлении — при этом Встреча на высшем уровне «Планета Земля» в РиодеЖанейро (ЮНСЕД) стала поворотным пунктом в плане участия в официальных конференциях, а Десятилетие женщин — предвестником глобального сетевого взаимодействия, ставшего возможным благодаря таким глобальным конференциям.

Таблица 1

Количество НПО, принявших участие в крупных конференциях Организации Объединенных Наций

Эти конференции сыграли принципиально важную роль в мобилизации широкого круга негосударственных участников, побудив их к созданию сетей и организации совместных кампаний, обмену опытом и мнениями и участию в межправительственных процессах принятия решений. Организации гражданского общества Севера делали упор, как правило, на лоббировании, а организации гражданского общества Юга — на сетевом взаимодействии, причем и те, и другие несколько недоброжелательно относились друг к другу (“Clark et al”, издание 1998 года). Большинство участников продолжали вести активную работу и в послеконференционный период и наблюдать за осуществлением решений конференций (совместно с соответствующими комиссиями ЭКОСОС), несмотря на их растущее разочарование по поводу результатов этих мероприятий и невыполнения соглашений.

Хотя крупные конференции создали благоприятные возможности для утверждения ведущей роли гражданского общества и для налаживания сетей и партнерств, большинство комментаторов считают, что эти взаимоотношения имели взаимовыгодный характер. Участие гражданского общества способствовало тому, что такие конференции привлекали внимание глобальных средств массовой информации и парламентариев; оно побуждало правительства уделять более серьезное (и на высоком уровне) внимание рассматривавшимся вопросам и обеспечивало тщательное наблюдение за выполнением обязательств, принятых на национальном и глобальном уровнях. Например, организации гражданского общества, принимающие участие в последующей деятельности в связи со Встречей на высшем уровне в интересах социального развития, издают «Указатель выполненных обязательств», в котором говорится о действиях или бездействии правительств (“Chiriboga”, 2001 год). В ряде случаев участие организаций гражданского общества в значительной степени помогло конференциям добиться консенсуса по сложным вопросам политики (в особенности по вопросам, касающимся репродуктивного здоровья и прав женщин). Тем самым организации гражданского общества способствовали пониманию населением рассматривавшихся вопросов, разработке более целенаправленной политики, более тесной координации международной деятельности по решению вопросов, касающихся «глобальных общественных благ», и сокращению разрыва между практическими действиями и политической риторикой правительств. Большинство государствчленов и должностные лица Организации Объединенных Наций считают такой вклад позитивным (или, по меньшей мере, способствующим укреплению демократии) и поэтому приветствуют повышение роли гражданского общества (“Williams”, 2001 год).

ЮНСЕД стала первой конференцией, которая привлекла организации гражданского общества к продолжавшемуся более двух лет процессу подготовки к ней; это помогло многим активистам понять, каким образом политика формируется как на национальном, так и на международном уровнях. В согласованном документе Конференции (Повестка дня на XXI век) закреплено важное значение гражданского общества, без участия которого устойчивое развитие невозможно. Определение «основных групп» стало регулярно употребляться не только в текущей работе Комиссии по устойчивому развитию, но и во всей остальной работе Организации Объединенных Наций. На ЮНСЕД и последующих крупных конференциях организации гражданского общества стали играть все более заметную роль — они присутствовали на неофициальных переговорах, на которых дорабатывались окончательные тексты конференций, их представителям предлагалось войти в состав официальных правительственных делегаций и выступить с заявлениями на пленарных заседаниях (несколько заявлений в РиодеЖанейро, 29 заявлений в Копенгагене и 51 заявление в Пекине — примерно одна треть всех заявлений, сделанных на пленарных заседаниях).

Новаторский опыт участия организаций гражданского общества в процессе подготовки к ЮНСЕД в большей или меньшей степени использовался и на последующих крупных конференциях 90-х годов (а также на недавних последующих конференциях «+5»). Однако значительная часть рабочего времени делегатов в подготовительных комитетах была посвящена обсуждению вопросов, касавшихся участия НПО, главным образом вопросов аккредитации (хотя фактически было отклонено лишь несколько заявлений: три заявления в РиодеЖанейро, одно — в Копенгагене и два — в Йоханнесбурге). Во многих кругах стало выражаться растущее недовольство по поводу такой траты времени и складываться ощущение, что НПО «берут под свой контроль» конференции. Вопрос о НПО вызывает также разногласия между государствамичленами при обсуждении политических приоритетов и культурных ценностей.

Аккредитация при ЭКОСОС

Повышение значимости конференций Организации Объединенных Наций (в плане влияния на национальную и коллективную политику правительств, а также на систему Организации Объединенных Наций), растущий интерес организаций гражданского общества к деятельности межправительственных организаций и вопросам «глобального управления» и реформа 1996 года, облегчившая участие в конференциях национальных, а не только международных, организаций гражданского общества привели к резкому увеличению числа все более разнообразных организаций гражданского общества, подающих заявления о предоставлении им статуса при ЭКОСОС. Это видно из приводимой ниже диаграммы (показывающей аккредитацию с разбивкой по трем категориям). В 70-е и 80-е годы ЭКОСОС ежегодно получал 20-30 новых заявлений. Число заявлений выросло до 200 в 1998-1999 годах, 400 - в 2000- 2001 годах и 500 - в последующий период. Ситуация усложняется тем (диаграмма этого не показывает), что ускорившийся поток новых заявлений превысил способность Секции ДЭСВ по неправительственным организациям их рассматривать, в результате чего продолжается накопление нерассмотренных заявлений (в настоящее время насчитывается 800 таких заявлений). Некоторые считают, что аккредитации как одному из аспектов отношений между Организацией Объединенных Наций и организациями гражданского общества уделяется слишком большое внимание (аккредитация много обсуждается не по причине ее действительной значимости, а, скорее, потому, что она легко поддается количественному определению). Однако она сопряжена с рядом практических благ, таких, как получение пропусков, позволяющих входить на территорию Организации Объединенных Наций, присутствовать на заседаниях и участвовать в диалоге с представителями правительств или сотрудниками секретариатов (такие же преимущества дает и включение в реестр ДОИ). Кроме того, НПО, имеющие статус при ЭКОСОС, автоматически получают аккредитацию на крупных конференциях Организации Объединенных Наций, что позволяет им на начальных этапах участвовать в процессе подготовки к конференциям и повышает их способность влиять на результаты конференций.

Количество НПО, аккредитованных при ЭКОСОС

Таблица 2

Привилегии и обязанности НПО, связанные с аккредитацией при ЭКОСОС

Аккредитация при Департаменте общественной информации

В настоящее время при Департаменте общественной информации (ДОИ) аккредитовано приблизительно 1400 неправительственных организаций (НПО), главным образом из стран Севера (приблизительно 600 из них включены в перечень ЭКОСОС). Эти организации берут на себя обязательство разделять идеалы Организации Объединенных Наций и распространять информацию о ее работе среди имеющих важное значение структур посредством своих информационным бюллетеней, журналов, периодических изданий и т.д. Аккредитация при Департаменте общественной информации (которая предоставляется в соответствии с указаниями консультативного комитета по НПО и решение по этому вопросу не принимается на межправительственном уровне) не дает официального доступа к заседаниям межправительственных органов, проводимых в рамках ЭКОСОС, однако она предусматривает получение пропусков, позволяющих проходить в здание и в залы заседаний. Недавно Секция по неправительственным организациям Департамента общественной информации приступила к исключению из своего реестра не играющих активной роли организаций и основной упор она делает на партнеров из стран Юга и стран с переходной экономикой. Ежегодная встреча ДОИ и НПО, планируемая с участием его консультативного комитета по НПО, является самым крупным региональным форумом по обмену информацией между Организацией Объединенных Наций и НПО, в рамках которого Департамент общественной информации представляет неправительственным организациям информацию о работе Организации Объединенных Наций, и это дает возможность для взаимодействия с руководящими сотрудниками Организации Объединенных Наций.

Организация Объединенных Наций — службы связи с неправительственными организациями (ССНПО)

ЭКОСОС и Департамент общественной информации — это два главных подразделения Организации Объединенных Наций, поддерживающих официальные связи с НПО, однако еще одним весьма важным элементом, обеспечивающим контакт между всей системой и НПО, являются службы связи с неправительственными организациями (ССНПО), созданные в 1975 году. Небольшие секретариаты в Женеве и в НьюЙорке на добровольной основе финансируются программами и специализированными учреждениями системы, а также двусторонними учреждениями и фондами. Службы проделали большую работу по представлению информации о системе Организации Объединенных Наций и ее деятельности гражданскому обществу и содействию обеспечению участия гражданского общества в проводимых ею мероприятиях, в частности на основе мобилизации ресурсов для участия НПО стран Юга в крупных конференциях и управления этими ресурсами. Кроме того, служба связи с неправительственными организациями (ССНПО) предоставляет также учреждениям системы консультации о стратегиях, касающихся гражданского общества, и периодически проводят неофициальные встречи координаторов деятельности НПО в системе для обсуждения общих проблем и обмена опытом.

