ალბათ, შემთხვევით არ მომხდარა, რომ საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის „ალმანახის” პირველი ნომერი სახელმწიფო (საკონსტიტუციო) სამართალს მიეძღვნა.

ჩვენს საზოგადოებაში მიმდინარე პროცესების სამართლაებრივი სახელმწიფოს, ანუ სამოქალაქო საზოგადოების, მშენებლობა წარმოუდგენელია სამართლებრივი რეფორმის, უფრო სწორად, იურიდიული აზროვნების რეფორმის გარეშე და სახელმწიფოში (საზოგადოებაში) მოქმედი ნებისმიერი ინსტიტუტი ამოვარდნილია თავისი ბუნებრივი ადგილიდან და, შესაბამისად, ნოლია ასეთი ინსტიტუტის მარგი ქმედება, რომლის მნიშვნელობა, საჭიროება, აუცილებლობა, ფორმა, შინაარსი თუ ადგილი არ არის სამართლებრივად წინასწარ გააზრებული, აღიარებული და საზოგადოებისთვის შესაბამისი ფორმით მიწოდებული.

ვფიქრობ, არ ვიკამათებთ იმაზე, რომ ერთადერთი სწორი ჭეშმარიტება მხოლოდ უზენაესისათვის თვალ თუ გონება მისაწვდომი რამ არის, მაგრამ დემოკრატულ საზოგადოებაში უმრავლესობის აზრი გახლავთ მართალი და კანონიერი და აქედან მომდინარეობს ყველასათვის ცნობილი დებულება - ყოველი ხალხი იმსახურებს იმ ხელისუფლებას, რომელიც მას ჰყავს, ან რომელიც მან აირჩია, ანუ რომელიც მას მოსწონს, ანუ რომელსაც ის აძლევს უფლებას იყოს ისეთი, როგორიც არის....

წინამდებარე ჟურნალი სახელმწიფო (საკონსტიტუციო) სერიის მეორე ნომერია, რომელიც ბუნებრივად, გამოვიდა სახელმწიფო სამართლის რეგულირების რამდენადმე განსხვავებული ინსტიტუტის შესახებ. თუმცა, მათი დაჯგუფებაც შეიძლებოდა, მაგრამ მკითხველს მხედველობიდან არ გამორჩება, რომ აქ ვხვდებით სახელმწიფო სამართლით დაინტერესებული იურისტების მოსაზრებებს როგორც საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ კანონმდებლობის და მისი საქმიანობის, ასევე სახელმწიფოსა და ეკლესიის ურთიერთობის შესახებ: ადგილობრივი თვითმმართველობის, ორპალატიანი პარლამენტებისა და ზოგადად ფედერალიზმის შესახებ და ა.შ.

თითოეულ სფეროს, ალბათ, თავის დროზე, შესაბამისად, „ალმანახის” სპეციალურ ნომრებს დავუთმობთ და ამაში ახალგაზრდა იურისტების თანამშრომლობის იმედი გვაქვს, ვისი ნააზრევიც ჩვენთვის და საზოგადოებისთვისაც მნიშვნელოვანია და ვისთვისაც ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის „ალმანახი” ყოველთვის მზად არის მათი შეხედულებები გამოიტანოს, მკითხველთა, მართალია, ვიწრო, მაგრამ პროფესიონალი წრის წინაშე (აქედან დავძენ, რომ მომავალი ნომერი სახელმწიფო (საკონსტიტუციო) სამართლის სერიით გათვალისწინებული მიეძღვნება ზოგადად ფედერალიზმის პრობლემებს და შესაბამისად, ველით მკითხველთა აქტიურობას).

წინამდებარე სერიაში განსაკუთრებით აქტუალურ თემას ეხმაურება წერილი საპარლამენტო არჩევნებში 5-პროცენტიანი ზღვრის შესახებ (კ. კუბლაშვილი), მაგრამ არ შემიძლია ცალკე და სპეციალურად არ გამოვყო პრობლემა - „რატომ არ უნდა მოხდეს ცილისწამებისა და შეურაცხყოფის კრიმინალიზაცია”.

როგორც მოგეხსენებათ, სისხლის სამართლის კოდექსზე მუშაობა განსაკუთრებული სიმშვიდით მიმდინარეობს ჩვენს საზოგადოებაში. კომისიამ თავის დროზე სავსებით დამაჯერებლად განაცხადა, რომ აჩქარება არ ეგებისო და დინჯად შეუდგა მუშაობას. რა თქმა უნდა, სისხლის სამართლის კოდექსზე მუშაობის დროს არ შეიძლებოდა ასე თვალში საცემი არ ყოფილიყო აღმასრულებელი ხელისუფლების და კერძოდ, ძალოვან სტრუქტურებს შორის კონფლიქტი, რომელიც ახლდა და ახლავს სისხლის სამართლის საპროცესო კანონმდებლობას; საერთო სასამართლოების შესახებ კანონმდებლობას თუ პენიტენციალური სამსახურის ადგილს, ზოგადად სისტემაში, რადგან აქ ასე თვალში საცემი არ არის უწყებრივი დაინტერესება - „ვის კომპეტენციაში მოხვდება უფრო მსუყე (სარფიანი) საქმეები.” მაგრამ, როგორც სისხლის სამართლის კოდექსის საქართველოს პარლამენტში ორჯერ წაკითხვით დამტკიცდა, ყველა უწყება თანახმაა, რაც შეიძლება მეტი იჩხუბონ და იკამათონ აშკარად და ფარულად კომპეტენციების გამიჯვნაზე, ოღონდ განაღდებული იყოს მთავარი - ჩვენ (მოქალაქეებმა, ხანდახან ჟურნალისტებმაც) თუ მათ „კინკლაობას” რაღაც ისეთი სახელი დავარქვათ, რაც ნათლულებს არ მოეწონებათ, ეს ჩვენი ბოლო ნათლობა აღმოჩნდება და განსაკუთრებით მტკივნეული აქ ის არის, რომ ამას ჩვენი კანონმდებლობიგან, იმათგანაც კი, ვინც ოპოზიციონრობას თავგამოდებით იბრალებს, საპარლამენტო მოსმენებისას არანაირი წინააღმდეგობა არ შეხვედრია.

ამ საკითხთან დაკავშირებით, შეიძლება ბევრი ითქვა და ალბათ, უფრო მეტი მომავალში უნდა ითქვას, მაგრამ საზოგადოებისთვის ჩვენი „ალმანახით“, დათო უსუფაშვილისა და თინათინ ხიდაშელის წერილებით შეთავაზებული მოსაზრებები შეუძლებელს გახდის სამართლებრივი, ზოგადფილოსოფიური თუ თანამედროვეობის მიერ აღიარებული უგულებელყოფით საწინააღმდეგო იდავონ, იკამათონ და ამტკიცონ.

„ალმანახი”, ზოგადად, განსაკუთრებული მკითხველისათვის არის მიზანმიმართულუი, მაგრამ ჩვენ იმედს ვიტოვებთ, რომ ის ფართო გამოხმაურებას ჰპოვებს როგორც პროფესიონალი მკითხველის, ასევე ამ საკითხით დაინტერსებული ყველა სუბიექტის მიერ და ჩვენც მათთან თანამშრომლობის მზადყოფნას ვაცხადებთ.

ლადო სანიკიძე

კოტე კუბლაშვილი
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

მიმდინარე წლის შემოდგომაზე საქართველოში საპარლამენტო არჩევნები უნდა გაიმართოს. არჩევნების მოახლოებასთან ერთად, პოლიტიკურ პარტიათა დისკუსიებისა და კამათის ობიექტად საარჩევნო სისტემა იქცა, რაც, ვფიქრობ, გასაკვირი სულაც არ არის. ჯერ კიდევ ჩვენი საუკუნის დასაწყისიდან მოყოლებული, საარჩევნო სისტემა მსოფლიოს თითქმის ყველა ქვეყანაში პოლიტიკური დაპირისპირებების ცენტრში იდგა. საკითხი მნიშვნელოვანია იმდენად, რამდენადაც საპარლამენტო თუ საპრეზიდენტო დემოკრატიის მთელ პოლიტიკურ სტრუქტურას სწორედ საარჩევნო სისტემის სახე განსაზღვრავს.

როგორც ცნობილია, ამჯერად, საქართველოს პოლიტიკურ პარტიათა განსაკუთრებულ ყურადღებას და იმავდროულად აზრთა სხვადასხვაობას, ცენტრალური საარჩევნო კომისიის დაკომპლექტების წესთან ერთად, პროპორციული საარჩევნო სისტემის მიხედვით პარლამენტის წევრთა მანდატების განაწილებისას საქართველოს კონსტიტუციით დადგენილი ე. წ. „5 პროცენტიანი მინიმალური საარჩევნო ზღვარი” იწვევს. პოლიტიკურ პარტიათა ერთი ნაწილი მოითხოვს ამ ზღვრის დაწევას, ზოგიერთი 7 პროცენტის მომხრეა, ზოგი ამჟამად არსებულ 5 პროცენტს ემხრობა, რამდენიმე პარტია კი პოლიტიკური პარტიებისა და საარჩევნო ბლოკებისათვის განსხვავებული საარჩევნო ზღვრის დაწესებას გვთავაზობს. ამ წინადადებათა ავტორებს გარკვეული პოლიტიკური არგუმენტებიც აქვთ, მაგრამ, პოლიტიკურ არგუმენტებთან ერთად, არ უნდა დავივიწყოთ საკითხის იურიდიული მხარე, რომელიც არანაკლებ მნიშვნელოვანია, მით უმეტეს, რომ ამჟამად არსებული 5 პროცენტიანი მინიმალური საარჩევნო ზღვარი, როგორც აღვნიშნეთ, საქართველოს კონსტიტუციით არის დადგენილი და არა ორგანული კანონით „საქართველოს პარლამენტის არჩევნების შესახებ”.

საარჩევნო სისტემის წინაშე ყოველთვის და ყველა ქვეყანაში დგას მთავარი პრობლემა: მილიონობით ამომრჩევლის ხმა პარლამენტის გაცილებით უფრო ნაკლები რაოდენობის ადგილებზე ისე განაწილდეს, რომ ეს განაწილება ამომრჩეველთა პოლიტიკურ ნებას შეძლებისდაგვარად ზუსტად ასახავდეს. საქართველოს კონსტიტუციის თანახმად, საქართველოს პარლამენტი შედგება როგორც პროპორციული, ისე მაჟორიტარული სისტემით არჩეული წევრებისაგან. პროპორციული სისტემით პარლამენტის წევრთა მანდატების განაწილების წესს განსაზღვრავს საქართველოს კონსტიტუციის 50-ე მუხლის მე-2 პუნქტი, რომლის მიხედვითაც, მანდატები განაწილდება მხოლოდ იმ პოლიტიკურ გაერთიანებებსა და საარჩევნო ბლოკებს შორის, რომლებიც პროპორციული სისტემით ჩატარებულ არჩევნებში მიიღებენ მონაწილე ამომრჩეველთა ხმების 5 პროცენტს მაინც. უნდა აღინიშნოს, რომ ასეთ ზღვარს მსოფლიოს მრავალი ქვეყნის პროპორციული საარჩევნო სისტემა იცნობს. ამ სისტემამ სახელმწიფოებში მიმდინარე პოლიტიკური პროცესების მართვაში პარტიათა როლისა და ზეგავლენის გაზრდის შედეგად განსაკუთრებული მნიშვნელობა შეიძინა. ამასთან, აღსანიშნავია ის გარემოება, რომ მინიმალური საარჩევნო ზღვრის სამართლიანობისა და მისი კონსტიტუციასთან შესაბამისობის თაობაზე ყოველთვის როდი იყო სრული თანხმობა. მაგალითად, გერმანიის ფედერაციულმა საკონსტიტუციო სასამართლომ თავისი არსებობის პირველ ექვს წელიწადში განიხილა ექვსი საქმე, რომლებიც საარჩევნო სისტემასა და ფედერალური საარჩევნო კანონით დაწესებული მინიმალური საარჩევნო ზღვრის კონსტიტუციურობას ეხებოდა. ასეთი მდიდარი პრაქტიკის შედეგად დადგენილ და განმარტებულ იქნა გერმანიის ძირითად კანონში არსებული საარჩევნო სისტემისა და ფედერალური საარჩევნო კანონით საარჩევნო ზღვრის შემოღების კონსტიტუციური საფუძვლები. სამწუხაროდ, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ჯერჯერობით არ მიეცა შესაძლებლობა (შესაბამისი სარჩელის არარსებობის გამო) თავის გადაწყვეტილებებში ჩამოეყალიბებინა საქართველოს კონს-ტიტუციაში არსებული ანალოგიური დებულებების მისეული ხედვა და ისინი განემარტა. ამდენად, მოცემულ საკითხზე მსჯელობისას, უნდა გამოვიყენოთ საყოველთაო კონსტიტუციურ-სამართლებრივი პრინციპები, რომლებიც ყველა თავისუფალი დემოკრატიული საზოგადოებისათვის საერთოა. საკითხის განხილვისას, ასევე, ყურადღებას დავუთმობ გერმანიის ფედერალური საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსაზრებებს, რადგან ორივე შემთხვევაში (ანუ საქართველოშიც და გერმანიაშიც) საქმე ეხება თავისუფალი დემოკრატიული წეს-წყობილების საფუძვლებს, ეს საფუძვლები კი ყოველთვის ერთნაირია, რადგან არ არსებობს სხვადასხვა თავისუფალი დემოკრატიული წეს-წყობილება, არსებობს მხოლოდ სხვადასხვა ფორმა, რომლებშიც ასახვას ჰპოვებს ეს წეს-წყობილება დემოკრატიულ სახელმწიფოში.

უპირველეს ყოვლისა, აუცილებელია დადგინდეს საარჩევნო ზღვრის შემოღების კონსტიტუციურობა. ხომ არ ეწინააღმდეგება საარჩევნო ზღვრის დაწესება არჩევნების თანასწორობის კონსტიტუციურ პრინციპს? საქართველოს კონსტიტუციის 49-ე მუხლით ხომ აღიარებულია არჩევნების თანასწორობა, რომელიც ნიშნავს, რომ ყოველ ხმას აქვს თანაბარი რაოდენობრივი და ე. წ. „წარმატებითი” ანუ შედეგობრივი ღირებულება. ეს დებულება კი, თავი მხრივ, გულისხმობს, რომ ყოველ მოქალაქეს აქვს ერთი ხმა, რომ ყოველი მოქალაქის ხმა არჩევნების შედეგზე სამართლებრივად თანაბარ ზეგავლენას ახდენს და რომ მოქალაქის ხმის რაოდენობრივი და სამართლებრივი მნიშვნელობა არ მის მიერ არჩევნებში გამარჯვებული თუ დამარცხებული პარტიისათვის ხმის მიცემაზე არის დამოკიდებული. ამასთან, არჩევნების საყოველთაობისა და თანასწორობის პრინციპებთან მჭიდროდ არის დაკავშირებული პარტიათა თანასწორობის, უფრო ზუსტად, პარტიათა შანსების თანასწორობის პრინციპი (ამ პრინციპის შესახებ ქვემოთ). ხომ არ არღვევს ამ პრინციპებს მინიმალური საარჩევნო ზღვარი? ამ ზღვრის შედეგად, პარლამენტში ვერ აღწევს უამრავი მოქალაქის ხმა (ანუ, შესაბამისად, მათი პოლიტიკური ნება), რადგან მათ ხმა მისცეს პარტიებს, რომლებმაც მანდატების გასანაწილებლად დადგენილ ამომრჩეველთა ხმების მინიმალურ ზღვარს ვერ მიაღწიეს. ხომ არ ირღვევა ზემოაღნიშნული არჩევნების თანასწორობის, საყოველთაობისა და პარტიათა შანსების თანასწორობის პრინციპები? პასუხი მხოლოდ ერთი სიტყვით გამოითქმის - არა. მაგრამ რატომ „არა”?

უპირველეს ყოვლისა, იმიტომ, რომ არჩევნების თანასწორობის კონსტიტუციური პრინციპი სულაც არ ნიშნავს ამომრჩეველთა ხმების წარმატებითი (შედეგობრივი) ღირებულების დიფერენცირების სრულ გამორიცხვას. არჩევნების თანასწორობის პრინციპი წარმოადგენს საყოველთაო თანასწორობის პრინციპის გამოყენების ერთ კონკრეტულ შემთხვევას. ეს უკანასკნელი, როგორც ადამიანის ძირითადი უფლება, უზრუნველყოფილია საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლით, მაგრამ ის, როგორც დაუწერელი კონსტიტუციური პრინციპი, აგრეთვე მოქმედებს ყველა სფეროში და ადამიანთა ყველა გაერთიანების მიმართ.

თანასწორობის პრინციპი არ მოითხოვს, რომ კანონმდებელი ყოველ პირს და საზოგადოებრივ ჯგუფს აუცილებლად თანასწორად მოეპყრას, ის უშვებს განსხვავებებს და დიფერენცირებას, რომლებიც გამართლებულია ობიექტური მოსაზრებებით. რა ფარგლებში და საერთოდ, უფლებამოსილია თუ არა კანონმდებელი მოახდინოს დიფერენცირება სხვადასხვა სფეროს მოწესრიგებისას, დამოკიდებულია ყოველი კონკრეტული საკითხის არსზე. საპარლამენტო არჩევნებთან დაკავშირებით, ერთი მხრივ, ცხადია, რომ არჩევნების თანასწორობის პრინციპი დაცული უნდა იყოს, მაგრამ, მეორე მხრივ, არჩევნების მიზანია არა მხოლოდ ამომრჩეველთა პოლიტიკური ნების წარმოჩენა და სახალხო წარმომადგენლობის - პარლამენტის შექმნა, რომელიც ხალხში არსებულ პოლიტიკურ შეხედულებებს ასახავს, არამედ მან უნდა შექმნას პარლამენტი, როგორც ქმედუნარიანი სახელმწიფო ორგანო. ხალხში არსებული ყოველგვარი პოლიტიკური შეხედულების ზედმიწევნით და თითოეული ხმის მიხედვით, პარლამენტში წარმოდგენის შემთხვევაში მივიღებთ უამრავ მცირე პარტიულ ჯგუფებად დანაწევრებულ პარლამენტს, რომელიც ძალიან გაართულებს და ხელს შეუშლის უმრავლესობის ჩამოყალიბებას. ქვეყნის შიგნით და გარეთ მიზანმიმართულად მოქმედი აღმასრულებელი ხელისუფლების შექმნისათვის და საკანონმდებლო პროცესის შეუფერხებლად წარმართვისათვის კი აუცილებელია ნათელი და თავისი ქმედებებისათვის პასუხისმგებლობის მქონე უმრავლესობის შექმნა.¹ ამდენად, თვით საპარლამენტო არჩევნების ბუნებიდან გამომდინარეობს კრიტერიუმი, რომლის მიხედვითაც პარტიების ისეთი დიფერენცირება ხდება, რომ მათ მიერ სახალხო წარმომადგენლობის ამოცანების შეუფერხებელი შესრულება იქნას უზრუნველყოფილ. სწორედ ეს კრიტერიუმი საფუძვლად უდევს სამართლებრივ ხმების წარმატებითი (შედეგობრივი) ღირებულების განსხვავებული შეფასებას, ანუ, მარტივად - დადგენილია არჩევნებში მონაწილე ამომრჩეველთა ხმების რამდენიმეპროცენტიანი მინიმალური ზღვარი, როგორც პარლამენტის წევრთა მანდატების განაწილებისათვის აუცილებელი პირობა. ამით უნდა გამოირიცხოს მანდატების განაწილებაში ე. წ. „პატარა პარტიების”, ანუ ამომრჩეველთა მცირე რაოდენობის ხმების მქონე მრავალი პარტიის მონაწილეობა და, შესაბამისად, აცილებულ იქნას შეფერხებები კონსტიტუციურ ცხოვრებაში.

როგორც ვხედავთ, კანონმდებელი უფლებამოსილია მოახდინოს პროპორციულ საარჩევნო სისტემაში ხმების წარმატებითი (შედეგობრივი) ღირებულების დიფერენცირება და ამით, განსხვავებულად, ანუ არათანასწორად მოეპყრას პარტიებს, ამასთან, მხოლოდ იმის საფუძველზე, რომ ეს აუცილებლად საჭიროა: 1. არჩევნების, როგორც ხალხის პოლიტიკური ნების ჩამოყალიბების ინტეგრაციული საფუძვლის, 2. საარჩევნო სისტემის ერთიანობის ინტერესებისა და 3. საპარლამენტო არჩევნებით გათვალისწინებული სახელმწიფო-პოლიტიკური მიზნების განმტკიცებისათვის. სწორედ ასეთ დასაშვებ განმამტკიცებელ საფუძვლებს განეკუთვნება მინიმალური საარჩევნო ზღვარი. იგი მოქმედებს იმ პარტიათა თუ საარჩევნო ბლოკთა წინააღმდეგ, რომლებიც ხმათა საერთო რაოდენობის განსაზღვრულ პროცენტს ვერ მიაღწევენ.

ვფიქრობ ეჭვს აღარ იწვევს, რომ საპარლამენტო მანდატების განაწილებისას ამომრჩეველთა ხმების გარკვეული მინიმალური ზღვრის დადგენა აბსოლუტურად კონსტიტუციურია. საყოველთაო სამართლებრივი შეხედულებით, ასეთი ზღვრის შემოღებისა და მისი სიდიდის განსაზღვრის დროს, კანონმდებელი გადაწყვეტილების მიღებისას თავისუფალია, მაგრამ აუცილებლად გათვალისწინებულ და დაცულ უნდა იქნას სამართლებრივი და გონივრული საზღვრები, რომლებიც არჩევნების თანასწორობის პრინციპითაა დადგენილი. კანონმდებლის მიერ ამ უფლებამოსილების განხორციელება არჩევნების თანასწორობის პრინციპს მხოლოდ იმ შემთხვევაში შეიძლება არღვევდეს, როცა ის: 1. მიზნად არ ისახავს სახელმწიფოებრივი ცხოვრების შეფერხებების აღმოფხვრას, ან 2. გადააჭარბებს ამ მიზნის მისაღწევად საჭირო (საკმარისი) საშუალებების ფარგლებს. საყოველთაოდ გავრცელებული სამართლებრივი შეხედულების თანახმად, 5-პროცენტიანი ზღვარი სრულიად გამართლებული და საკმარისია, რათა პარლამენტი პარტიული დაქუცმაცებისაგან იქნას დაცული, იმავდროულად კი, უზრუნველყოფილ და განმტკიცებულ იქნას არჩევნების ინტეგრაციული ფუნქცია და მთელი საარჩევნო სისტემის ერთიანობა. ამიტომაც არის, რომ მსოფლიოს დემოკრატიულ სახელმწიფოთა უმრავლესობაში სწორედ 5-პროცენტიანი ზღვრის მოქმედებს. ვფიქრობ, ჩვენმა კანონმდებლებმა საქართველოს კონსტიტუციის შექმნისას სწორედ აღნიშნული დებულებებით იხელმძღვანელეს, როცა 50-ე მუხლით 5-პროცენტიანი ზღვარი შემოიღეს.

5-პროცენტიანი ზღვრის არსებობა, ჩემი აზრით, დღევანდელ სიტუაციაშიც ყველაზე მიზანშეწონილი და გამართლებულია. 1995 წლის სა-პარლამენტო არჩევნებმა ნათლად დაგვანახა ამ ზღვრის დიდი პოლიტიკური და სამართლებრივი მნიშვნელობა. არჩევნების შედეგების მიხედვით მხოლოდ სამმა პოლიტიკურმა პარტიამ გადალახა ეს ზღვარი და პარლამენტი დაცულ იქნა უამრავი პატარა პარტიული ჯგუფების შექმნისაგან. გავრცელებული სამართლებრივი შეხედულების თანახმად, მხოლოდ რომელიმე კონკრეტულ შემთხვევაში და მხოლოდ განსაკუთრებული გარემოებების არსებობისას შეიძლება ჩაითვალოს 5-პროცენტიანი ზღვარი გაუმართლებლად და მიზანშეწონილ იქნას მისი დაწევა. ასეთი გარემოებები კი, ჩემი აზრით, საქართველოში დღეს არ არსებობს. და თუმცა ზღვრის დაწევა არ დაარღვევს საარჩევნო სისტემის კონსტიტუციურ საფუძვლებს, მაგრამ შედეგად მხოლოდ იმას მოგვიტანს, რომ 4-6 პარტიის ნაცვლად პარლამენტში შეიძლება მივიღოთ 10-12 (შეიძლება მეტიც) პატარა პარტიული დაჯგუფება. აქ უნდა გავითვალისწინოთ ისიც, რომ მაჟორიტარული სისტემით პარლამენტში ასევე სრულიად სხვადასხვა პარტიების წარმომადგენლები და უპარტიო კანდიდატები შეიძლება მოხვდნენ. ყოველივე ეს, ბუნებრივია, ნეგატიურად იმოქმედებს უმრავლესობის შექმნაზე, შესაბამისად, პარლამენტი თავისი ფუნქციების - საკანონმდებლო, საკონტროლო და არჩევითი - განხორციელებისას ნაკლებად ეფექტიანი იქნება და შედეგად კი შეიძლება საკანონმდებლო ხელისუფლების არაქმედუნარიანი უმაღლესი სახელმწიფო ორგანო მივიღოთ.

რაც შეეხება 5-პროცენტიანი ზღვრის გაზრდას, ეს კიდევ უფრო რთული საკითხია და, უპირველეს ყოვლისა, სამართლებრივი თვალსაზრისით. ვფიქრობ, ზღვრის გაზრდა წინააღმდეგობაში მოდის მისი შემოღების კონსტიტუციურ საფუძვლებთან, რადგან ამ დროს იგი აჭარბებს მიზნის მისაღწევად (ანუ პარლამენტის პარტიული დაქუცმაცებულობისა და, აქედან გამომდინარე, სახელმწიფოს კონსტიტუციურ ცხოვრებაში შეფერხებების თავიდან აცილება, არჩევნების ინტეგრაციულობის ფუნქციის განმტკიცება, საარჩევნო სისტემის ერთიანობა) მისაღები და საკმარისი საშუალებების (ზღვრის შემოღება) დასაშვებ დონეს (5 პროცენტი). საყოველთაოდ გავრცელებული სამართლებრივი შეხედულების თანახმად, მხოლოდ და მხოლოდ განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი, ე. წ. „იძულებითი” საფუძვლების არსებობისას, შეიძლება გამართლებული იქნას 5-პროცენტიანი ზღვრის გაზრდა. ასეთი მიზეზები კი დღეს საქართველოში არ არსებობს, ყოველ შემთხვევაში ამ წინადადების მომხრე პოლიტიკურ პარტიათა არგუმენტები ასეთად ნამდვილად ვერ ჩაითვლება.

ზღვრის გაზრდამ შეიძლება წარმოშვას კიდევ ერთი, ამჯერად, პოლიტიკური პრობლემა, რომელიც ჩვენი სახელმწიფოს ფუნქციონირების კონსტიტუციურ საფუძვლებთან მჭიდრო კავშირშია, ანუ, იმავდროულად, სერიოზულ სამართლებრივ პრობლემასაც წარმოადგენს. 7 ან 9-პროცენტიანი ზღვრის შემთხვევაში არსებობს საშიშროება, რომ იგი გადალახოს მხოლოდ ერთმა ან ორმა პარტიამ, რომლებმაც ერთად შეიძლება შექმნან უმრავლესობა, ოპოზიციური აზრი კი პარლამენტში შეიძლება სრულიად არ იქნას წარმოდგენილი.² ასეთი სიტუაცია დემოკრატიული საპარლამენტო სტრუქტურისა და, უპირველეს ყოვლისა კი, თავისუფალი დემოკრატიული საზოგადოებისათვის აბსოლუტურად მიუღებელია. თუკი სახელმწიფოს (ან ნებისმიერი, არასახელმწიფოებრივი დონის ერთეულის, რომელსაც წარმომადგენლობითი ორგანო გააჩნია) წარმომადგენლობით ორგანოში ოპოზიციური მხარე არ არსებობს, დემოკრატიულ საზოგადოებაზე ლაპარაკიც კი ზედმეტია, რადგან თავისუფალი დემოკრატიული წესწყობილების ერთ-ერთ ძირითად და განუყოფელ ნიშანს, ადამიანის უფლებებთან, ხალხის სუვერენიტეტთან, ხელისუფლების დანაწილებასთან, პასუხისმგებლობის მქონე აღმსრულებელ ხელისუფლებასთან და სასამართლოების დამოუკიდებლობასთან ერთად, წარმოადგენს მრავალპარტიულობა და შანსების თანასწორობა ყველა პარტიისათვის ოპოზიციის (და სწორედ საპარლამენტო ოპოზიციის) შექმნისა და განხორციელების კონსტიტუციური უფლებით. ამდენად, ზღვრის გაზრდით შეიძლება მივიღოთ პოლიტიკური და სამართლებრივი თვალსაზრისით ისეთი სიტუაცია, რომელიც საქართველოს კონსტიტუციით შექმნილი დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპებთან წინააღმდეგობაში იქნება.

პოლიტიკური პარტიებისა და საარჩევნო ბლოკებისათვის განსხვავებული საარჩევნო ზღვრის (ანუ პარტიებისათვის ნაკლები და ბლოკებისათვის მეტი) დაწესებასთან დაკავშირებით, ხაზგასმით უნდა აღინიშნოს, რომ ასეთი მექანიზმის შემოღება დაუშვებელია. უპირველეს ყოვლისა, იმიტომ, რომ ამ შემთხვევაში სახეზე გვექნება არჩევნების თანასწორობისა და პარტიების შანსების თანასწორობის პრინციპების აშკარა დარღვევა. როგორც ზემოთ უკვე აღვნიშნეთ, ზღვრის დაწესება და მით უმეტეს, მისი სიდიდე სრულიად სხვა მიზეზებით არის განპირობებული და არჩევნებში მონაწილე პოლიტიკური პარტიების ბლოკებად დაჯგუფებასთან აბსოლუტურად არ არის დაკავშირებული. სწორედ ზემოაღნიშნული საფუძვლების (და მხოლოდ ამ საფუძვლების) გამოა, რომ მინიმალური საარჩევნო ზღვრის დაწესება არჩევნების თანასწორობისა და პარტიების შანსების თანასწორობის პრინციპებს არ არღვევს. ნებისმიერი სხვა დამატებითი საფუძვლის მოტანა (როგორიც ამ შემთხვევაში პარტიების ბლოკებად დაჯგუფებაა) და მის საფუძველზე პოლიტიკური პარტიებისა და საარჩევნო ბლოკებისათვის განსხვავებული სიდიდის ზღვრის დაწესება მითითებული პრინციპების დარღვევას ნიშნავს.

პარტიების ბლოკებად დაჯგუფება არ წარმოადგენს შესაბამის (ანუ კონსტიტუციურ და აღნიშნული პრინციპების დარღვევის გამამართლებელ) საფუძველს ამ ბლოკებისათვის პარტიებისაგან განსხვავებული მინიმალური საარჩევნო ზღვრის დასაწესებლად. ის, რომ საარჩევნო ბლოკებს არჩევნებში გამარჯვებისა და მინიმალური საარჩევნო ზღვრის გადალახვის მეტი შანსი ეძლევათ (თუმცა ეს ყოველთვის ასე არ არის) (და პირიქით, რომ პოლიტიკურ პარტიებს ამ ზღვრის გადალახვის ნაკლები შანსი აქვთ), სულაც არ ნიშნავს პარტიათა შანსების თანასწორობის პრინციპის დარღვევასა და მით უმეტეს, იმას, რომ „შანსების გათანაბრებისათვის” საჭიროა საარჩევნო ბლოკებისათვის სრულიად სხვა, მომატებული ზღვრის დაწესება. ამ შემთხვევაში სწორედ რომ პირიქით ხდება და სწორედ ორი განსხვავებული ზღვარი იწვევს პარტიათა შანსების თანასწორობის პრინციპის დარღვევას. საქმე იმაშია, რომ ეს პრინციპი, გარდა იმისა, რომ საარჩევნო კამპანიის დროს და არჩევნებისას ყველა სახელმწიფო ორგანოს მხრიდან თანასწორ მოპყრობას მოითხოვს, აგრეთვე (და რაც ყველაზე მნიშვნელოვანია) გამორიცხავს არჩევნებში პოლიტიკურ პარტიათა წარმატების შანსების წინააღმდეგ მიმართულ დისკრიმინაციულ საარჩევნო ნორმებს. ანუ, პარტიათა შანსების თანასწორობის პრინციპი არ ნიშნავს არჩევნებში პარტიათა „წარმატების შანსების” თანასწორობას. ეს სრუ-ლიად ბუნებრივი და ლოგიკურია, რადგან დემოკრატიულ არჩევნებში პოლიტიკურ პარტიებსა თუ საარჩევნო ბლოკებს წარმატების სრულიად სხვადასხვა შანსი აქვთ. ამდენად, პოლიტიკური პარტიებისა და საარჩევნო ბლოკებისათვის ორი განსხვავებული მინიმალური საარჩევნო ზღვრის დადგენა დისკრიმინაციულ ნორმას წარმოადგენს, რადგან ამ დროს საარჩევნო ბლოკებში გაერთიანებული პოლიტიკური პარტიები არათანასწორ, დისკრიმინირებულ მდგომარეობაში აღმოჩნდებიან, ანუ ასეთი ნორმა მიმართულია მათი წარმატების შანსების წინააღმდეგ.