Оперативные контакты

Во многих программах в рамках всей системы сотрудничество продолжалорасширяться, однако этот процесс вызывает меньше противоречий, чем учас8тие в обсуждениях на межправительственном уровне. В 1997 году УправлениеВерховного комиссара по делам беженцев (УВКБ) направило 272 млн. долл. США443 НПО в 131 стране; ЮНИСЕФ на регулярной основе сотрудничает с неправительственнымиорганизациями, а кроме того, около трети своих поступлений онполучает от национальных комитетов и других НПО. Международный фонд сельскохозяйственногоразвития (МФСР) выделил субсидии 228 неправительственныморганизациям; приблизительно 15 процентов бюджета Фонда ОрганизацииОбъединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА) направляются неправительственныморганизациям, а приблизительно половина финансируемыхВсемирным банком проектов предусматривает участие в них неправительственныхорганизаций.

Неофициальные отношения

Часто в основе неофициальных отношений лежат совместные проекты, оперативныезадачи или обмен информацией. Эти отношения могут включать всебя контакты НПО или молодежных групп с секретариатом какоголибомежправительственногооргана по конкретным вопросам, обмен информацией,представление просьб о брифингах по определенному политическому процессу,распространение информации о процессе и т.д. Кроме того, они могут включатьв себя систему отношений, установленных между какимлибострановымотделением Организации Объединенных Наций и местными или национальнымигруппами гражданского общества, которые обмениваются информацией,организуют брифинги, оказывают помощь в организации встреч с общественностью,распространяют информацию и т.д. В рамках неофициальных отношенийОрганизации Объединенных Наций предоставляется большой объем информации(особенно секретариатам межправительственных процессов) и оказываетсясодействие в выполнении задачи по наблюдению за ходом достиженияконкретных глобальных целей и задач. Это не предусматривает официальнойаккредитации субъектов гражданского общества. Хотя неофициальные отношенияносят гибкий характер, они не обеспечивают партнерам гражданского обществадоступ к непосредственному участию в межправительственных процессах;для этого необходимо установить официальные отношения с ОрганизациейОбъединенных Наций

Примечания

1. К числу шести главных органов Организации Объединенных Наций относятся:Генеральная Ассамблея (в ее состав входят 191 член — она может обсуждатьвсе вопросы, подлежащие рассмотрению в Организации ОбъединенныхНаций, и выносить по ним рекомендации); Совет Безопасности (включает 5 постоянныхчленов и 10 членов, избираемых Генеральной Ассамблеей; он несетглавную ответственность за поддержание международного мира и безопасности);Экономический и Социальный Совет (состоит из 54 членов ОрганизацииОбъединенных Наций, избираемых Генеральной Ассамблеей; работа, проводимаяОрганизацией Объединенных Наций в области прав человека, также охваченаего мандатом); Секретариат (который обслуживает другие главные органы иуправляет деятельностью на местах; его возглавляет Генеральный секретарь);Международный Суд (который рассматривает споры между государствами, когдастороны в споре дают согласие на это); Совет по Опеке (который ранее, вэпоху деколонизации, занимался несамоуправляющимися территориями и которыйне проводит активной работы со времени обретения независимости Палаув 1994 году). Первые четыре из этих органов представляют для неправительственныхорганизаций особый интерес, и все они поддерживают тесные связи снеправительственными организациями в своей практической деятельности. Секретариаттакже охватывает фонды и программы Организации ОбъединенныхНаций, включая ЮНИСЕФ, ПРООН, Мировую продовольственную программуи Программу Организации Объединенных Наций по окружающей среде. Кромеэтого, имеется 16 специализированных учреждений (включая Всемирный банк,МВФ, ФАО, МОТ, ВОЗ и ЮНЕСКО), которые составляют часть “системы ОрганизацииОбъединенных Наций” и координируют свою деятельность через посредствоКоординационного совета руководителей системы Организации ОбъединенныхНаций (КСР) и представляют доклады о своей работе Экономическомуи Социальному Совету (ЭКОСОС); однако каждое из них имеет свой членскийсостав, руководство и структуру управления.

2. Определения этих категорий уточнялись в 1953, 1968 и 1996 годах, однако завремя, прошедшее после создания ЭКОСОС, остались практически теми же.

3. В число девяти основных групп, о которых говорится в Повестке дня на XXIвек, входят женщины, дети и молодежь, коренные народы, неправительственныеорганизации, местные власти, трудящиеся и профсоюзы, фермеры, деловыекруги и промышленность и научнотехническиекруги. Этот список остается безизменения на протяжении 10 лет, однако в отношении него высказываются различныемнения. Для многих неправительственных организаций включение деловыхкругов в число основных групп попрежнемуявляется неприемлемым.Коренные народы обычно с удовлетворением отмечают, что они выделены вотдельную группу, однако их не удовлетворяет то, что их рассматривают в качественегосударственных субъектов, если учесть что многие из них считают себянациями, лидеры которых по своему статусу равны главам государств. Некоторыеправительства не считают целесообразным рассматривать местные органывласти в качестве одной из групп, поскольку они состоят главным образом изизбираемых должностных лиц и составляют часть исполнительной ветви власти.Имеется также целый ряд других групп (таких, как престарелые, инвалиды, религиозныеобщины, работники системы образования, средства массовой информации,и т.д.), которые полагают, что они не попали в число основных групплишь по воле судьбы и считают концепцию основных групп недостаточно продуманной.

III. Примеры новаторских форм участия

До последних лет участие организаций гражданского общества в форумахОрганизации Объединенных Наций в значительной мере было пассивным, заисключением того, что на этих форумах они могли осуществлять лоббированиев кулуарах. Этот процесс предусматривал доступ представителей гражданскогообщества в залы заседаний в качестве наблюдателей, но не участников. Они могутобратиться с просьбой выступить на заседании, и если Председатель считает,что это своевременно и он заинтересован в том, чтобы выслушать их мнение,им может быть предоставлена такая возможность. Как правило, НПО выступаютв конце сессии, когда многие делегаты уже не участвуют в заседаниях, и реакциина их выступления практически не бывает. Участники, представляющие гражданскоеобщество, могут организоваться во фракционные группы или аналогичныекоалиции для разработки стратегий лоббирования. Участники, которыемогут распространять заявления, обычно слишком поздно представляют их дляписьменного перевода, и службы письменного перевода Организации ОбъединенныхНаций слишком загружены и не могут выполнить дополнительную работу.Те, кто может предложить пункты повестки дня, зачастую не делают этого,поскольку считают, что повестка дня определена заранее. Они могут распространятьинформационные материалы за пределами залов заседаний или же вкулуарах, но не непосредственно членам делегаций, так как часто это вызываетжалобы. Представители гражданского общества не участвуют в обсуждениях,но могут наблюдать за открытыми заседаниями; это может быть причиной того,что предложения, с которыми они выступают, не воспринимаются в достаточноймере. Они могут организовать какойлибобрифинг для представителей прессы,на котором они выразят свое разочарование по этому поводу.Однако в последние годы наметились серьезные улучшения, так как на различныхфорумах впервые использовались новые механизмы и новые исходныеточки для воздействия со стороны гражданского общества. Во многом благодаряэтому так называемые «привилегии» аккредитации, приведенные в таблице2, стали совершенно ненужными. Ниже приводится ряд примеров этих новыхмеханизмов и форм.

Комиссия по устойчивому развитию (КУР)

Комиссия осуществляет уникальное сотрудничество с субъектами гражданскогообщества в реализации Повестки дня на XXI век. В этом согласованном намежправительственном уровне документе содержится концепция основныхгрупп и в него включены главы, в которых говорится о том, какой вклад каждая изэтих девяти групп может внести в устойчивое развитие и на какую поддержку состороны правительств и Организации Объединенных Наций они могут рассчитывать.Кроме того, в нем содержится концепция объединения в отношениичастного сектора и гражданского общества.

Комиссия по устойчивому развитию (КУР) является функциональной комиссиейЭКОСОС, и ее заседания проводятся в соответствии с правилами и процедурамиСовета, что не в полной мере отвечает требованиям, предусмотреннымв Повестке дня на XXI век. Правила и процедуры разрешают НПО наблюдать запроцессом, а Повестка дня на XXI век требует, чтобы они участвовали в принятиирешений. Компромисс заключался в том, чтобы разработать формы участия,предусматривающие непосредственное представление информации дляпринятия решений.