ყოველივე ზემოთქმულიდან გამომდინარე, ცხადია, რომ საქართველოს პოლიტიკური პარტიების განსაკუთრებით მწვავე კამათის საგნად ქცეული 5-პროცენტიანი მინიმალური საარჩევნო ზღვრის იურიდიული მხარე მეტად რთულია, თუმცა ასევე დიდია მისი პოლიტიკური მნიშვნელობა. საქმე ეხება არა მხოლოდ კონსტიტუციურ ნორმას, რომელიც შეიძლება პარტიების მიერ კონსენსუსის მიღწევის შემთხვევაში თითქოსდა მარტივად შეიცვალოს, არამედ თავისუფალი დემოკრატიული საზოგადოებისათვის აუცილებელი რამდენიმე ძირითადი კონსტიტუციური პრინციპის ურთიერთქმედებას, რომლებიც სამართლებრივი სახელმწიფოს ნორმალური ფუნქციონირების საფუძველს ქმნის.

გამოყენებული ლიტერატურა:

1. საქართველოს კონსტიტუცია;

2. Dieter Hesselberger, Das Grundgesetz. Kommentar fur politische Bildung, 11. ueberarbeitete Auflage, 1999, Neuwied;

3. Horst Saecker, Das Bundesverfassungsgericht, 4.Auflage, 1989, Bonn;

4. BVerfGE 1, 248, 256; BVerfGE 4, 40; BVerfGE 4, 380; BVerfGE 3, 394; BVerfGE 4,143; BVerfGE 5, 83; BVerfGE 6, 84.

_________________________

1. ამ პრინციპს გადამწყვეტი მნიშვნელობა აქვს საპარლამენტო დემოკრატიის ქვეყნებში, სადაც არჩევნების შექმნილი უმრავლესობა აყალიბებს მთავრობას და ეს უკანასკნელი პასუხისმგებელია პარლამენტის წინაშე, თუმცა, არანაკლებ მნიშვნელოვანია უმრავლესობის როლი საპრეზიდენტო დემოკრატიის ქვეყნებშიც.

2. აქ არ უნდა დავივიწყოთ მაჟორიტარული სისტემით არცეული პარლამენტის წევრები, რომელთა შორისაც შესაძლებელია იყვნენ განსხვავებული შეხედულებების მქონე პირები, მაგრამ, რეალურად, რამდენადაც ისინი, განსაკუთრებით პარტიულობის თვალსაზრისით, დანაწევრებული არიან, მათ მიერ რაიმე ქმედითი ოპოზიციური ხაზის გატარება, მით უმეტეს, „პარტიული“ ოპოზიციის განხორციელება, რასაც დემოკრატიის ცნება გულისხმობს, ფაქტიურად გამორიცხულია.

გიორგი ჩხეიძე
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

...უეჭველად შეატყობს ყველა, რომ იმ ქვეყნებს, რომლებსაც აქვთ დაწერილი კონსტიტუციები, მას ერის ფუნდამენტურ და შეუვალ სამართლის წყაროდ თვლიან. თუ პარლამენტის ნებისმიერი აქტი კონსტიტუციას ეწინააღმდეგება, იგი უნდა გაუქმდეს. ეს დაწერილი კონსტიტუციის მნიშვნელოვანი შემადგენელი ნაწილია და ამიტომაც უზენაესმა სასამართლომ ჩვენი საზოგადოების ერთ-ერთ ფუნდამენტურ პრინციპად უნდა ჩათვალოს”...

ჯონ მარშალი
1803 წლის 24 თებერვალი…

შესავალი

1995 წლის 24 აგვისტოს საქართველოს პარლამენტმა მიიღო საქართველოს კონსტიტუცია, რომელმაც მრავალ ახალ სახელმწიფოებრივ ინსტიტუტთან ერთად საფუძველი ჩაუყარა სასამართლო ხელისუფლების სპეციალურ ორგანოს - საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს. მის კომპეტენციას მიეკუთვნა ქვეყანაში საკონსტიტუციო კონტროლის განხორციელება. იმის გათვალისწინებით, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს მსგავსი ორგანოს არსებობის პრეცედენტი ჩვენს ქვეყანაში არ ყოფილა, სრულიად გასაგებია, რომ ამ სასამართლო ორგანოს არსებობის მცირეოდენი დროის მანძილზე, უკვე წარმოჩინდა რამდენიმე პრობლემატური საკითხი, რომელიც თან ახლავს ქვეყანაში საკონსტიტუციო კონტროლის განხორციელებას¹. წინამდებარე ნაშრომში სწორედ ზემოაღნიშნული პრობლემატური საკითხებია განხილული. უცხო ქვეყნების მაგალითსა და საქართველოში საკონსტიტუციო სამართალწარმოების პრაქტიკაზე დაყრდნობით კი, შეძლებისდაგვარად, დასაბუთებულია გამოთქმული მოსაზრებების სისწორე.

თავი I

საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტი

თანამედროვე მეცნიერებაში კონსტიტუციური კონტროლი განიხილება ფართო და ვიწრო გაგებით. საკონსტიტუციო კონტროლი ფართო გაგებით გულისხმობს ყველა გამოცემული აქტის კონსტიტუციასთან შესაბამისობის შემოწმებას, ხოლო კონტროლი ვიწრო გაგებით მხოლოდ ნორმატიული ხასიათის აქტების შემოწმების საშუალებას იძლევა².

როგორც ვიცით, ქვეყანაში საკონსტიტუციო კონტროლის მოქმედების წინაპირობა კონსტი-ტუციის (ძირითადი კანონის) არსებობაა, მაგრამ ეს საკმარისი სულაც არ არის. აუცილებელია კონსტიტუციამ დაადგინოს ამგვარი კონტროლის შესაძლებლობა, განსაზღვროს მისი განმხორციელებელი ორგანო (ორგანოები) და, რაც მთავარია, გამიჯნოს საკონსტიტუციო კონტროლის ფარგლები, ე. ი. საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტთა წრე.

საქართველოს კონსტიტუციის შექმნისას, ქართველ კანონმდებელს სწორედ კონტროლის ობი-ექტის საკითხი უნდა გადაეწყვიტა. ნათელი რომ გახდეს, თუ რა სახის არჩევანის წინაშე იდგა საქართველო, მოკლედ განვიხილოთ ამ საკითხთან დაკავშირებული საერთაშორისო გამოცდილება; უფრო კონკრეტულად კი, თუ რა წარმოადგენს საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტს საზღვარგარეთის ზოგიერთ ქვეყანაში. ეს ქვეყნები შეიძლება პირობითად დავყოთ ორ ჯგუფად: I - ქვეყნები, სადაც საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტი მხოლოდ ნორმატიული აქტია (აქტი, რომელიც გამოცემულია უფლებამოსილი პირის მიერ და „...რომელიც შეიცავს მისი მუდმივი ან დროებითი, მრავალჯერადი გამოყენების ქცევის ზოგად წესს”)³. ე. ი. სახეზეა საკონსტიტუციო კონტროლი ვიწრო გაგებით; და II - ქვეყნები, სადაც ამგვარი ობიექტი შეიძლება იყოს როგორც ნორმატიული, ისე ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტი (მათ შორის სასამართლოს გადაწყვეტილებაც); ამ შემთხვევაში მოქმედებს საკონსტიტუციო კონტროლი ფართო გაგებით. განვიხილოთ ეს ქვეყნები თანმიმდევრულად:

ავსტრია

ავსტრია გახლდათ ევროპის ქვეყნებიდან პირველი, სადაც II მსოფლიო ომის შემდეგ, საკონსტიტუციო კონტროლის სპეციალური ორგანო ჩამოყალიბდა. ავსტრიის საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლებამოსილებას განსაზღვრავს ავსტრიის 1920 წლის კონსტიტუცია და 1953 წლის 12 მაისის ფედერალური კანონი „საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ”, რომელიც 1925 წლის 18 დეკემბრის „საკონსტიტუციო სასამართლოს ორგანიზაციისა და წარმოების შესახებ” კანონის შევსებულ და ხელმეორედ გამოქვეყნებულ რედაქციას წარმოადგენს⁴. კერძოდ, საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლებამოსილების ერთ-ერთი და, ამავე დროს, ძირითადი სახეა დადგენილებების, კანონებისა (როგორც ფედერაციის, ისე მხარეების - მიწების) და ხელშეკრულებების კონსტიტუციასთან შესაბამისობის საკითხების განხილვა⁵. ავსტრიის მოდელი სარჩელის წარდგენის ძალზე საინტერესო მექანიზმს შეიცავს, რაც ცალკე საუბრის თემაა და მას მოგვიანებით განვიხილავთ.

რუსეთი

რუსეთში საკონსტიტუციო სასამართლო 1991 წლის 6 მაისს შეიქმნა. მის უფლებამოსილებაში შედიოდა ნორმატიული აქტების კონსტიტუციასთან შესაბამისობის შემოწმება⁶. ე. ი. რუსეთმა ჯერ კიდევ 1991 წელს აირჩია საკონსტიტუციო კონტროლი ვიწრო გაგებით, რაც 1993 წლის ახალი კონსტიტუციითა და 1994 წლის 24 ივლისის შესაბამისი კანონით განამტკიცა. დღესდღეობით, რუსეთის საკონსტიტუციო სასამართლოს ძირითად უფლებამოსილებაში შემავალი საკითხებიდან უმთავრესია: ფედერალური კანონებისა და ფედერაციის სახელმწიფო ორგანოების მიერ მიღებული სხვა ნორმატიული აქტების, ფედერაციის სუბიექტების კონსტიტუციებისა და წესდებების, აგრეთვე ერთობლივი გამგებლობის საკითხებზე მიღებული კანონების, რუსეთის ფედერაციის კონსტიტუციასთან შესაბა-მისობის საკითხთა განხილვა⁷.

საფრანგეთი

საკონსტიტუციო სასამართლოს მსგავსი კომპეტენციის მატარებელია საფრანგეთის საკონსტიტუციო კონტროლის ორგანო - საკონსტიტუციო საბჭო. უნდა აღინიშნოს, რომ ავსტრიისა და რუსეთისაგან განსხვავებით, საფრანგეთში არა რეპრესიული (ე. ი. კონტროლი სადაო აქტის პრომულგირების შემდეგ), არამედ პრევენციული (წინასწარი) კონტროლი ხორციელდება. ხოლო, რაც შეეხება თვით საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტებს, ესენია - ორგანული კანონები, პარლამენტის პალატების რეგლამენტები და კანონები⁸. როგორც ხედავთ, ობიექტთა არეალი ძალზე მცირეა, კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტების მიმართ საკონსტიტუციო კონტროლი კი სრულიად არ ხორციელდება, რაც, ჩემი აზრით, გაუმართლებელია.

როგორც მოყვანილი მაგალითებიდან ჩანს, საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტთა წრე მკვეთრად არის განსაზღვრული და მხოლოდ ნორმატიულ აქტებს მოიცავს. ახლა განვიხილოდ პირობითად II ჯგუფს მიკუთვნებული ქვეყნების - გერმანიის, ესპანეთისა და სლოვენიის მოდელები, სადაც ობიექტთა წრე უფრო ფართოა და არა მარტო ნორმატიულ, არამედ ინდივიდუალურ აქტებსაც მოიცავს.

გერმანია

საკონსტიტუციო კონტროლს გერმანიის ფედერაციულ რესპუბლიკაში საკმაოდ მდიდარი გამოცდილება აქვს. ამის ერთ-ერთი მიზეზია გერმანიის ფედერაციული რესპუბლიკის ძირითადი კანონის (კონსტიტუციის) 93-ე მუხლით დადგენილი საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლებამოსილების ფართო სპექტრი. უნდა ითქვას, რომ ძირითადი კანონი საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტად მხოლოდ ნორმატიულ აქტს იმპერატიულად არ ადგენს; კერძოდ, 4^ა პუნქტის თანახმად: ფედერაციული კონსტიტუციური სასამართლო იღებს გადაწყვეტილებას „კონსტიტუციური სასამართლოს საჩივრებზე, რომლებიც შეიძლება შეიტანოს ნებისმიერმა პირმა იმის მტკიცებით, რომ სახელმწიფო ხელისუფლებამ დაარღვია მისი ერთ-ერთი ძირითადი უფლება ან მე-20 მუხლის მეორე აბზაცში, 33-ე, 38-ე, 101-ე, 103-ე და 104-ე მუხლებში მითითებული რომელიმე უფლება⁹”.

ე. ი. გერმანიაში ნებისმიერ პირს უფლება აქვს მიმართოს კონსტიტუციურ სასამართლოს, თუ ხელისუფლების რომელიმე ორგანომ (ან თანამდებობის პირმა) მიღებული კანონით, სხვა ნორმატიული ან ინდივიდუალური აქტით (მათ შორის სასამართლო გადაწყვეტილებითაც) მისი კონსტიტუციური უფლებები დაარღვია. რა თქმა უნდა, ასეთ ფართო კომპეტენციას კიდევ უფრო ზუსტი საკანონმდებლო მოწესრიგება დასჭირდებოდა, ამიტომ მიღებულ იქნა შესაბამისი ფედერაციული კანონი და გერმანიის ფედერაციული რესპუბლიკის ძირითადი კანონის მიერ დაწესებული საკონსტიტუციო კონტროლის ასეთი სახე, სასამართლო პრაქტიკის საფუძველზე, მალე ქმედითი გახდა.

სლოვენია

სლოვენიის კონსტიტუციის თანახმად, საკონსტიტუციო კონტროლის ორგანოს - საკონსტიტუციო სასამართლოს - უფლებამოსილებაში შედის: კონსტიტუციური სარჩელის განხილვა, რომლის საგანია სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვით-მმართველობის ორგანოს (ადმინისტრაციული და სასამართლო ორგანოების) მიერ გამოცემული ადამიანის ძირითადი უფლებების ან თავისუფლებების დამრღვევი ინდივიდუალური აქტი (საკონსტიტუციო სასამართლოს აქტი, პარაგრაფი 1) ¹⁰. იქმნება შთაბეჭდილება, რომ სლოვენიის საკონსტიტუციო კონტროლი მხოლოდ ინდივიდუ-ალურ აქტებზე ვრცელდება, მაგრამ ეს ასე არ არის; საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლება აქვს გააუქმოს არაკონსტიტუციური ნორმატიული ან ზოგადი აქტი, თუკი ჩათვლის, რომ გაუქმე-ბული ინდივიდუალური აქტი მოცემულ ნორმატიულ თუ ზოგად აქტს ეფუძნება (სლოვენიის კონსტიტუცია, 161-ე მუხლი, პარაგრაფი 2; საკონსტიტუციო სასამართლოს აქტი, 59-ე მუხლი, პარაგრაფი 2)¹¹.

ესპანეთი

ესპანეთის საკონსტიტუციო სასამართლოს კომპეტენციაში შედის: კანონისა და კანონის ძალის მქონე სხვა ნორმატიული აქტების კონსტიტუციასთან შესაბამისობის თაობაზე და ძირითადი კანონის 53-ე მუხლის მე-2 ნაწილით განსაზღვრული უფლებებისა და თავისუფლებების დარღვევის ფაქტებზე წარდგენილი სარჩელებისა და შუამდგომლობების განხილვა¹². აქ იგულისხმება მოქალაქის უფლება სიცოცხლეზე, ფიზიკურ და მორალურ ხელშეუხებლობაზე, პირად თავისუფლებასა და უსაფრთხოებაზე და სხვა. მათი დარღვევის შემთხვევაში, ესპანეთის საკონსტიტუციო სასამართლოში სარჩელის წარდგენისას, გამოიყენება ე. წ. „ამპაროს” პროცედურა. სარჩელის წარდგენისა და განხილვის ჩვეულებრივი წესისგან განსხვავებით, „ამპაროს” პროცედურის გამოყენების შედეგად საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ გამოტანილი გადაწყვეტილება ინდივიდუალური ხასიათისაა და მხოლოდ მოსარჩლეზე ვრცელდება. აღსანიშნავია, რომ გარდა ესპანეთისა, „ამპაროს” პროცედურით ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტის განხილვა ხდება აგრეთვე მექსიკაში, პერუში, ნიკარაგუაში და სხვ.¹³

ამრიგად, საქართველოს რესპუბლიკის პარლამენტს, საკონსტიტუციო კონტროლის ჩამოყალიბებისას, მოცემული ორი მოდელიდან შეეძლო ერთ-ერთი გაეთვალისწინებინა და შესაბამისი გადაწყვეტილებაც მიეღო. გადაწყვეტილებით განმტკიცდა საკონსტიტუციო კონტროლი ვიწრო ფორმით, ე. ი. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს კომპეტენციაში მხოლოდ ნორმატიული აქტების განხილვა შევიდა.

უპირველეს ყოვლისა, განვიხილოთ საკონსტიტუციო სასამართლოში საერთო სასამართლოების სისტემის სასამართლოს გადაწყვეტილების გასაჩივრების საკითხი. რა თქმა უნდა, საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის კონსტიუციის საფუძველზე ამგვარი უფლებამოსილების მიკუთვნება საკონსტიტუციო კომისიას უნდა განეხორციელებინა. საკონსტიტუციო კომისიის მდივნის, დღეს საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარის, ბატონ ავთანდილ დემეტრაშვილის, გადმოცემით, ამ საკითხის გადაწყვეტისას, მათ გერმანიიდან პროფესორი ჰელმუტ შტაინბერგერი მოიწვიეს, რომელმაც ქართველ კანონმდებლებს გარკვეული რეკომენდაციები მისცა. მისი ყველა მოსაზრება ფაქტიურად გათვალისწინებულ იქნა, გარდა იმისა, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს მისცემოდა საერთო სასამართლოს გადაწყვეტილების კონსტიტუციურობის შემოწმების უფლება¹⁴. საკონსტიტუციო კანონმდებლობის მრავალი ნაკლოვანების მიუხედავად, საკონსტიტუციო კომისიამ საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრების დასაკომპლექტებლად იდეალური მექანიზმი შექმნა (3 - არჩეული საქართველოს პარლამენტის მიერ, 3 - დანიშნული საქართველოს პრეზიდენტის მიერ და 3 - დანიშნული საქართველოს უზენაესი სასამართლოს მიერ). ეს არის მართლაც ე. წ. „ოქროს კვეთა”, რომელიც დაფუძნებულია ხელისუფლების დანაწილების პრინციპზე (საკონსტიტუციო სასამართლოს ძირითად ფუნქციად სწორედ ხელისუფლების სამივე შტოს გათანასწორება და კონსტიტუციური ნორმების ფარგლებში მათი შეკავებაა მიჩნეული). ამ საკითხთან დაკავშირებით, აღსანიშნავია ბატონ ავთანდილ დემეტრაშვილის მოსაზრება: „საკონსტიტუციო სასამართლოს დაკომპლექტების ამგვარი ხერხი შემდგომში ხელისუფლების სამივე შტოსაგან საკონსტიტუციო სასამართლოს დამოუკიდებლობას უზრუნველყოფს”¹⁵. ეს მოსაზრება რომ განვავრცოთ, დავასკვნით, რომ მოსამართლეთა დანიშვნა/არჩევის ამგვარი ხერხით ხელისუფლების სამივე შტო, გამოცემული აქტების კონსტიტუციურობის უზრუნველყოფის გზით, საკონსტიტუციო სასამართლოს ერთგვარად მათი კონტროლის შესაძლებლობას გადასცემს.

საქართველოს კონსტიტუციის იურიდიული ლოგიკა შემდგომში მდგომარეობს - საქართველოს პარლამენტის მიერ მიღებული კანონი, მართალია, ქვეყანაში უზენაესი აქტია, პრეზიდენტის მიერ მიღებული კი - აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებას უზრუნველყოფს, მაგრამ შესაძლებელია ორივე არაკონსტიტუციური იყოს. გაუგებარია, თუ რატომ არის წარმოუდგენელი, რომ საერთო იურისდიქციის სასამართლომ არაკონსტიტუციური გადაწყვეტილება გამოიტანოს. ხოლო, თუ ამას დავუშვებთ, მიმაჩნია რომ, კონსტიტუციის უზენაესობის უზრუნველსაყოფად ამგვარი კონტროლის არსებობა აუცილებელი იქნება. აუცილებლად უნდა განიმარტოს, რომ ამგვარი კონტროლი არ გულისხმობს სასამართლოს გადაწყვეტილების სისწორისა და მიზანშეწონილების განსაზღვრას (რაც ფაქტიურად გადასინჯვის ტოლფასია და მისი უზენაესობისა და საბოლოობის პრინციპის ხელყოფას წარმოადგენს). მართალია, მოსამართლე კონკრეტული საქმის გადაწყვეტისას დამოუკიდებელია, მაგრამ, ამავე დროს, იგი ვალდებულია უზენაეს კანონს - კონსტიტუციას დაემორჩილოს. თუ სასამართლოს გადაწყვეტილება ან განაჩენი კონსტიტუციის ნორმების დარღვევით იქნება მიღებული (მაგ: დაირღვევა ადამიანის ერთ-ერთი შეუზღუდველი უფლება ან ფუნდამენტური თავისუფლება) და მხარე ვერ მიმართავს საკონსტიტუციო სასამართლოს, დაირღვევა საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლში აღიარებული უფლება: „ყოველ ადამიანს უფლება აქვს თავის უფლებათა და თავისუფლებათა დასაცავად მიმართოს სასამართლოს”¹⁶. აქვე მსურს მოვიყვანო „საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის პირველი მუხლი, რომელიც კონსტიტუციური მუხლის (83-ე) ერთგვარ გაგრძელება - განმარტებას წარმოადგენს: „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო (შემდგომ საკონსტიტუციო სასამართლო) არის საკონსტიტუციო კონტროლის სასამართლო ორგანო, რომელიც უზრუნველყოფს საქართველოს კონსტიტუციის უზენაესობას, კონსტიტუციურ კანონიერებას და ადამიანის კონსტიტუციური უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვას”¹⁷. სასამართლოს გადაწყვეტილების გასაჩივრების შესახებ ზემოთ მოცემული მოსაზრებები აღნიშნულ საკითხზე მომუშავე ზოგიერთი მეცნიერის შეხედულებებს შეესაბამება¹⁸.

დასასრულს, ამ საკითხთან დაკავშირებით, გასათვალისწინებელია ის ფაქტი, რომ ბატონი ავთანდილ დემეტრაშვილის მიერ საწყის ეტაპზე საკონსტიტუციო კონტროლის ამგვარი შეზღუდვის „ბრძნულ გადაწყვეტილებად” შეფასება შესაძლოა მართებული იყოს¹⁹ (ვინაიდან ახლადშექმნილი ინსტიტუტისათვის თავიდანვე ამგვარი უფლებამოსილების მინიჭება გაუმართლებელი იქნებოდა); თუმცა, კონსტიტუციის მიღებიდან განვლილმა დრომ საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ სასამართლოს გადაწყვეტილების კონსტიტუციურობის შემოწმების მიზანშეწონილობა ცხადყო.

რაც შეეხება საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტად ინდივიდუალური აქტების არსებობას, როგორც ზემოთ განხილული უცხო ქვეყნების მაგალითებიდან ჩანს, ამ საკითხთან დაკავშირებით, ყველაზე დიდი გამოცდილება გერმანიის ფედერაციულ რესპუბლიკას აქვს. მოქალაქეს შეუძლია სახელმწიფო ხელისუფლების ნებისმიერ ინდივიდუალურ აქტზე სასამართლოში სარჩელი შეიტანოს. მიუხედავად იმისა, რომ ჩვენი ქვეყნის საკონსტიტუციო კონტროლი გერმანულ სისტემას ეფუძნება, აქაც, სასამართლოს გადაწყვეტილების განხილვის მსგავსად, განსხვავებული მიმართულებით წავედით და ავსტრიული მოდელი ავირჩიეთ (მხოლოდ ნორმატიული აქტების განხილვა). ამგვარ გადაწყვეტილებასთან დაკავშირებით, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრი - ქალბატონი ლამარა ჩორგოლაშვილი ამბობს: „ვფიქრობ, საქართველოს კონსტიტუციამ ყველაზე სწორად გადაწყვიტა ეს საკითხი, როდესაც სარჩელის ობიექტად მიუთითა ნორმატიული აქტი (იერარქიის მიუხედავად)²⁰”.

საქართველოს კონსტიტუციამ დაადგინა: საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლება აქვს განიხილოს მხოლოდ ნორმატიული აქტის კონსტიტუციურობა; თუ რომელ აქტს და რის მიხედვით ჩათვლიდა ნორმატიულად, ეს უკვე პრაქტიკის საფუძველზე თვით სასამართლოს უნდა განესაზღვრა. სწორედ ამას ემსახურება საკონსტიტუციო სასამართლოს მე-2 კოლეგიის № 2/57/1 განჩინება საქმეზე „ქ. რუსთავის კონსტიტუციური წარდგინება”, რომელმაც დაადგინა, რომ საკონსტიტუციო სასამართლო ამ და მომავალ საქმეებში იხელმძღვანელებს კანონით „ნორმატიული აქტების შესახებ” და აქტი, შინაარსის ნორმატიულობისა თუ ინდივიდუალურობის მიუხედავად, განსახილველად მიიღება მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ იგი (ან მისი გამომცემი ორგანო) ზემოაღნიშნულ კანონშია გათვალისწინებული. ამგვარი პრაქტიკა, შესაძლებელია საკონსტიტუციო კონტროლის განხორციელებას საფრთხეს უქმნიდეს, ვინაიდან საკონსტიტუციო სასამართლოს უფლებამოსილება კონსტიტუციითა და მასზე დაფუძნებული ორგანული კანონითაა განსაზღვრული. საკანონმდებლო ხელისუფლებას „ნორმატიული აქტების შესახებ” კანონში რიგითი ცვლილების შეტანით საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტთა წრის გაზრდის ან შემცირების საშუალება არ უნდა მიეცეს. აქედან გამომდინარე, მიმაჩნია, რომ საკონსტიტუციო კონტროლის შეზღუდული ფორმით არსებობისას, საკონსტიტუციო სასამართლომ ნორმატიულად, როგორც ასეთად, აქტის აღიარებისას უნდა იხელმძღვანელოს მისი არა მარტო ზემოაღნიშნულ კანონთან შესაბამისობით, არამედ, უპირველეს ყოვლისა, შინაარსით. ამ მოსაზრებას ეხმაურება საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრის, ქალბატონ ლამარა ჩორგოლაშვილის განსხვავებული აზრი საქმეზე „თორნიკე ბაქრაძე - საქართველოს პრეზიდენტის წინააღმდეგ²¹”.

ვინაიდან საკონსტიტუციო სასამართლოში ზემოთ მოცემული მოსაზრებების საწინააღმდეგო პრაქტიკა დაინერგა, უნდა აღინიშნოს, რომ მდგომარეობის გამოსასწორებლად საჭიროა საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტთა წრის გაზრდა. ამ შემთხვევაში საკონსტიტუციო კონტროლი შეეხება ნებისმიერ აქტს, მიუხედავად იმისა, გათვალისწინებულია იგი „ნორმატიული აქტების შესახებ” კანონით თუ არა.

როგორც ვხედავთ, საკონსტიტუციო სასამართლომ პრეცედენტი კანონმდებლობის შესაბამისად შექმნა: იგი განიხილავს მხოლოდ და მხოლოდ ნორმატიულ აქტებს. როდესაც საკითხი დაისვა საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტთა წრის გაზრდის შესახებ, ამოსავალი წერტილი გახლდათ ის, რომ საკონსტიტუციო კონტროლის ამგვარი ფორმის არსებობას საქართველოს სახელმწიფოს დღევანდელი მდგომარეობა მოითხოვს. ეს თვით საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკამ დაადასტურა, რაც ინდივიდუალური აქტების განხილვასა და მათ არაკონსტიტუციურად ცნობაში გამოიხატა. პირველი ასეთი საქმე გახლდათ ე. წ. „პროფკავშირების” პროცესი, რო-მელიც საკონსტიტუციო სასამართლოს პირველმა კოლეგიამ 1998 წლის 15 მაისის განჩინებით არსებითად განსახილველად მიიღო. დავის საგანს წარმოადგენდა რამდენიმე შინაარსობრივად ინდივიდუალური აქტი. ამ საქმის არსებითად განხილვის დროს, მოწმედ მოწვეულმა იუსტიციის სამინისტროს საჯარო სამართლის დეპარტამენტის უფროსის მოადგილემ, ზაზა ჯაფარიძემ, სადავო აქტების ნორმატიულობა შემდეგნაირად დაადასტურა: „ყველა ეს აქტი ეხება ქონებრივ ურთიერთობებს”. სასამართლო კოლეგიამ საბოლოო ჯამში არაკონსტიტუციურად ცნო აქტები, რომელთა ნორმატიულობა (შინაარსის გათვალისწინებით) სადაო იყო. მეორე საქმეა „მოქალაქე თარიმან მაღრაძე საქართველოს პრეზიდენტის წინააღმდეგ”, რომელსაც მეორე კოლეგია იხი-ლავდა. დავის საგანი გახლდათ საქართველოს რესპუბლიკის მთავრობის 1991 წლის 7 მარტის № 131 „გ” განკარგულების პირველი პუნქტის „დ” ქვეპუნქტი, რომლის თანახმად, „ცეკავშირის” საკუთრებაში არსებული ქონება (კონკრეტულად - ბაზრები) მათი შემდგომი პრივატიზაციის მიზნით სახელმწიფოს უნდა გადასცემოდა. ამ აქტის შესწავლის საფუძველზე, შეიძლება გაკეთდეს დასკვნა - იგი ინდივიდუალური ხასიათისაა (შეეხება კონკრეტულ სუბიექტს და კონკრეტული მოქმედების შესრულების შემდეგ, მას იურიდიული ძალა დაკარგული აქვს). კოლეგია ამ საქმეს გაეცნო და არსებითად განსახილველად მიიღო 1998 წლის 29 დეკემბერის განჩინებით. უნდა აღინიშნოს, რომ განმწესრიგებელ სხდომაზე სასამართლო კოლეგიამ იუსტიციის სამინისტროდან წერილი გამოითხოვა, რათა ამ აქტის ხასიათი განესაზღვრა. საპასუხო წერილში საქართველოს იუსტიციის მინისტრის მოადგილე, ტარიელ ყურაშვილი, წერდა, რომ ეს აქტი ნორმატიული არ არის, ვინაიდან მისი გამოცემის დროს კანონი „ნორმატიული აქტების შესახებ” არ მოქმედებდა, ამდენად, მათ არ შეეძლოთ ნორმატიული აქტების სახელმწიფო რეესტრში მისი შეტანა. მიუხედავად ამისა, საკონსტიტუციო სასამართლომ ეს საქმე არსებითად განსახილველად მიიღო. საქმის არსებითი განხილვის დროს, მოპასუხემ წარმოადგინა იუსტიციის მინისტრის მეორე მოადგილის, ბატონ გილიგაშვილის, წერილი. მასში აღნიშნული იყო, რომ ეს აქტი თავისი ხასიათის მიხედვითაც ნორმატიული არ არის, ვინაიდან იგი ერთჯერადი გამოყენებისაა. მოპასუხემ, ამ წერილის საფუძველზე, კოლეგიის წინაშე დააყენა შუამდგომლობა - საქმეზე სამართალწარმოების შეწყვეტის თაობაზე. საკონსტიტუციო სასამართლოს მეორე კოლეგიამ თავისი განჩინებით მოპასუხის შუამდგომლობა არ დააკმაყოფილა და ეს აქტი ნორმატიულად ცნო, რაც შემდეგნაირად დასაბუთდა: „ეს აქტი არ იყო ნორმატიული, მაგრამ მან შეიძინა ასეთი ხასიათი.” ეს იმით იყო გამო-წვეული, რომ აქტის გამოცემისას, კანონი „ნორმატიული აქტების შესახებ” არ მოქმედებდა. უნდა აღინიშნოს ის ფაქტიც, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს მეორე კოლეგიამ ეს სარჩელი დააკმაყოფილა და ინდივიდუალური ხასიათის აქტი არაკონსტიტუციურად ცნო.

ამრიგად, აქ მოყვანილი ორი შემთხვევა ცხადყოფს, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკამ, საკანონმდებლო მდგომარეობის მიუხედავად, საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტთა წრის გაზრდა თვითონ მოითხოვა.

საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტად ინდივიდუალური აქტის არსებობასთან დაკავშირებით, აღსანიშნავია „საერთო სასამართლოების შესახებ” საქართველოს ორგანულ კანონთან მიმართებით ერთ-ერთი საკითხი; აღნიშნული კანონის მე-7 მუხლი მოსამართლის დამოუკიდებლობას ეხება და მის მე-2 პუნქტში მოცემულია საერთო სასამართლოს მიერ კონსტიტუციური წარდგინების შეტანის უფლება, თუ იგი „დაასკვნის, რომ არსებობს საკმარისი საფუძველი, რათა ესა თუ ის კანონი ან სხვა ნორმატიული აქტი, რომელიც უნდა გამოიყენოს სასამართლომ ამ საქმის გადაწყვეტისას, მთლიანად ან ნაწილობრივ შეიძლება მიჩნეულ იქნეს კონსტიტუციის შეუსაბამოდ...” ამ შემთხვევაში ჩვენთვის უფრო საინტერესოა მე-7 მუხლის მე-3 პუნქტი, რომელშიც ნათქვამია: „თუ საქმის განმხილველი სასამართლო მიიჩნევს, რომ კონსტიტუციას არ შეესაბამება კანონი ან კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი, რომლის შემოწმებაც არ შედის საკონსტიტუციო სასამართლოს კომპეტენციაში, სასამართლო გამოიტანს გადაწყვეტილებას კონსტიტუციის შესაბამისად²²”.

უნდა აღინიშნოს, რომ მოცემული ნორმა დიდ ხარვეზს შეიცავს, რაც იმაში მდგომარეობს, რომ შეუძლებელია მოიძებნოს კანონი ან სხვა ნორმატიული აქტი, რომლის შემოწმებაც საკონსტიტუციო სასამართლოს კომპეტენციაში არ შედის. შესაძლებელია კანონმდებლის ჭეშმარიტი მიზანი გახლდათ ის, რომ ნორმაში „კანონი ან სხვა ნორმატიული აქტის” ნაცვლად ყოფილიყო „ინდივიდუალური ხასიათის სამართლებრივი აქტი.” ეჭვს არ იწვევს იმ დებულების მიზანშეწონილობა, რომ თუ ინდივიდუალური (ან ნორმატიული) აქტი არაკონსტიტუციურია, „სასამართლო გამოიტანს გადაწყვეტილებას კონსტიტუციის შესაბამისად”; მაგრამ პრობლემა ისაა, რომ საერთო სასამართლოს უფლება არა აქვს ინდივიდუალური (თუ ნორმატიული) აქტი კონსტიტუციის შეუსაბამოდ მიიჩნიოს. ვინაიდან ასეთი ქმედება, ფაქტიურად, საკონსტიტუციო კონტროლის განხორციელების ტოლფასია; საქართველოს კონსტიტუციის 83-ე მუხლის თანახმად კი, საკონსტიტუციო კონტროლის განხორციელების უფლება მხოლოდ საკონსტიტუციო სასამართლოს აქვს. გამოდის, რომ, თუ საერთო სასამართლო ინდივიდუალური აქტის არაკონსტიტუციურად ცნობას მიზანშეწონილად ჩათვლის, იგი ვერც თვითონ გააკეთებს ამას (ვინაიდან ამით, საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ საკონსტიტუციო კონტროლის განხორციელების კონსტიტუციით დადგენილ უფლებამოსილებას ხელყოფს) და ვერც საკონსტიტუციო სასამართლოში შეიტანს კონსტიტუციურ წარდგინებას (ვინაიდან ეს საკითხი არ არის სასამართლოს განსჯადი). სავსებით მოსალოდნელია, რომ ორგანული კანონის მე-7 მუხლის მე-3 პუნქტი შეიცვალოს (ჩაემატოს ინდივიდუალური აქტი), მაგრამ ამ შემთხვევაში მივიღებთ შემდეგ სურათს: საქართველოში საკონსტიტუციო კონტროლის განხორციელებას ექნება ორი სახე: პირველი - საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ მხოლოდ ნორმატიული აქტების შემოწმება და მეორე - საერთო სასამართლოს მიერ ინდივიდუალური აქტების შემოწმება. ეს არსებითად მიუღებელია, ვინაიდან, მიუხედავად ზოგიერთი ქართველი მეცნიერის დაჟინებული მოთხოვნისა²³, რომ საერთო სასამართლოს საკონსტიტუციო კონტროლი განეხორციელებინა, ჩვენ ამაზე ჯერ კიდევ 1995 წელს სავსებით სწორად უარი ვთქვით და საქართველოს კონსტიტუციით, საკონსტიტუციო კონტროლის სპეციალური ორგანოს - საკონსტიტუციო სასამართლოს არსებობა დავაკანონეთ.

საინტერესოა მოსაზრება, რომლის თანახმადაც, საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტთა წრის გაფართოების შემთხვევაში სასამართლოში შემავალ სარჩელთა რაოდენობა საგრძნობლად გაიზრდება. ეს კი, რა თქმა უნდა, საკონსტიტუციო კონტროლის ქმედითობის დაქვეითებას გამოიწვევს. ამგვარი რთული სიტუაციიდან გამოსავალი გერმანელებმა უკვე მოძებნეს. გერმანიის ფედერაციული რესპუბლიკის კონსტიტუციურ სასამართლოში, გარდა ძირითადი პალატებისა, იქმნება სამკაციანი კოლეგიები, რომლებიც არააქტუალურ საქმეებს, ე. წ. „გაცხრილვის” მეთოდით, ან უარყოფენ ან განსახილველად სამომავლოდ გადადებენ. ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ ანალოგიური პრაქტიკა ადამიანის უფლებათა ევროპის სასამართლოშიც (სტრასბურგი, საფრანგეთი) დაინერგა.

სანამ აღნიშნული ნაშრომის პირველ თავს დავასრულებდე, იმედს გამოვთქვამ, რომ საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტთა წრის გაზრდის აუცილებლობა საკმარისად დამაჯერებლად იქნა დასაბუთებული: ამ პრობლემის გადაწყვეტა, რა თქმა უნდა, საკონსტიტუციო ცვლილებების განხორციელებას მოითხოვს, რაც ქვეყნისათვის საკმაოდ მნიშვნელოვანია, თუმცა ამ დროს აჩქარება მიზანშეუწონელია. ვინაიდან საქართველოს კონსტიტუცია ახალგაზრდაა, მისი ერთინობა და შეუცვლელობა საზოგადოების მხრიდან მისდამი პატივისცემისა და ნდობის განმტკიცების ერთგვარი გარანტიაა. ესეც რომ არ იყოს, ნებისმიერი საკანონმდებლო რეფორმა საფუძვლიან მუშაობას მოითხოვს. მიუხედავად ამისა, ამ რეფორმისკენ პირველი ნაბიჯი უკვე უნდა გადაიდგას.

თავი II

საკონსტიტუციო სასამართლოში კონსტიტუციური სარჩელის შეტანის უფლების მატარებელი სუბიექტი

საკონსტიტუციო კონტროლის მსოფლიო გამოცდილებაში კონსტიტუციური სარჩელის შეტანის უფლების მატარებლად გვევლინებიან იურიდიული და ფიზიკური პირები, თუმცა, ეს საკითხი სხვადასხვა ქვეყანაში სხვადასხვაგვარად არის გადაწყვეტილი. საქართველოში, იურიდიული პირი არ არის საკონსტიტუციო სასამართლოში კონსტიტუციური სარჩელის შეტანის უფლების მატარებელი სუბიექტი. მოცემული საკითხის ღრმად გასაანალიზებლად, ტრადიციულად, განვიხილავთ უცხო ქვეყნების გამოცდილებას. მართალია, საკონსტიტუციო კონტროლის ორგანოებში კონსტიტუციური სარჩელი უმეტესად ფიზიკურ პირებს შეაქვთ, მაგრამ, ამ მხრივ, განსხვავებული მდგომარეობაა ავსტრიაში, გერმანიაში, ესპანეთში, შვეიცარიასა და მონტინეგროში. აქვე გასათვალისწინებელია სლოვენიის „საკონსტიტუციო სასამართლოს აქტის” 50-ე მუხლის I პარაგრაფი, სადაც ზემოჩამოთვლილი მაგალითების გათვალისწინებით ჩაიწერა: „ნებისმიერ იურიდიულ ან ფიზიკურ პირს შეუძლია შეიტანოს კონსტიტუციური სარჩელი²⁴”.

მართალია, საკონსტიტუციო სასამართლოს ძირითადი ფუნქცია კანონმდებლობის კონსტიტუციასთან შესაბამისობის უზრუნველყოფაა, მაგრამ იგი, პარალელურად, ადამიანის უფლებების დაცვასაც უზრუნველყოფს. ამის გამო, სასამართლო თავისი საქმიანობით ევროპის ადამიანის უფლებების სასამართლოს ემსგავსება. „ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის” ევროპის კონვენციის 34-ე მუხლში (ინდივიდუალური განაცხადი) ნათქვამია: „სასამართლოს შეუძლია მიიღოს განაცხადები ნებისმიერი პირისაგან, არასამთავრობო ორგანიზაციისა და ფიზიკურ პირთა ჯგუფისაგან, რომლებიც ამტკიცებენ, რომ ისინი არიან ერთ-ერთი მაღალი ხელმომწერი მხარის მიერ კონვენციითა და მისი ოქმებით აღიარებული უფლებების დარღვევის მსხვერპლნი²⁵”.

საკითხი დგას ასე: თუ იურიდიულ პირს უფლება აქვს შეიტანოს სარჩელი საერთო სასამართლოში, მაშინ, რატომ არ აქვს უფლება შეიტანოს კონსტიტუციური სარჩელი საკონსტიტუციო სასამართლოში? როგორც ვიცით, საქართველოს კონსტიტუციის 89-ე მუხლში განსაზღვრულია საკონსტიტუციო სასამართლოში სარჩელის შეტანის უფლების მატარებელ სუბიექტთა წრე, მაგრამ ეს ნორმა ზოგადი ხასიათისაა და იგი განმარტა\\დააკონკრეტა „საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის 39-ე მუხლმა. აქედან გამომდინარე, საკითხი, მისცემოდა თუ არა იურიდიულ პირს სარჩელის შეტანის უფლება, უნდა გადაწყვეტილიყო ორგანული კანონის მიღებისას. ცნობილია, რომ ამ კანონის პროექტის ერთ-ერთ ვარიანტში იურიდიული პირიც იყო გათვალისწინებული, მაგრამ, ჩვენთვის უცნობი მიზეზის გამო, ის უარყოფილ იქნა²⁶.

ამ პრობლემასთან მიმართებით, საქართველოს კონსტიტუციიდან უნდა მოვიყვანოთ 45-ე მუხლი: „კონსტიტუციაში მითითებული ძირითადი უფლებანი და თავისუფლებანი, მათი შინაარსის გათვალისწინებით, ვრცელდება აგრეთვე იურიდიულ პირებზე.” ამ მუხლის საფუძველზე, იურიდიულ პირს შეუზღუდველი უფლება აქვს „თავის უფლებათა და თავისუფლებათა დასაცავად მიმართოს სასამართლოს” (42-ე მუხლი). აქ, რა თქმა უნდა, არა მარტო საერთო, არამედ საკონსტიტუციო სასამართლოც იგულისხმება. ყოველივე ზემოთქმულიდან დასკვნა ერთია - «საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონი, რომელიც იურიდიულ პირს არ ითვალისწინებს, რბილად რომ ვთქვათ, საქართველოს კონსტიტუციას არ შეესაბამება.

დასასრულს უნდა ითქვას, რომ, ზემოთ განხილული სხვა პრობლემებისაგან განსხვავებით, იურიდიული პირის საკითხის დადებითად გადაწყვეტას საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრები და მეცნიერებიც უჭერენ მხარს. საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრის, ლამარა ჩორგოლაშვილის, სიტყვებით: «თუ კონსტიტუციის მეორე თავში გათვალისწინებული უფლებები იურიდიულ პირებზეც ვრცელდება, რატომ ვართმევთ მათ ამ უფლებების დარღვევისათვის საკონსტიტუციო სასამართლოსადმი მიმართვის უფლებას?²⁷”

ახლა განვიხილავთ მოცემული ნაშრომის ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს საკითხს - უშუალოდ მოსარჩელის უფლების დარღვევის აუცილებლობას; უფრო კონკრეტულად კი, აუცილებელია თუ არა, რომ სადავო აქტით სწორედ მოსარჩელეს ჰქონდეს დარღვეული უფლება ან თავისუფლება; მისაღებია თუ არა სარჩელის მიღების ისეთი სისტემა, რომელიც დაფუძნებულია ACTIO POPULARES-ზე („სახალხო სარჩელი”); არის თუ უკეთესი ალტერნატივა - სახალხო დამცველის (ომბუდსმენის) ინსტიტუტის უფლებამოსილება, იყოს საკონსტიტუციო სარჩელის შეტანის უფლების მატარებელი განსაკუთრებული სუბიექტი. ტრადიციისამებრ გავეცნოთ საერთაშორისო მაგალითს. უნდა აღინიშნოს, რომ საკონსტიტუციო კონტროლის იმ ქვეყნებში, სადაც ინდივიდუალურ სარჩელთა განხილვა მიღებულია, მოსარჩელის ეს უფლება შეზღუდულია მისი სამართლებრივი ინტერესების მტკიცების აუცილებლობით (სლოვენია, უნგრეთი და სხვა). ამისგან განსხვავებული პროცედურა - ACTIO POPULARES გავრცელებულია გერმანიის ფედერაციის ერთ სუბიექტში - ბავარიაში, ასევე ესპანეთში, ხორვატიასა და მაკედონიაში და ის გამოიხატება შემდეგში: სახალხო სარჩელი შეიძლება შეიტანოს ინდივიდმა, შეზღუდვის გარეშე. ეს წარმოადგენს უფლებათა სამართლებრივი დაცვის განსაკუთრებულ, კანონიერ საშუალებას მაშინ, როცა საქმე სახალხო ინტერესებს ეხება (კონსტიტუციური სარჩელი კი ინდივიდის უფლების დასაცავად გამოიყენება).²⁸

აქ გასათვალისწინებელია ერთი საკითხი, კერძოდ - სარჩელის ამ ორ ფორმას შორის (ინდივიდუალური და „სახალხო სარჩელი”) მეტოქეობის არსებობა. ორივე შემთხვევაში, სარჩელის შემტანი ფიზიკური პირია, მაგრამ სახალხო სარჩელი შეიტანება მხოლოდ ზოგადი ხასიათის (ნორმატიულ) და არა ინდივიდუალურ აქტზე. აქვე მსურს დავძინო, რომ, ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლოში (სტრასბურგი) დამკვიდრებული პრეცედენტული სამართლის მიხედვით, იქ ACTIO POPULARES პროცედურა ფართოდ არის გავრცელებული.

რაც შეეხება, ამ მხრივ, საქართველოს კანონმდებლობის მდგომარეობას, უნდა ითქვას, რომ საქართველოს კონსტიტუციის იმ მუხლებით, რომლითაც საკონსტიტუციო სასამართლოს ორგანიზაცია და უფლებამოსილებაა განსაზღვრული (82, 83, 88, 89-ე მუხლები), აღნიშნული საკითხი ღიად არის დატოვებული და მისი დარეგულირება ორგანულ კანონს აქვს მინდობილი. მოგვიანებით წარმოიშვა მოსაზრება, რომ საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლი ამ საკითხს პირდაპირ არეგულირებს. რაც შეეხება საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ კანონმდებლობას ეს საკითხი, მასში ღიად არის დატოვებული.

ამ საკითხთან დაკავშირებით, საკონსტიტუციო კანონმდებლობაში სწორედ ასეთი მდგომარეობა გახლდათ, როდესაც მისი განსაზღვრის „ტვირთი”, ფაქტიურად, თვით საკონსტიტუციო სასამართლოს დაეკისრა. 1997 წლის 10 და 15 იანვარს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პირველმა და მეორე კოლეგიამ ორი ისტორიული, პრეცედენტური გადაწყვეტილება (განჩინება) მიიღო საქმეებზე „ირაკლი ოქრუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ” და „მოქალაქე ლადო სანიკიძე და მოქალაქე კობა დავითაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ”.

პირველ შემთხვევაში, სარჩელი შეიტანა მოქალაქე ირაკლი ოქრუაშვილმა, რომლის მტკიცებით, საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის 81-ე მუხლი საქართველოს კონსტიტუციის მე-18 მუხლის მე-6 პუნქტს არღვევდა. მეორე კოლეგიამ გამოარკვია საქმის გარემოებები და დაადგინა, რომ სარჩელი უფლებამოსილი პირის მიერ არ იყო შეტანილი. საკონსტიტუციო სამართალწარმოებაში ეს პირველი შემთხვევა იყო და ამიტომ, ასეთი გადაწყვეტილების კარგად დასაბუთება მოსალოდნელი და ალბათ, მიზანშეწონილიც იქნებოდა (ისე, როგორც ეს მეორე შემთხვევაში მოხდა). მაგრამ სასამართლო კოლეგია, რომელსაც აშკარად პრეცედენტული სიტყვა უნდა ეთქვა, მხოლოდ შემდეგი აბზაცით შემოიფარგლა: „საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველი პუნქტით, ყოველ ადამიანს უფლება აქვს თავის უფლებათა და თავისუფ-ლებათა დასაცავად მიმართოს სასამართლოს. ამრიგად, საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველი პუნქტით, ყოველ ადამიანს აქვს უფლება მიმართოს სასამართლოს მხოლოდ თავის უფლებათა და თავისუფლებათა დასაცავად, ე. ი. დარღვეულია მისი, როგორც კონკრეტული პირის უფლებები და თავისუფლებები”.

მეორე საქმეზე განჩინება სულ რაღაც ხუთი დღის შემდეგ იქნა გამოტანილი. სარჩელი შეტანილი იყო მოქალაქეების ლადო სანიკიძესა და კობა დავითაშვილის მიერ. თავიანთ სასარჩელო განცხადებაში ისინი აღნიშნავდნენ, რომ დღესდღეობით მოქმედი კანონმდებლობით გათვალისწინებული სასჯელის განსაკუთრებული სახე - სიკვდილით დასჯა არაკონსტიტუციურია. მათი მტკიცების საფუძველი იყო ის ფაქტი, რომ საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი გახლავთ „მიმდინარე” კანონი (საქართველოს კანონის „ნორმატიული აქტების შესახებ” საფუძველზე), ხოლო საქართველოს კონსტიტუციის მე-15 მუხლი სასჯელის განსაკუთრებული ღონისძიების - სიკვდილის დასჯის დადგენას მხოლოდ ორგანული კანონით უშვებს.

კოლეგიამ საქმე არსებითად განსახილველად არ მიიღო და დაურთო შემდეგი დასაბუთებანი: 1. კონსტიტუციის 42-ე მუხლი; 2. 1948 წლის 10 დეკემბრის „ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაციის” მე-8 მუხლის დებულება: „ყოველ ადამიანს აქვს უფლება ეფექტურად იქნას აღდგენილი უფლებებში კომპეტენტური ნაციონალური სასამართლოს მიერ იმ შემთხვევაში, როცა დარღვეულია მისთვის კონსტიტუციის და კანონით მინიჭებული ძირითადი უფლებები.”; 3. 1966 წლის 16 დეკემბრის „საერთაშორისო პაქტი სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ” და 1950 წლის 4 ნოემბრის ევროპის კონვენცია `ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა შესახებ²⁹”.

მოყვანილი მოსაზრებანი კარგად არის დასაბუთებული, მაგრა, სასამართლო კოლეგია, ჩემი აზრით, იმთავითვე მცდარი მირთულებით წავიდა, არასწორად მიუდგა კონსტიტუციის 42-ე მუხლს. ამ შემთხვევაში ათვლის წერტილად უნდა ავიღოთ „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის პირველი მუხლი, რომელშიც დეფინიცირებულია საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს, როგორც საკონსტიტუციო კონტროლის სასამართლო ორგანოს მიზნები: 1.საქართველოს კონსტიტუციის უზენაესობის; 2. კონსტიტუციური კანონიერებისა და 3. ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვის უზრუნველყოფა. ე. ი. საკონსტიტუციო სასამართლოს უპირველესი მიზანია, კონსტიტუციური კანონიერების უზრუნველყოფა და ამის საფუძველზე, ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვა (და არა პირიქით). სწორედ ეს კონცეფცია გამორიცხავს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესაძლებლობას, განიხილოს საქმე მხოლოდ კონკრეტული ადამიანის უფლების დარღვევის შემთხვევაში (ამით განსხვავდება საკონსტიტუციო კონტროლის ორგანო ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლოსაგან, რომელიც 1950 წლის კონვენციით ხელმძღვანელობს). რაც შეეხება 42-ე მუხლს, შესაძლებელია იგი სრულიად სხვა შინაარსის მატარებელი იყოს (თუ მას გრამატიკული და ლოგიკური ხერხით განვმარტავთ³⁰). იგი ადგენს, რომ ადამიანს უფლება აქვს მიმართოს სასამართლოს (ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევის შემთხვევაში) და არა იმას, რომ პირს შეუძლია მიმართოს სახელმწიფო მექანიზმში არსებულ ნებისმიერ სასამართლოს მხოლოდ მაშინ, თუ მას და მხოლოდ მას ექნება დარღვეული რომელიმე უფლება ან თავისუფლება.

მოსარჩელის ინტერესების მტკიცების აუცილებლობა ყველა შემთხვევაში ხელაღებით არ უნდა იქნას უარყოფილი; თუ საკონსტიტუციო კონტროლის ობიექტთა წრე გაიზრდება და სასამართლოს განხილვას ინდივიდუალური აქტიც დაექვემდებარება, მაშინ, ყველასათვის გასაგები მიზეზების გამო, ზემოთ მოცემული აუცილებლობა უნდა შენარჩუნდეს.

მოცემული საკითხის პრობლემატურობა აშკარაა. საკონსტიტუციო სასამართლოს 10 და 15 იანვრის გადაწყვეტილება და ამგვარი პრეცედენტის დამკვიდრება რომ არა, ალბათ, არაკონსტიტუციური სიკვდილის დასჯა აღარ იარსებებდა და საქართველოს მოქალაქეებს არ მიესჯებოდათ ეს სასჯელი 1995 წლის 25 ნოემბრიდან 1997 წლის 21 ნოემბრამდე (სიკვდილის დასჯის გაუქმების თაობაზე კანონის ამოქმედების თარიღი). მართალია, დღეს სიკვდილის დასჯა აღარ არსებობს, მაგრამ მაინც არის მოსაზრება, რომ საქართველოში ყველასათვის ცნობილი არაკონსტიტუციური აქტები ჯერ კიდევ მოქმედებს და ის ორგანოები (თანამდებობის პირები), რომლებიც ინტერესების მტკიცების აუცილებლობით შეზღუდული არ არიან, კონსტიტუციური სარჩელის შეტანის უფლებას არ იყენებენ.

პრობლემის გადაწყვეტის ერთადერთი საშუალება საკანონმდებლო რეფორმაა, ვინაიდან საკონსტიტუციო სასამართლოს კოლეგიებმა უკვე მიიღეს ერთი სახის პრეცედენტული გადაწყვეტილება, რომლის საწინააღმდეგოს მიღება იურიდიულად გაუმართლებელი და მიუღებელი იქნება.

აქვე უნდა ითქვას ორიოდე სიტყვა საკონსტიტუციო სასამართლოში პრეცედენტის დამკვიდრების თაობაზე. როგორც ისტორია მოწმობს, საქართველოს სამართალი რომანულ-გერმანული სამართლის ოჯახში შედის. ამ უკანასკნელისათვის კი, ინგლისურ-ამერიკული სამართლის სისტემათა ოჯახისაგან განსხვავებით, სასამართლოს პრეცედენტი დამახასიათებელი არ არის. თუმცა, ადრე გამეფებული მოსაზრება, რომ ამ ორ ოჯახს შორის დაუმხობელი „კედელი” არის აღმართული, დღევანდელ სამართლებრივ პრიზმაში არც თუ ისე მართალია. ეს მრავალ ასპექტში ვლინდება. ამგვარი ურთიერთკავშირის გამოვლინება ისიცაა, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოში, სასამართლოს პრეცედენტის ინსტიტუტი უფრო და უფრო მყარად მკვიდრდება. ეს სრულიად მისაღები და გამართლებულია. სწორედ ამგვარი პრეცედენტია 10 და 15 იანვრის გადაწყვეტილებანი. მსგავსი ფაქტის არსებობას თვით საკონსტიტუციო სასამართლოც ადასტურებს. მაგალითად, შეიძლება მოყვანილ იქნას საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს თავმჯდომარის მოადგილის, გია მეფარიშვილის, განსხვავებული აზრი საქმეზე „ავთანდილ ჭაჭუა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ”. მოსამართლეს თავისი პოზიციის განსამტკიცებლად საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ ადრე მიღებული გადაწყვეტილებანი მოჰყავს.

დასკვნა

საქართველოს კონსტიტუციის პრეამბულის მიხედვით, საქართველოს მოქალაქეები ურყევი ნებით აფუძნებენ სამართლებრივ სახელმწიფოს, სადაც ადამიანის საყოველთაოდ აღიარებული უფლებანი და თავისუფლებანი უზრუნველყოფილი იქნება. მიმაჩნია, რომ საკონსტიტუციო კონტროლი სწორედ ამ ორი პრინციპის ცხოვრებაში გატარებას უნდა ემსახურებოდეს. ზემოთ განხილული საკითხები იმ კუთხით არის პრობლემატური, რომ, როდესაც საკონსტიტუციო სასამართლოს ინდივიდუალური აქტებისა და იურიდიული პირების კონსტიტუციური სარჩელების განხილვის უფლება არ აქვს, აგრეთვე, საკონსტიტუციო სასამართლო ნორმატიული აქტის კონსტიტუციურობაზე არ მსჯელობს მანამ, სანამ მოსარჩელე თავის სამართლებრივ ინტერესებს არ დაასაბუთებს - ასეთ შემთხვევაში, კონსტიტუციური კანონიერება (კონსტიტუციის უზენაესობა ქვეყნის კანონმდებლობაზე) და ადამიანის საყოველთაოდ აღიარებული უფლებანი და თავისუფლებანი დაცული არ არის. ამ ნაშრომის შექმნის ჭეშმარიტი მიზეზიც სწორედ ეს გახდა.

________________________

1. თუმცა ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოს პირველი კონსტიტუცია (1921 წლის) ითვალისწინებდა საკონსტიტუციო კონტროლის განხორციელებას (იხ. საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის კონსტიტუციის მე-8 მუხლი.), მაგრამ ამისათვის მაკონტროლებელ ორგანოს არ ქმნიდა.

2. გია გეწაძე, „საკონსტიტუციო კონტროლის ფორმები და სახეები”, ჟურნალი «ადამიანი და კონსტიტუცია“ (შემდგომში - „ა/კ“) №1/1998.

3. საქართველოს კანონი „ნორმატიული აქტების შესახებ”, მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტი. (აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ნორმატიული აქტის ცნების ასეთი დეფინიცია, რომელმაც ასახვა ჰპოვა კანონში, ემყარება ქართუ იურისპრუდენციას (სამართალმცოდნეობას) და შესაძლოა იგი არ ემთხვეოდეს უცხო ქვეყნების სამართლი8ს შეხედულებებს ნორმატიული აქტის არსის შესახებ).

4. მაია კოპალეიშვილი, „კონსტიტუციური კონტროლი ავსტრიაში“, ა/კ №3/1997.

5 იქვე.

6. კახი ყურაშვილი, „კონსტიტუციური კონტროლი რუსეთში“, ა/კ №3/1997.

7. იქვე.

8. საფრანგეთის რესპუბლიკის კონსტიტუცია, 61-ე მუხლი, ავთანდილ დემეტრაშვილი, „მსოფლიო ქვეყნების კონსტიტუციები“, წიგნი 1, თბილისი, 1992 წ.

9. გერმანიის ფედერაციული რესპუბლიკის ძირითადი კანონი“, თბილისი, 1995 წ.

10. არნე მავჩიჩი, „მოქალაქე - საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსარჩელე“, ა/კ №1/1997

11. იქვე.

12. „Конституции буржуазных государств”, Москва, 1982 г.

13. ოთარ მელქაძე, გიორგი თევდორაშვილი, „საკონსტიტუციო ზედამხედველობა ესპანეთში“, ა/კ №2/1998 და გია გეწაძე, „საკონსტიტუციო კონტროლის ინსტიტუტის წარმოშობა და განვითარება”, ა/კ №1/1997.

14. ავთანდილ დემეტრაშვილი, „საზოგადოების ყველა ფენას დიდი იმედი აქვს საკონსტიტუციო სასამართლოსი“, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის აჭარის ფილიალის ჟურნალი „კოდიკოი“ (შემდეგში - ჟურნალი „კოდიკოი“), №3/1998, გვ. 18

15. იქვე.

16. საქართველოს კონსტიტუცია, თბილისი, 1995 წელი, 42-ე მუხლის I პუნქტი.

17. ხაზგასმა ჩვენია

18. ავთანდილ დემეტრაშვილი, „საკონსტიტუციო კონტროლის ქმედითობის პრობლემები”, ა/კ №1/1997 გვ. 30 და გია გეწაძე, „საკონსტიტუციო კონტროლის ფორმები და სახეები”, ა/კ №1/1998.

19. ავთანდილ დემეტრაშვილი, „საზოგადოების ყველა ფენას დიდი იმედი აქვს საკონსტიტუციო სასამართლოსი”, ჟურნალი „კოდიკოი”, №3/1998, გვ. 18.

20. ლამარა ჩორგოლაშვილი, „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების ზოგიერთი საკითხი,“ ა/კ №2/1998.

21. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსამართლის - ლამარა ჩორგოლაშვილის განსხვავებული აზრი საქმეზე „თორნიკე ბაქრაძე - საქართველოს პრეზიდენტის წინააღმდეგ,” გაზეთი „საქართველოს რესპუბლიკა“ №87, 12 აპრილი, 1998 წელი.

22. საქ. ორგანული კანონი „საერთო სასამართლოების შესახებ“ (ხაზგასმა ჩვენია).

23. ავთანდილ დემეტრაშვილი, „საზოგადოების ყველა ფენას დიდი იმედი აქვს საკონსტიტუციო სასამართლოსი“, ჟურნალი „კოდიკოი“, №3/1998, გვ. 18.

24. არნე მავჩიჩი, „მოქალაქე - საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსარჩელე“, ა/კ №1/1997, გვ. 48,52

25. გამომდინარე იქიდან, რომ ამ კანონის პროექტი პარლამენტში განსახილველად მიღების დღეს შევიდა (1996 წლის 31 იანვარს) და სხვა მიზეზების გამო მე მიჭირს დოკუმენტურად მივუთითო ამ პროექტზე.

26. გამომდინარე იქიდან, რომ ამ კანონის პროექტი პარლამენტში განსახილველად მიღების დღეს შევიდა (1996 წლის 31 იანვარს) და სხვა მიზეზების გამო მე მიჭირს დოკუმენტურად მივუთითო ამ პროექტზე.

27. ლამარა ჩორგოლაშვილი, „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების ზოგიერთი საკითხი,“ ა/კ №1/1997, გვ. 59.

28. არნე მავჩიჩი, „მოქალაქე-საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსარჩელე“, ა/კ №1/1997.

29. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მეორე და პირველი კოლეგიების განმწესრიგებელი სხდომების განჩინებები (10.01.97, 15.01.97).

30. გივი ინწკირველი „სახელმწიფოსა და სამართლის თეორია“, გვ. 135-136.

ნონა წოწორია

საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი ჩვენ არ ვიცნობთ ჩვენი სულის სიღრმეებს - ჩვენსავ წიაღში შევყავართ საიდუმლო გზებს.მარადისობა თავისი სამყაროებით, წარსულითა და მომავლით ან ჩვენშივეა, ანდა არსად.

ნოვალისი

„ბავშვობის ჰარმონიიდან წარმოიშვნენ ოდესღაც ხალხები; სულის ჰარმონია მისცემს დასაბამს მსოფლიოს ახალ ისტორიას”.

ჰოლდერლინი

ისტორია და თანამედროვეობა

საქართველოს მომავალ სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიულ მოწყობას უკავშირდება ისეთი უმნიშვნელოვანესი საკითხი, როგორიცაა ორპალატიანი პარლამენტის ჩამოყალიბება. წინამდებარე სტატიის მიზანია, პარლამენტების ზედა პალატების მოწყობის საკითხებთან დაკავშირებით, ზოგიერთი ქვეყნის გამოცდილების გაცნობა რაც, ვფიქრობ, მნიშვნელოვანია იმდენად, რამდენადაც კონკრეტული მსჯელობა მომავალი სენატის შესახებ ჯერჯერობით არ დაწყებულა.