Самыми новаторскими механизмами Комиссии по устойчивому развитиюявляются диалоги с участием многих заинтересованных сторон, начавшиеся в1998 году в соответствии с рекомендацией девятнадцатой специальной сессииГенеральной Ассамблеи («Встреча на высшем уровне “Планета Земля+5”»)5.Диалоги с участием многих заинтересованных сторон позволяют основным группами правительствам взаимодействовать на равной основе по какомулибоконкретномупункту повестки дня, при этом регламентирующие правила игнорируютсяв пользу интерактивного обсуждения. Сама по себе подготовка диалогов представляет собой процесс с участием многих заинтересованных сторон, вкоторый вовлечены руководящие группы партнеров, занимающихся организационнойработой, от каждой основной группы (вызывающие доверие сети, которымБюро предлагает облегчить работу их основных групп, пользующиесядоверием их группы в том, что касается выполнения этой роли). Содержаниедиалога определяется в консультации с Бюро Комиссии по устойчивому развитиюи партнерами, занимающимися организационной работой, содействие которымоказывает секретариат Комиссии по устойчивому развитию. Партнеры,занимающиеся организационной работой, проводят консультации с их основнымигруппами для разработки проекта «начального доклада о диалоге» (позиционныйдокумент) и определяют, кто будет выступать от имени этой группы вовремя диалога. Доклады о диалоге выпускаются в качестве официальных документовна официальных языках, а их содержание не редактируется.

Диалоги с участием многих заинтересованных сторон оказали существенноевоздействие на решения Комиссии по устойчивому развитию. Например, 80процентов международной программы работы по устойчивому развитию туризма,принятой Комиссией по устойчивому развитию в 1999 году, выполненона основе предложений, внесенных и обсужденных в ходе диалога о туризме, вкотором участвовали многие заинтересованные стороны. Результатом некоторыхдиалогов стало ускорение процессов с участием многих заинтересованныхсторон (например, обзор добровольных инициатив и соглашений предпринимательскимикругами в интересах устойчивого развития в период с 1998 по 2000год), и Комиссия по устойчивому развитию обратилась с просьбой к другиморганам Организации Объединенных Наций организовать диалоги с участиеммногих сторон (например, просьба к ФАО в 2000 году).

Что касается процесса, предусматривающего участие Комиссии по устойчивомуразвитию, то после Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социальногоразвития были сформированы объединения «Партнерства в процессеустойчивого развития», являющиеся коалицией с участием многих заинтересованныхсторон, которые публично обязались выполнить комплекс конкретныхцелевых показателей в области устойчивого развития. Установление таких партнерскихотношений представляет собой попытку отделить процесс осуществленияот заключенных соглашений, поскольку согласованные на межправительственномуровне целевые показатели, как правило, предусматривают принятие ограниченныхмер по сравнению с потребностями. Приблизительно в 250 коалициях«Партнерство в интересах устойчивого развития», созданных в период и послепроведения Всемирной встречи на высшем уровне в интересах устойчивого развития,участвуют правительства, основные группы и учреждения ОрганизацииОбъединенных Наций. Они создают серьезную проблему для механизмов, предусматривающихучастие. Все партнеры, действующие в рамках этих механизмов,находятся в «равном» положении, и каждый из них предоставляет имеющиеся унего навыки, знания, ресурсы и сети. Поскольку они являются результатом работыВсемирной встречи на высшем уровне в интересах устойчивого развития, т.е.межправительственного форума, наблюдение за ними и представление докладово них требуют, чтобы все партнеры действовали в Комиссии по устойчивому развитиюна равноправных условиях. Еще слишком рано оценивать эффективность «Партнерства в интересах устойчивого развития» с этой точки зрения, однако, этикоалиции могут стать следующим этапом укрепления связей между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом.

Европейская экономическая комиссия

Региональные экономические комиссии являются еще одним звеном, обеспечивающимпривлечение субъектов гражданского общества к экономическойи социальной деятельности Организации Объединенных Наций. Учитывая относительнуюгеографическую близость, региональные комиссии более доступныдля гражданского общества в их регионах. Хотя участие в работе региональныхкомиссий также требует аккредитации при ЭКОСОС, некоторые региональныекомиссии создали дополнительные механизмы, позволяющие удовлетворятьпотребности на региональном уровне. Например, Европейская экономическаякомиссия открыла новую страницу в своих партнерских отношениях с гражданскимобществом, разработав и приняв Орхусскую конвенцию о доступе к информации,участии общественности в процессе принятия решений и доступе кправосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в основе которойлежит принцип 10 РиодеЖанейрскойдекларации. Значительная часть текстаКонвенции была разработана НПО, занимающимися вопросами окружающейсреды и развития, с согласия правительств. Окончательный текст декларации -это результат тесного сотрудничества между неправительственными и правительственнымисубъектами, благодаря чему удалось относительно быстро принятьи ратифицировать Конвенцию. Для последующей деятельности по этойКонвенции характерен также дух сотрудничества и открытости: субъекты гражданскогообщества официально участвуют в наблюдении за осуществлениемКонвенции и в процессе ее осуществления. К сожалению, усилия, направленныена расширение охвата Конвенцией до глобального уровня, не увенчались успехом,и она остается региональным документом.

Комиссия по правам человека

Гражданское общество сыграло определяющую роль в разработке и принятииВсеобщей декларации прав человека, и с тех пор оно принимает крайневажное участие в работе Комиссии. Гражданское общество участвует в работе,связанной как с уставными документами, так и договорами. Что касается уставныхдокументов, то работа ведется в различных подкомитетах Комиссии, которыепредлагают НПО и другим субъектам гражданского общества представлятьконфиденциальные доклады о нарушениях в области прав человека и связанныхс этим ситуациях на местах, и эти доклады к ним поступают. Процедуры, предусматривающиеработу с такими материалами, определены в согласованных намежправительственном уровне резолюциях. Работа с договорами связана с факультативнымипротоколами, предусматривающими представление отдельныхсообщений о нарушениях прав человека для включения в материалы по странам.Часто в проводимых гражданским обществом кампаниях затрагиваютсяслучаи нарушения прав человека, наблюдение за ходом имплементации различныхдокументов, а также потребности в новых документах и процедурах. УчастиеНПО в работе Комиссии по правам человека должным образом определено,строго регулируется и носит ярко выраженный политический характер. Вместе стем участие является одним из примеров того непосредственного вклада, которыйгражданское общество вносит в дело осуществления важных международныхдокументов и наблюдение за ними

Участие в работе Генеральной Ассамблеи

Неправительственные организации впервые выступили в одном из КомитетовГенеральной Ассамблеи (во Втором комитете) в ноябре 1993 года в ходеподготовки Международной конференции по народонаселению и развитию. ТогдаКомитет официально прервал заседание, однако члены делегаций остались взале для того, чтобы заслушать руководителя Комитета по планированию НПО(Билли Миллера). После этого представители организаций гражданского обществанесколько раз выступали на пленарных заседаниях специальных сессий ГенеральнойАссамблеи. Впервые они выступили на девятнадцатой специальнойсессии Генеральной Ассамблеи (по вопросу о последующей деятельности послеконференции в РиодеЖанейро).Впоследствии они выступали на форумах,проводимых через 5 лет после проведения соответствующих мероприятий (повопросам, касающимся народонаселения, малых островных государств, положенияженщин, населенных пунктов и ВИЧ/СПИДа).

Участие в работе Совета Безопасности

По меньшей мере три раза организации гражданского общества представляли членам Совета Безопасности информацию по конкретным темам, таким, например, как детисолдаты (в рамках так называемой «Формулы Аррии»). Брифинги проводятся не в основном зале Совета; они называются неофициальными брифингами и не включены в расписание заседаний Совета Безопасности. Однако многие члены Совета участвуют в них и дают им высокую оценку.

Встречи на высшем уровне и специальные сессии

На проведенных Организацией Объединенных Наций встречах на высшем уровнеправила, касающиеся участия, были значительно расширены. В РиодеЖанейропоощрялось участие многих негосударственных субъектов и было обеспечено,чтобы эта практика применялась и в последующей деятельности. На Хабитат IIнеправительственные организации участвовали в разработке проектов решений,а также были предприняты усилия привлечь местные органы власти в качествеофициальных участников (а не наблюдателей от НПО); кроме того, был предложенчетырехсторонний механизм регулирования последующей деятельности.

На Международной конференции по финансированию развития были заслушаныкак представители НПО, так и частного сектора. В рамках последующейдеятельности после этой Конференции на Генеральной Ассамблее предусматриваетсяпредставить предложения об аккредитации негосударственных субъектов.На Конференции в Монтеррее и на Встрече на высшем уровне в Йоханнесбургебыли организованы «круглые столы» с участием многих заинтересованныхсторон и глав государств. Встреча на высшем уровне в Йоханнесбурге явиласьфорумом, в котором участвовало больше всего негосударственных субъектов,обменивавшихся мнениями напрямую, а не на параллельных форумах. Крометого, в Йоханнесбурге негосударственные субъекты могли представить критическиезамечания о результатах Встречи на высшем уровне на пленарномзаседании. В рамках предстоящей Всемирной встречи на высшем уровне повопросам информационного общества впервые в системе Организации ОбъединенныхНаций было создано Бюро гражданского общества, с тем чтобы облегчитьподготовку гражданского общества к этому процессу и его участие внем.

Управление по координации гуманитарной деятельности (УКГД)

Гражданское общество всегда участвовало в реализации программ гуманитарнойпомощи и в разработке политики как на местном, так и на международном уровнях,являясь каналом для оказания помощи и источником информации и анализа. Гражданскоеобщество играет жизненно важную роль в работе УКГД, являющейся межучрежденческойкоординационной структурой. С 1991 года в состав Межучрежденческогопостоянного комитета, обслуживающего УКГД в качестве секретариата, входятруководители пяти НПО, а также административные руководители учреждений ОрганизацииОбъединенных Наций, занимающихся гуманитарной деятельностью, и представителиВсемирного банка и ПРООН. Этот комитет проводит заседания каждые тримесяца, с тем чтобы представить рекомендации по вопросам политики, касающиесягуманитарных вопросов и чрезвычайных ситуаций.

В случае необходимости УКГД сотрудничает также с частным сектором, однакоэто сотрудничество осуществляется в соответствии с руководящими принципамиОрганизации Объединенных Наций в этой области. Целевая группа по этомувопросу, в состав которой входят представители «Глобального договора» ОрганизацииОбъединенных Наций, «Предпринимательского гуманитарного форума»,Международной торговой палаты и руководитель УКГД, проводит регулярныевстречи для определения гуманитарных потребностей и обеспечения того, чтобыони удовлетворялись за счет добровольных взносов частного сектора.

Сотрудничество с НПО в рамках всей системы

Многие департаменты Организации Объединенных Наций, а также фонды, программы и специализированные учреждения имеют собственные механизмы (и назначенных координаторов) для сотрудничества с организациями гражданского общества. Информация о некоторых из них содержится в следующей вставке. Помощник Генерального секретаря по связям с общественностью периодически проводит заседания с Междепартаментской рабочей группой, в состав которой входят все базирующиеся в НьюЙорке координаторы, что дает возможность обмениваться информацией и осуществлять координацию в рамках всей системы. Более широкая координация, в том числе координация деятельности специализированных учреждений, обеспечивается за счет периодического обмена информацией между координаторами НПО, проводимого службами связи с неправительственными организациями (ССНПО).

ЮНЭЙДС и другие новые объединения

Этот новый орган был учрежден для координации деятельности системы ОрганизацииОбъединенных Наций в связи с проблемой ВИЧ/СПИДа. Этот органявляется первой организацией системы Организации Объединенных Наций, включающейв свою структуру управления неправительственных субъектов. В составее Совета по координации программы (СКП) входят 22 правительства, 8учреждений Организации Объединенных Наций и 5 неправительственных организаций,включая ассоциации лиц, инфицированных ВИЧ/СПИДом.

Кроме того, в последние несколько лет сформировался также ряд новых объединенийпо глобальным вопросам. Они являются многосторонними по своемухарактеру и ориентированы на ту или иную конкретную проблему или вопрос.Их структура управления основана на широком участии и на принципе равенства партнеров. Одним из примеров является Глобальный альянс по проблемамвакцинации и иммунизации (ГАВИ) - партнерство на основе сотрудничества,включающее в себя многосторонние и двусторонние учреждения, международныебанки развития, фонды, фармацевтические предприятия, неправительственныеорганизации и программы национальных правительств в области здравоохранения.Его цель заключается в расширении финансирования мероприятий,связанных с иммунизацией, включая разработку эффективных мер, направленныхна то, чтобы услуги в области здравоохранения и иммунизации былидоступны для наиболее в них нуждающихся. Он стремится обеспечить к 2005году охват иммунизацией 80 процентов населения в мире.

Международный уголовный суд

Учреждение этого органа стало результатом необычной формы сотрудничествамежду большим числом неправительственных организаций (с координацией черезобъединение в интересах МУС — или ОМУС), правительств (с координацией черезгруппу «Правительств единомышленников») и Организацией Объединенных Наций.За период с 1994 года, когда она была создана, по настоящий момент объединениев интересах Международного уголовного суда разрослось с 45 до 800 организаций.Объединение не только проводило «регулярную» деятельность, которую частоосуществляют группы НПО (информация, просветительская работа, агитация), нопревратилась также в центральный источник информации для правительств и неправительственныхсубъектов. Считается, что процесс МУС способствовал созданиюв рамках Организации Объединенных Наций «новой дипломатии»: процессазаключения договоров, результаты которого основаны на позиции придерживающихсяединой точки зрения сторон, а не на позиции группы стран, занимающихдоминирующее положение. Одной из интересных функций, которая осуществляласьОМУС на заключительном этапе создания МУС, стало руководство аккредитациейНПО на Римской конференции по договорам в 2001 году по просьбе ОрганизацииОбъединенных Наций. Благодаря договоренностям о сотрудничестве междучленами коалиции и группой «Государствединомышленников» было обеспеченоуменьшение числа вопросов и позиций. Некоторые члены объединения также направлялиэкспертов по правовым вопросам в национальные делегации, которыеприсутствовали на совещании в Риме, расширяя тем самым их возможности в решениитехнических вопросов в процессе переговоров.

Постоянный форум ЭКОСОС для коренных народов

Этот недавно созданный консультативный орган является одним из итогов Десятилетия коренных народов (1994-2004 годы). В его состав входит в общей сложности 16 человек, все они эксперты, выступающие в своем личном качестве, причем половина из них назначается Председателем Совета из кандидатур, выдвигаемых организациями коренных народов, а вторую половину выбирает Совет на основе кандидатур, выдвигаемых государствамичленами. Форум отчитывается непосредственно перед Советом и представляет ему информацию по экономическим, социальным, культурным, экологическим вопросам, вопросам связанным со здравоохранением и правами человека, с учетом актуальности для коренных общин и народов. Этот форум является первым образованием такого рода с конкретной ориентацией его деятельности на отдельный сектор гражданского общества.

Связи организаций гражданского общества с различными элементами системы Организации Объединенных Наций

ЭКОСОС: главный официальный орган для консультирования НПО. Его состоящий из 19 членов Комитет по НПО выносит решения относительно аккредитации НПО. Секция НПО Департамента по экономическим и социальным вопросам Секретариата выделяет сотрудников для процесса аккредитации и для укрепления связи Совета с гражданским обществом. Там создана новая информационноразъяснительная программа - ИРЕНЕ, - чтобы содействовать вовлечению гражданского общества стран Юга. Почти 500 из 2200 располагающих соответствующими правами НПО являются членами КОНГО - Комитета неправительственных организаций, аккредитованных через ЭКОСОС.

Департамент общественной информации: также поддерживает официальныесвязи с 1400 неправительственными организациями, и через него неправительственныеорганизации получают доступ в здания и залы заседаний ОрганизацииОбъединенных Наций, а также к документам. В Департаменте общественнойинформации имеется Секция НПО; указанная Секция проводит свою деятельностьв соответствии с директивами, представляемыми комитетом в составе 18НПО. Она проводит ежегодные трехдневные конференции ДОИ/НПО и еженедельныебрифинги для НПО.

ПРООН: никакой официальной процедуры аккредитации не существует; вкачестве руководства используется заявление по вопросам политики Организацииот июня 1997 года; недавно начато создание комитета по вопросам отношенийПРООН и гражданского общества.

ЮНИСЕФ: поддерживает официальные отношения со 191 НПО.

Мировая продовольственная программа: приглашает наблюдателей от НПО всвой Исполнительный совет; они могут выступать по предварительной заявке;проводятся ежегодные консультативные совещания МПП/НПО (повестка дня исостав участников определяются неправительственными организациями).

Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций поделам беженцев: также допускает наблюдателей от НПО в Исполнительный иПостоянный комитеты; помимо этого, организует консультации.

МФСР: никакой официальный консультативный статус не предусмотрен; НПОмогут направлять наблюдателей в Совет управляющих; с 1990 года проводятсяежегодные консультации (консультативная группа НПО производит выбор тем иприглашенных ).

Продовольственная и сельскохозяйственная организация: официальный статус имеют 190 НПО; могут присутствовать на сессиях Совета и Конференции ФАО, на заседаниях экспертов и на специальных семинарах.

ЮНЕСКО: 580 международных НПО имеют официальный статус; поддерживаются рабочие отношения с другими НПО.

Всемирная организация здравоохранения: официальный статус имеют 180 международных НПО; сотрудничает и проводит консультации со многими другими (включая национальные НПО, с согласия правительств); неправительственные организации могут участвовать в заседаниях ВОЗ без права голоса.