ორპალატიანი პარლამენტები, როგორც წესი, დამახასიათებელია ფედერაციული და დეცენტრალიზებული უნიტარული ქვეყნებისათვის. ასეთი სახელმწიფო წყობილების მქონე ქვეყნებში ცენტრალურ და რეგიონალურ ხელისუფლებებს შორის ბალანსი აისახება საერთოეროვნული პარლამენტის პალატებს შორის არსებულ ურთიერთდამოკიდებულებაში. როგორც წესი, ქვედა პალატა წამყვანი პოლიტიკური პარტიების წარმომადგენლობაა, ზედა პალატა კი - ტერიტორიული ერთეულების ინტერესების გამომხატველი. საქართველოს კონსტიტუციით ასევე გარანტირებულია რეგიონების ინტერესების გათვალისწინება პარლამენტში წარმომადგენლობის მეშვეობით. ზემოხსენებულ თეორიულ მოსაზრებებს სიტყვასიტყვით იმეორებს კონსტიტუციის მე-4 მუხლის მე-2 და მე-3 პუნქტები.¹

საქართველოს კონსტიტუციის მე-4 მუხლის თანახმად, „საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე შესაბამისი პირობების შექმნისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ფორმირების შემდეგ საქართველოს პარლამენტის შემადგენლობაში იქნება ორი პალატა: რესპუბლიკის საბჭო და სენატი”. ორპალატიანი პარლამენტის ჩამოყალიბების წინაპირობად კონსტიტუციამ თვითმმართველობის ადგილობრივი ორგანოების ფორმირება მიიჩნია. კონსტიტუციის მე-4 მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, სენატი შედგება „აფხაზეთში, აჭარაში და საქართველოს სხვა ტერიტორიულ ერთეულებში არჩეული წევრებისა და საქართველოს პრეზიდენტის მიერ დანიშნული 5 წევრისაგან”. მართალია, საქართველოს კონსტიტუციამ მომავალი პარლამენტის ზედა პალატის ორგანიზებასთან დაკავშირებით მხოლოდ უმნიშვნელო ჩარჩოები განსაზღვრა, მაგრამ ამით უდაოა, რომ ქვეყნის ძირითადი კანონი ხელისუფლების შემდგომ დეცენტრალიზაციას აღიარებს.

ერთი შეხედვით, საქართველოს კონსტიტუცია სრულიად შემთხვევით უკავშირებს მომავალ ორპალატიან სისტემას ადგილობრივი თვითმმართველობის ფორმირებას, მაგრამ ისტორიისათვის უცხო არ არის პარლამენტის ზედა პალატასთან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების დაკავშირება. ამ თვალსაზრისით, ჰოლანდია განსაკუთრებულ ინტერესს წარმოადგენს. ის პირველი ევროპული ქვეყანა იყო, რომელმაც 1848 წელს ზედა პალატის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისაგან დაკომპლექტების წესი შემოიღო. მანამდე იქ არსებობდა სენატი, რომელთა წევრებიც მეფის მიერ ინიშნებოდნენ.²

მართალია, დისკუსია იმის შესახებ, პარლამენტი ორპალატიანი უნდა იყოს თუ ერთპალატიანი, დიდი ხანია ისტორიის კუთვნილება გახდა, მაგრამ საინტერესოა რამდენიმე მოსაზრება, რომელიც ამ საკითხზე იქნა გამოთქმული.

ორპალატიანი სისტემის დამცველები მეორე პალატას მიაწერდნენ შემაკავებელი ფუნქციის როლს და წარმოადგენენ მას როგორც სოციალური კონსერვატიზმის ორგანოს. ამ სახის მტკიცებულებებს ნაწილობრივ შეიძლება მივაკუთვნოთ მონტესკიეს შეხედულება, რომლის თანახმადაც, არისტოკრატიული ზედა პალატა, რომელიც უმაღლესი წოდების უფლებებსა და ინტერესებს უზრუნველყოფს, უთანხმებს მას წყობის საერთო დემოკრატიულობას და ამდენად, ხელს უწყობს ქვეყანაში მშვიდობის შენარჩუნებას.³

ერთგვარი სკეპტიკურობით გამოირჩეოდა ჯ.ს. მილი რომელიც ამბობდა: „წარმომადგენლობითი თეორიის საკითხებიდან არც ერთი არ ყოფილა ისე სადავო, როგორც ორი პალატის შესახებ პრობლემა. ის, სხვა ათჯერ უფრო მნიშვნელოვან საკითხებთან შედარებით, მეტად იპყრობდა ყურადღებას. მას უყურებდნენ როგორც სასინჯ ქვას შეზღუდული და შეუზღუდავი დემოკრატიის მომხრეთა გასარჩევად. მე დიდ მნიშვნელობას არ ვანიჭებ იმ შეზღუდვებს, რასაც მეორე პალატა სვამს დემოკრატიის წინაშე, რომელიც სხვა მხრივ სრულიად შეუზღუდავია. მე მზად ვარ ვიფიქრო, რომ ყველა სხვა კონსტიტუციური საკითხის წარმატებით განხორციელების შემთხვევაში საკითხი იმის შესახებ, პარლამენტი ორპალატიანი იქნება თუ ერთპალატიანი, დიდი მნიშვნელობის მქონე არ არის”.⁴

არსებობდა მოსაზრება, რომ წარმომადგენლობის გაორება ეწინააღმდეგებოდა სახალხო სუვერენიტეტის ერთიანობისა და ეროვნული ნების არსს. ასე ფიქრობდა სიესი; მან უარყო ორპალატიანი სისტემა და განაცხადა, რომ შეუძლებელია ერთსა და იმავე საკითხზე არსებობდეს ერის ორი სხვადასხვა ნება.⁵

ამავე პრობლემაზე გ. ელინელი წერდა: „სამართლიანია, რომ სახელმწიფო ყოველთვის საჭიროებს საერთო ნებას, მაგრამ არ არის სავალდებულო, რომ ეს ერთი ორგანოს ნება იყოს. თუკი ვუშვებთ, რომ რესპუბლიკის სახელმწიფო ხელისუფლება კოლეგიაში იყოს კონცენტრირებული, რომლის ერთიანი ნებაც ბევრი ინდივიდის ნებელობითი აქტისაგან გამომდინარეობს, რატომ არ შეიძლება დავუშვათ, რომ ერთიანი ნება გამომდინარეობდეს ურთიერთდამოკიდებული ორგანოებისაგან?”⁶

ამ კითხვაზე პასუხი ჯერ კიდევ დიდი ხნით ადრე იყო გაცემული. ალექსანდრე ტოკვილი თავის ცნობილ გამოკვლევაში ამერიკული დემოკრატიის შესახებ ამბობს, რომ დრომ და გამოცდილებამ ამერიკელებს საკანონმდებლო ხელისუფლების ასეთი გაყოფის სარგებლიანობა უჩვენა. თავის დროზე მხოლოდ პენსილვანია აპირებდა ერთპალატიანი პარლამენტის შექმნას და ფრანკლინიც მიემხრო ამ აზრს, გატაცებული იყო რა სახალხო ხელისუფლების დოგმით. თუმცა, მალევე იძულებული გახდა საკანონმდებლო ორგანო ორ პალატად გაეყო. ამგვარად, საბოლოოდ მიღებულ იქნა საკანონმდებლო ხელისუფლების მრავალ დაწესებულებას შორის განაწილების პრინციპი.⁷

„მოსაზრება, რომელიც, ჩემი აზრით, - ამბობდა ჯ.ს. მილი ყველაზე კარგად მეტყველებს ორპალატიანობის სასარგებლოდ, გამოიხატება იმ ცუდ გავლენაში, რასაც განიცდის ნებისმიერი, ვისაც უპყრია ხელისუფლება, იქნება ეს პირი თუ საკრებულო, თუკი თვლის, რომ არავის უნდა ეთათბიროს, გარდა საკუთარი თავისა. მნიშვნელოვანია აგრეთვე, რომ ადამიანთა არც ერთი თავყრილობა, თუნდაც დროებით, არ სარგებლობდეს sicvolo-თი, თუკი წინასწარ ვინმესგან თანხმობას არ მიიღებს. თუკი რომელიმე პალატას ერთი და იგივე უმრავლესობა აქვს, ერთი და იგივე შემადგენლობა, ერთი და იგივე მოქმედი პირები და თუ იგი საკუთარ წარმატებებში მუდმივად არის დარწმუნებული და აცნობიერებს საკუთარ დამოუკიდებლობას იმისგან, რომ არ საჭიროებს სხვა კონსტიტუციური ხელისუფლებისაგან მხარდაჭერას, ის ადვილად ხდება თავის თავში დარწმუნებული და დესპოტური. იგივე მიზეზი, რამაც რომაელების მიერ ორი კონსულის არსებობა გამოიწვია, განაპირობებს ორი პალატის საჭიროებას იმისათვის, რომ არც ერთი მათგანი განუყოფელი ძალაუფლების გავლენას არ განიცდიდეს, თუნდაც ერთი წლის განმავლობაში.”⁸

სენატის სარგებლიანობაზე მრავალი სხვა მოსაზრება იქნა გამოთქმული. მას, ვინც მართავს, შეიძლება გადაავიწყდეს მოვალეობები და ამტკიცოს არასწორი. ამ თვალსაზრისით, სენატი, როგორც საკანონმდებლო კრების მეორე პალატა, სრულიად განსხვავებული ფუნქციებით, მოწოდებულია გააკონტროლოს ხელისუფლება. ის აორმაგებს ხალხის უსაფრთხოებას, საჭიროებს რა ორ განსხვავებულ ხელისუფლებას შორის თანხმობის მიღწევას.⁹ ეს ინსტიტუტი საჭიროა ხალხის თავიანთივე შეცდომებისაგან დასაცავად. განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი მომენტებია საჯარო საქმიანობაში, როცა ხალხი, აღტყინებული არასწორი მისწრაფებებით, რისხვით, ან ინტერესების დამახინჯებით განახორციელებს ქმედებებს, რომლებიც მალე მის მიერვე იქნება დაწუნებული და გაკრიტიკებული. ამ სიტუაციაში რაოდენ სასარგებლო იქნებოდა მოქალაქეთა რომელიმე გაწონასწორებული და პატივცემული ორგანოს ჩარევა, რათა გამოესწორებინა არასწორი ქმედებები და შეეჩერებინა ხალხის დარტყმა თავიანთი თავისვე წინააღმდეგ, სანამ შედეგი, მართლმსაჯულება და სიმართლე საჯარო აზრზე უპირა-ტესობის ხელახლა მოპოვებას შეძლებდა?!¹⁰

ერთ-ერთი მიზეზი, რომელიც სენატის საჭიროებას გვიჩვენებს, არის ეროვნული ხასიათის ჩამოყალიბების სურვილი. უგუნური და ცვალებადი პოლიტიკის წყალობით არა მარტო დაიკარგება პატივისცემა უცხო სახელმწიფოების მხრიდან, არამედ ეროვნულ საბჭოებსაც აღარ ექნებათ მგრძნობელობა მსოფლიო აზრის მიმართ, რაც პატივისცემისა და ნდობის მოსაპოვებლად არანაკლებ მნიშვნელოვანია.¹¹

ფედერალისტ №62-ში აშშ-ს კონსტიტუციის ინტერპრეტატორები მიუთითებდნენ რამდენიმე პირობაზე, რომელიც ახალი ორგანოს შექმნისას უნდა ყოფილიყო გათვალისწინებული. ესენია: 1) სენატორთა კვალიფიკაცია; 2) შტატის კანონმდებლის მიერ მათი არჩევა¹² 3) სენატში წარმომადგენლობის თანასწორობა; 4) სენატორთა რაოდენობა და უფლებამოსილების ვადა; 5) სენატის კომპეტენციები.¹³

სენატორის კვალიფიკაცია მრავალი ფედერალისტური წერილის საგანი გახდა. მასში ფედერალისტი №62 გულისხმობდა უფრო მეტ ასაკსა და მოქალაქეობის ვადას, ვიდრე ეს წარმომადგენელთა პალატის დეპუტატებისთვის იყო გათვალისწინებული. ამ განსხვავების საჭიროებას, ისინი სენატორის უფრო მეტი პასუხისმგებლობით ხსნიდნენ, აგრეთვე მეტი ინფორმაციის ფლობისა და ხასიათის სიმტკიცის საჭიროებაში. ავტორები უფრო შორს წავიდნენ, როცა პრეზიდენტისა და სენატორისათვის ერთნაირი მოთხოვნები გაითვალისწინეს. ფედერალისტი №64-ში აღნიშნულია, რომ პრეზიდენტები და სენატორები საუკეთესოდ უნდა იცნობდნენ ჩვენს ეროვნულ ინტე-რესებს, იქნება ეს სხვადასხვა შტატებთან თუ უცხო სახელმწიფოებთან ურთიერთობაში, მათ საუკეთესოდ უნდა შეძლონ ამ ინტერესების განხორციელება და მათი რეპუტაციაც პატივისცემასა და ნდობას უნდა იმსახურებდეს.¹⁴

მართალია, ამერიკის სენატორებს შტატების კანონმდებლები აღარ ირჩევენ, მაგრამ საინტერესოა ის მოსაზრება, რის გამოც თავის დროზე ამ სისტემის უპირატესობა იქნა აღიარებული. ფედერალისტ №62-ში მიუთითებდნენ, რომ სხვადასხვა მოდელს შორის, რომელიც შესაძლოა ხელისუფლების ამ ორგანოს ჩამოსაყალიბებლად იქნას გამოყენებული, ეს საზოგადო აზრთან ყველაზე ახლოს დგას. ამგვარი არჩევანი განპირობებულია იმ წარმატებებით, რაც, ერთი მხრივ, გამოწვეულია არჩევით და, მეორე მხრივ, შტატისათვის ფედერალური ხელისუფლების ფორმირების პროცესში ისეთი ორგანოს ფორმირებით, რომელიც შტატის უსაფრთხოების გარანტი იქნება. ეს კი, თავის მხრივ, ორ სისტემას შორის სათანადო ურთიერთობების ჩამოყალიბებას უზრუნველყოფს. სენატის არჩევის ამგვარ წესს დადებითად აფასებდა ისეთი ცნობილი მოღვაწე, როგორიც იყო ჯ.ს. მილი. იგი ამბობდა: „შტატის საკანონმდებლო ორგანო… რასაკვირველია, უფრო ადვილად შეაფასებს ადამიანის ღირსებებს, ვიდრე ხალხი. ამ კორპორაციებს აქვთ არა მარტო შესაძლებლობა, არამედ საიმისოდ ყველა მიზეზიც, რომ აირჩიონ საუკეთესონი, რადგანაც საერთო შეკრებებზე თითოეული შტატის გავლენა, უდაოდ უნდა იყოს… დამოკიდებული მის წარმომადგენელთა პირად ღირსებებზე. აშშ-ს ასეთი მეთოდით შექმნილი სენატი, თითქმის ყოველთვის შეიცავს ერის საუკეთესო პოლიტიკურად მოაზროვნე ნაწილს, მაშინ, როცა ქვედა პალატაში, როგორც პრაქტიკა გვიჩვენებს, გამოჩენილ პიროვნებათა ნაკლებობა ისეთივე შესამჩნევია, როგორც სენატში მათი სიმრავლე”.¹⁵

ამერიკის სენატში წარმომადგენლობის თანასწორობა მიღწეულ იქნა დიდ და პატარა შტატებს შორის შეთანხმების შედეგად. ხალხს, რომელიც ერთ ერშია ინკორპორირებული, ხელისუფლებაში უნდა ჰქონდეს პროპორციული წარმომადგენლობა, ხოლო დამოუკიდებელ და სუვერენულ შტატებს, თუნდაც ზომით განსხვავებულებს - თანასწორი წარმომადგენლობა საერთო საბჭოში. რესპუბლიკებში, სადაც ეროვნული და ფედერალური ხასიათია გამოკვეთილი, მთავრობა უნდა ეფუძნებოდეს პროპორციული და თანასწორი წარმომადგენლობის შერეულ პრინციპებს. თუკი მთავრობა დიდ შტატებთან შეთანხმებას და მათ სურვილებს დაეფუძნება, ეს პატარა შტატებისთვის ნაკლებად იქნება მისაღები.¹⁶

როგორც ზემოთ აღინიშნა, პარლამენტის ზედა პალატის ფორმირებას გარკვეულწილად უკავშირებდნენ სუვერენიტეტის ცნებას (რაც შეეხება ფედერაციულ სახელმწიფოებში სუვერენიტეტის საკითხს, იგი ცალკე საუბრის თემაა და ჩვენ მას აქ არ შევეხებით). ფედერალისტ №62-ში აღნიშნულია, რომ თითოეული შტატისათვის თანასწორი ხმის მიცემა არის კონსტიტუციით აღიარებული სუვერენიტეტის ის დოზა, რომელიც თითოეულ შტატს რჩება და ის ინსტრუმენტი, რომელიც შტატების ნარჩენ კომპეტენციას იცავს. ამდენად, თანასწორობა ერთნაირად არის საჭირო როგორც დიდი, ისე მცირე შტატებისათვის. ამასთან, ეს არის შტატების დაცვის გარანტი ნებისმიერი კონსოლიდაციისაგან, რომელიც მიზნად აშშ-ს ერთ მარტივ სახელმწიფოდ გარდაქმნას ისახავს.

ფედერაციულ სახელმწიფოს ორხელისუფლებიანობას შეესაბამება მისი წარმომადგენლობის გაორება. ერთი პალატა წარმოადგენს მთელი მოსახლეობის ერთობლიობას, მეორე კი - ცალკეულ ერთეულებს, რომელთაგანაც ფედერაციული სახელმწიფო შედგება. ვინაიდან თითოეულ ნაწილს, ცალკეულ შტატს თანასწორი პოლიტიკური წონა გააჩნია, წარმომადგენლობა თითოეული ნაწილიდან, შტატიდან უნდა იყოს თანასწორი, მიუხედავად ტერიტორიისა და მოსახლეობის ზომისა.¹⁷ „და ასეთ პირობებში - ა. ტოკვილის აზრით - მოხდა ის, რაც ხშირად ხდება, როცა პრაქტიკა ეწინააღმდეგება თეორიას: - გვერდზე დატოვეს რა თეორია, კანონმდებლებმა ამ ორ უკიდურესობას შორის ამოირჩიეს შუალედი: და ამდენად, თითქოს იძულებით, შეათანხმეს ორი სისტემა, თეორიულად სრულიად შეუსაბამო”.¹⁸

სენატის უფლებამოსილების ვადა თავიდანვე ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი საკითხი იყო. ასამბლეათა სწრაფი ცვლილება, რაც წევრთა სწრაფი ცვლილებითაა გამოწვეული, - ფიქრობდნენ „ფედერალისტის” ავტორები, - განაპირობებს ხელისუფლების რომელიმე სტაბილური ინსტიტუტის საჭიროებას. ადამიანთა ცვლა იწვევს აზრების ცვლას, აზრების ცვლა კი, ხერხებისას. მუდმივი ცვლა თუნდაც კარგი ხერხებისა, შეუთავსებელია სიფრთხილის ყველა ზომასა და წარმატების ყველა პერსპექტივასთან. პოლიტიკის მუდმივი ცვლილება დამღუპველია და იგი თავად თავისუფლებას ანადგურებს.

ეროვნული ხასიათის სავალდებულობის შეგრძ-ნება საკმარისი არ არის დიდ და არამყარ ხელისუფლების შტოში. ასამბლეა ხანგრძლივი დროის განმავლობაში უნდა იყოს გარემოცული საჯარო ნდობით იმდენად, რომ მის წევრთა მნიშვნელობა საზოგადოების რეპუტაციასა და კეთილდღეობასთან შესამჩნევად იქნეს ინკორპორირებული ან წევრთა რაოდენობა უნდა იყოს მცირე.¹⁹

ის, ვისაც სურს ხელისუფლებანი გადასცეს პოპულარულ ასამბლეას, რომელთა წევრებიც, თანამდებობას მოკლე თანამიმდევრობით იკავებენ, ავიწყდებათ, რომ ასეთი ორგანო საჭიროა შეესაბამებოდეს დიდი მიზნების მიღწევის ამოცანებს; არა მარტო ხელშეკრულების მიღების უფლება უნდა გადაეცეს შეძლებულ და წესიერ ხალხს, არამედ ეს უნდა განხორციელდეს ყველგან, ეროვნული ინტერესების შესაბამისად. უფლებამოსილების ვადამ შესაძლებლობა უნდა მისცეს მათ ქვეყნისათვის სასარგებლოდ გამოიყენონ პოლიტიკური ინფორმაცია და თავიანთი გამოცდილება. ასევე საფრთხილო იქნებოდა სენატორთა არჩევნების ხშირად ჩატარება იმ გზით, რომ დიდი საქმეები მთლიანად ახალი ადამიანებისათვის გადაგვეცა. ამ შემთხვევაში უზრუნველყოფილი იქნება გარკვეული შემადგენლობის უცვლელობა დაცული იქნება ერთფეროვნება და საქმიანობის წესი, აგრეთვე ოფიციალური ინფორმაციის სტაბილურობა.²⁰

დღეისათვის ბევრ ფედერაციულ და დეცენტრალიზებულ უნიტარულ სახელმწიფოში დამკვიდრებულია ისეთი მოდელი, როცა პარლამენტის ზედა პალატაში ტერიტორიულ ერთეულთა თანასწორი წარმომადგენლობა არ არის უზრუნველყოფილი. მაგალითად, გერმანიის ბუნდესრატში, თითოეული მიწა წარმომადგენლებს მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით აგზავნის. გერმანიის გაერთიანების შემდეგ ბუნდესრატში თითოეული მიწის წევრთა რაოდენობა შეიცვალა. თითოეულ მიწას აქვს არანაკლებ 3 ხმა, მიწას 2 მილიონზე მეტი მოსახლეობით - 4 ხმა, 6 მლნ-ზე მეტი მოსახლეობით - 5 ხმა, 7 მლნ.-ზე მეტი მოსახლეობით - 6 ხმა.²¹

გერმანიის ბუნდესრატის კომპეტენცია ამოუწურავია იმ გადაწყვეტილებათა მიღებისას, რაც მიწებს ან ფედერალურ სახელმწიფოებრივ სტრუქტურებს ეხება. მნიშვნელოვანია ბუნდესრატის მონაწილეობა კანონმდებლობასა და სახელმწიფოს მართვაში. ამ თვალსაზრისით, ბუნდესრატი ნამდვილად ფედერალური ორგანოა და არა მხოლოდ «მიწების წარმომადგენლობა”.²²

ის, რაც გერმანიის მიწებმა დამოუკიდებელი პოლიტიკური გადაწყვეტილებების მიღებაში დაკარგეს, შეიძინეს მთლიანად სახელმწიფოზე გავლენით. ამას ამტკიცებს რუდოლფ სმენდის მიერ გაკეთებული დასკვნა ვაიმარის რესპუბლიკასთან მიმართებით, რომლის თანახმადაც, „თანამედროვე ფედერაციულ სახელმწიფოში მიმდინარე ძლიერი უნიტარიზაციის პირობებში მიწების მიერ დაკარგული ხელისუფლების ნაცვლად დადგა დრო მათი იმპერიის ხელისუფლებაში მონაწილეობისა”²³

ბუნდესრატის წევრები ინიშნებიან მიწების მთავრობების მიერ. ისინი არ არიან შეზღუდული უფლებამოსილების ვადით, ამასთან, ცალკეულ წევრთა ცვლა არ ხდება დროის რეგულარული პერიოდების განმავლობაში. ამით ბუნდესრატი იქცევა „მუდმივ” ფედერალურ ორგანოდ. ბუნდესტაგის წევრებისაგან განსხვავებით, ბუნდესრატის წევრები აღჭურვილი არიან მითითებებითა და დავალებებით. ბუნდესრატის გადახალისება ხდება ლანდტაგებში არჩევნების შემდეგ და განპირობებულია მიწის მთავრობების ფორმირებით.²⁴

როგორც აღინიშნა, ორპალატიანი პარლამენტები დამახასიათებელია დეცენტრალიზებული უნიტარული სახელმწიფოებისათვისაც. ესპანეთის კონს-ტიტუციის 69-ე მუხლის მიხედვით, სენატი „ტერიტორიული წარმომადგენლობითი” ორგანოა.²⁵ მიუხედავად ამისა, მხოლოდ მცირე რიცხვი - 251-დან 47-ია არჩეული ავტონომიური გაერთიანებებისაგან. დანარჩენი ირჩევა სხვა ტერიტორიული ერთეულებისაგან. 4 - 4 თითოეული 47 მატერიკული პროვინციიდან, 3 - 3 კუნძულოვანი პროვინციიდან და თითო-თითო 7 კუნძულიდან.²⁶ ავტონომიურ გაერთიანებებთან მიმართებაში, სენატს არ გააჩნია რაიმე სერიოზული ხელისუფლება. ლიტერატურაში გამოთქმულია მოსაზრება, რომ სენატის ის ცნება, რომელიც კონსტიტუციაშია მოცემული („ტერიტორიული წარმომადგენლობითი” ორგანო), პარლამენტის ზედა პალატის სტატუსს არასათანადოდ ასახავს.²⁷ უფრო მეტიც, სენატის წევრთა შემადგენლობა კონგრესისაგან არსებითად არ განსხვავდება. იტალიაშიც პალატებს მსგავსი შემადგენლობა აქვთ. ამასთან, პალატების გაერთიანებულ სხდომებზე ხმას აძლევენ არა პალატების, არამედ პოლიტიკურ ფრაქციებთან კუთვნილების მიხედვით. გარდა ამისა, პარლამენტის პალატებს თითქმის მსგავსი კომპეტენციები გააჩნიათ. ყოველივე ეს განაპირობებს იმას, რომ იტალიაში რესპუბლიკის სენატის როლი თითქმის არ ვლინდება. პოლიტიკური ერთგვაროვნება განსაზღვრავს მათ შორის კონფლიქტის შეუძლებლობას, თუმცა, ასეთის არსებობის შემთხვევაში თუ როგორ უნდა გადაწყდეს იგი, წარმოუდგენელია.²⁸

სენატის არჩევის წესი და უფლებამოსილებები, საზოგადოებაში მის როლს დიდად განაპირობებს. სწორედ ეს მიზეზები აფიქრებინებს ბევრ ესპანელ პოლიტიკოსს, რომ სენატის რეფორმის საკითხი ქვეყნის პოლიტიკის დღის წესრიგშია. ისინი ფიქრობენ, რომ სენატი ერთადერთი ორგანოა, რომელიც ესპანეთის ცენტრსა და რეგიონებს შორის ურთიერთობაში სტრუქტურული ცვლილებების შეთავსებას ყველაზე მეტად შეძლებს. დღეისათვის სენატი ინტეგრაციული პროცესების რეგულირებას ვერ უზრუნველყოფს. მიუხედავად იმისა, რომ ესპანეთის მოსახლეობის დიდი ნაწილის სურვილია status quo-ს შენარჩუნება, სენატი ინსტიტუციონალური რეფორმის კანდიდატია. მას მიესალმება ისეთი რთული ავტონომიური გაერთიანებები, როგორიცაა ბასკეთი, კატალონია და გალიცია. გამოთქმულია მოსაზრება, რომ ავტონომიური გაერთიანებებისათვის უფრო მეტი სენატორის ყოლა, თუნდაც იმ გზით არჩეულებისა, როგორიც გერმანიის ბუნდესრატისთვის არის მიღებული, ფედერალიზმის უფრო მეტად დასამკვიდრებლად უმნიშვნელოვანესი ნაბიჯი იქნებოდა. ამით შეიცვლება ის სიტუაცია, რაც კონსტიტუციის მიხედვით სენატისათვის ძალიან მცირე განსაკუთრებული კომპეტენციის მინიჭებით არის გამოწვეული.

ამ შემთხვევაში პრობლემის არსი მდგომარეობს იმაში, თუ როგორ განხორციელდეს სენატის რეფორმა კონსტიტუციური ცვლილებების გარეშე, ვინაიდან კონსტიტუციური რეფორმის დაწყებამ შეიძლება მთელი რიგი ცვლილებების განხორციელების სურვილი გამოიწვიოს. გარდა ამისა, არსებობს იმის საშიშროება, რომ ვერ იქნება მიღწეული შეთანხმების ის დონე, რაც 1978 წელს კონსტიტუციის პროექტის შემუშავებისას არსებობდა. მეორეს მხრივ კი, კონსტიტუციური რეფორმის მიჩქმალვა არის აშკარა უარყოფა იმისა, რომ აუცილებელია სენატს ავტონომიების სახელმწიფოში განსხვავებული როლი მიენიჭოს, რაც მხოლოდ კონსტიტუციის გადასინჯვით არის შესაძლებელი. ეს შეზღუდვები გამორიცხავს იმის შესაძლებლობას, რომ სენატორები მთელი ავტონომიური გაერთიანების მიერ იქნას არჩეული (დღეისათვის მათ ნიშნავენ ავტონო-მიური გაერთიანებების საკანონმდებლო ასამბლეები ან მათი არარსებობისას - უმაღლესი კოლეგიალური ორგანოები (კონსტიტუციის 65-ე მუხლის მე-5 პუნქტი))²⁹ ან ავტონომიური გაერთიანებები სენატში უფრო მეტად იყოს წარმოდგენილი, ვიდრე ეს დღეს არის. ამდენად, სენატის კომპეტენციათა სიმცირე და შედეგად, მისი არა-ეფექტურობა არის იმის მიზეზი, რომ ესპანეთის პარლამენტის ზედა პალატა ნეგატიურად არის შეფასებული. ბოლო პერიოდის გამოკვლევებით, სენატი ყველაზე ნაკლებად პოპულარული ორგანო იყო ესპანეთის მოსახლეობაში.³⁰

გარკვეული თავისებურებებით ხასიათდება რუსეთის ფედერაციის საბჭო. ფედერაციის თითოეული სუბიექტი 2-2 წევრით არის წარმოდგენილი საბჭოში, თითო-თითო აღმასრულებელი და საკანონმდებლო ორგანოებისაგან. კონსტიტუცია არ განსაზღვრავს, აღმასრულებელი და საკანონმდებლო ორგანოს თუ რომელი თანამდებობის პირები უნდა იქნენ წარმოდგენილი ფედერაციის საბჭოში. ეს საკითხი გადაწყვიტა 1995 წლის 5 დეკემბრის კანონმა „რუსეთის ფედერაციის ფედერალური საბჭოს ფორმირების შესახებ”. ამ კანონის პირველი მუხლის თანახმად, ფედერაციის საბჭოში შედიან ფედერაციის სუბიექტების საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ორგანოების მეთაურები თანამდებობის მიხედვით, რომლებიც პირდაპირ მოსახლეობის მიერ აირჩევიან. რუსეთის კანონმდებელმა გამორიცხა აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაურთა საკანონმდებლო ორგანოებისაგან არჩევა, რითაც ლეგიტიმაციის მაღალი ხარისხი ფედერაციის საბჭოს წევრებს მიანიჭა.³¹ მართალია, პარლამენტის ზედა პალატის წევრებისათვის ასეთი ლეგიტიმაციის დონე უდაოდ პოზიტიურია, მაგრამ ვფიქრობ, რომ ორი ისეთი დიდი თანამდებობის შეთავსება, როგორიცაა ფედერაციის სუბიექტის საკანონმდებლო ან აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაურობა და ფედერაციის საბჭოს წევრობა, მართებული არ უნდა იყოს.

პარლამენტის ზედა პალატაში გადაწყვეტილებების მიღებისათვის საჭირო ხმათა რაოდენობა ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი საკითხია. ამ პრობლემასთან დაკავშირებით საინტერესოა გერმანიის იმპერიის მაგალითი. ბუნდესრატში 58 ხმიდან პრუსიის მხოლოდ 17 იყო, რაც თითქოს მის ჰეგემონურ მდგომარეობას არ შეესაბამებოდა. რეალური სურათი ნათელი იქნება, თუ გავიხსენებთ, რომ 14 ხმა კონსტიტუციის ყოველგვარი გადასინჯვის შესაჩერებლად საკმარისი იყო, ხმათა თანასწორობისას უპირატესობა პრუსიის მხარეს იყო, მასვე ჰქონდა veto-ს უფლება სამხედრო და საზღვაო ძალებსა და საიმპერატორო დაბეგვრაზე.³² ამ მხრივ, გასათვალისწინებელია ის ფაქტი, რომ საქართველოს კონსტიტუციის მიხედვით, სენატის შემადგენლობაში, ტერიტორიულ ერთეულებში არჩეული წევრების გარდა, საქართველოს პრეზიდენტის მიერ დანიშნული 5 წევრიც იქნება. კონსტიტუციონალიზმის ისტორიისათვის უცხო არ არის სენატის ფორმირების ამგვარი წესი. მაგალითად, ასე ხდება იტალიის პარლამენტის ზედა პალატის ფორმირება, მაგრამ აქ ალბათ ისიც უნდა გავითვალისწინოთ, რომ იტალიის რესპუბლიკის სენატში სულ 315 წევრია და ამ ფონზე პრეზიდენტის მიერ დანიშნული 5 წევრის გავლენა მნიშვნელოვანი არ უნდა იყოს.