ЮНФПА: имеется Консультативный комитет по НПО (в составе 25-30 НПО).

ЮНИДО: поддерживает «надлежащие отношения» примерно со 100 НПО (с национальными НПО с разрешения правительств) — по мере утверждения его Международным советом развития (МСР); неправительственные организации могут принимать участие в заседаниях МСР, в работе Генеральной конференции и в других совещаниях.

Всемирный банк: имеется Комитет «Всемирный банкНПО» (26 НПО плюс руководство Банка), который был создан в 1982 году - и в начале 90-х годов децентрализован до регионального уровня, а в настоящее время подвергается крупному пересмотру. Имеется несколько секторальных консультативных групп НПО и ряд специалистов по другим вопросам, как, например, Консультативная группа внешних экспертов по гендерной проблематике. Других имеющих официальную аккредитацию НПО не существует, однако большое число НПО изъявляет желание получить аккредитацию для участия в работе ежегодных совещаний ВБ/МВФ с согласия соответствующих правительств. Порядка половины от общего числа всех финансируемых Банком проектов в настоящее время включают в себя НПО, а почти в 60 страновых отделениях и 10 отделениях штабквартиры в настоящее время имеются координаторы для взаимодействия с гражданским обществом.

Международная организация труда: во многих отношениях Организация является наиболее новаторским учреждением системы, которое, тем не менее, стало первым установившим официальные отношения с НПО. С момента своего создания в 1919 году Организация имеет трехсторонний Совет управляющих: правительства, работодатели и профсоюзы.

ЮНЭЙДС: последнее новшество; ее Совет по координации Программы включает в себя 22 государствачлена, 8 спонсоров МПО и 5 НПО (включая представителей тех, кто инфицирован СПИДом).

Источник: Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций, документ A/53/170, и опросы сотрудников Организации Объединенных Наций.

Заслуживающие упоминания положительные результаты деятельности вне рамок Организации Объединенных Наций

Объединения гражданского общества располагают возможностями для включенияважных вопросов в повестку дня и для обеспечения заключения соглашенийпо важным вопросам внутренней политики в различных областях. Кампанияпо ликвидации задолженности «Юбилей 2000 (и в последующий период)»позволила мобилизовать миллиарды долларов для целей оказания дополнительной помощи по ликвидации задолженности неимущим странам; профсоюзы иНПО, занимающиеся вопросами торговли (так же, как и демонстрации в Сиэтле),побудили министров принять решение о том, что следующий раунд торговыхпереговоров должен быть «Раундом развития». НПО, специалистымедикии группы, представляющие людей, живущих со СПИДом, добились значительногоснижения цен на основные лекарства для лечения ВИЧ/СПИДа. ОбъединенияНПО успешно выступают за либерализацию политики в области раскрытия информациии за создание инспекционных групп во Всемирном банке и другихмежправительственных учреждениях. При этом давление, оказываемое гражданскимобществом, в значительной степени способствовало укреплению социальнойответственности крупных корпораций. Впечатляющей «ГенеральнойАссамблеей» гражданского общества стал Всемирный социальный форум, которыйтри раза созывался в Порталегри.

Некоторые факторы успеха

Некоторые из положительных примеров практической деятельности, о которыхговорилось выше, стали результатом решительного стремления отдельныхлиц и организаций (в рамках гражданского общества и Организации ОбъединенныхНаций) к использованию новаторских подходов к сотрудничеству. Общийопыт свидетельствует о том, что, когда принимаемые правительствами решенияоснованы на информации, поступающей от гражданского общества, когда онипринимают участие в проводимой деятельности и чувствуют свою сопричастностьи когда контроль осуществляется совместными усилиями, результаты бываютболее устойчивыми и более ощутимыми. Как представляется, выгоды отучастия значительно перевешивают контраргументы. Некоторые факторы, способствующие успеху процесса, могут включать в себя:

Примечания

4. Глава 23 Повестки дня на XXI век гласит: «Исключительно важное значение для эффективного достижения целей, проведения политики и введения в действие механизмов, согласованных правительствами по всем программным областям Повестки дня на XXI век, будут иметь приверженность этому делу всех социальных групп и их подлинное участие» (пункт 23.1); «Одной из основополагающих предпосылок для достижения устойчивого развития является обеспечение участия широких слоев населения в процессе принятия решений. Кроме того, в более конкретном контексте окружающей среды и развития возникает необходимость в новых формах участия». (пункт 23.2).

5. Институт по формированию консенсуса Массачусетского технологического института (МТИ) по заказу секретариата Комиссии по устойчивому развитию провел всеобъемлющий независимый обзор диалогов с участием многих заинтересованных сторон, который стал частью документации для Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию.

6. Принцип 10 РиодеЖанейрской декларации гласит: «Экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан — на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективная возможность использовать судебные и административные процедуры, включая возмещение и средства судебной защиты».

7. Принятие Декларации прав человека стало первым случаем, когда неправительственные организации оказали заметное влияние на только что созданную Организацию Объединенных Наций. Неправительственные организации, о которых идет речь, являлись главным образом «консультантами», и их представителем были включены в состав делегации Соединенных Штатов Америки, а их участие позволило позднее ввести практику предоставления организациями гражданского общества «консультативного» статуса при ЭКОСОС (Korey, 1998)

8. Международный комитет Красного Креста, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Объединение взаимодействия (включает в себя неправительственные организации Соединенных Штатов Америки, занимающиеся вопросами развития и гуманитарными вопросами), Международный совет добровольных учреждений и Руководящий комитет по гуманитарному реагированию.

9. Пример того, как можно обеспечивать соответствие между потребностями и предложением дает партнерство с компанией «Эрикссон», которая поставляет гуманитарным учреждениям, проводящим работу непосредственно на местах, необходимые информационные технологии.

IV. Обзор взаимоотношений

Присутствие гражданского общества в Организации Объединенных Наций всегда характеризовалось своего рода дихотомией: с одной стороны, готовность государствчленов разрешать участие и, с другой стороны, их стремление к осуществлению твердого контроля. Это вызывает противоречивость и вносит диссонанс, что обусловливает центральное значение вопроса о взаимоотношениях между гражданским обществом и государствами - членами Организации Объединенных Наций. Это было продемонстрировано в ходе обсуждений с участием Государствчленов и руководства.

Вопрос о Генеральной Ассамблее

В феврале 1993 года вскоре после проведения в РиодеЖанейро встречи на высшем уровне «Планета Земля» ЭКОСОС принял решение провести «общий обзор нынешних положений, касающихся консультаций с НПО, в целях их обновления ».Обзор проводился под руководством Рабочей группы ЭКОСОС во главе с послом Пакистана при Организации Объединенных Наций. Цель при этом заключалась в том, чтобы проанализировать/обновить существующие процедуры, изложенные в резолюции 1296 ЭКОСОС от 1968 года, и рассмотреть более широкий вопрос участия НПО «во всех областях работы Организации Объединенных Наций». Этот обзор продолжался до июля '31996 года, когда ЭКОСОС консенсусом принял резолюцию 1996/31 и решение 1996/297. Резолюция предоставляет право на аккредитацию национальным, региональным и субрегиональным НПО, включая национальные отделения международных НПО, и предусматривает стандартную процедуру аккредитации НПО и их участия в международных конференциях. В ней было официально признано, что не имеющие статуса в ЭКОСОС неправительственные организации также могут принимать участие в международных конференциях, и была особенно подчеркнута необходимость активизации участия южных НПО (в этой связи было предложено создание Целевого фонда). Хотя некоторые международные НПО предлагали ограничить доступ НПО национального уровня на крупные конференции и в региональные комиссии, большинство сторон одобрили изменения.

Противоречия вызвало решение 1996/297. В нем содержалась просьба в адрес Генеральной Ассамблеи о том, чтобы она на своей следующей сессии изучила «вопрос об участии неправительственных организаций во всех областях работы Организации Объединенных Наций» при том понимании, что при этом круг вопросов ограничивается лишь вопросами, относящимися к мандату Генеральной Ассамблеи, — однако поскольку сюда входят и вопросы Совета Безопасности и по крайней мере один член (Соединенные Штаты Америки) указал, что никакие изменения в отношении доступа неправительственных организаций не должны распространяться на Совет Безопасности, противоречия после этого не могли не возникнуть. Кроме того, правительства некоторых развивающихся стран сочли, что доступ НПО к процессам Организации Объединенных Наций и так уже стал слишком широким, и они не приветствовали идею открытия дверей Генеральной Ассамблеи. Рабочая группа Генеральной Ассамблеи по укреплению Организации Объединенных Наций создала Подгруппу по рассмотрению вопроса о неправительственных организациях (под руководством посла Пакистана Камаля).