როგორც ჩანს, სენატის ფორმირება ბევრ სირთულესთან არის დაკავშირებული. ეს განსაკუთრებით სახელმწიფოებრივ - ტერიტორიული მოწყობის პირველ ნაბიჯებს ეხება. უკვე აღვნიშნეთ, რომ პარლამენტის ზედა პალატის თაობაზე თითქმის მსგავსი პრობლემები გააჩნია ორ ისეთ დეცენტრალიზებულ უნიტარულ ქვეყანას, როგორიცაა იტალია და ესპანეთი, მიუხედავად იმისა, რომ ტერიტორიული რეფორმის განხორციელებისას ისინი ერთმანეთის გამოცდილებით სარგებლობდნენ. თუ ესპანეთის მაგალითს გავიხსენებთ, დავინახავთ, რომ სახელმწიფოს დეცენტრალიზაციის საწყის ეტაპზე, სანამ უფლებამოსილებათა განხორციელებისას კოორდინაციაზე იმსჯელებდნენ, ავტონომიური გაერთიანებები საკუთარი სტატუსისა და კომპეტენციების განმტკიცებით უფრო მეტად იყვნენ დაინტერესებული, ამიტომაც ამ პერიოდის საჭიროებები უფრო მოთხოვნებით ხასიათდებოდა, ვიდრე კოორდინაციით. თუკი ამ დროს რეგიონები სენატის ფორმირებაზე ყურადღებას ვერ ამახვილებდნენ, შემდეგ, საკმაოდ მწვავედ დადგა საკითხი ამ ინსტიტუტის მნიშვნელობაზე. არ არის გამორიცხული მსგავსი ტენდენციები საქართველოს მომავალი ტერიტორიული -სახელმწიფოებრივი რეფორმის განხორციელებისასაც. ამიტომ საქართველოს საკანონმდებლო და პოლიტიკურმა კორპუსმა პარლამენტის ორ პალატად მოწყობასთან დაკავშირებული ღონისძიებები თავიდანვე გააზრებულად უნდა განახორციელოს, რათა მომავალმა სენატმა რეალურად შეასრულოს ის ფუნქცია, რაც ფედერალურ და დეცენტრალიზებულ უნიტარულ სახელმწიფოებში ერთიანობასა და მრავალფეროვნებას შორის ჰარმონიის მიღწევაში აკისრია და შეძლოს, როგორც ჯ.ს. მილი ამბობდა, იყოს „პირველი პროგრესის გზაზე”.

_________________

1. მოსაზრებები საქართველოს მომავალი სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული მოწყობის თაობაზე (ავტორთა ჯგუფი).

2. Котлярский С.А. „Конституционное государство”. С.Петербург 1907. стр. 146

3. Котлярский С.А. „Конституционное государство”. С.Петербург 1907. стр. 140

4. John St. Mill „Considerations on representative Government”. Перепечатка с издания Яковлева, Спб 1836 Пм გვ. 177.

5. Котлярский С.А. „Конституционное государство”. С.Петербург 1907. стр. 151

6. Д-р Георг Еллинек „Общее учение о государстве” С. Петербург. 1903. стр.366

7. А. Токвиль „Демократия в Америке” Т. 1-2. Киев.1860. გვ. 111. დღეისათვის, ერთპალატიანი ლეგისლატურა მხოლოდ ნებრასკის შტატში ახორციელებს საკანონმდებლო ხელისუფლებას. იხ. ა. დემეტრაშვილი „მსოფლიო ქვეყნების კონსტიტუციები“, თბილისი 1992, გვ. 59.

8. John St. Mill das ნაშრომი გვ. 179.

9. Federalist No 62. The Senate. Hamilton or Medison.

10.Federalist No 63. The Senate continued. Hamilton or Medison.

11. Federalist No 63. The Senate continued. Hamilton or Medison.

12. კონსტიტუციის მიერ შემოღებულ წესს სენატორების არჩევის თაობაზე თავიდანვე აკრიტიკებდნენ. ჯოჯრ მეისონმა, რომელიც ეწინააღმდეგებოდა კონსტიტუციის მიღებას, კონსტიტუციის პროექტზე შენიშვნები გააკეთა. ერთ-ერთ პუნქტში იგი ამბობდა, რომ „ის წესი, რომლითაც სენატს ირჩევენ, ნიშნავს, რომ ისინი არ არისნ ხალხის წარმომადგენლები და პასუხისმგებელნი ხალხის წინაშე“. „აშშ კონსტიტუცია: კომპრომისის ხელოვნება ანუ მართული მმართველობა”, რედ. მ. უგრეხელიძე, თბილისი 1997. გვ. 101-103 აშშ-ს კონსტიტუციის XVII შესწორების თანახმად, რომელიც მიღებული იქნა 1913 წელს, შემოღებული იქნა სენატორების პირდაპირი არჩევნები. იხ. ქ. ჯანდა, ჯ.გ. ბერი, ჯ. გოლდმენი, „ამერიკული დემოკრატია. აშშ-ს ხელისუფლება და პოლიტიკური პროცესი“, გვ. 70. ა. დემეტრაშვილი, „მსოფლიო ქვეყნების კონსტიტუციები”, თბილისი 1992, გვ. 98

13. Federalist No 62. The Senate, Hamilton or Medison.

14.Federalist No 64. The powers of the Senate. Jay. March, 1788.

15. John St. Mill «Considerations on representative Government”. Перепечатка с издания Яковлева, Спб 1836 Пм გვ. 238

16. Federalist No 62. The Senate, Hamilton or Medison.

17 Котляровский С.А. «Конституционное государство”. С. Петербург 1907. стр. 148

18. А. Токвиль «Демократия в Америке”. Т. 1-2 Киев. 1860. стр.165

19. Federalist No 63. The Senate, Hamilton or Medison.

20. Federalist No 64. The powers of the Senate. Jay. March, 1788.

21. გერმანიის ძირითადი კანონი. მუხ. 51.

22. К. Хессе „Основы Конституционного права ФРГ”. Москва. 1981. стр. 295.

23. К. Хессе das. стр.

24. Клаус Михаель Мибах. „Федерализм в Федеративной Республике Германии” Интер Национес. 1997. стр. 15-16.

25. Испания. Конституция и законодательственные акты. Москва. Прогресс. 1982. Ред. Н.Н. Разумович.

26. Thomas D. Lancaster «Nationalism, Regionalism and State Institutions: An Assessment of Opinions in Spain” Pablius: The Journal of Federalism (Fall 1997). Стр. 120

27. Juan Jose' Solozabal Echavarria «Spain: A federation in the making?” 4 Euroregions 1992 The Territorial distributions of powers in Europe. IV. გვ. 8

28. Конституции зарубежных государств. США, Великобритания, Франция, Италия Испания, Канада, Греция, Германия, Япония, Ред. В.В. Маклаков. Москва. 1997. стр. 236

29. Juan Jose' Solozabal Echavarria დას. ნაშრომი. გვ. 20-21.

30. Thomas D. Lancaster, დას. ნაშრომი. გვ. 131-133

31. „Конституция РФ. Научно-практический комментарий”. Отв. Ред. Б.Н. Топорнин. Стр. 516

32. Котляровский С.А. „Конституционное государство”. С. Петербург 1907. стр.148

გიორგი გოგიაშვილი
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

თანამედროვე ფედერალიზმს საფუძველი ჩაეყარა ორი ასეული წლის წინ ფილადელფიაში, სადაც ამერიკის შეერთებული შტატების კონსტიტუცია დაიწერა. ამ კონსტიტუციის ავტორებმა შეიმუშავეს ახალი პოლიტიკური ფორმა, რომელიც, ჯეიმს მედისონის აზრით, არც მთლად ეროვნული და არც მთლად ფედერალური იყო. საზოგადოებაში ერთდროულად არსებული ურთიერთ საწინააღმდეგო პოლიტიკური მისწრაფებების გათვალისწინებით, ეს იყო ერთადერთი კომპრომისული ვარიანტი. ვინაიდან დიდი ბრიტანეთის ყოფილი ცამეტი კოლონია, დამოუკიდებლობისათვის ბრძოლის შემდეგ მივიდა დასკვნამდე, „შეერთებულ შტატებში” გაერთიანებულიყო ისე, რომ არ დაეკარგა და შეენარჩუნებინა თავისი თვითმყოფადობის სრული გამოხატულება. კონს-ტიტუციის შემქმნელებს, მათზე დაკისრებული ამოცანის სიმძიმე კარგად ესმოდათ - ცამეტი უნდა გამხდარიყო ერთი და ეს ერთი უნდა ყოფილიყო ცამეტი.

ყოველი ფედერალური სისტემის ორიგინალურობას მნიშვნელოვნად განაპირობებდა სწორედ ის განსხვავებული მიზნები და ფუნქციები, რომელთა გადაწყვეტაშიც მისი შემოღების არსს ხედავდნენ. ამერიკის შეერთებულ შტატებში ფედერალიზმის ფუნქციას წარმოადგენდა სახელმწიფოებრივი ერთიანობისა და შტატების პოლიტიკური თავისუფლები ერთდროული უზრუნველყოფა. 1787 წლის კონსტიტუციის საფუძველზე, ახლადშექმნილი წყობილება უნდა გამხდარიყო საერთოეროვნული და ადგილობრივი ინტერესების კონტროლისა და ურთიერთშეკავების სისტემა; გერმანიაში მას უნდა გადაეწყვიტა განცალკევებული გერმანული სახელმწიფოების გაერთიანება; შვეიცარიაში ფედერალიზმი შემოღებულ იქნა იმ მიზნით, რომ ერთ სახელმწიფოში შესაძლებელი ყოფილიყო განსხვავებული რასის, ენის, რელიგიისა და პოლიტიკური ტრადიციების მქონე ერთეულების თანაცხოვრება ისე, რომ მათი ინდივიდუალურობა არ დარღვეულიყო; ავსტრიაში იგი შემოღებულ იქნა ეროვნული საკითხების გამო; რუსეთში - იდეოლოგიური და რეპრესიული რესურსების ამოწურვის შემდეგ, ფედერალიზმს უნდა დაეცვა ქვეყანა მთლიანი დეზინტეგრაციისაგან; ბელგიაში ფედერალიზმი შემოღებულ იქნა ვალონებსა და ფლამანდებს შორის ეროვნული წინააღმდეგობების დაძლევისა და ბელგიის სახელმწიფოებრივი მთლიანობის შენარჩუნების მიზნით; იტალიაში ფედერალური იდეა წარმოიშვა ისტორიული დაქ-საქსულობისა და ადგილობრივი მრავალფეროვნების ნიადაგზე; ესპანეთში - პროვინციული, განსაკუთრებით კატალონური და ბასკური პარტიკულარიზმის გამო; საფრანგეთში - ადგილობრივი თვითმმართველობის გაფართოებისა და განსაკუთრებულ ცენტრალიზაციასთან ბრძოლის მიზნით; ინგლისში - იმ მისწრაფებით, რომ ფართო იმპერიისათვის უფრო ორგანული მოწყობა მიეცათ, რათა შოტლანდიისა და უელსის სახელმწიფოებზე გაერთიანებული სამეფოს სუვერენიტეტი შენარჩუნებულიყო.

მიუხედავად ფედერალიზაციის მიზნების ამ მრავალფეროვნებისა, რომელიც, თავის მხრივ, თითოეული სახელმწიფოს წყობილების ინდივიდუალურობას მნიშვნელოვნად განაპირობებს, შეიძლება გამოიყოს ფედერალიზმის ხუთი ძირითადი ფუნქცია:

I. ფედერალიზმი ემსახურება ქვეყნის პოლიტიკური ერთიანობის ორგანიზაციას, რომელიც აკავშირებს მრავალფეროვნებასა და ერთიანობას: ქვევიდან ზევით, პატარიდან დიდისაკენ, სიმრავლიდან ერთიანობისაკენ. კლასიკური ფედერალიზმის მაგალითებია: აშშ, შვეიცარია, გერმანია, სადაც ფედერალიზმი აყალიბებს ახალ სახელმწიფოებრივ მთლიანობას ისე, რომ ფედერაციის წევრები მასში თავის სრულ გამოხატულებას ინარჩუნებენ.

თვით ნიკოლო მაკიაველიც კი, რომლისთვისაც იდეალს წარმოადგენდა ძლიერი, ერთიანი, აბსოლუტური სახელმწიფო, აღიარებდა პოლიტიკური გაერთიანების ფედერალური ფორმის უპირატესობას. ძველ ისტორიაზე დაკვირვებით იგი აღნიშნავს სახელმწიფოთა ზრდის სამ ხერხს, პოლიტიკური გაერთიანების სამ ფორმას: პირველი ხერხი არის ახალი პროვინციების დაპყრობებისა და მიერთების გზა; მეორე - ცენტრალისტური ხერხი, რომლის შემთხვევაშიც შეერთებულ სახელმწიფოებთან საკავშირო ურთიერთობები მყარდება, მაგრამ სუვერენიტეტი მხოლოდ ცენტრალურ ხელისუფლებას ეძლევა. ასეთ გაერთიანებას წარმოადგენდა რომის სახელმწიფო; და მესამე ხერხია - ფედერალური.

პირველი ხერხი - დაპყრობებისა და შეერთების გზა, ძნელიც არის და საშიშიც. დაპყრობილი ქვეყნები, განსაკუთრებით ისეთნი, რომლებიც შეჩვეულნი არიან თავისუფალ ცხოვრებას, ძალაზე დაყრდნობით რომ მართო, საჭიროა მუდმივად ეყრდნობოდე უძლიერეს სამხედრო ძალას, სხვა ყველა მცდელობა ფუჭია. პოლიტიკური მოწყობის ეს ხერხი ძალიან ცუდია და სახელმწიფო სწრაფ დაღუპვამდე მიჰყავს.

იმპერიის ცენტრალისტური მოწყობის ხერხი მუდმივად გამოიყენებოდა რომაელების მიერ. მოკავშირეები, რომლებთანაც რომი ხელშეკრულებებს დებდა, ინარჩუნებდნენ შინაგანი მმართველობის დამოუკიდებლობას, რომი კი იმპერიის სახელით საომარ მოქმედებებს აწარმოებდა. ამ უკანასკნელი უფლების საფუძველზე, რომის ძლიერება უაღრესად გაიზარდა და მოკავშირეები მიუხედავად ფორმალური თანასწორობისა, უნებურად მის სრულ დაქვემდებარებაში აღმოჩნდნენ.

იმ სახელმწიფოთათვის, რომლებსაც გაფართოება სურთ, არ არსებობს ამაზე უფრო ჭკვიანური და უტყუარი სისტემა. თუმცა ამ სისტემის გამოყენებისათვის საჭიროა თანამიმდევრული და ბრძნული პოლიტიკის გატარება, რაც მხოლოდ რომაელებმა შეძლეს.

პოლიტიკური გაერთიანების მესამე ხერხია ფედერალური, რომელსაც უძველეს დროში სხვადასხვა ქვეყნები იყენებდნენ: იტალიაში - ეტრუსკები, საბერძნეთში - ახეილები და ეტოლიელები, უახლოეს დროში კი - შვეიცარიული კანტონები. იგი მდგომარეობს იმაში, რომ მრავალი სახელმწიფო ერთ საერთო კავშირში ერთიანდება.

მართალია, ეს ხერხი ხელს უშლის გაფართოებასა და დაპყრობით პოლიტიკას, მაგრამ სანაცვლოდ სახელმწიფოს სხვა უპირატესობას ანიჭებს. „თუ ძნელია მივბაძოთ რომაელებს, უკიდურეს შემთხვევაში ჩვენ ტოსკანელებს, იოლად შეგვიძლია წავიდეთ ძველი ეტრუსკების ნაკვალევზე. თუ მათ ვერ შეძლეს შეექმნათ ისეთი ფართო იმპერია, როგორიც რომაელებმა, მათ მაინც შესძლეს მიეცათ იტალიისათვის უმაღლესი ხარისხის ძლევამოსილება. მათი სახელმწიფო დიდი ხნის განმავლობაში იყო მშვიდი და დიადი, თავისი სიმდიდრითაც, სამხედრო ძალითაც, ზნე-ჩვეულებებითაც და რელიგიითაც”,¹ - ასკვნის მაკიაველი.

ნ.მაკიაველის მიერ შემუშავებული სახელმწიფოთა გაერთიანების სქემის უტყუარობა კიდევ ერთხელ დაადასტურა ისტორიულმა განვითარებამ რუსეთის იმპერიის მაგალითზე, რომელმაც თავისი გაფართოება და იმპერიად ჩამოყალიბება გააკეთა დამოუკიდებელი ქვეყნების დაპყრობისა და მიერთების გზით. ისეთ დიდ და რთულ ქვეყანას, როგორიც რუსეთი გახდა, სახელმწიფოებრივი მთლიანობისა და სტაბილურობის შენარჩუნებისათვის მხოლოდ ორი გზა ჰქონდა: ცენტრალისტური და ფედერალური. მთელი თავისი განვითარების მანძილზე, იგი, ეყრდნობოდა რა დიქტატურასა და სამხედრო ძლევამოსილებას, უპირატესობას ანიჭებდა ცენტრალიზმს, მის შემადგენლობაში მყოფი სახელმწიფოების უუფლებობისა და მორჩილების პრინციპს. მაგრამ, მას შემდეგ, რაც რუსეთის ერთიანობის შეკვრის ტრადიციული იდეოლოგიური და რეპრესიული რესურსები მოიშალა, მას აღარ დარჩა არჩევანის საშუალება, რადგანაც შეუძლებელი იყო ახალი ტოტალიტარული სახელმწიფოს შექმნა. ამ საკითხის გადასაჭრელად, დღეისათვის რუსეთში არსებობს ერთადერთი გზა - მოჩვენებითი ფედერალიზმიდან რეალურ ფედერალიზმზე გადასვლას.

სახელმწიფოებრივი გაერთიანების ყველაზე უფრო სტაბილურ და წარმატებულ ფორმას წარმოადგენს ფედერაცია. ასეთ გაკვეთილს იძლევა პოლიტიკური გამოცდილება.

II. გამაერთიანებელი როლის საპირისპიროდ ფედერაციული წყობა შეიძლება ერთიანი პოლიტიკური ორგანიზმის დანაწევრებას ემსახურებოდეს, რომელიც ფედერალური წყობით, მთლიანი საბოლოო დეზინტეგრაციისაგან უნდა იქნას დაცული. ამ პრინციპით სახელმწიფოთა ფედერალიზაციას ბევრი თეორეტიკოსი, უკანასკნელ დრომდე ეჭვის თვალით უყურებდა და მიიჩნევდა, რომ ისტორიული განვითარების საპირისპიროდ, სადაც ფედერალიზმს სახელმწიფოთა გაერთიანების დატვირთვა არ გააჩნდა და გამოდიოდა სახელმწიფოს მთლიანობის დანაწევრების როლში, მას ელოდა სრული უნაყოფობა და წარუმატებლობა.

როგორც ჩანს, ისტორიულმა განვითარებამ იცვალა ვექტორი და შემდგომში, ბევრ სახელმწიფოში პოლიტიკური პროცესების მიმდინარეობამ, მათი ფედერალიზაცია სწორედ ამ ნიშნით განაპირობა. ასეთია თანამედროვე სახელმწიფოებრივი განვითარების მოთხოვნები. როგორც ირკვევა, სავსებით სწორი იყო ბრაისი, როცა თავის ერთ-ერთ დიდებულ დაკვირვებაში მიუთითებდა, რომ პოლიტიკური სიბრძნე, მკაცრად უნიტარულ სახელმწიფოში გარკვეული ფედერალური ელემენტების დანერგვას მოითხოვს. ამას მოითხოვს თავად სახელმწიფოს ერთიანობის ინტერესებიც. ამ პრინციპის დავიწყებამ დანიას შლეზვინგიისა და გოლშტინიის დაკარგვა მოუტანა, ჰოლანდიას - ბელგიისა, ინგლისს კი, - ამერიკული კოლონიების. ამ მაგალითების რიცხვი, შეიძლებოდა მნიშვნელოვნად გაგვეზარდა ზემოაღნიშნული პრინციპის გასამაგრებლად, რომელიც უფრო მეტად სახელმწიფოებრივი კეთილგონიერების გამოხატულებაა, ვიდრე პოლიტიკური მორალის.²

უნიტარული სახელმწიფოს ფედერალიზაციის ახალი მაგალითი გახდა ბელგია, სადაც 1995 წელს კონსტიტუციური ცვლილებების პროცესი დასრულდა და 1831 წლის კონსტიტუციით გათვალისწინებული უნიტარული წყობილება ფედერალურით შეიცვალა. ბელგიის ფედერალიზაცია გამოიწვია აქ მცხოვრები ორი ერის - ვალონებსა და ფლამანდებს შორის გამწვავებულმა ეროვნულმა საკითხმა. 1830 წელს ბელგიის ახალ სახელმწიფოს შექმნასთან ერთად, ვარაუდობდნენ, რომ ახალი ერთიანი ბელგიელი ერიც წარმოიქმნებოდა, რომელიც მასში მცხოვრებ ორ ძირძველ ერს - ვალონებსა და ფლამანდელებს სახელმწიფოებრივ პატრიოტიზმზე დაყრდნობით, გააერთიანებდა. სახელმწიფოებრიობის პირველივე დღეებში გამოჩნდა, რომ ორი ერის ერთ სახელმწიფოში მოთავსების საკითხი მეტად რთული და სერიოზული პრობლემაა. ეროვნული უთანხმოება დაიწყო ფრანგულ ენასთან ფლამანდური ენის გათანაბრების მოთხოვნით, რათა ამ უკანასკნელსაც ფრანგულის თანასწორი სახელმწიფოებრივი სტატუსი მისცემოდა. ამ მოთხოვნის გადაწყვეტის შემდეგ გაირკვა, რომ ეროვნული საკითხი სრულიადაც არ ამოიწურებოდა მხოლოდ ენობრივი პრობლემებით.

ვალონელთა ერთ-ერთი ლიდერი ჟ.დესტრე, თავის მანიფესტში „წერილი მეფეს”, ალბერტ I-ს უცხადებდა, რომ ბელგიის პრობლემა ატარებს არა ლინგვისტურ, არამედ ეროვნულ ხასიათს: ბელგიელი არ არსებობს, ვინაიდან არ არსებობს ბელგიური სული. ბელგია ეს არის უაღრესად ხელოვნური პოლიტიკური წარმონაქმნი და არა ეროვნება. ფლამანდელთა და ვალონელთა შერწყმა არასასურველი და შეუძლებელია.

დესტრეს საშინელმა დასკვნამ: „ბელგიელი არ არსებობს, ვინაიდან არ არსებობს ბელგიური სული”, ყველას აგრძნობინა, რომ ეროვნული პრობლემების მოსაგვარებლად თვისობრივი კონსტიტუციური რეფორმების პროცესი უნდა დაწყებულიყო, რომელიც 25 წელს გრძელდებოდა. ხანგრძლივი ანალიზისა და სხვადასხვა ვარიანტების განხილვის შემდეგ, არჩევანი ეროვნული საკითხების ფედერალურ გადაწყვეტაზე შეჩერდა. სახელმწიფო დაყოფილ იქნა სამ რეგიონად: ვალონია, ფლანდრია და ბრიუსელი და სამ კულტურულ გაერთიანებად: ფრანგულ, ფლამანდურ და გერმანულენოვან და თითოეული მათგანი ფედერაციის სუბიექტის სტატუსით აღიჭურვა.

ბელგიის ერთიანი სახელმწიფოებრიობის შენარჩუნებას, რომელიც თითქოს ჯერ კიდევ XX საუკუნის დასაწყისში უნდა დაშლილიყო, საერთო დაკვირვებით, დიდად შეუწყო ხელი შემდეგმა გარეგანმა და შინაგანმა ისტორიულ-პოლიტიკურმა ფაქტორებმა: ფლამანდური მოძრაობის გამძაფრებას დაემთხვა პირველი და მეორე მსოფლიო ომები, რომლებმაც, თავის მხრივ, იგი დაასუსტა და ბელგიის დაშლის პროცესი გადასწია; ფლამან-დელთა მნიშვნელოვანი და გავლენიანი ნაწილი, მხარს უჭერდა კულტურულ ავტონომიას, ენის კანონების მკაცრ დაცვასა და ერთენოვნებას, მხოლოდ ფლანდრიის ტერიტორიაზე. ქვეყანაში ფართოდ იყო გავრცელებული აზრი, რომ კანონმდებლებს შეეძლოთ გაეთვალისწინებინათ და დაეკმაყოფილებინათ ფლამანდელთა მიერ წამოყენებული ენობრივი და კულტურული ხასიათის ყველა მოთხოვნა; ვალონებსა და ფლამანდებს შორის ურთიერთობის გამწვავებით არ იყო დაინტერესებული მესამე ძალა, საკუთარი პრობლემების გადასაწყვეტად მათ ერთმანეთის გარდა სხვა პარტნიორი ვერ იპოვეს; იმ მომენტში, როდესაც ვალონებისა და ფლამანდელთა გაჭიანურებულ კონფლიქტში მხარეთა შორის ძალთა წონასწორობა დაირღვა და უპირატესობა ვალო-ნელმა ნაციონალისტებმა მოიპოვეს, რომლებსაც შეეძლოთ მათი რეგიონის მოსახლეობისათვის თავიანთი იდეები თავს მოეხვიათ, გამოჩნდა ეროვნული პრობლემების ფედერალიზმის გზით გადაწყვეტის შესაძლებლობა. ბელგიური უნიტარიზმის ბოლო საყრდენი, ბრიუსელის ფრანკოფონული ბურჟუაზია, დაძლეულ იქნა იმ მომენტში, როცა ვალონია და ფლანდრია მივიდა ეროვნული პრობლემების ისეთ ფედერალურ გადაწყვეტამდე, რომ ბრიუსელში ორივე ენისათვის თანასწორი სტატუსი მიენიჭებინათ.

ბელგიის დეზინტეგრაციის პროცესი მიმდინარეობდა უაღრესად ნელა და მან ქვეყნის რეგიონებისა და მოსახლეობის ყველა სოციალური ჯგუფის კულტურულ და პოლიტიკურ-ეკონომიურ ავტონომიაზე თანამიმდევრული გადასვლის პროცესის სახე მიიღო. პოლიტიკური პარტიები მოსახლეობას არ მოუწოდებდნენ ძალადობისაკენ. ამიტომ ბელგია გახდა ის ბედნიერი გამონაკლისი, სადაც ეროვნული პრობლემების გამო შექმნილმა მდგომარეობამ ქვეყანაში სამოქალაქო ომი არ გამოიწვია.

ხანგრძლივი აღმოჩნდება თუ არა ბელგიის სახელმწიფოს მიღწეული სტაბილურობა და ერთიანობა, ამას მომავალი გვიჩვენებს. იგი უპირატესად დამოკიდებული იქნება იმაზე, თუ რამდენად ეფექტური საშუალება აღმოჩნდება ფედერალიზმი ეროვნული საკითხის გადასაწყვეტად. უნდა ითქვას, რომ ამ მხრივ, მისი შესაძლებლობები სრულიადაც არ არის ამოწურული. ეროვნული ნიშნით შექმნილმა საბჭოური ტიპის ფედერაციებმა: სსრკ-მ, ჩეხეთსლოვაკეთმა, იუგოსლავიამ სრული კრახი განიცადეს, მაგრამ ეს ჯერ კიდევ არ ამტკიცებს ეროვნული საკითხების გადაწყვეტაში ფედერალიზმის უძლურებას, ვინაიდან ეს ქვეყნები რეალური ფედერალიზმისაგან შორს იყვნენ. გამეფებული უკიდურესი ცენტრალიზმი და ერთპარტიული დიქტატურა, ყოველგვარ შინაარსს აცლიდა ფედერალურ სისტემას, რომელსაც მხოლოდ წმინდა სააგიტაციო - იდეოლოგიური ფუნქციაღა რჩებოდა.

შეძლებს თუ არა ფედერალიზმი ეროვნული პრობლემის გადაწყვეტის ფუნქციის შესრულებას? რისი თქმაც დაბეჯითებით შეიძლება, ეს მხოლოდ ის არის, რომ ეროვნული ენერგიის სახელმწიფოს მშენებლობასა და მართვაში ჩართვის საკითხი არის უაღრესად რთული და დელიკატური ამოცანა.

XIX საუკუნიდან, რომელიც შეიძლება ეროვნული იდეის ზრდისა და აყვავების ხანად ჩაითვალოს, ერისა და სახელმწიფოს მიმართებაში გამოიკვეთა ორი უკიდურესი მიმართულება. ერთი მათგანი აღიარებდა ერის სრულ პრიორიტეტულობასა და სუვერენიტეტს და მიიჩნევდა, რომ ყოველი სამართლის საგანი სახელმწიფოს ნაცვლად უნდა ყოფილიყო ერი და ყოველი ერი თვითონ უნდა გამხდარიყო სახელმწიფო. ამ მიმდინარეობის პოზიცია მკაფოიდ გამოხატა ბლუნჩლიმ: „ყოველი ერი მოწოდებულია შექმნას ცალკეული სახელმწიფო და უფლება აქვს ეს გააკეთოს. მსოფლიო დაყოფილ უნდა იქნას იმდენ სახელმწიფოდ, რამდენ ერადაც იყოფა კაცობრიობა. დაე, ყოველი ერი იყოს სახელმწიფო, ყოველი სახელმწიფო - ეროვნული ორგანიზმი”.

მეორე მიმართულება, ერს განიხილავდა არა როგორც ერთ მთლიან ერთობლიობას, არამედ როგორც ერთ ენაზე მოლაპარაკე ცალკეულ ინდივიდუმთა ჯამს. იგი ვერ ხედავდა ერს, როგორც მთლიან არსებას და მიიჩნევდა, რომ ადამიანის ინდივიდუალური უფლებების სათანადო უზრუნველყოფის შემდეგ, ერის არსებობას არანაირი სახელმწიფოებრივი აღიარება და დაცვა არ სჭირდებოდა. გაერთიანებული ერების ორგანიზაციის შექმნის პერიოდშიც დომინირებდა ეს მიმდინარეობა, რომ ადამიანის ინდივიდუალური უფლებები ეროვნულ უფლებებსაც მოიცავს და მათ სპეციალური კოლექტიური დაცვა არ სჭირდებათ. ამიტომ გაეროს წესდებასა და ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაციაში ეროვნული უფლებების შეტანაზე წინადადებები არ იქნა მიღებული.

ერის ცნობილი თეორეტიკოსის რ.შპრინგერის თქმით, ამგვარ პირობებში მყოფი ერის მდგომარეობა უაღრესად უბადრუკია. „ეროვნული ცხოვრების დაცვა არ არის გამოცალკევებული, დამოუკიდებელი მიზანი ადმინისტრაციული საქმიანობისათვის. ისეთი მიზანი, როგორიც არის მაგალითად, ჭკუასუსტების დაცვა, ან სახანძრო საქმე. ერების კოლექტიური ინტერესები უბრალოდ არ არსებობს ჩვენი სამართლისათვის. ჩვენი კანონმდებლობა შეიძლება შევადაროთ თეატრის მოლარეს, რომელიც თავის ჯიხურში ზის ჩაკეტილი და თავის წინ ხერხიანად მოწყობილი მწკრივის წყალობით, მომლოდინეთა მთელი ჯაჭვიდან ყოველთვის მხოლოდ ერთ ადამიანს ხედავს. ამასთან, იგი სინანულით რწმუნდება იმაში, რომ ყოველი ეს ცალკეული ინდივიდი განსხვავებულ ენაზე ლაპარაკობს. თუ იგი შეძლებს ყოველ მათგანს თავის მშობლიურ ენაზე დაელაპარაკოს, თავის ამოცანას შესრულებულად ჩათვლის.

თუ ეროვნული ინტერესები მხოლოდ ეთიკური ინტერესებია, რომლებიც მორალის სფეროს მიეკუთვნება, მაშინ, რა თქმა უნდა, ეროვნული ურთიერთობის რაიმე სამართლებრივი რეგულირება საჭირო არ არის და შეუძლებელია; მაშინ ერი იმყოფება სამართლისა და სახელმწიფოს მეორე მხარეს. თუ ეს ინტერესი, თუმცა გარეგანი და მატერიალური, მაგრამ ისეთი, რომ შეიძლება ყოველი ინდივიდის ძალებით იქნას რეალიზებული, მაშინ ეროვნული ცხოვრება დაცვის არავითარ სხვა იარაღს არ საჭიროებს, გარდა ინდივიდის, პიროვნების თავისუფლებისა. დაბოლოს, მივიჩნიოთ ცალკეული ინდივიდი უუნაროდ დამოუკიდებლად დაიცვას თავისი ეროვნული ინტერესი და ამისათვის აუცილებლად დაინტერესებულ პირთა ნებაყოფლობითი კავშირების არსებობა ჩავთვალოთ, მაშინ საკითხის გადაწყვეტისათვის საკმარისია შეკრებისა და გაერთიანების სრული თავისუფლება, დანარჩენში კი - სახელმწიფოებრივ ხელისუფლებასთან პასიური დამოკიდებულება. მაგრამ, თუ ყველა ამ საშუალებას ეროვნული მოთხოვნილებების დასაკმაყოფილებლად არასაკმარისად მივიჩნევთ, მაშინ დაგვჭირდება ძალაუფლებრივი იძულებითი ეროვნული კავშირი, მომარაგებული სახელმწიფო ხელისუფლების პრეროგატივებით.”³

როგორც მოსალოდნელი იყო, ერთი მხრივ, ერისა და სახელმწიფოს თაობაზე ორი უკიდურესი თეორიული მიმდინარეობიდან, სახელმწიფოებრივი მშენებლობის პროცესში ვერცერთმა დაიმკვიდრა ადგილი. წმინდა ეროვნული სახელმწიფოების შექმნის იდეა მაშინვე იყო სავსებით არარეალური და მიუღწეველი მოთხოვნა. მსოფლიოში არ არსებობს ისეთი სახელმწიფო, სადაც მთელი მოსახლეობა ერთ ენაზე ლაპარაკობს, მიეკუთვნება ერთ რასას, აქვს ერთნაირი კულტურა და ტრადიციები. ერთ სახელმწიფოში სხვადასხვა ეროვნებათა ცხოვრება საყოველთაო მოვლენაა. ამიტომ პოლიტიკური საზღვრების ეთნიკურ საზღვრებზე გავლების მცდელობა არასასურველთან ერთად შეუძლებელიცაა. მეორე მხრივ, ეროვნულობის უარყოფისათვის ბრძოლაც სრული წარუმატებლობით დასრულდა. ნაციონალიზმი აღარ განიხილება ნეგატიურ ცნებად, რომელსაც დახშობა ესაჭიროება. ეროვნული ინტერესები რეალურად არსებობს და მისი უარყოფის შემთხვევაში, სად უნდა გადავაგდოთ ეროვნული ენერგია?

ერი, როგორც კულტურული ფენომენი, ინდივიდთა სულიერი ფსიქოლოგიური კავშირი, საერთო ღირებულებებსა და ფასეულობებზე დამყარებული ერთიანი ცნობიერების მქონე ორგანიზმი არ წარმოადგენს სახელმწიფოს ელემენტს. სახელმწიფოს ელემენტებია: ხელისუფლება, ტერიტორია და ხალხი - მოქალაქეთა ერთობლიობა, რომლებიც ერთი და იმავე სამთავრობო ხელისუფლებას ექვემდებარებიან. ხალხის ცნება პოლიტიკური შინაარსის მატარებელია, რომელიც პირთა ეროვნული კუთვნილების ნაცვლად, პოლიტიკურ კუთვნილებას განსაზღვრავს. იგი წარმოადგენს მოქალაქეობის მქონე პირთა მექანიკურ კრებულს, რომლის ყველა წევრიც თანაბარი პოლიტიკური სტატუსის მატარებელია. მაგრამ მალე გამოაშკარავდა ასეთი მიდგომის არსებითი ნაკლიც: ადამიანები პოლიტიკური უმრავლესობისა და უმცირესობის პრინციპის გარდა, იყოფიან ეროვნული, ენობრივი და რელიგიური ნიშნითაც. ადამიანთა პოლიტიკური თანასწორობა როდი მოიცავდა მათ ეროვნულ თანასწორობასაც. ადამიანის ინდივიდუალური უფლებები ვერ უზრუნველყოფდა ადამიანის ეროვნული უფლებებისა და ინტერესების დაცვასაც. რის შემდეგაც პრობლემისადმი მიდგომა შეიცვალა და მთელს მსოფლიოში, ეროვნული უმცირესობების დასაცავად, სპეციალური კანონმდებლობის მიღების გზით ფართო მოძრაობა გაიშალა.

ამჟამად, კომპაქტურად მცხოვრები ეროვნული უმცირესობების დასაცავად გამოიყენება მათთვის კოლექტიური უფლებების, მათ შორის კულტურულ-ადმინისტრაციული ავტონომიის ფორმა. ერთ სახელმწიფოში რამდენიმე თანაბარი უფლების მქონე ერის მოთავსების საკითხი, პოლიტიკური ინსტიტუტების განვითარება დღევანდელ ეტაპზეც ურთულეს ამოცანას წარმოადგენს. ამ მიზანს, ფედერალურ სისტემაზე დაყრდნობით, მიაღწია შვეიცარიამ. ეროვნული პრობლემების მოწესრიგების ფედერალური ვარიანტი აირჩია ასევე ბელგიამ, კანადამ, ინდოეთმა და რუსეთმა.

ფედერალიზმის სხვა მიზნები და ფუნქციები უკავშირდება დემოკრატიული მართლწესრიგისა და პლურალისტური სახელმწიფოს მიზანშეწონილობის მოთხოვნებს:

III. ფედერალიზმი არის საშუალება, რომელიც მოსახლეობას შესაძლებლობას აძლევს მონაწილეობა მიიღოს პოლიტიკურ პროცესში ხელისუფლების რამდენიმე დონეზე;

IV. ფედერალიზმი, როგორც პოლიტიკური მექანიზმი, ბოჭავს ცენტრალური ხელისუფლების ტირანიას;

V. იგი წარმოადგენს რეგიონალური კონკურენციის გზით მთავრობის ეფექტურობის გაზრდის საშუალებას.

ეს მიზნები გამოხატულებას პოულობს ფედერალური სახელმწიფოს დემოკრატიული წარმომადგენლობის გაორმაგებაში. ხალხი, თავისი ორმაგი ორგანიზაციის გამო, ერთობლივად მონაწილეობს სახელმწიფოებრივ მართვაში როგორც ფედერაციის, ასევე მის სუბიექტთა ხელისუფლების დონეზე, რასაც ორმაგი ეფექტი აქვს, ხდება რა ფედერალიზმი დემოკრატიული, პლურალისტური სახელმწიფოებრიობის არსებითი ნიშანი.

ფედერალიზმი ამ ფუნქციების გამო, იმ ქვეყნების გარდა, სადაც სახელმწიფოებრივი მთლიანობის პრობლემა დგას, ყველა დემოკრატიული ორიენტაციის მქონე ქვეყნის ინტერესის საგანი ხდება. გამოჩენილმა მოაზროვნემ, პრუდონმა XX საუკუნეს შორსმჭვრეტელურად უწოდა ფედერალიზმის ერა. უნიტარულ სახელმწიფოში დემოკრატია იცნობს უმრავლესობის და უმცირესობის, მთავრობისა და ოპოზიციის მკაცრ ალტერნატივებს. დემოკრატიულ მმართველობაშიც კი პოლიტიკური უმცირესობები დაუცველი რჩება უმრავლესობის ტირანიის წინაშე, რომელსაც ხელისუფლებით დაწყებული და საზოგადოებრივი აზრით დამთავრებული, ყველაფერი თავის სასარგებლოდ აქვს მობილიზებული. დემოკრატიისათვის გადაწყვეტილებების უმრავლესობით მიღების პრინციპი არ არის უბრალო ტექნიკური ხერხი, ეს მისი შინაგანი მოთხოვნილებაა, რასაც საფუძვლად უდევს ცალკეულ პიროვნებათა სრული ტოლფასოვნების შესახებ ბუნებრივ-სამართლებრივი იდეა. ტოლფასოვან ერთეულებს შორის კი, თავისთავად, იგულისხმება, რომ არ შეიძლება იყოს სხვა გადამწყვეტი კრიტერიუმი, გარდა რიცხობრივი აღმატებისა. თანასწორობა კი ნიშნავს, რომ ხმები უნდა ითვლებოდეს და არა იწონებოდეს. უმცირესობები იძულებულნი არიან გაბატონებულ უმრავლესობის ნებას უსიტყვოდ დამორჩილდნენ. სწორედ მოვლენათა ამგვარი განვითარების გამო, აკრიტიკებდა დემოკრატიას ყველა, პლატონით დაწყებული ხოსე ორტეგა ი გასეტით დამთავრებული.

დემოკრატია წარმოადგენს რა პოლიტიკური რეჟიმის ყველაზე უფრო პროგრესულ ფორმას, მასაც აღმოაჩნდა არსებითი ხარვეზი. საზოგადოებაში დემოკრატიზაციის განვითარებამ კიდევ უფრო განამტკიცა უმრავლესობის ბატონობის პრინციპი: კოლექტიურობამ დაჯაბნა ინდივიდუალური საწყისი. თუკი ანტიკური თავისუფლება, სახელმწიფო ხელისუფლებაში ინდივიდის მონაწილეობის უფლებას გულისხმობდა, თანამედროვე თავისუფლება უკავშირდება მის სახელმწიფო ხელისუფლებისაგან დამოუკიდებლობას. თუმცა საშიშია საზოგადოების კოლექტიური საწყისის მოშლა და ინდივიდუალიზმის ცალმხრივი განვითარებაც. ტოტალიტარული სახელმწიფოების პირობებში დისიდენტებმა და სამართალდამცველებმა განავითარეს ნეგატიური კონსტიტუციონალიზმის იდეა. ისინი მიიჩნევდნენ, რომ კონსტიტუციის ძირითად მიზანს წარმოადგენდა უფლებათა დეკლარაციის საფუძველზე პიროვნების თავისუფლების უზრუნველყოფა, უმრავლესობის ტირანიისა და ხელისუფლების საქმიანობის შეზღუდვა, ხოლო ხელისუფლების დაფუძნებისა და მისი სტრუქტურის საკითხი მათ მეორეხარისხოვან ამოცანად მიაჩნდათ. სახელმწიფო არ უნდა ჩარეულიყო სამოქალაქო საზოგადოების ცხოვრებაში. დისიდენტების მცდელობა, რეალობიდან გამომდინარე, მიმართული იყო ძლიერი ტოტალიტარული ხელისუფლების აღკვეთისაკენ, მაგრამ ისინი არ ითვალისწინებდნენ მეორე უკიდურესობას: ხელისუფლების დაკნინება და კო-ლექტიური საწყისის მოშლა მიგვიყვანდა არა პიროვნების თავისუფლებამდე, არამედ ანარქიის ყველაზე უფრო ცუდ ფორმებამდე.

საზოგადოების განვითარებისათვის აუცილებელია როგორც კოლექტიური, ასევე ინდივიდუალური საწყისის მხარდაჭერა და წონასწორობა; ნებისმიერი მიმართულებით გადახრა საზიანოა მისი ორგანული არსებობისათვის. იმ შემთხვევაში, თუ ადამიანის ინდივიდუალური უფლებები გადაჭარბებულმა კოლექტივიზმმა დაძალა, საზოგადოება მიექანება ტოტალიტარიზმისაკენ. საზიანოა კოლექტივიზმის მოშლაც და ინდივიდუალური საწყისის უპირატესობაც, რომელსაც უწესრიგობისა და ანარქიისაკენ მივყავართ.

„-ჰოპერმა დაასაბუთა, რომ ფაშიზმსა და კომუნიზმს ბევრი რამ ჰქონდათ საერთო, მიუხედავად იმისა, რომ ერთი უკიდურესად მემარჯვენე, ხოლო მეორე, უკიდურესად მემარცხენე ფრთას წარმოადგენდა. ორივე მათგანი სახელმწიფო ძალაუფლების მეშვეობით ინდივიდის თავისუფლებას ემტერებოდა. ჩემი მიზანია, დავასაბუთო, რომ ღია საზოგადოებას, საფრთხე საპირისპირო მხრიდან - მეტისმეტი ინდივიდუალიზმისაგანაც ემუქრება. მეტისმეტად დიდ კონკურენციასა და მცირე თანამშრომლობას, შედეგად დიდი უთანასწორობისა და არასტაბილურობის მოტანა შეუძლია. თუკი დღესდღეობით ჩვენს საზოგადოებაში რაიმე გაბატონებული რწმენა არსებობს, ეს არის რწმენა ბაზრის მაგიური ძალისა. Laissez-faire-ის თეორია („მიეცი უფლება აკეთოს”, რაც სახელმწიფოსაგან მეწარმის სრულ თავისუფლებას აღნიშნავს) გვარწმუნებს, რომ საერთო კეთილდღეობისაკენ უმოკლესი გზა ინდივიდის კერძო ინტერესებზე გადის. მაგრამ, თუკი ამ კერძო ინტერესების გაწონასწორება და საერთო ინტერესებისადმი დაქვემდებარება ვერ მოხერხდება, ჩვენი ამჟამინდელი სისტემა, მიუხედავად იმისა, რომ სრულებითაც არ არის სრულყოფი-ლი, დასაღუპავად იქნება განწირული”, - ამბობს ჯორჯ სოროსი, საზოგადოების ახლებური მოწყობისადმი მიძღვნილ თავის გახმაურებულ ესეში „კაპიტალიზმის საფრთხე”.

საზოგადოების განვითარების ამ ორმხრივი ბუნების გათვალისწინებით, ერთი მხრივ, ფედერალიზმის უპირატესობა იმაშია, რომ იგი, როგორც სახელმწიფო წყობილების ფორმა, უზრუნველყოფს ხელისუფლების ერთიანობასა და სიმტკიცეს, მეორე მხრივ, კი ვერტიკალურად ანაწილებს რა ხელისუფლებას, წარმოადგენს უმრავლესობის გარეთ დარჩენილი უმცირესობების დაცვის საუკეთესო საშუალებას, რითაც იგი უმრავლესობის ტირანიის - დემოკრატიის არსებითი ნაკლის გამოსწორებას ახერხებს. სხვა ფორმებთან შედარებით, როგორიცაა ადამიანის უფლებები, სასამართლოს დამოუკიდებლობა, ავტონომია და სხვა, ფედერალიზმი ფლობს უმცირესობათა უფლებების რეალიზაციის უფრო დიდ შესაძლებლობებს.

ფედერალური დემოკრატიის პირობებში, უმრავლესობები და უმცირესობები იცვლებიან რეგიონების მიხედვით. პოლიტიკური პარტია, რომელსაც ფედერაციაში საპარლამენტო ოპოზიციის როლში ყოფნა უწევს, ფედერაციის ცალკეულ სუბიექტებში იმყოფება უმრავლესობაში და ახდენს რეგიონალური მთავრობის ფორმირებასაც მაშინ როცა პარტია, რომელიც ფედერალურ დონეზე მმართველია, ცალკეულ რეგიონებში უმცირესობის პოზიციით უნდა დაკმაყოფილდეს. ფედერალურ სახელმწიფოში შეუძლებელია ერთი მმართველი ძალა ახორციელებდეს ძალაუფლებას ხელისუფლების ყველა დონეზე. ამით, ოპოზიციას რჩება არა მხოლოდ ხელისუფლებასთან გამიჯვნისა და მისი კრიტიკის ფუნქცია, არამედ მათთვის იხსნება შესაძლებლობა, ხელისუფლების დაბალ დონეზე კონკურენცია გაუწიოს ცენტრალური მთავრობის საქმიანობას, რეგიონების დონეზე აიღოს სახელმწიფოებრივი პასუხისმგებლობა, საკუთარი ძალები ჯერ მცირე მასშტაბებში მოსინჯონ და თავისი ლიდერები სახელმწიფოებრივი საქმეების გაძღოლისათვის მოამზადონ. თუ მომავალში ფედერაციის ფარგლებში უმრავლესობას მოიპოვებენ, ისინი უნდა ფლობდნენ შემოწმებულ პოლიტიკურ საშუალებებსა და გამოცდილ ძალებს, რათა ხელისუფლების ცვლა უმტკივნეულოდ მოახდინონ.

ფედერალური ხელისუფლების დონეები ხდება გარკვეული ლაბორატორია, სადაც შესაძლებელია მცირე მასშტაბებში ექსპერიმენტების ჩატარება. ამომრჩეველი ამოწმებს რა ყოველი პოლიტიკური ძალის შესაძლებლობებს თავდაპირველად ხელისუფლების ქვედა დონეზე, დაცული ხდება საერთო სახელმწიფოებრივ მასშტაბებში არასწორი არჩევანისაგან. ვერცერთი პოლიტიკური ძალა მხოლოდ სხვისი კრიტიკითა და დაპირებებით ვერ შესძლებს ამომრჩეველზე ზემოქმედებას, რადგან მას ამისათვის ფედერალური პროცესის გარკვეულ ეტაპზე, სახელმწიფოებრივი მართვის მიღწევები უნდა ჰქონდეს მოპოვებული.

ფედერალური წყობილება, დაყოფილია ცალკეულ დამოუკიდებელ მართლწესრიგებად და ამიტომ ძნელია ასეთი ქვეყანა ერთიანმა კრიზისებმა მოიცვას. ცალკეული რეგიონის წარმატება ხდება მაგალითი ცენტრალური მთავრობისა და სხვა რეგიონების საქმიანობის ეფექტურობის ზრდისათვის. ასეთ ქვეყანაში მინიმუმამდეა დაყვანილი ხელისუფლების უზურპაციისა და დიქტატურის დამყარების შესაძლებლობა.

ამრიგად, ფედერალიზმი ორგანულად დაკავშირებულია მრავალპარტიული სისტემის ფუნქციონირებასთან. ერთპარტიული სისტემის მქონე ქვეყნებში, სადაც ხელისუფლების ყველა დონეზე ერთი პარტია იყო მმართველი, ყოველგვარ ფუნქციას კარგავდა ხელისუფლების დანაწილება და მთლიანად ფედერალიზმი. დიდი პარტიების ორმაგი როლი - იყოს მმართველიც და გარკვეულ დონეზე ოპოზიციონერიც, ახშობს მათ ქედმაღლობასა და რადიკალიზმს და აყალიბებს დემოკრატიისა და პლურალისტური სახელმწიფოს ისეთ საფუძვლებს, როგორიცაა მოლაპარაკება, თანამშრომლობა, კომპრომისებისაკენ სწრაფვა და სხვა.

ფედერალიზმი, როგორც თავისუფალი გაერთიანების პრინციპი, სახელმწიფოს ცხოვრებას უმეტესწილად აგებს შეთანხმებებსა და თანამშრომლობაზე, ვიდრე ბრძანებასა და იძულებაზე, რითაც საბოლოო ჯამში იგი არა მხოლოდ სახელმწიფოებრიობის ფორმა, არამედ საზოგადოებრივ ურთიერთობათა ტიპიც ხდება. ამ ფუნქციების მეშვეობით, ფედერალიზმი სახელმწიფოში იწვევს ისეთ ეფექტებს, რომელთა მიღწევა სხვა გზით ძნელად თუ იქნებოდა შესაძლებელი.

ტერიტორიული მოწყობის სხვა ფორმების მსგავსად, არც ფედერალიზმია უნაკლო. ფედერალიზმის ოპონენტთა შენიშვნებისა და კრიტიკის არგუმენტაციის დიდი ნაწილი შეეხება მის სახელმწიფოს მთლიანობასთან შეუთავსებლობის საკითხს. იგი ასუსტებს ცენტრალურ ხელისუფლებას და სახელმწიფოს ცალკეულ ნაწილებად აქუცმაცებს.

ამ კუთხით უნდა აღინიშნოს, რომ ფედერალური სახელმწიფო აყალიბებს ხელისუფლების სხვადასხვა ცენტრებს. ესაა ფედერალური პოლიტიკური ერთეულების ხელისუფლება, რომელიც თავის განსაკუთრებულ კომპეტენციას ფლობს და ფედერაციის ცენტრალური ხელისუფლება. ფედერალური სახელმწიფო აგებულია ხელისუფლების ამ ორი დონის მუდმივ ჰარმონიულ თანამშრომლობასა და შერწყმაზე. აქ სუვერენულია ცენტრალური ხელისუფლება, მაგრამ ფედერაციის სუბიექტები მონაწილეობენ სუვერენიტეტის წარმოქმნაში. ხელისუფლების ამ ორი დონის მნიშვნელოვანი განზიდვისას სახელმწიფო ირღვევა.

1996 წელს პრინსტონის უნივერსიტეტში გამართულ საერთაშორისო კონფერენციაზე, რომელიც ფედერალიზმის პრობლემებსა და აქტუალურ საკითხებს მიეძღვნა, ჰარვარდის უნივერსიტეტის პროფესორმა, პაულ პეტერსონმა, გააკეთა მოხსენება სახელწოდებით - „ორმაგი სუვერენიტეტის თეორიის შემოწმება”, რომელშიც განხილული იყო ამერიკული ფედერალიზმის განვითარების ორსაუკუნოვანი ისტორია. ავტორის ძირითადი დასკვნის მიხედვით, ამერიკული სუვერენიტეტის ერთდროულად ორი წყაროდან - მთელი ამერიკული ფედერაციიდან და კონკრეტული შტატებიდან წარმოშობის კონცეფცია, აშშ-ს ისტორიის პროცესში საკმაოდ კარგად წარმოჩინდა ერთი გამონაკლისის გარდა და ამ გამონაკლისის შესახებ, ორატორს უთითებდა ყველა ოპონენტი. სწორედ ეს კონცეფცია გახდა ჩრდილოეთის შტატების სამხრეთიდან გამოყოფის იურიდიული საფუძველი, რამაც სამოქალაქო ომი და ხუთი მილიონი ადამიანის სიკვდილი გამოიწვია.

ამ მიმართებით, უნიტარიზმის უპირატესობა მდგომარეობს იმაში, რომ უნიტარულ სახელმწიფოში თუ მხარეების მთავრობები ცენტრალური ხელისუფლების იურისდიქციას ბოიკოტს გამოუცხადებენ, სახელმწიფოებრიობა, ლეგიტიმური სახელმწიფოს ნების გამომხატველი ხელისუფლება და სუვერენიტეტი არ წყვეტს არსებობას. უნიტარულ სახელმწიფოში ტერიტორიული მთლიანობის რღვევა არ იწვევს სახელმწიფოს ნების გამომხატველი ხელისუფლების დაშლას. ფედერაციის დროს, თუკი ფედერაციის სუბიექტები ცენტრალურ ხელისუფლებასთან ურთიერთობას შეწყვეტენ, მაშინ სახელმწიფოებრიობა დაირღვევა.

ინგლისმა, ითვალისწინებდა რა აღნიშნულ პრობლემას, უარი თქვა შოტლანდიასა და უელსთან ერთად კოლექტიური ხელისუფლების დაფუძნებაზე და გამოიყენა დევოლუციის იდეა. დევოლუცია ესაა გაზრდილი კომპეტენციის მიღება მთლიანი სახელმწიფოს ხელისუფლების დაფუძნებაში წილის გარეშე. მისი არსი მდგომარეობდა შოტლანდიაზე და უელსზე გაერთიანებული სამეფოს სუვერენიტეტის გავრცელებისა და სახელმწიფოს უნიტარული ფორმის შენარჩუნებაში. ინგლისი მასთან შედარებით დაბალი დონის ლეგისლატურისათვის სანაცვლოდ, შოტლანდიას სთავაზობს საკანონმდებლო დევოლუციას - პარლამენტის მიერ თავისი ზოგიერთი უფლებამოსილების გადაცემას. ჩამოყალიბდება გადაცემულ საქმეთა კატეგორია, რომელიც მოიცავს ყველა საშინაო საკითხს, გაერთიანებული სამეფოს პარლამენტს რჩება მხოლოდ ეროვნული და საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის საკითხები. უელსისათვის განიხილება ადმინისტრაციული დევოლუცია - ცენტრალური ორგანოების მიერ თავისი მმართველობის ზოგიერთი ფუნქციების გადაცემა. არის მიზეზები, რომლებიც სახელმწიფოებს ფედერალური სისტემის მიღებისაკენ უბიძგებს და რომელთა გამოც ეს სისტემა არ შეიძლება ყველა ხალხში იქნას გამოყენებული. შეუძლებელია ფედერალიზმის ხელოვნურად შექმნა. გაერთიანების შექმნა დეტერმინირებული უნდა იყოს მთელი რიგი ობიექტური გარემოებებითა და ინტერესებით. ფედერალიზმის იურიდიულ გაფორმებას ყოველთვის წინ უსწრებდა ასეთი კავშირის ბუნებრივი ჩამოყალიბება. ფედერალიზმის „ორგანული” თეორია ამტკიცებს, რომ ფედერალური კავშირის წარმოშობა არის არა ხელშეკრულებითი, არამედ ორგანული. კავშირი არის ისტორიული ძალების მოქმედების შედეგი და განპირობებულია ინტერესების ერთიანობითა და გეოგრაფიული მდგომარეობით. ფედერაციის წევრები საჭიროა ერთმანეთთან რეალურად იყვნენ დაკავშირებული და ესაჭიროებოდეთ ერთმანეთი სტრატეგიული, პოლიტიკური და სამეურნეო საკითხების გადაწყვეტისას. საზოგადოებას უნდა ესმოდეს ფედერალიზმის საჭიროება და დარწმუნებული უნდა იყოს მის ქვეყნისათვის სარგებლიანობაში. ფედერალიზმის, ისევე როგორც ტერიტორიული მოწყობის სხვა ფორმების წარმატება, დიდად არის დამოკიდებული მის მიმართ საზოგადოებრივი აზრის კეთილგანწყობაზე. სწორედ ამ მნიშვნელოვანი პრობლემის გადაწყვეტას ისახავდა მიზნად ა.ჰამილტონის, ჯ.მედისონის და ჯ.ჯეის ცნობილი „ფედერალისტის” გამოცემა. მან, საერთო აღიარებით, საზოგადოებრივი აზრის შემზადებითა და მისი მხარდაჭერის მოპოვებით დიდად განაპირობა აშშ-ს ფედერალური კონსტიტუციის წარმატება.

ფედერალიზმს სიცოცხლისუნარიანობისათვის ესაჭიროება მუდმივი მოწონება და მხარდაჭერა. იქ, სადაც ცენტრიდანული ძალები ცენტრისკენულ ძალებს აღემატება, ფედერალური წყობილება ირღვევა. კოოპერატიული ფედერალიზმის თეორია, რომელმაც წამყვანი ადგილი დაიკავა, ძველი კლასიკური ფედერალიზმის გაგების საწინააღმდეგოდ მიიჩნევს, რომ ფედერალური ორგანოებისა და შტატების ურთიერთობა აგებული უნდა იყოს მჭიდრო ურთიერთთანამშრომლობაზე, მათში არ უნდა იყოს ინტერესთა ანტინომია, არამედ უნდა სჭარბობდეს მათი ინტერესების ერთიანობაზე დაფუძნებული ჰარმონია. შტატებისა და კავშირის თანამშრომლობა მიმართული უნდა იყოს უპირველეს ყოვლისა მათი მოქმედებისა და მიზნების გაერთიანებისა და იმ ამოცანების განხორციელებისაკენ, რომელთაც საერთო - სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობა აქვთ.

ფედერალური გაერთიანების ჰარმონიულობა ასევე დამოკიდებულია ფედერაციის სუბიექტების რაოდენობაზე. ორსუბიექტიანი ფედერაცია ითვლება მძიმე ფედერაციად, ვინაიდან თითოეულ ნაწილს უჭირს მთლიანობაში დაინახოს სახელმწიფო და ერთმანეთს უყურებენ როგორც საპირისპირო მხარეს. სუბიექტების რაოდენობა რაც უფრო მეტია, მით მეტია კონსენსუსის შესაძლებლობა. ჩეხოსლოვაკიის დაშლის შემდეგ, ორსუბიექტიანი ფედერაციის მაგალითი აღარ გვაქვს. ამჟამად ყველაზე ნაკლებსუბიექტიანი ფედერაცია არის ბელგია, სადაც სამი ტერიტორიული სუბიექტია: ვალონია, ფლანდრია და დედაქალაქი - ბრიუსელი, ფედერაციის სუბიექტის სტატუსით. ყველაზე უხვსუბიექტიანია რუსეთის ფედერაცია: 89 ერთეული ფედერაციის სუბიექტის სტატუსით, რის გამოც სახელმწიფოს ჰარმონიული მართვა დარღვეულია.

ფედერალურთან შედარებით, უნიტარული სისტემის მთავარი ღირსება ისაა, რომ იგი გადაწყვეტილებების მიღების მექანიზმს ამარტივებს იმგვარად, რომ უმაღლესი სახელმწიფო ხელისუფლების კომპეტენცია არ არის შეზღუდული (გარდა საერთაშორისო ნორმებისა) და ხელისუფლების ქვემდგომ ორგანოებთან მრავალი საკითხის შეთანხმება აუცილებელი არ არის. ეკონომიური და პოლიტიკური კრიზისის პირობებში რადიკალური რეფორმების გატარებისას, ეს უპირატესობა შეიძლება უაღრესად არსებითი აღმოჩნდეს.

უნიტარული სახელმწიფო, ხალხის მართლშეგნებასა და პოლიტიკურ კულტურაზე უფრო ნაკლებად არის დამოკიდებული, ვიდრე ფედერაციული. ფედერალური მმართველობისას, მხარეები ადვილად პოულობენ განაწყენების საბაბს, მთავარია, რომ მისი ძებნა არ დაიწყონ. საჭიროა განვი-თარებული იყოს საერთო საქმისადმი თავდადება, უნარი - გამორიცხონ არაარსებითი და გაერთიანდნენ მთავარში.

ფედერალიზმი შესაძლებელია მხოლოდ იქ, სადაც ხალხში გამომუშავებულია მოვალეობის გრძნობა, ვალდებულებებისა და ხელშეკრულებებისადმი ერთგულება, შეთანხმებების ხელოვნება და პოლიტიკური კომპრომისების ნიჭი. ასეთია ფედერალიზმის სასიცოცხლო საფუძვლები.

________________________

1. Макиавелли Н. Discorsi, II-14.

2. Брайс Р. Американская республика. М. 1903, Т. 1, стр. 405

3. Шпрингер Р. Национальная проблема. С-Петербург, 1909, გვ. XIII

ზურაბ ჯიბღაშვილი
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

იმ საუკუნის ბოლო მეოთხედში სოციალისტურმა სივრცემ, ერთი შეხედვით, ჩვეულებრივ, უხმაუროდ მსხვრევა განიცადა, რასაც შემდეგ მსოფლიო კონსტიტუციონალიზმის რუქაზე მნიშვნელოვანი და საინტერესო ცვლილებები მოჰყვა. გარდაუვალობით გამოწვეულმა კონსტიტუციურმა რეფორმებმა ამ სივრცის ქვეყნები რიგი საკითხების ახლებური ხედვის, ღირებულებათა გადაფასების აუცილებლობის წინაშე დააყენა. გარდამავალ ეტაპზე მთელ რიგ სუბიექტურ ფაქტორთა (ძირითადად ქარიზმატული ლიდერის ფაქტორი იგულისხმება) თანხვედრით განხორციელებულმა კონსტიტუციურმა რეფორმებმა თეორიაში შერეულ რესპუბლიკად ცნობილი ჰიბრიდული მოდელის (რომლის ტიპიური ნიმუში გარკვეულ დრომდე მხოლოდ საფრანგეთი იყო) შიდა კლასიფიკაციას დაუდო სათავე. ერთი მხრივ, ხშირ შემთხვევებში, საკონსტიტუციო პროცესი მხოლოდ ხელისუფლების შტოებს შორის უფლებათა გადანაწილების დონეზე დადიოდა და, ამდენად, ჭიანურდებოდა ამა თუ იმ ქვეყანაში პოლიტიკურ ძალთა შორის სამართლებრივ - პოლიტიკური შეთანხმების მიღწევა და, შესაბამისად, კონსტიტუციის მიღება. თუმცა, ძირეული პრინციპი - შექმნილიყო ხელისუფლების დემოკრატიული და გაწონასწორებული სისტემა, არ კარგავდა თავის აქტუალურ მნიშვნელობას. სხვა საკითხია ის, თუ რამდენად მიღწევადი გახდა იგი სხვა და სხვა ახლადაღმოცენებულ თუ თვისობრივად სახეცვლილ სახელმწიფოებში. მეორე მხრივ კი, ერთი სამართლებრივ-პოლიტიკური და სოციალურ-ეკონომიკური სისტემიდან აბსოლუტურად განსხვავებულ სისტემაზე გადასვლის მტკივნეული პროცესის ერთგვარ გამანეიტრალებელ ინსტიტუციონალურ მექანიზმად იქნა მოაზრებული პრეზიდენტი, რამაც მთელი რიგი სახელმწიფოები «ძლიერი” პრეზიდენტის ფენომენამდე მიიყვანა. პრეზიდენტი სოციალურეკონომიკური, სამართლებრივი და ყველა სხვა სამართლებრივი რეფორმების ხელმძღვანელი უნდა ყოფილიყო (რაც ძირითადად, „დაუდუღებელი” პარტიული სისტემიდან გამომდინარე, საპარლამენტო რესპუბლიკისადმი ერთგვარი უნდობლობითაც იყო განპირობებული). ამას კი აღმასრულებელი ხელისუფლებით აღჭურვა ესაჭიროებოდა. სწორედ ამიტომაც, კლასიკური საპარლამენტო და საპრეზიდენტო სისტემების უარყოფამ ქვეყნები შერეულ რესპუბლიკებამდე მიიყვანა პრეზიდენტ-პარლამენტის მეტ-ნაკლები უპირატესობით, რასაც, მაგალითად, რუსეთში, ბელორუსიაში, ყაზახეთში, თურქმენეთში, სომხეთში, უკრაინაში და სხვა ქვეყნებში მნიშვნელოვანწილად საპარლამენტო კონტროლის ეფექტიანობაც ემსხვერპლა.