Сразу же после этого возникли проблемы в связи с определением сферы деятельности. Северные страны хотели бы, чтобы проводимая работа ограничивалась вопросами Генеральной Ассамблеи (группа НПО в НьюЙорке настоятельно требовала, чтобы действие правил в отношении ЭКОСОС просто было перенесено и на Генеральную Ассамблею), в то время как Группа 77 и Движение неприсоединившихся стран (Г77, ДНС) настаивали на том, чтобы выражение «все области…» также подразумевало бреттонвудские учреждения и Совет Безопасности.

Это противоречие разрешить не удалось, и вышеупомянутая подгруппа была распущена, а Председатель Генеральной Ассамблеи указал, что «вопрос об участии НПО стал в этой группе политической игрой и что преимущество в этой игре имеют правительства, которые не хотят никаких изменений в отношении НПО».

В ответ Генеральная Ассамблея просила Генерального секретаря представить доклад о существующих договоренностях в отношении НПО. Этот доклад был выпущен на следующий год (А/53/170, 10 июля 1998 года). В нем было отражено широкомасштабное (и позитивное) участие НПО во многих областях деятельностиОрганизации Объединенных Наций и были перечислены различные сравнительные преимущества НПО: близость к клиентам, гибкость, широко используемый в их работе принцип участия, твердая приверженность делу, подотчетность на местах, независимая оценка вопросов, опыт в конкретных областях, имеющие большое значение аудитории, распространение важной информации и просветительская деятельность. В нем также признавались факторы, которые, как правило, ограничивают деятельность НПО: большое число и многообразие НПО, организационная слабость, неустойчивость низовых организаций, зачастую расхождение в позициях, трения с правительствами, а иногда и недостаточная независимость. В заключение в нем говорилось, что итоговая картина позволяет предположить наличие колоссальных возможностей для укрепления сотрудничества на уровне штабквартиры и на местах, и содержались разнообразные предложения для достижения этой цели: согласование баз данных НПО и обмен опытом в рамках всей системы, расширение функций по связи между НПО, расширение доступа НПО к информации 28особенно через Интернет и Систему официальной документации), создание Целевого фонда (для участия южных НПО) и т.д., в то же время по вопросу о Генеральной Ассамблее было всего лишь предложено, чтобы аккредитованным при ЭКОСОС НПО было разрешено занимать некоторое количество мест, «имеющихся в наличии», в определенной части зала заседаний Генеральной Ассамблеи в ходе общих прений, где они также должны иметь возможность и для доступа к документам.

Многие неправительственные организации выразили удовлетворение в связи собщим духом доклада, однако были разочарованы скромными выводами. Выходаиз политического тупика найдено не было. Единственным достигнутым в ГенеральнойАссамблее решением была просьба к Секретариату подготовить ещеодин доклад с просьбой в адрес государствчленов,специализированных учреждений,НПО и других органов представить их мнения по вышеупомянутому докладуГенерального секретаря. Этот доклад (А/54/329 от 8 сентября 1999 года) попростубыл неубедительным, поскольку в нем всего лишь были воспроизведенымнения и рекомендации различных заинтересованных сторон. И только очень немногиеправительства прислали свои ответы (Германия от имени всех государств— членов ЕС и еще 12 государств, включая Египет, Китай, Кубу и СоединенныеШтаты Америки). Бoльшая часть из 130 неправительственных организаций, ответившихна вопросник Секретариата, расположены на севере и высказали сожалениев связи с содержащимся в докладе выводом о том, что расширение числа НПОпредставляет собой проблему, требующую решения, а не интересную возможность,которой следует воспользоваться. Они уделили особое внимание вопросам,касающимся их статуса и доступа. Они настоятельно призвали оказать поддержкув укреплении потенциала африканских НПО в области участия в международныхполитических прениях и подчеркнули большое значение расширения доступаНПО к процессам, происходящим в Генеральной Ассамблее. Однако в докладе 1999 года никакого прогресса в этом отношении отмечено не было. Испытываячувство разочарования, некоторые крупные международные НПО сами сталидобиваться специального статуса в Генеральной Ассамблее (в частности, Межпарламентскийсоюз и ВСОП — Всемирный союз охраны природы).

Из-за еспособности добиться определенности по выражению «все области»в рамках формального процесса обсуждений в Генеральной Ассамблее рассмотрениеэтого вопроса было прекращено. На протяжении следующих трех летпроисходящие события определялись в основном двумя следующими факторами:новшествами в рамках некоторых мероприятий Организации ОбъединенныхНаций, требующими более активного участия со стороны неправительственныхорганизаций; и все более активным противодействием со стороны гражданскогообщества, которое, как представляется, в основном началось после проведенияв ноябре 1999 года совещания ВТО на уровне министров в Сиэтле. Вышеупомянутыеновшества освещаются в разделе III и образуют творческий комплексспециальных мер по определению новой области. Что же касается выступленийгражданского общества, то они привели к значительной переоценке ценностей,но не вызвали ни малейшего замешательства в высшем руководстве организациии более широкой системы Организации Объединенных Наций.

Перспективы в отношении неправительственных организаций. Дилем-ма управления

Координация в рамках всей системы Организации Объединенных Наций осуществляетсяв основном через ее Координационный совет руководителей (КСР)и подчиненные ему органы — в частности, Комитет высокого уровня по программам.Координация в рамках самой Организации Объединенных Наций (Секретариатаи фондов и программ, непосредственное руководство которыми осуществляетОрганизация Объединенных Наций) в основном обеспечивается черезГруппу старших руководителей (ГСР). В последние годы эти два форуманеоднократно обсуждали давно существующую тему гражданского общества.Несмотря на твердое признание важности гражданского общества, эти дискуссиине принесли никакого результата с точки зрения согласованных действий. Всилу этого сохраняются различия во взглядах государствчленов.

Руководство подчеркивает важность перехода к трехсторонним отношениям,включая правительства в их диалоге с гражданским обществом и наоборот, когдаэто возможно, с тем чтобы избежать эрозии легитимности Организации ОбъединенныхНаций в глазах НПО и широкой общественности. В то же время в качествепроблемы рассматривается стремительный рост числа организаций гражданскогообщества и их требований, а также четких определений. Руководство сталкиваетсясо все более серьезными трудностями в связи с проверкой bona fides неправительственныхорганизаций, добивающихся аккредитации при ЭКОСОС или наего основных заседаниях. В то же время некоторые государствачленысдерживаютрастущую деятельность организаций гражданского общества и ставят под сомнениеих статус, представительство, источники финансирования, их «скрытыецели» и тактику действий, направленных на привлечение к себе внимания и финансовыхсредств. Глобализация усиливает явление «конкурирующей цели», и вто же время увеличивается число конструктивных партнерств, как, например, всвязи с переговорами по вопросу о Международном уголовном суде и по заключениюдоговора о наземных минах, а также - в оперативном плане - в рамкахгуманитарной помощи, лечения СПИДа, прививок против наиболее серьезныхболезней, информационной технологии и устойчивого развития.

Один из особо сложных вопросов связан с отсутствием прогресса в рассмотрениитемы доступа организаций гражданского общества к Генеральной Ассамблееи ее процессам. Эта проблема может стать еще более политизированной внастоящее время в связи с образующимся расколом между Европейским союзоми Соединенными Штатами Америки по вопросу глобального управленияи возникновением параллельных расколов в странах Юга. Прямого разделениямежду Севером и Югом больше не существует. И в свете деструктивных выступленийв ходе крупных международных мероприятий некоторые государствачленыи некоторые представители руководства считают, что пришло время переосмыслитьпорядок аккредитации неправительственных организаций в ЭКОСОС ина конференциях Организации Объединенных Наций. Причем в последнем случаеобразуется своего рода «средневековая ярмарка», когда для достижения своихцелей пускаются во все тяжкие.

Дискуссии в руководящих кругах, состоявшиеся вскоре после широкомасштабныхдемонстраций в Сиэтле и Праге, в основном были посвящены необходимостисмягчения всеобщих опасений в связи с глобализацией и глобальным управлением,а также важной роли, которую должны играть в связи с этим вопросоморганизации гражданского общества, однако должное внимание было также уделенои вопросам насилия и раскола в обществе. Руководители постановили, чтопришло время рассмотреть вопрос о подотчетности и транспарентности НПО,добиваться большей самодисциплины и саморегулирования в секторе организацийгражданского общества и произвести обзор процессов аккредитации НПО вОрганизации Объединенных Наций. В то же время лишь немногие из участвующихв этих выступлениях организаций гражданского общества относились к числунеправительственных организаций, аккредитованных при ЭКОСОС; организации,имевшие аккредитацию (как, например, федерации профсоюзов), принимали участиелишь в мирных манифестациях; большая часть особенно агрессивно настроенныхорганизаций гражданского общества не были заинтересованы в диалоге врамках Организации Объединенных Наций, и не имеется никаких сведений о том,что ктотонеправильно использовал свой аккредитационный статус.

В ходе последующих обсуждений с участием руководства был должным образомоценен формирующийся в гражданском обществе дух разочарования, вызванныйотказом правительств реагировать на его проблемы и выполнять международныеобязательства, а также в силу того, что система Организации ОбъединенныхНаций, как представляется, все больше склоняется в поддержку глобализациии интересов частного сектора. Было отмечено, что Организация ОбъединенныхНаций в своей ответной деятельности должна признавать вклад и проблемыорганизаций гражданского общества, но в то же время как следует проверитьлегитимность и источники финансирования организаций гражданского общества,в частности тех из них, которые наиболее агрессивно вели себя на крупных международныхмероприятиях. Организация Объединенных Наций также должна разъяснятьорганизациям гражданского общества положительные аспекты глобализациии устанавливать более конструктивные отношения сотрудничества с гражданскимобществом (в частности, в контексте Кампании по осуществлению целей вобласти развития, сформулированных в Декларации тысячелетия). Представителируководства выразили обеспокоенность по поводу противоречивых целей правительств и гражданского общества, в отношении растущего числа вопросов у государствчленов,касающихся легитимности, репрезентативности и источников финансированиянекоторых организаций гражданского общества, а также в силу складывающегосявпечатления (которое разделяют и некоторые государствачлены),что организации гражданского общества, возможно, посягают на прерогативугосударствчленовв рамках межправительственных процессов принятия решений.Было высказано мнение о том, что необходимо обеспечить более скоординированныйобщесистемный подход в отношении гражданского общества.

В качестве исходного момента в обеспечении ее тесной координации КСРпросил Комитет высокого уровня по программам провести исследование повопросу о «состоянии сотрудничества между организациями системы и организациямигражданского общества, уделив при этом особое внимание политическомуаспекту такого сотрудничества.., в полной мере приняв к сведению деятельность[группы видных деятелей]». Служба связи с неправительственнымиорганизациями оказывает помощь в отношении проведения обзора Комитетавысокого уровня по программам, который должен быть завершен летом 2003года. В частности, в ходе обзора будет проведено рассмотрение и оценка следующихвопросов:

Вопрос, стоящий перед гражданским обществом: перспективы в отношении Организации Объединенных Наций?

Не только правительства и Секретариат Организации Объединенных Наций стали уделять повышенное внимание вопросу взаимоотношений между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом. Многие неправительственныеорганизации также занимаются им в силу различных причин. Всеболее уверенное в себе сообщество южных НПО задает вопрос «кто имеет правовыступать от имени гражданского общества?», что включает в себя понятиегражданского общества, могут ли быть четко определены его ценностные системыи какие требуются механизмы для ведения переговоров и к каким механизмамследует относиться с осторожностью (Абугре, 2001 год). Они все болееостро критикуют ньюйоркскоелобби неправительственных организаций, в чемперекликаются с правительствами, заявляя, что их влияние в Организации ОбъединенныхНаций определяется не их подотчетностью перед базовой аудиторией,а размером их офиса, их публичным имиджем и их осведомленностью в техническихвопросах, которыми занимается то или иное соответствующее учреждениеОрганизации Объединенных Наций (Стил, 2000 год).

Многие неправительственные организации производят переоценку своих отношенийс Организацией Объединенных Наций, ее компонентами, с другимимежправительственными учреждениями и с правительствами. С одной стороны,они приветствуют доступ, но, с другой стороны, выражают разочарованиепо поводу того, что их большая приближенность к месту проведения обсужденийне приносит скольлибосущественных изменений в международных соглашениях или в деятельности, проводимой на местах. В будущем мы, возможно,можем стать свидетелями более настоятельных требований в отношении введениянорм для гражданского общества, в частности предложенных южными организациямигражданского общества, которые могут столкнуться с противодействиемсо стороны их более радикально настроенных коллег, утверждающих, чтоборьба с системой в вопросах изменения риторики, а не реальности означаеткооптацию — пресловутый фиговый листок.

Примечания

10. В основу этого раздела положены результаты различных бесед с представителяминеправительственных организаций и должностными лицами ОрганизацииОбъединенных Наций, а также документы Организации ОбъединенныхНаций (в том числе документы Секретариата Организации Объединенных Нацийза январь 2001 года и документы Генеральной Ассамблеи за 1998 год). В немтакже использована полезная информация об изменениях, которые были внесе=ны или рассматривались в последние годы и о которых говорится в двухматериалах Барбары Адамс (особенно за 2001 год ).

V. Вопросы, вызывающие обеспокоенность, проблемы и несоответствия

В настоящем разделе перечислены некоторые препятствия, проблемы и несоответствия, о которых говорят правительства, субъекты гражданского общества и сотрудники Организации Объединенных Наций в связи с участием в межправительственных процессах.

Вопросы, вызывающие обеспокоенность у правительств

Вызывает обеспокоенность увеличение числа организаций гражданского общества. По мнению некоторых правительств, оно приводит к перегрузке системы, замедляет процесс принятия решений и не позволяет поддерживать необходимую целенаправленность переговоров на межправительственном уровне. Существует мнение, что Организация Объединенных Наций чересчур открыта для гражданского общества и что это может представлять угрозу в плане безопасности, особенно после трагедии 11 сентября и событий в Сиэтле и Праге.

По мнению некоторых правительств, среди участвующих организаций гражданскогообщества преобладают организации Севера, которые пропагандируют«культурные установки Севера», которые не подходят для многокультурной организации,отстаивающей равноправие всех регионов.

Требования гражданского общества представляются как неоправданными инереальными, особенно в том, что касается участия в работе Генеральной Ассамблеи,Совета Безопасности или других директивных органов. Для выполненияэтих требований пришлось бы произвести коренные изменения в ОрганизацииОбъединенных Наций, не предусмотренные действующим Уставом.

Некоторые правительства считают необходимым упорядочить практику консультацийс гражданским обществом, с тем чтобы они давали максимальную отдачу. Внастоящее время ведется поиск путей, позволяющих ограничить число ораторов изаявлений организаций гражданского общества, однако таким образом сохраняяпри этом возможность пользоваться их опытом и выслушивать мнения.

Возникают вопросы по поводу легитимности, подотчетности и «скрытых целей» организаций гражданского общества. Бытует мнение, что многие из аккредитованныхнеправительственных организаций не являются «подлинными» заинтересованнымисторонами, а занимаются лоббизмом. Существует мнение,что, требуя от правительств усиления подотчетности, многие из них не отчитываютсяни перед кем. По мнению многих правительств, именно они, правительства,облеченные властью в результате проведения выборов, являются действительнымизаконными выразителями общественных интересов.

Вопросы, вызывающие обеспокоенность у субъектов гражданского об-Щества

По мнению субъектов гражданского общества, правительства и СекретариатОрганизации Объединенных Наций не учитывают их мнения и не относятся кним достаточно серьезно. Участвуя в проводимых в Организации ОбъединенныхНаций заседаниях, даже когда речь идет о диалогах, слушаниях и тематическихмероприятиях, они ощущают свою неспособность скольнибудьреальновлиять на ход принятия решений и приходят к выводу о том, что присущее иммногообразие никто не ценит.

По мнению субъектов гражданского общества, риторика правительств и СекретариатаОрганизации Объединенных Наций относительно участия расходитсяс делами. Так, пропускной режим в зданиях и на заседаниях Организации ОбъединенныхНаций стал еще более строгим, чем несколько лет назад. Гражданскоеобщество надеется, что Организация Объединенных Наций займет более активнуюпозицию в вопросах распространения информации и просвещения и предоставитновым категориям субъектов гражданского общества, таким, как общественныедвижения, возможность принимать участие в своей работе. ОрганизацияОбъединенных Наций также должна обеспечить сбалансированное участиегражданского общества и частного сектора (субъекты гражданского обществасчитают, что частному сектору предоставляется более широкий доступ).

Представляется, что официальный порядок в отношении доступа организацийгражданского общества к участию в работе Организации Объединенных Наций(процедура аккредитации) политизирован, бюрократичен и приводит к большимпроволочкам. Организация Объединенных Наций должна согласовать и упорядочитьпроцедуры аккредитации, а также уточнить правила в отношении участия,которым следуют многочисленные организации и органы. Заявления с просьбамио предоставлении возможности участвовать в работе Генеральной Ассамблеии Совета Безопасности продолжают поступать, и вызывает озабоченность то обстоятельство,что серьезное обсуждение этого вопроса откладывается в связи сподготовкой новых исследований и докладов. В настоящее время нет адекватногодоступа к документации, и поэтому систему следует полностью пересмотреть.

Организация Объединенных Наций должна принять меры по расширениювозможностей организаций гражданского общества стран Юга, оказанию имподдержки и укреплению их потенциала с учетом возложенной на нее приоритетнойзадачи обеспечить удовлетворение потребностей малоимущего населения.Организации стран Юга смогут принимать участие в работе ОрганизацииОбъединенных Наций и вносить в нее ценный вклад только тогда, когда будутобеспечены необходимые для этого финансирование, профессиональная подготовкаи доступ к информации.