საკონსტიტუციო რეფორმების შემდეგ, აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებიდან წმინდა საპარლამენტო გზით, ფაქტიურად მხოლოდ სამი მათგანი განვითარდა: ლატვია, სლოვაკეთი და უნგრეთი; კლასიკური საპრეზიდენტო მხოლოდ საქართველო გახდა; დანარჩენები კი შერეულ რესპუბლიკებად იქცნენ, თუმცა იმდენად, რამდენადაც ეს არ არის მმართველობის სისტემის ერთ-ერთი ძველი, კლასიკური მოდელი; ამ სისტემის დამფუძნებელ სახელმწიფოებში ხელისუფლების შტოებს შორის კონსტიტუციურად გაფორმებულ ბალანსში პრეზიდენტ-პარლამენტის მეტნაკლები უპირატესობა შეიმჩნევა.

რუმინეთი, რუსეთი, უკრაინა და სხვები თანმიმდევრულად მიჰყვნენ შერეული რესპუბლიკის, ე. წ. ფრანგულ მოდელს (უკანასკნელი ორის მიერ საპრეზიდენტო ხელისუფლების კიდევ უფრო გაძლიერებით). ესტონეთისა და ლიტვის სახელმწიფო ცენტრალურ ორგანოთა სისტემაში აშკარაა პარლამენტის უპირატესობა. ამის შემდეგ, მეცნიერებაში მმართველობის ჰიბრიდული (შერეული) რესპუბლიკის ფორმა აღარ შეიძლება მხოლოდ ნახევრად საპრეზიდენტო რესპუბლიკად იქნას მოაზრებული. შერეული რესპუბლიკების ნახევრად საპრეზიდენტო ქვეყნების ჯგუფს რუმინეთი, უკრაინა, პოლონეთი, აზერბაიჯანი, რუსეთი, ბელორუსია და სხვები მიეკუთვნებიან; ესტონეთი, ლატვია და კიდევ ზოგიერთი ქვეყანა შეიძლება ნახევრად საპარლამენტო ქვეყნების რიცხვს მივაკუთვნოთ.

ევროპის „ძველი” დემოკრატიის სივრცეში არც ერთი საპრეზიდენტო რესპუბლიკა არ გვხვდება. ეს სავსებით ლოგიკურია, რამე თუ გასული საუკუნის ბოლოს და მიმდინარე ასწლეულის დასაწყისში, მონარქი სულ უფრო და უფრო მეტად ხდებოდა საპარლამენტო უმრავლესობაზე მიბმული და მნიშვნელოვანწილად მცირდებოდა დამოუკიდებელი პოლიტიკური საქმიანობის ხარისხი. პირველი და მეორე ტალღის კონსტიტუციების მიმღებმა გარესპუბლიკებულმა მონარქიებმა მაქსიმალურად შეზღუდული და უფლებრივი თვალსაზრისით, ფაქტიურად, დაუძლურებული მონარქი უბრალოდ პრეზიდენტის ინსტიტუტით ჩაანაცვლეს. ეს ჯერ კიდევ ის პერიოდია, როდესაც რესპუბლიკის ცნება დემოკრატიის სინონიმად მოიაზრებოდა. მას შემდეგ, შეიძლება ითქვას, რომ მონარქისა და პრეზიდენტის ინსტიტუტების ევოლუცია პროპორციულად მიმდინარეობდა. დღესდღეობით, საპარლამენტო რესპუბლიკებსა და მონარქიებში საპარლამენტო მმართველობის ძირითადი პრინციპები აბსოლუტურად იდენტურია და განსხვავება, ფაქტიურად, მხოლოდ სახელმწიფო მეთაურის ინსტიტუციონალურ ფორმაშია. საპრეზიდენტო რესპუბლიკის პირობებში, მემკვიდრეობით მონარქს (ძირითადად პარლამენტის ან საარჩევნო კოლეგიის მიერ) არჩეული პრეზიდენტი ცვლის.

მოგვიანებით, როდესაც უნდობლობის დესტრუქციული ვოტუმის მექანიზმმა აღმასრულებელი ხელისუფლების სტაბილურობას მკვეთრად შეუშალა ხელი, სერიოზულად დაიწყო ფიქრი იმაზე, თუ როგორ უნდა ყოფილიყო უზრუნველყოფილი აღმასრულებელი ხელისუფლების სტაბილურობა ისე, რომ პარალელურად დემოკრატიული პრინციპები ხელყოფილი არ აღმოჩენილიყო. ეს საკითხი ზოგან აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაში პრეზიდენტის ჩაბმით, მაგ., საფრანგეთში (თუმც აქ უფრო მნიშვნელოვანი პოლიტიკური სტაბილურობა და პოლიტიკური კრიზისის დაძლევა იყო); ზოგან უნდობლობის გამოცხადების პროცედურის გართულებით; ზოგან კი, უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის შემოღებით გადაწყდა. ეს უკანასკნელი განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს იმ ქვეყნებში, რომლებსაც მაინც და მაინც მყარი პარტიული სისტემის ტრადიციები არ გააჩნიათ. ეს პროცედურა პრეზიდენტთან ერთად, ძირითადად პოლიტიკური სტაბილურობის სარეზერვო მექანიზმის ხასიათს ატარებს.

საპარლამენტო სისტემაში, მეცნიერების მიერ ხელისუფლების დანაწილება, პირობითად და უმთავრესად, ნაკლები პრაქტიკული დატვირთვისა და მნიშვნელობის თეორიულ მოძღვრებად მიიჩნევა. ასე მაგალითად, რუსი კონსტიტუციონალისტი ლ. ენტინი ხელისუფლების საკანონმდებლო და აღმასრულებელი შტოების ფუნქციებისა და კომპეტენციის ურთიერთგანსაზღვრას იმ აზრამდე მიჰყავს, რომ ხელისუფლების დანაწილების სინამდვილეს ეჭვქვეშ აყენებს და აღნიშნავს, რომ აქ მხოლოდ ფუნქციონალურ დიფერენციაციას აქვს ადგილი და მეტს არა-ფერს.¹ უფრო მეტიც, ზოგიერთი ავტორის შეხედულებით, საპარლამენტო სისტემის მთელი არსი ერთი ფრაზით გადმოიცემა - „ბალთა”, რომელიც ყველაფერს ერთად კრავს და მთელ სისტემას ისე ამუშავებს.² პრეზიდენტი - რეალური ხელისუფლების მატარებელი და პოლიტიკური პროცესების აქტიური მონაწილე, მით უმეტეს. ინიციატორი და წარმმართველი არ არის. ოდესღაც ბრიტანეთის მონარქზე ნათქვამი ფრაზა - „მეფობს, მაგრამ არ მართავს”, სახელმწიფო მეთაურის ინსტიტუციონალური ფორმის განსხვავების გათვალისწინებით, აბსოლუტურად შეესატყვისება საპარლამენტო რესპუბლიკის პრეზიდენტის სამართლებრივ მდგომარეობას და მის როლს სახელმწიფო მართვის პროცესში. ფორმალურ-იურიდიული თვალსაზრისით, პრეზიდენტი, მიუხედავად მმართველობის სისტემისა, კონსტიტუციურად ფართო უფლებებს ფლობს, თუმცა მის ხელში ამ უფლებების რეალური გამოყენების მექანიზმების თავმოყრა მთლიანად შესაბამისი მმართველობის სისტემაში ხელისუფლების ორგანიზაციაზეა დამოკიდებული.

მიმდინარე საუკუნის 80-90-ანი წლების მიჯნაზე განხორციელებულმა კონსტიტუციურმა რეფორმებმა, როგორც უკვე ზემოთ დავინახეთ, მმართველობის სისტემის არაკლასიკური, შერეული რესპუბლიკის რამდენიმე ნაირსახეობა შემოგვთავაზა. მათი უმთავრესი მახასიათებელი, პრეზიდენტის როლის ზრდის გვერდით, აღმასრულებელი ხელისუფლებით აღჭურვილ პრეზიდენტსა და დანარჩენ აღმასრულებელ ხელისუფლებას - მთავრობას შორის ფუნქციათა მკვეთრი გამიჯვნის პრობლემაა. როდესაც საფრანგეთის პრეზიდენტი იძულებულია დააკომპლექტოს მთავრობა მისი მოწინააღმდეგეებისაგან, სამთავრობო პოლიტიკაზე მისი გავლენის შესაძლებლობები შემოიფარგლება მხოლოდ მისი კონსტიტუციური უფლება-მოსილებებით.³ ვ. ჩირკინის მოსაზრებით, ამ პირობებში პრეზიდენტსა და მთავრობას შორის ურთიერთობა შეიძლება გართულდეს, რასაც მთავრობის როლის დაქვეითება მოჰყვება.⁴

როდესაც პრეზიდენტი საპარლამენტო უმრავლესობის მხარდაჭერას არ ფლობს, ჩნდება ორი პოლიტიკური ლიდერი: ერთი - საყოველთაო წესით არჩეული პრეზიდენტი და მეორე - საპარლამენტო უმრავლესობის პოლიტიკური ლიდერი - პრემიერ-მინისტრი. ნ. სახაროვის მოსაზრებით, შერეული რესპუბლიკის საფუძველში პრეზიდენტსა და პრემიერ-მინისტრს შორის კონფლიქტის წინაპირობები დევს. მისი აზრით, აღმასრულებელი ხელისუფლების ამგვარი კონსტიტუციური დუალიზმი იძლევა იმის იურიდიულ საფუძველს, რომ მთავრობის ხელმძღვანელობაზე პრეტენზია ჰქონდეთ პრეზიდენტსაც და პრემიერსაც. ამ შემთხვევაში ძნელია პრეზიდენტსა და პრემიერ-მინისტრში გაანეიტრალო პოლიტიკური ლიდერის ის ამბიცია, რომელსაც თვით ხელისუფლების ამგვარი კონსტიტუციური ორგანიზაცია შეიცავს. ამ ორ თანამდებობის პირს შორის წინააღმდეგობა განსაკუთრებით მაშინ მწვავდება, როდესაც ისინი სხვა და სხვა პარტიებს წარმოადგენენ.⁵ ამ სისტემაში პოლიტიკური სიტუაციის განვითარება მთლიანად დამოკიდებულია მოცემული კონკრეტული მომენტისათვის არსებულ პოლიტიკურ კონიუნქტურაზე: პარტიული სისტემის სიმყარეზე, საზოგადოებაში პრეზიდენტის ავტორიტეტზე, პარლამენტში მისი მხარდაჭერის ხარისხზე, სტრატეგიული ინტერესების შესახებ თვალთახედვასა და პოლიტიკური კულტურის საკითხებზე. ჩამოთვლილთაგან ერთ-ერთი პირობის არ არსებობის შემთხვევაშიც კი, ფაქტიურად, გარდაუვალია კონფლიქტი პრეზიდენტსა და პარლამენტს შორის (რომელიც, თავის მხრივ, მყარი უმრავლესობის პირობებში წამყვანი როლის დაკავებასა და უმრავლესობის მთავრობის სტაბილურობის უზრუნველყოფას ეცდება), პრეზიდენტსა და მთავრობას შორის. ეს სისტემა, პოლიტიკური სტაბილიზაციის თვალსაზრისით, რისკის დიდი ფაქტორით ხასიათდება.

მთელი ევროპის ქვეყნებიდან მხოლოდ საქართველო დაადგა საპრეზიდენტო სისტემას, ე. წ. „შერეული ქართულ-ამერიკული საპრეზიდენტო ინსტიტუტის სახით”.⁶

სახელმწიფო მმართველობის სისტემის შერჩევას უამრავ ობიექტურ ფაქტორთან ერთად, ზოგიერთი სუბიექტური მომენტიც განაპირობებს. ამ უკანასკნელში, რაღა თქმა უნდა, უმთავრესად ცალკეულ პოლიტიკურ ლიდერთა ფაქტორი იგულისხმება (ამგვარ მოსაზრებას გვთავაზობს ცნობილი რუსი მეცნიერი, ნ. სახაროვი)⁷ ანალოგიური ნიშნით ხასიათდებოდა საქართველოს კონსტიტუციის შექმნის პროცესი. ამ დროისათვის, პოლიტიკურ ძალთა თანაფარდობა კონსტიტუციაში საკმაოდ დიდი უფლებების მქონე პრეზიდენტის წარმოჩენის მომხრეთა სასარგებლოდ იყო. არადა კლასიკურ საპრეზიდენტო რესპუბლიკას იმ ეტაპზე რეალური დამცველი არ ჰყოლია, რადგანაც იგი ერის ბუნებრივი მოთხოვნილებებიდან არ გამომდინარეობდა და მისი შემდგომი დამკვიდრების ერთადერთი წყარო გარკვეული პოლიტიკური ფიგურის არსებობა გახლდათ.

საქართველოს პრეზიდენტის როლი განისაზღვრება კონსტიტუციის 69-ე მუხლით. მასში, პრინციპების სახით, ნათლადაა ჩამოყალიბებული პრეზიდენტის უშუალო რეგულირების, ასე ვთქვათ, გავლენის სფეროები. ამ მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, პრეზიდენტის მაღალ თანამდებობაში შერწყმულია სახელმწიფოსა და აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაურობა. 69-ე მუხლის მე-2 პუნქტი მის საქმიანობაში ორ უმთავრეს მიმართულებას გამოყოფს: პირველი - შიდა სახელმწიფო სამართლებრივი და მეორე - საგარეო პოლიტიკური.

მართალია, მთელი რიგი საპრეზიდენტო რესპუბლიკების (აშშ, ფილიპინები და სხვა) კონსტიტუციები პრეზიდენტს მხოლოდ როგორც უმაღლეს აღმასრულებელს მოიხსენიებენ და როგორც სახელმწიფო მეთაურზე, უშუალოდ არც ერთ თანამდებობის პირზე და ორგანოზე არ მიუთითებენ, მათი პრეზიდენტები რეალურად სახელმწიფო მეთაურის რანგში გვევლინებიან. ეს კი განპირობებულია სწორედ მათი აღმასრულებელი ხელისუფლების სათავეში ყოფნით. საქართველოს 1995 წლის კონსტიტუციის 69-ე მუხლმა აღნიშნული ფაქტობრივი გარემოება იურიდიულადაც გაამყარა. ამ დებულებით, საქართველოს პრეზიდენტი არის „საქართველოს სახელმწიფოსა და აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაური”.

საქართველოს კონსტიტუცია პრეზიდენტს, აშშ-ს კონსტიტუციისაგან განსხვავებით, აღმასრულებელი ხელისუფლების მეთაურად მოიხსენიებს და არა ერთადერთ აღმასრულებლად, მაგრამ, რადგანაც ხელისუფლების კონსტიტუციური ორგანიზაცია აღმასრულებელი ხელისუფლების კოლეგიალურ ხელმძღვანელობას გამორიცხავს, იგი მხოლოდ ერთი პიროვნების - პრეზიდენტის დონეზე დაჰყავს და აღმასრულებელი ხელისუფლების ყველა წარმომადგენელი პასუხისმგებელია პრეზიდენტის წინაშე. ამგვარი მდგომარეობა გამყარებულია საქართველოს კონსტიტუციითაც. აშშ-ს კონსტიტუციაში კი, რომელიც მინისტრების დანიშვნის შემდეგ სენატის თანხმობის მიღების აუცილებლობას ადგენს, არაფერია ნათქვამი მათი თანამდებობიდან გათავისუფლების წესის შესახებ. საკანონმდებლო ხელისუფლების უზენაესობის მომხრენი მოითხოვდნენ, რომ, ვინაიდან მინისტრები მათი თანხმობით ინიშნებოდნენ, მათი გათავისუფლების უფლებაც მათ უნდა დარჩენოდათ, მაგრამ სენატში კენჭისყრამ საკითხი ამგვარად არ გადაწყვიტა.⁸ ეს საკითხი ბოლომდე სადავო იყო, მაგრამ 80-იან წლებში უზენაესი სასამართლოს გადაწყვეტილებამ იგი საბოლოოდ დაადასტურა.⁹ აშშ-ს 1787 წლის კონსტიტუცია პრეზიდენტს აღმასრულებელი ხელისუფლების ერთადერთ მატარებლად წარმოაჩენს და იგი აღმასრულებელი ხელისუფლების ერთადერთი განმახორციელებელი სუბიექტია. ამ მხრივ, აშშ-სა და საქართველოს პრეზიდენტების სამართლებრივი მდგომარეობა, ფორმალურ-იურიდიული თვალსაზრისით, ვფიქრობთ, განსხვავდება, მაგრამ ამ ჭრილში, პრაქტიკულად, მათ შორის მკვეთრი განსხვავების მოძებნა რთულია. მართალია, საქართველოს პრეზიდენტი კონსტიტუციის მიხედვით აღმასრულებელი ხელისუფლების ერთად-ერთი მატარებელი სუბიექტი არ არის, მაგრამ კონსტიტუციური დებულებების, „აღმასრულებელი ხელისუფლების სტრუქტურისა და საქმიანობის წესის შესახებ” კანონისა და ჩამოყალიბებული მმართველობის სისტემის არსს თუ გავაანალიზებთ, ადვილი შესამჩნევი გახდება, რომ საქართველოს პრეზიდენტი, ამ მხრივ, ფაქტიურად, ისეთივე სამართლებრივ მდგომარეობაში იმყოფება, როგორც ეს აშშ-შია. იგი აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელების ერთადერთი უმაღლესი თანამდებობის პირია, რომელიც ამ პროცესში აბსოლუტურად თავისუფალია. მთავრობა კი აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაში პრეზიდენტის დამხმარე ორგანოა. ვფიქრობთ, საქართველოს პრეზიდენტსაც თავისუფლად ეთქმის აბრაამ ლინკოლნის ცნობილი გამონათქვამი: „შვიდი „წინააღმდეგ”, „ერთი მომხრე” - „მომხრე” გადის”.¹⁰

როგორც რიჩარდ ნოიშტადტი ამბობს, სატიტულო ფურცელზე გამოტანილი სიტყვა, „საპრეზიდენტო”, სხვას არაფერს ნიშნავს, გარდა იმისა, რომ იგი მიეკუთვნება პირადად პრეზიდენტს.¹¹ ერთპიროვნული „საპრეზიდენტო” ხელისუფლების განხორციელებისას, პრეზიდენტი გადაწყვეტილებას აბსოლუტურად დამოუკიდებლად იღებს და იგი მის სათათბირო ორგანოებთან (მთავრობა, უშიშროების საბჭო და ა.შ.), ვალდებულებითი თვალსაზრისით, იურიდიულად არ არის დაკავშირებული.

საპრეზიდენტო რესპუბლიკებისაგან განსხვავებით, პრეზიდენტი საპარლამენტო ქვეყნებში, მეტწილად, პოლიტიკური სისტემის სარეზერვო ინსტრუმენტის როლს თამაშობს. რეალურად, ის ხელისუფლებას არ ფლობს და ძირითადად წარმომადგენლობით ფუნქციებს ახორციელებს; მისი როლი იზრდება სამთავრობო და საპარლამენტო კრიზისების დროს.¹² როდესაც მთავრობა საპარლამენტო უმრავლესობის მხარდაჭერას კარგავს, ან მისი მუშაობა სხვადასხვა პოლიტიკური დაჯგუფებების ბრძოლის შედეგად პარალიზირდება, ამ დროს, სახელმწიფოს მეთაურის როლი პო-ლიტიკურ ცხოვრებაში მნიშვნელოვანწილად იზრდება, ხოლო საკითხთა ის წრე, რომლებსაც პრეზიდენტი დამოუკიდებლად, თავისი შეხედულებისამებრ წყვეტს - საკმაოდ ფართოვდება.¹³ თუ საპრეზიდენტო რესპუბლიკებში პრეზიდენტი რეალური ძალაუფლებითაა აღჭურვილი, საპარლამენტო რესპუბლიკებში იგი მხოლოდ ქვეყნის ერთიანობის სიმბოლოს განასახიერებს.

ევროპის რესპუბლიკების უმრავლესობის ტექსტებში ხაზგასმულია, რომ პრეზიდენტი არის სახელმწიფოს მეთაური. თუმცა, ვინაიდან იგი სახელმწიფო პოლიტიკის აქტიური და უშუალო გამტარებელი არ არის (ეს ტვირთი გადადის მთავრობაზე, პოლიტიკური აქტივობა კი მის თავმჯდომარეზე), პრეზიდენტის, როგორც სახელმწიფოს მეთაურის სტატუსი, უშუალოდ მისი პოლიტიკური აქტივობის თვალსაზრისით, ხშირ შემთხვევებში, ფორმალურ დონეზე დადის. ამ სისტემაში ცენტრალური ადგილი უჭირავს მთავრობას და მის მეთაურს; მთავრობა აღმასრულებელი ხელისუფლების „ხერხემალია”. მსგავსი მოსაზრების არიან მ. ბაგლაი და ვ. თუმანოვი. მათი თქმით, მთავრობა ქვეყნის ფაქტობრივ მმართველობას ახორციელებს, მისი მეთაური კი, სახელმწიფოში პირველ პირად მიიჩნევა.¹⁴ ეს კი სწორედ მისი აღმასრულებელი ხელისუფლების სათავეში ყოფნითაა განპირობებული. ლ. ენტინის მოსაზრებით, საპარლამენტო რესპუბლიკაში პრეზიდენტი თითქოს გამოყვანილია იმ სისტემის ფარგლებიდან, რომელსაც ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი ადგენს. შესაბამისად, მის უფლებებს ახორციელებენ სხვა ორგანოები, ძირითადად კი - მთავრობა.¹⁵ მისივე თქმით, მთავრობა ახორციელებს არა მხოლოდ მმართველობას, არამედ სახელმწიფო საქმეების ხელმძღვანელობას.¹⁶ თუმცა, აქვე ისიც უნდა მივიღოთ მხედველობაში, რომ მთავრობის ამგვარი, ყველაზე აქტიური როლის უზრუნველმყოფი მყარი პარტიული სისტემაა. არამყარი პარტიული სისტემების დროს, როდესაც მმართველი ძალა კოალიციაა, მისი ქმედითობისა და აქტიურობის ხარისხი, დაშლის საფრთხის გავლენის გამო, მნიშვნელოვნად კლებულობს. პოსტსოციალისტურ სივრცეში განხორციელებული კონსტიტუციური რეფორმების ანალიზისას, ბ. სტრაშუნი აღნიშნავს: „კონკრეტულ ქვეყანაში ვინ აღმოჩნდება ძლიერი - პარლამენტი თუ მთავრობა, უმთავრესად დამოკიდებული იქნება იმაზე, თუ როგორი პარტიული სისტემა ჩამოყალიბდება. მრავალპარტიული სისტემებისა (აქ ეს ტერმინი აბსოლუტურად პირდაპირი გაგებითაა გამოყენებული. ზ.ჯ.) და კოალიციური კაბინეტების დროს, პოლიტიკურ ცხოვრებაში პარლამენტის როლი ჩვეულებრივ დიდია”.¹⁷ ასეთ შემთხვევაში, დიდი პრაქტიკული მნიშვნელობა ენიჭება პრეზიდენტის მხრიდან მთავრობის სტაბილურობის ან საწინააღმდეგო პოზიციის მხარდასაჭერ თითოეულ ინიციატივას და, შესაბამისად პრეზიდენტის პასუხისმგებლობის ტვირთიც უფრო იზრდება.

პრეზიდენტის უფლებების ის ნაწილი კი, რომელიც მას საპარლამენტო რესპუბლიკაში აღმასრულებელ ხელისუფლებაში ვაკუუმის ამოსავსებად აქვს მინიჭებული, უფრო ვალდებულებით ხასიათს ატარებს და საერთოდ, მისი როლი აღმასრულებელი ხელისუფლების დანაწილების პრინციპში ვალდებულებითი თვალსაზრისით უფრო დიდია, ვიდრე უფლებრივი თვალსაზრისით. მაგალითად, უნგრეთის პრეზიდენტი, კონსტიტუციის 30-ე პარაგრაფის თანახმად, მართალია, ქვეყანას საერთაშორისო ურთიერთობებში წარმოადგენს, მაგრამ იგი, ამ სიტუაციაში მოქმედებისას, არ არის მთლად თავისუფალი. თუ საერთაშორისო ხელშეკრულება საკანონმდებლო კომპეტენციას განეკუთვნება, მას ამ ხელშეკრულებაზე ხელმოსაწერად ეროვნული კრების წინასწარი თანხმობა ესაჭიროება. ამდენად, საერთაშორისო ურთიერთობების ამ ნაწილში გადაწყვეტილების მიღება არ არის მისი დისკრეციული უფლება და იგი ამ უფლებას საკანონმდებლო ორგანოსთან - ეროვნულ კრებასთან იყოფს. კონსტიტუციის აღნიშნული დებულება საგარეო პოლიტიკის განსაზღვრაში მისი როლის უზენაესობას უსვამს ხაზს. თუმცა, რეალური სურათი მთლიანად ქვეყანაში პარტიული სისტემის სიმყარეზეა დამოკიდებული. მყარი პარტიული სისტემის პირობებში აღმასრულებელი ხელისუფლების რეალური და ფაქტობრივი მატარებელი მთავრობა წამყვანი ხდება სახელმწიფო ორგანო ქვეყნის მართვა-გამგეობის პროცესში.

ამ სისტემაში პრეზიდენტის დისკრეციულ უფლებამოსილებათა წრე ვიწროა და პრეზიდენტი თავის ძირითად უფლებამოსილებებს მთავრობის მეთაურის, ზოგ შემთხვევაში კი, შესაბამისი მინისტრის თანხმობით (კონტრასიგნების მექანიზმი) წყვეტს. ამ დროს, შესაბამისად, ნულიფიცირებულია პრეზიდენტის როლი აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებაში. იგი აღმასრულებელი ხელისუფლების განხორციელებისათვის რაიმე რეალურ, ქმედით უფლებამოსილებებს არ ფლობს. საპარლამენტო რესპუბლიკაში აღმასრულებელი ხელისუფლებით აღჭურვის ხარისხის შესაბამისად, პოლიტიკური აქტივობის გაზრდით, პრეზიდენტის ხელში თავს იყრის იმ მექანიზმების ერთობლიობა, რომლებიც მას უფლებამოსილს ხდის, იყოს სახელმწიფოს მეთაური, რეალური და ფაქტობრივი გაგებით. ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის კონსტიტუციურ განხორციელებაში პრეზიდენტის როლი განისაზღვრება აღმასრულებელი ხელისუფლებით აღჭურვის ხარისხით და, აქედან გამომდინარე, ხელისუფლების საკანონმდებლო შტოსთან ურთიერთობის ფორმებით (როგორც უფლებრივი, ასევე ვალდებულებითი თვალსაზრისით). ამისდა შესაბამისად, დიდია განსხვავება სხვადასხვა სისტემების პრეზიდენტების - როგორც სახელმწიფოს მეთაურების - უფლებრივ მდგომარეობაშიც.

თუმცა, არ შეიძლება იმის თქმა, რომ საპარლამენტო რესპუბლიკის პრეზიდენტი მთლიანად სიმბოლურ ხასიათს ატარებს. მისი სახელმწიფო მეთაურობა, რომელიც ძირითადად არბიტრის ფუნქციებით შემოიფარგლება, სარეზერვო ხასიათისაა. ამ სისტემაში პრეზიდენტის პოლიტიკური აქტივობა, როგორც უკვე აღვნიშნეთ, მაშინ იზრდება, როდესაც მთავრობა საპარლამენტო უმრავლესობის მხარდაჭერას კარგავს ან მისი მუშაობა სხვადასხვა პოლიტიკური დაჯგუფებების ბრძოლის შედეგად პარალიზდება. სამთავრობო კრიზისების დროს, იგი ხდება აღმასრულებელ ხელისუფლებაში ვაკუუმის ამოვსებისა და შესაბამისად, პოლიტიკური კრიზისის თავიდან აცილების ერთადერთი რეალური გარანტი - სამართლებრივი მეხამრიდი. ამ შემთხვევაში, ის უფლებები, რომლებიც მას აღმასრულებელი ხელისუფლების ვაკუუმის ამოსავსებად აქვს მინიჭებული, უფრო ვალდებულებით ხასიათს ატარებს და როგორც უკვე აღვნიშნეთ, მისი როლი აღმასრულებელი ხელისუფლების დანაწილების პრინციპში ვალდებულებითი თვალსაზრისით უფრო დიდია, ვიდრე უფლებრივი თვალსაზრისით. ამდენად, საპარლამენტო რესპუბლიკის პრეზიდენტი, როგორც არბიტრი, უფრო ობიექტურია, ვიდრე ნებისმიერი შერეული რესპუბლიკისა, რადგანაც აღმასრულებელი პრეზიდენტი მთავრობასთან დამოკიდებულებაში ხელისუფლების შტოებს შორის მეტი ჰარმონიისათვის უპირატესობის მინიჭებას, ნებისმიერ დროს, მისსავე გუნდისთვის ეცდება. ჩვენ ვფიქრობთ, არ შეიძლება ვირწმუნოთ შერეული რესპუბლიკების და, მით უმეტეს, საპრეზიდენტო საქართველოს პრეზიდენტების - სახელმწიფო მეთაურების, როგორც არბიტრების, ობიექტურობა. აღმასრულებელი და უხელისუფლებო პრეზიდენტების, როგორც სახელმწიფო მეთაურის იურიდიული ბუნება, მნიშვნელოვანწილად განსხვავებულია და საპრეზიდენტო რესპუბლიკის პრეზიდენტისათვის არბიტრის ფუნქციები მის კონსტიტუციურ სტატუსთან შეუთავსებელია.

ყოველივე აღნიშნულის ფონზე, მეცნიერებაში დღეს უკვე ფართოდ მოიხსენიებიან „ძლიერი” და „სუსტი” პრეზიდენტები.¹⁸ მიმდინარე საუკუნის ბოლო ორი ათწლეულის მიჯნაზე, აღმასრულებელი ხელისუფლების გაძლიერებით გაჯერებულმა კონსტიტუციურმა რეფორმებმა მეცნიერებაში „საპრეზიდენტო ხელისუფლების” ცნების ფართო პრაქტიკულ გამოყენებას დაუდო საფუძველი. მ. ბაგლაისა და ვ. თუმანოვის პოზიციის მიხედვით, „საპრეზიდენტო ხელისუფლება” შეიძლება „სამი ხელისუფლების” სისტემაში მხოლოდ პრეზიდენტის განსაკუთრებულ სტატუსს აღნიშნავდეს, მისთვის საკუთარი უფლებამოსილებებისა და ხელისუფლების ყველა შტოსთან ურთიერთმოქმედების განსაკუთრებული საშუალებების მინიჭების გათვალისწინებით.¹⁹ ამდენად, ამ ცნების გამოყენებისას, არ შეიძლება ვიფიქროთ, რომ ამ თუ იმ ქვეყნის თანამედროვე ხელისუფლების სამწვეროვან სისტემაში გამოჩნდა მეოთხე ხელისუფლება. მართლაცდა, საპრეზიდენტო რესპუბლიკის დახასიათებისას, „საპრეზიდენტო ხელისუფლების” ცნება აღმასრულებელი ხელისუფლების სინონიმად გამოიყენება; საპარლამენტო რესპუბლიკასთან ეს ტერმინი საერთოდ არ გამოიყენება, რადგანაც, როგორც ზემოთ დავინახეთ, იგი პრეზიდენტის რეალურად ფართო უფლებებისაგან ნაწარმოებია, რომელთაც პრეზიდენტი ამ სისტემაში არ ფლობს; ხოლო შერეულ რესპუბლიკაში, ის აღმასრულებელ ხელისუფლებას მიეკუთვნება და, ფაქტიურად, მისი მეთაურის რანგშიც გამოდის. ამდენად, პრეზიდენტი ამ სისტემაში, რომელმაც საფუძველი დაუდო აღნიშნული ცნების დამკვიდრებას, არ არის ხელისუფლების დამოუკიდებელი - მეოთხე შტო, რადგანაც იგი მთავრობისაგან განყენებულად არ მოქმედებს, უფრო სწორად კი, მთავრობა არ მოქმედებს მისგან განყენებულად. მათი განცალკევება და პრეზიდენტის უხელისუფლეობა, უმთავრესად, მხოლოდ ფორმალურ-იურიდიული ცნებებია. რუსეთის ფედერაციის, სუპერსაპრეზიდენტო რესპუბლიკის სახელმწიფოს ცენტრალურ ორგანოთა სისტემაში, პრეზიდენტი კონსტიტუციურად არ მიეკუთვნება ხელისუფლების რომელიმე შტოს და ყველა მათგანზე ზემოთ დგას. იგი ფედერალურ კრებასთან, მთავრობასა და სასამართლოების სისტემასთან ერთად ახორციელებს სახელმწიფო ხელისუფლებას. ვინაიდან პრეზიდენტი ხელისუფლების რომელიმე შტოს არ მიეკუთვნება, მაგრამ კონსტიტუცია მას სახელმწიფო ხელისუფლების განხორციელებას მაინც ავალებს, რიგი მეცნიერები მივიდნენ იმ დასკვნამდე, რომ იგი სახელმწიფო ხელისუფლებას ახორციელებს დამოუკიდებლად და მას საპრეზიდენტო ხელისუფლებას უწოდებენ.²⁰

დღესდღეობით, ხელისუფლების სისტემაში, პრეზიდენტის ინსტიტუტს თეორიულ-პრაქტიკული თვალსაზრისით, საინტერესო ადგილი უკავია. ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის კონსტიტუციური განხორციელების ფორმებს ახალი იმპულსი მისცა ბოლო ათწლეულში აღმოსავლეთ ევროპაში განხორციელებულმა კონსტიტუციურმა რეფორმებმა და ამ სისტემაში სახელმწიფო მეთაურს, პრეზიდენტის სახით, მნიშვნელოვანი ადგილი მიუჩინა. მთელ რიგ ქვეყნებში პრეზიდენტის ინსტიტუციონალიზაცია, აღმასრულებელი ხელისუფლების გაძლიერება და, შესაბამისად, შერეული და სუპერსაპრეზიდენტო რესპუბლიკების მომრავლება - ძირითადად პრეზიდენტის, როგორც სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოთა სისტემის განმტკიცებისა და სოციალურ-ეკონომიკური ძვრების, გარანტად მოაზრების შედეგია. მაგრამ ერთი რამ უდავოა: სახელმწიფოში უმაღლესი თანამდებობის პირის უფლებები და მოვალეობები ისეთი უნდა იყოს, რომ მან, ერთი მხრივ, უზრუნველყოს მისი, როგორც კონსტიტუციური მართლწესრიგისა და ქვეყნის ცხოვრების ნორმალური ფუნქციონირების გარანტის როლი, ხოლო, მეორე მხრივ, არ დაუშვას მისი მხრიდან ხელისუფლების ბოროტად გამოყენება, თავისი მოქმედებებით საფრთხე არ შეუქმნას კონსტიტუციურ წყობას, მოქალაქეთა უფლებებსა და თავისუფლებებს.²¹ ე. ი. პრეზიდენტის სამართლებრივი მდგომარეობა ზომიერი და ხელისუფლების შტოებთან მიმართებაში გაწონასწორებული, ბალანსირებული უნდა იყოს.