Субъекты гражданского общества считают, что призывы правительств иCекретариата обеспечить их подотчетность представляют собой скрытую угрозуих участию, и заявляют, что они полностью подотчетны перед теми группами,интересы которых они выражают. В ответ на предложение относительно введениякодексов поведения, они заявляют, что, по их мнению, неправомерные действиянескольких неправительственных организаций не должны быть основанием длявведения радикальных кодексов, которые могут иметь ограничительный характер.

Вопросы, вызывающие обеспокоенность у Секретариата Организации Объединенных Наций

Большинство руководящих сотрудников Секретариата полагают, что Организацияне поспевает за стремительным ходом происходящих во всем мире переменв плане формирования отношений с гражданским обществом. Несмотря навсе нововведения, более активное участие гражданского общества могло бысделать работу Организации Объединенных Наций по рассмотрению основныхвопросов более плодотворной. Заявления субъектов гражданского общества назаседаниях межправительственных органов приобретают все более формальныйхарактер — они не могут быть конструктивными хотя бы потому, что на нихвыделяется недостаточно времени. Организации необходимо в корне пересмотреть свое отношение к гражданскомуобществу.Следуетктивизировать информационнопропагандистскуюработукак в самой Организации, так и за ее пределами, с тем чтобы гражданское обществовыполняло свою роль в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций.

По мнению Секретариата, участию гражданского общества в конференциях испециальных сессиях не хватает предсказуемости и организованности. Сложные итрудновыполнимые правила аккредитации (между которыми отмечается разнобой)не вяжутся с попытками Организации Объединенных Наций убедить гражданскоеобщество в своем стремлении обеспечить его более широкое участие.Правила в отношении участия сформулированы недостаточно четко, и многоезависит от мнения конкретного председателя или других политических высшихруководителей, отвечающих за проведение межправительственных мероприятий.

Сотрудники Секретариата, занимающиеся вопросами гражданского общества,работают в условиях острого дефицита ресурсов и без ощутимой поддержки состороны руководства. Следует наладить значительно более тесные отношения сорганизациями гражданского общества из развивающихся стран, а для этогонужны людские и финансовые ресурсы. В своем стремлении обеспечить болееширокое участие организаций гражданского общества сотрудники Секретариатанередко выходят за рамки своих служебных обязанностей, а это имеет негативныепоследствия в тех случаях, когда отдельные участвующие организациигражданского общества ведут себя недостойно, и в результате проведение открытойполитики становится проблематичным

Примечания

11. В нем использованы те же источники, что и в предыдущем разделе, а также литература неправительственных организаций.

VI. Рассмотрение рекомендаций основных участников

В вязи с вышеизложенными проблемами, вызывающими обеспокоенностьправительств, гражданского общества и сотрудников Организации ОбъединенныхНаций, был также разработан ряд рекомендаций. Некоторые из высказанныхмнений кратко излагаются в настоящем разделе. Включение тех или иныхрекомендаций в настоящий перечень было продиктовано стремлением дать представлениео диапазоне представленных предложений, и его не следует расцениватькак свидетельство их поддержки группой. Более того, некоторые рекомендацииносят противоречивый характер (представляя различные точки зрения).

Официальный доступ в Организацию Объединенных Наций

Новые форумы/механизмы

Меры по улучшению общей динамики сотрудничества

Распределение ресурсов

Общесистемная координация

Понятия, термины и заинтересованные группы

VII. Глобальные движущие силы

В настоящем документе говорится о быстром усилении влияния гражданскогообщества в рамках системы Организации Объединенных Наций, на фоне которогоотмечаются как сопротивление со стороны некоторых правительств и некоторыхдолжностных лиц, так и положительная реакция на новаторские подходы. Однакото, каким образом изменения в процедурах Организации Объединенных Нацийсодействовали этой эволюции или препятствовали ей, не является главным. Насамом деле изменилась не Организация Объединенных Наций, а мир. Гражданскоеобщество стало играть гораздо более значительную роль в дискуссиях, в разработкеполитики, в формировании мирового общественного мнения и в делах ОрганизацииОбъединенных Наций. На основе вышеизложенного нам представляется,что на динамику этого процесса влияют по крайней мере семь факторов:

В рамках мероприятий по обзору пятилетнего осуществления последующей деятельности по итогам крупных конференций («плюс 5») четко просматриваются многие из этих вопросов. В определенной степени эти мероприятия являются более политизированными, чем крупные конференции 90хгодов, что объясняетсяиным политическим контекстом, для которого, в частности, характерното, что консервативное правительство Соединенных Штатов Америки всяческиизбегает многостороннего подхода и отказывается участвовать в международныхдоговорах; что наблюдается подъем фундаментализма, и размытыми становятсяграницы между гражданским обществом и этой формой экстремизма (или«негражданским» обществом); что создается впечатление, будто система ОрганизацииОбъединенных Наций склоняется к тому, чтобы смотреть на мир «глазами» бреттонвудскихучреждений; и что в период после форума в Сиэтле и событий11 сентября имеют место повышенные меры предосторожности и болеевысокая степень напряженности (Chiriboga, 2001). Вместе с тем неправительственныеорганизации стали лучше понимать суть международных процессов ито, каким образом они могут влиять на них, особенно по мере дальнейшегобыстрого распространения информационных технологий, которые становятсяотносительно более дешевыми.

Вопрос о связи отношений между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом с более широкими проблемами глобального управленияболее подробно рассматривается в документе, который был представлен Группепрезидентом Кардозу. В основе дилеммы, возможно, лежит особый пробел, окотором говорил заместитель Генерального секретаря Организации ОбъединенныхНаций по экономическим и социальным вопросам. Он указывает, что нанациональном уровне существуют судебная система, законодательная системаи администрация. Что же касается управления на глобальном уровне, то взаимодействиеотмечается лишь между последними, учреждениями исполнительнойвласти, а не между другими ветвями власти. В частности одним из серьезнейшихпробелов является неадекватное взаимодействие между парламентами.

Примечания

12. Нитин Десай, Заместитель Генерального секретаря по экономическим и социальным вопросам, Организация Объединенных Наций - выступление на Международном форуме в Монреале, ноябрь 2000 года.

Справочные материалы: Aburge, Charles, 2001 in Turning UN Agreements intoActions Forum International de Montreal, Vol. 3 (1).; Adams, Barbara, 1999, “ECOSOCand NGOs” in Civil Society Engaging Multilateral Institutions: At the Crossroads.Forum International de Montreal, Vol. 1 (1).; Adams, Barbara, 2001, “The UnitedNations and Civil Society” in XXX.; Chiriboga, Manuel, 2001, in Turning UNAgreements into Actions Forum International de Montreal, Vol. 3 (1).Clark A.,Grienman E. and Hochstetler K., 1998, “The Sovereign Limits of Global Civil Society:A Comparison of NGO Participation in UN World Conferences on the Environment,Human Rights and Women” World Politics 51 Cotober: 1-35.; Desai, Nitin, 2001(September) Globalization, Civil Society and the United Nations UN Secretariat (forSenior Management Group meeting).; Foster, John, 2002, Futures Beyond Threats:The UN, Civil Society and Global Governance. North-South Institute, Ottawa.; Korey,William, 1998, NGOs and the Universal Declaration on Human Rights, St. MartinsPress, New York.; Ritchie, Cyril, 1997 (September) Some Questions Urbi et Orbi.Presentation at 50th Anniversary DPI/NGO Conference.; Steele, D., 2000. “UN Reform,Civil and Sometimes Uncivil Society”, Transnational Associations. 6. pp. 282-290,Union of International Associations.; Генеральная Ассамблея Организации ОбъединенныхНаций, 10 июля 1998 года, «Механизмы и практика взаимодействиянеправительственных организаций в рамках всех мероприятий системы ОрганизацииОбъединенных Наций», доклад Генерального секретаря A/53/170.; ГенеральнаяАссамблея Организации Объединенных Наций, 8 сентября 1999 года,«Мнения государствчленов,членов специализированных учреждений, наблюдателей,межправительственных и неправительственных организаций из всех регионовпо докладу Генерального секретаря о механизмах и практике взаимодействиянеправительственных организаций в рамках всех мероприятий системы Организации Объединенных Наций», доклад Генерального секретаря A/54/329.;UN Secretariat, 25 May 2001 Reference Document on the Participation of CivilSociety in UN Conferences and Special Sessions of the General Assembly duringthe 90s.; Willetts, Peter (ed), 1996, The Conscience of the World: The Influence ofNGOs in the UN System. Brookings Institution.; Williams, Abiodun, 2001 (29 October),Background Paper on United Nations and Civil Society, UN Secretariat.