სოციალისტური სივრცის დაშლის შემდეგ, ამ სივრცის ზოგიერთმა ქვეყანამ, აღმასრულებელი ხელისუფლების გაძლიერების საერთო ტენდენციის ფონზე, „სუსტი” პრეზიდენტის ინსტიტუტიც შემოგვთავაზა. მართალია, ამ სივრცეში ასეთი სულ რამდენიმე მოიძებნება, ვინაიდან წმინდა საპარლამენტო რესპუბლიკების რიცხვიც მცირეა, მაგრამ ეს არ უნდა იქნას მიჩნეული ამ სახელმწიფოების მხრიდან პოსტსოციალისტური სივრცის ქვეყნებისათვის მახასიათებელი აღმასრულებელი ხელისუფლების გაძლიერებაზე ორიენტაციიდან გადახვევად. თუმცა, ევროპის მთელი რიგი ქვეყნებისათვის, რომლებმაც საპარლამენტო გზით განვითარება აირჩიეს, აღმასრულებელი ხელისუფლების გაძლიერებაზე ორიენტაციას სრულებით არ შეუშლია ხელი „ნულოვანი უპირატესობის” (სუსტი) პრეზიდენტის ინსტიტუტის დამკვიდრებაში.

აქ აღმასრულებელი ხელისუფლების გაძლიერება ძირითადად უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის მექანიზმის დამკვიდრებაში გამოიხატება, რომლის, ისევე როგორც მთლიანად წმინდა საპარლამენტო რესპუბლიკის, სტაბილური ფუნქციონირება პარტიული სისტემის სიმყარეზეა დამოკიდებული. ამ სისტემაში პრეზიდენტი მიუკერძოებელი არბიტრის როლში გვევლინება. მისი ობიექტურობის გარანტიებს კი კონსტიტუციით დადგენილი და მკაცრად განსაზღვრული „თამაშის წესები” ქმნის. მაგრამ მისი, როგორც არბიტრის, როლის ზრდა სულაც არ ნიშნავს მისი, როგორც პრეზიდენტის, სახელმწიფოს რეალური ხელმძღვანელის, როლის ზრდას და იგი კვლავ უხელისუფლებო პრეზიდენტად რჩება. ეს კი ლოგიკურად „სუსტი” პრეზიდენტის სინონიმია. ასეთ უხელისუფლებო და არბიტრ-უნგრეთის პრეზიდენტს ბ. სტრაშუნი საპარლამენტო რესპუბლიკისათვის ტიპიურ სუსტ პრეზი-დენტად ახასიათებს.²²

საპარლამენტო სისტემის ქვეყნის კონსტიტუცია ხშირად შეიცავს ნორმას, რომ მთავრობის მეთაურს ნიშნავს პრეზიდენტი. მაგრამ ეს ნორმა უფრო ფორმალურ ხასიათს ატარებს. პრეზიდენტი არ არის მთავრობის მეთაური და არც პრემიერ-მინისტრის შერჩევაში სარგებლობს თავისუფლებით. ქვეყნის მეთაური მთავრობის მეთაურად ნიშნავს პირს, რომელსაც საპარლამენტო უმრავლესობა უჭერს მხარს.

სახელმწიფო ორგანოთა სისტემაში უხელისუფ-ლებო პრეზიდენტს უკავია მაღალი, მაგრამ არა გადამწყვეტი ადგილი,²³ მიუხედავად იმისა, რომ, როგორც უკვე ზემოთ აღვნიშნეთ, ფორმალურ-იურიდიული თვალსაზრისით, ისიც საკმაო უფლებებითაა აღჭურვილი. პრეზიდენტი ამ პირობებში არის ხელისუფლების შტოებს შორის არბიტრი, რომელიც იმავდროულად სახელმწიფოს წარმოადგენს საშინაო და საგარეო ურთიერთობებში, განასახიერებს ქვეყნის ერთიანობას. ეს არის ის ზოგადი, საერთო ნიშნები, რომლებიც საპარლამენტო რესპუბლიკებში პრეზიდენტის ინსტიტუტს ახასიათებს. ამ ზოგადი მახასიათებლების გათვალისწინებით, საპარლამენტო რესპუბლიკების პრეზიდენტები უხელისუფლებო პრეზიდენტებად ხასიათდებიან.

საპარლამენტო სისტემის ქვეყნის კონსტიტუცია გარკვეული დებულებებით ხაზს უსვამს სახელმწიფოს ცენტრალურ ორგანოთა სისტემაში პარლამენტის წამყვან როლს. თუმცა, მათი რეალური ურთიერთობა დამოკიდებულია სახელმწიფო რეჟიმზე, რომელიც საპარლამენტო რესპუბლიკაში შეიძლება იყოს საპარლამენტო ან მინისტერიალიზმი. ამ უკანასკნელის წყარო კი ქვეყანაში პარტიული სისტემის სიმყარეა. მინისტერიალიზმის პირობებში, მიუხედავად კონსტიტუციით პარლამენტის უზენაესობისა, სახელმწიფოს ცენტრალურ ორგანოთა სისტემაში მთავრობა იკავებს რა წამყვან პოზიციას, იგი ფაქტობრივად აკონტროლებს პარლამენტის მუშაობას. ამ ფონზე, პოლიტიკური თვალსაზრისით ჩრდილში ექცევა სახელმწიფო მეთაური - პრეზიდენტი. რიგ შემთხვევებში, ფაქტიურად, მის ხელში გადადის ვეტოს გამოყენების ინიციატივა და ფუნქცია. ასე მაგალითად, სალივაკიის კონსტიტუციის 87-ე მუხლის თანახმად, პრეზიდენტი, მთავრობის შესაბამისი მოთხოვნის შემთხვევაში, ვალდებულია პარლამენტს დაუბრუნოს კანონი შენიშვნებით. თუ პრეზიდენტი, უნგრეთის კონსტიტუციის 25-ე პარაგრაფის თანახმად, საკანონმდებლო ინიციატივით სარგებლობს და ინდივიდუალურად შეყოვნებითი ვეტოს უფლება აქვს (პარაგრაფი 26), სლოვაკიის პრეზი-დენტი მოკლებულია ამ ნაბიჯის დისკრეციულად გადადგმის უფლებას და მთლიანად მთავრობის ნებასურვილზეა მიბმული. ბრატისლავის უნივერსიტეტის პროფესორ პაველ ხოლანდერის თქმით, პრეზიდენტი ამ შემთხვევაში მხოლოდ „ფოსტალიონის” ფუნქციას ასრულებს, გადაწყვეტილების მიღების რეალური უფლება კი მთავრობას რჩება.²⁴

ამ სისტემაში პრეზიდენტის არაპირდაპირი (პარლამენტის მიერ ან მისი აქტიური მონაწილეობით) არჩევა მისი და პარლამენტის ჰარმონიული თანამშრომლობის ერთგვარი წინაპირობაა, რადგანაც იგი არა მხოლოდ არჩევის მომენტისათვის, არამედ მეტ-ნაკლებად ხანგრძლივი დროის მანძილზე საპარლამენტო უმრავლესობის წარმომადგენელია, რამაც გარკვეულწილად შეიძლება მისი ინიციატივიანობის ხარისხიც კი გაზარდოს. თუმცა, ცხადია, არც ამ შემთხვევაში, სახელმწიფო მექანიზმში არ ხდება პრეზიდენტის როლის ზრდა (არც იურიდიული და არც ფაქტობრივი თვალსაზრისით) და იგი მთავრობის მხარდაჭერაზეა დამოკიდებული. უბრალოდ, ამ დროს, პრეზიდენტის ავტორიტეტის გათვალისწინებით, იზრდება მისი მხარდაჭერის პერსპექტივა. ლ. ენტინის შეფასებით, პრეზიდენტის მდგომარეობა და, არც თუ ისე იშვიათად, პიროვნული ავტორიტეტი მას საშუალებას აძლევს ბევრ საპარლამენტო ქვეყანაში სახელმწიფო საქმეთა წარმართვაზე საკმაოდ შესამჩნევი გავლენა მოახდინოს. ამიტომ ამბობენ, რომ ამ ქვეყნებში სახელმწიფო მეთაური ფლობს არა ხელისუფლებას, არამედ გავლენას.²⁵ თუ აშშ-ში პრეზიდენტისათვის ძალაუფლება მის გავლენას ნიშნავს,²⁶ საპარლამენტო რესპუბლიკებში სიტუაცია დია-მეტრალურად განსხვავებულია. მისი გავლენა კი, როგორც ზემოთ ნათქვამიდან ჩანს, მთლიანად მის პარტიულ მხარდაჭერაზე და მყარ საპარლა-მენტო უმრავლესობაზეა დამოკიდებული.

_________________________

1. Л.М. Интин „Разделение властей: Опыт современных государств” М. 1995 г. Стр. 67.

2. კრებული: „რესპუბლიკა: საპარლამენტო თუ საპრეზიდენტო“, კეი ლაუსონი, „ადამიანთა საზოგადოების სახელმწიფოებრივი მოწყობა“, თბ. 1996 წ. გვ. 151

3. „Конституционное (государственное) право зарубежных стран“, Особенная часть, страны Европы, издательство БЕК М. 1997 г. Ст. 131

4. .В.Е. Чиркин, „Конституционное право зарубежных стран“, М. Изд. Юристъ, 1997 г, Ст. 387

5. Н.А. Сачаров, „Институт Президентство в современном мире“, М.Ю. Л. 1994г. Ст. 27

6. კრებული: „რესპუბლიკა: საპარლამენტო თუ საპრეზიდენტო“, ოთარ მელქაძე „ნახევრად საპრეზიდენტო რესპუბლიკა“, თბ. 1996 წ. გვ. 192

7. ნ.ა. სახაროვი, დას. ნიშ. გვ. 13

8. ჯეიმს თომას ფლეკსნერი, „ჯორჯ ვაშინგტონი და მისი პრეზიდენტობა”, გაზ. „კავკასიონი“, 11 მარტი, 1994 წელი, გვ. 12. ნ.ა. სახაროვი, დას. ნიშ. გვ. 13

9. ა. ორახელაშვილი, „განაწილებული მმართველობა ამერიკის შეერთებულ შტატებში”. გაზ. „სამშობლო ფორტე“, იანვარი, 1996 წელი.

10. В.В. Маклаков. Конституции буржуазных государств, М. 1982г. Ю.Л.Ст. 15

11. Ричард Нойштадт, „Президентская власть и нынешние президенты”, „Ad Marginet”, М. 1997 г. Ст. 31.

12. М.В. Баглай, В.А. Туманов, „Малая Энциклопедия конституционного права”, издательство БЕК М. 1997г. Ст. 361

13. В.Е. Чиркин, „Сравнительное конституционное право”, М. 1996 г. Ст. 34

14. მ.ვ. ბაგლაია, ვ.ა. თუმანოვი, დას. ნაშ. გვ. 305

15. ლ.მ. ენტინი, დას. ნაშ. გვ. 67

16. იქვე. გვ. 91.

17. Страшун В.А. „Конституционные перемены в Восточной Европе”. 1989-90, Москва, Ю.Л. 1991; стр. 204

18. В.Е. Чиркин, „Основы сравнительного государствоведения”, М. 1995. г, Ст. 129,250

19. В.Е. Чиркин, „Основы сравнительного государствоведения”, М. 1995. г, Ст. 129,250

20. С.А. Авакян; Президент Российской ФедерацииЖ Эволюция конституционноправового статуса. Вестник Московкого Университета, серия. 11. Право. 1998 г. №1, стр. 26.

21. ბაგლაია, თუმანოვი. გვ. 362.

22. ბ.ა. სტრაშუნი, დას. ნაშ. გვ. 95

23. ბაგლაია, თუმანოვი, დას. ნაშ. გვ. 304

24. Павол Хёландер, „Словакия: Критический анализ Конституции”, Конституционное право; восточноевропейское обозрение, „1 (2), Зима 1993 г. Ст. 25“

25. ლ. ენტინი, დას. ნაშ. გვ. 67

26. რიჩარდ ნოიშტადტი, დას. ნაშ. გვ. 31

მაია კოპალეიშვილი
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

ადგილობრივი თვითმმართველობა ყოველთვის განიხილება, როგორც ქვეყნის დემოკრატიული განვითარების ნიშანი, კონსტიტუციური წყობის ერთ-ერთი საფუძველი, ხალხის ხელისუფლების ორგანიზაციის ერთ-ერთი ძირითადი პრინციპი, რომელიც, თავის მხრივ, მოცემული ქვეყნის მმართველობის სისტემას განსაზღვრავს. ჩვენს ქვეყანაში ადგილობრივ თვითმმართველობას დიდ ყურადღებას უთმობენ და ის სახელმწიფო და საზოგადოებრივი ცხოვრების დემოკრატიული ორგანიზაციის აუცილებელ პირობად მიიჩნევა.

ადგილობრივი თვითმმართველობა და დემოკრატია ერთმანეთთან მჭიდრო კავშირშია. რაც უფრო დემოკრატიული საზოგადოება, მასში მით ურფო ფართოდაა განვითარებული თვითმმართველობის საწყისები. როგორც საერთაშორისო პრაქტიკა მიუთითებს, დემოკრატიულობის გარდა. ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარებაზე დიდ გავლენას ახდენს ტრადიციები, ე.ი. ადგილობრივი თვითმმართველობის დემოკრატიული ინსტიტუტის ჩამოსაყალიბებლად, გარდა შესაბამისი საკანონმდებლო ბაზისა, აუცილებელია ჩვევების, ჩვეულებების ჩამოყალიბება და გამოცდილების დაგროვება.

„თვითმმართველობას” არა აქვს სრული, ზუსტი და ერთიანი მეცნიერული დეფინიცია და სხვადასხვა ავტორის მიერ სხვადასხვაგვარად არის გაგებული. იურიდიულ ლექსიკონებში ის განიხილება, როგორც საკუთარი საქმეების მართვისას რომელიმე ორგანიზებული სოციალური ერთობის დამოუკიდებლობა, ხოლო ადმინისტრაციულ-ტერორისტული ერთეულების თვითმმართველობად.¹ ტერმინი „თვითმმართველობა” ჯერ კიდევ XVII ს.-ში ინგლისში (selfgoverment) იღებს სატავეს. ინგლისელი იურისტი, ი.რედლი, ადგილობრივ თვითმმართველობას განმარტავდა, როგორც ადგილობრივი მოსახლეობის ან მათ მიერ არჩეული წარმომადგენლების მეშვეობით იმ მოვალეობისა და უფლებამოსილების განხორციელებას, რომელიც მათ საკანონმდებლო ხელისუფლების მიერ წარედგინებათ ან საყოველთაო უფლებით ეკუთვნის.²

საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის ცნების საკითხს ოთხმოცდაათიან წლებში ერთ-ერთი პირველი ბადრი ნაკაშიძე შეეხო.³ იგი, განაზოგადებს რა სამართლებრივი და ფილოსოფიური მეცნიერების წარმომადგენელთა ნაშრომებს, აღნიშნავს, რომ თვითმმართველობაში იგულისხმება რამდენიმე დამოუკიდებელი ინსტიტუტი და თითოეულს საკუთარი შინაარსი აქვს.⁴ ავტორი ცალკე ინსტიტუტად გამოყოფს და ერთმანეთისაგან განასხვავებს ხალხის თვითმმართველობას და ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუტებს. პირველის ნათელსაყოფად იგი იმოწმებს ი. სკურატოვის მოსაზრებას, რომ „თვითმმართველობა ესაა ხალხისა და სხვა სოციალურ გაერთიანებათა თვისება, მათი უნარი მართონ თავიანთი საკუთარი საქმეები” (ი. ი. სკურატოვი, ხალხის თვითმმართველობის კონცეფცია სსრკ-ში: ცნება და შინაარსი. სამოქალაქო საზოგადოება და სამართლებრივი სახელმწიფო: ფორმირების წინამძღვრები, მოსკოვი 1991 წ.)⁵ და ასკვნის, რომ ხალხის თვითმმართველობა წარმოადგენს ინსტიტუტს, რომელშიც მართვის სუბიექტად გვევლინება ქვეყნის მთელი მოსახლეობა - ხალხი, და ამდენად თვითმმართველობის ეს ინსტიტუტი შეიძლება განვიხილოთ, როგორც ხალხის მიერ თავისი კუთვნილი ძალაუფლების განხორციელების საშუალება. ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუტის შინაარსის გარკვევის მიზნით ავტორს გაანალიზებული აქვს სხვადასხვა მეცნიერ-იურისტთა შეხედულებები. მას მოყვანილი აქვს XIX საუკუნის საერობო მმართველობის დარგის სპეციალისტის ა.ი. ვასილჩიკოვის განმარტება, რომ თვითმმართველობა ეწოდება ისეთ წესს, როცა ადგილობრივი საქმეები და თანამდებობანი ადგილობრივ მოსახლეობის - საერობოს ობივატელებს ექვემდებარება”, ხოლო „ბრძანებითი ანუ ბიუროკრატიული” (იგულისხმება სახელმწიფო) წესი კი მდგომარეობს იმაში, რომ „იგივე საქმეები და თანამდებობანი მიენდობა გარეშე ადამიანებს, არა იმიტომ რომ იმ ადგილის მცხოვრები არიან რომელსაც მართავენ, არამედ უფროსობის მთავრობის თვითნებური შერჩევისა და გადაწყვეტილების საფუძველზე” (ა.ჩ. ვასილჩიკოვი, თვითმმართველობის შესახებ, სანკტ-პეტერბურგი, 1872 წელი ტ.I.),⁶ აქედან გამომდინარე, ავტორი ასკვნის, რომ სახელმწიფო ხელისუფლების მიერ დანიშნული ჩინოვნიკები, სახელმწიფო ინტერესების განმხორციელებელი აგენტები ადგილობრივი პრობლემების გადაწყვეტის წინააღმდეგნი არიან. ავტორს ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუტის თვისების ნათელსაყოფად მოჰყავს რუსი სახელმწიფო სამართალის სპეციალისტის ბ. ნ. ჩიჩერინის შეხედულება, სადაც იგი ადგილობრივ თვითმმართველობას უარყოფითად აფასებდა. ბ. ნ. ჩიჩერინი წერდა: „ადგილობრივი თვითმმართველობა, უპირატესად, არისტოკრატიის ასპარეზია და იქ ვითარდება, სადაც ეს არისტოკრატია ბატონობს. პირიქით, საშიუალო კლასების უპირატესობის დროს, ადგილობრივი თვითმმართველობა თავის არსებით მნიშვნელობას კარგავს და ფართო სარბიელი ექნება სხვა გზებს. კორპორაციულ ორგაციას (ე.ი. ადგილობრივი თვითმმართველობას) ცვლის თავისუფალი ძალების გაერთიანება (ე.ი. საზოგადოებრივ გაერთიანებათა საქმიანობა)” (ბ. ნ. ჩიჩერინი სახალხოს წარმომადგენლების შესახებ, სანკტ-პეტერბურგი, 1863 წ., ტ. I., გვ. 527.).⁷ საბოლოოდ, ბ. ნაკაშიძე ასკვნის, რომ, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობა ნიშნავს ადგილობრივ საზოგადოებათა (გარკვეული ტერიტორიის მოსახლეობის) ინიციატივიან საქმიანობას, რომელსაც ისინი ადგილობრივი და სახელმწიფო ინტერესების შეხამების, და ადგილობრივი ყოფის საკითხების გადაწყვეტის პირობებში თავიანთი პასუხისმგებლობით ახორციელებენ გარკვეული ტერიტორიის ფარგლებში”.⁸

ადგილობრივი თვითმმართველობის როგორც ტერმინის სრულიად ახალ გაგებას ბადებს „მუნიციპალიტეტი”. ეს ტერმინი თანამედროვე სახელმწიფო მეცნიერებაში 90-იან წლებში წარმოიშვა. იგი წარმოსდგება ლათინური სიტყვისაგან municipium - თვითმმართველი თემი.⁹ საერთოდ, მუნიციპალიტეტში იგულისხმება ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის არჩევითი ორგანოების ერთობლიობა, რომელიც უფლებამოსილია წარმოადგინოს ამა თუ იმ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულის მოსახლეობა და მისი ადმინისტრაციული აპარატი. რიგ ქვეყნებში, მაგალითად, აშშ-ში, დიდ ბრიტანეთში ასეთად იწოდებიან მხოლოდ საქალაქო მმართველობის ორგანოები, მაგრამ დღეისათვის ის უფრო ფართო კონტექსტით გამოიყენება და გულისხმობს როგორც ქალაქის, ასევე სოფლის თვითმმართველობას, თვითმმართველ ერთობას იურიდიული პირის უფლებით. ამჟამად საქართველოში მიმდინარე ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარების პროცესები განიხილება როგორც მუნიციპალური პროგრამების განხორციელება. საბოლოოდ კი, ეს ხელს შეუწყობს საქართველოში დამოუკიდებელი მუნიციპალური სამართალის ჩამოყალიბებას, რომელიც სამართლის კომპლექსური ინსტიტუტია. მისთვის დამახასიათებელია მაპროფილებელი და სპეციალური დარგების სხვადასხვა ინსტიტუტიების ერთიანობა და იქმნება რამდენიმე დარგის - კონსტიტუციური, ადმინისტრაციული, საფინანსო, მიწის, ეკოლოგიური სამართლის გადაკვეთის შედეგად.

შეიძლება დავასკვნათ, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ყოველგვარი დეფინიცია საზოგადოებრივი ცხოვრების ორ ძირიტად მომენტს განაპირობებს. ერთი მხრივ, ადგილებზე თვითმმართველობის ორგანოებმა უნდა იმოქმედონ ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების გათვალისწინებით, ცენტრალური ხელისუფლებისაგან უნდა მიიღონ თავისუფლება და მიენიჭოთ ეკონომიკური დამოუკიდებლობა, კომპეტენციის სფერო უნდა იყოს ფართო, ამომწურავი და საკანონმდებლო ბაზით განმტკიცებული, მეორე მხრივ, ადგილობრივი თვითმმართველობა უნდა იცავდეს ქვეყნის საერთო ინტერესებს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის არაერთმნიშვნელოვანი გაგება წარმოაჩენს მის ორგვარ ბუნებას. ერთ მხრივ, ის მოწოდებულია ცენტრის დიქტატურისაგან დაიცვას მოცემული ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულის მოსახლეობის უფლებები და თავისუფლებები, მეორე მხრივ, დაიყვანოს მოსახლეობამდე ცენტრალური ხელისუფლების ნება. ე. ი. იდეალური ადგილობრივი თვითმმართველობა გულისხმობს მოცემულ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულის მოქალაქეთა თავისუფლებას, თვითორგანიზაციას და ასევე, სახელმწიფო-საზოგადოებრივი წესრიგის არსებობსა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუციონალურ თავისებურებას განაპირობებს აღნიშნული ინსტიტუტის სისტემათა სახესხვაობა. როგორც უკვე ავღნიშნეთ, ადგილობრივი თვითმმართველობის ბუნებას ძირითადად განაპირობებს მოცემული ქვეყნის ეროვნულ-ისტორიული თავისებურებები. აქედან გამომდინარე, მსოფლიოში არ არის თვითმმართველობის სრულიად ერთნაირი სისტემა. მიუხედავად ამისა, ადგილობრივი თვითმმართველობის ანგლო-საქსურ (აშშ, დიდი ბრიტანეთი, კანადა, ავსტრალია, ახალი ზელანდია), ფრანგული (საფრანგეთი, იტალია, ბელგია, ჰოლანდია, ესპანეთი, პორტუგალია, ლათინური ამერიკა) და შერეულ (იაპონია, გერმანია) ტიპს, რომელსაც როგორც ანგლოსაქსური, ისე ფრანგული ტიპის ნიშნები გააჩნია. ანგლოსაქსური ტიპი ხასიათდება ყველა დონის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულის ადგილობრივი თვითმმართველობის ოტგანოთა ფართო ავტონომიით; ცენტრალურ ხელისუფლებასა და მათ შორის არარსებობს გამოკვეთილი დაქვემდებარება. ფრანგული ტიპისათვის ადგილობრივ მმართველობასთან ადგილობრივი თვითმმართველობის შეხამება. ამის გამო, ადგილობრივი მმართველობის ორგანოებს, ადგილობრივი თვითმმართველობასთან მიმართებით ენიჭებათ გარკვეული ფუნქციები, რაც ცენტრალური ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების მხრიდან ადმინისტრაციული კონტროლის განვითარებული სისტემით გამოიხატება.¹⁰ თითოეული ამ სხვაობის სისტემის გამოსახატავად სპეციალურ ლიტერატურაში ძირითად კრიტერიუმად ასახელებენ თვითმმართველობისა და სამთავრობო ორგანოების თანაფარდობას. რა თქმა უნდა, ძალიან საინტერესო და სასარგებლოა ევროპის ქვეყნების ადგილობრივი თვითმმართველობის გამოცდილების გაანალიზება, ვინაიდან თითოეულ მუნიციპალურ სისტემას თავისი სპეციფიკური ნიშნები და თავისებურებები აქვს (მაგრამ ჩვენ არა გვაქვს სრული შესაძლებლობა განვიხილოთ სხვადასხვა მოდელი).

ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუციონალიზაციას და ამ ინსტიტუტის განვითარებას ხელი დიდიად შეუწყო 1985 წლის 15 ოქტომბრის ევროპის ქარტიამ ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ. ეს დოკუმენტი გამოხატავს ადგილობრივი თვითმმართველობის თანამედროვე გაგებას და ადგენს მის მთავარ პარამეტრებს. ის ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოებს ავალდებულებს დაიცვან ქარტიის სულ მცირე 12 პუნქტი. კერძოდ, ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპი უნდა იქნას აღიარებული ქვეყნის კანონმდებლობით ან, შეძლებისდაგვარად, კონსტიტუციით. (მუხლი 2); ადგილობრივ თვითმმართველობაში გააზრებული უნდა იყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა უფლება და რეალური შესაძლებლობა, რეგლამენტაცია გაუკეთონ სახელმწიფო საქმეთა მნიშვნელოვან ნაწილს და მართონ ისინი კანონის ფარგლებში, საკუთარი პასუხისმგებლობითა და ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად. ეს უფლება უნდა განხორციელდეს საყოველთაო, თავისუფალი, პირდაპირი, თანასწორი და ფარული კენჭისყრით არცეული წევრების მიერ შექმნილი საბჭოების ან კრებების მიერ (მუხლი 3); ადგილობრივი თვითმმართველობის ძირითადი უფლებამოსილება განისაზღვროს კონსტიტუციით ან კანონით; ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები კანონით დადგენილ ფარგლებში ფლობენ მოქმედების სრულ თავისუფლებას საკუტარ ინიციატივათა განხორციელებისათვის ყველა იმ საკითხზე, რომელიც მისი კომპეტენციიდან ამოღებული და ხელისუფლების სხვა ორგანოზე გადაცემული არ არის. ადგილობრივი თვითმმართველობისათვის მინიჭებული უფლებამოსილება უნდა იყოს სრული და განსაკუთრებული. შეიძლება სადავო გახდეს ან შეიზღუდოს ხელისუფლების სხვა ორგანოს - ცენტრალურის ან რეგიონალურის მიერ, მხოლოდ კანონით დადგენილ ფარგლებში (მუხლი 4.პ. 1,2,4); ადგილობრივი ტერიტორიული ფარგლების ნებისმიერი ცვლილება აუცილებელია წინასწარ შეთანხმდეს ადგილობრივი თვითმმართველოსბის შესწაბამის ორგანოებთან, საჭიროების შემთხვევაში, თუ ამის უფლებას კანონი იძლევა, ჩატარდეს რეფერენდუმი (მუხლი 5); ადგილობრივი ორგანოების არჩევითი წევრების სტატუსმა უნდა უზრუნველყოს მათი უფლებამოსილების თავისუფალი განხორციელება (მუხლი 7. პ. 1.); ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმიანობაზე ნებისმიერი ადმინისტრაციული კონტროლის დანიშნულება უნდა იყოს კანონიერებისა და კონსტიტუციური პრინციპების დაცვის უზრუნველყოფა. ადმინისტრაციული კონტროლი შეიძლება მოიცავდეს ასევე ხელისუფლების ზემდგომი ორგანოების კონტროლს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მიერ მათზე დელეგირებული უფლებამოსილების სატანადოდ შესრულებისათვის (მუხლი 8. პ.2.); ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს უფლება აქვთ ეროვნული ეკონომიკური პოლიტიკის ფარგლებში ფლობდნენ საკმარის ფინანსურ სახსრებს, რომელბსაც ისინი საკუთარი ფუნქციების განხორციელებისას თავისუფლად განკარგავენ. ფინანსური სახსრები თანაზომიერი უნდა იყოს ადგილობრივი თვითმმართველობისათვის კონსტიტუციით ან კანონით გადაცემული უფლებამოსილებისა. ფინანსური სახსრები უნდა ემყარებოდეს ადგილობრივ მოსაკრებლებს და გადასახადებს, რომელთა ოდენობის განსაზღვრის უფლება მინიჭებული აქვთ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს კანონით განსაზღვრულ ფარგლებში (მუხლი 9, პ. 1-3); ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს უფლება აქვთ კანონით დადგენილ თავიანთ უფლებამოსილებათა განხორციელებისას გაერთიანდნენ თვითმმართველობის სხვა ორგანოებთან იმ ამოცანების შესასრულებლად, რომლებიც საერთო ინტერესს წარმოადგენს (მუხლი 10. პ. 10); ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს მინიჭებული აქვთ სასამართლო დაცვის უფლება (მუხლი¹¹.); ჩამოთვლილი მოთხოვნები არის ის მნიშვნელოვანი დებულებები, რომელთა დადგენილი წესით დაცვაც განაპირობებს დემოკრატიული ნიშნის მიხედვით, ამა თუ იმ ქვეყანაში ადგილობრივი თვითმმართველობის ჩამოყალიბებასა და განვითარებას, ადგილობრივი თვითმმართველობის რომელ ტიპსაც არ უნდა განეკუთვნებოდეს იგი. გარდა აღნიშნული მოთხოვნებისა, ქარტია აყალიბებს ძირითად პრინციპებს, რომლებიც პრეამბულაშია აღნიშნული: ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები წარმოადგენენ ნებისმიერი დემოკრატიული წყობის ერთ-ერთ საფუძველს; ევროპის საბჭოს წევრთა დემოკრატიულ პრინციპებს მიეკუთვნება მოქალაქეთა უფლება, მონაწილეობა მიიღოს სახელმწიფო საქმეთა მართვაში, რომელიც უშუალოდ ადგილობრივ დონეზე შეიძლება განხორციელდეს; რეალური ხელისუფლებით აღჭურვილი ადგილობრივი თვითმმართველობის არსებობა უზრუნველყოფს ეფექტურ მმართველობას და, იმავდროულად, მმართველობასთან მოქალაქის დაახლოებას; ადგილობრივი თვითმმართველობის დაცვა და განმტკიცება წარმოადგენს მნიშვნელოვან შენატანს ევროპის მშენებლობაში, რომელიც დემოკრატიისა და ხელისუფლების დეცენტრალიზაციის პრინციპებს ეფუძნება; დემოკრატიული გზით შექმნილი ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები სარგებლობენ ფართო ავტონომიითა და მისი განხორციელებისათვის აუცილებელი სახსრებით.

მას შემდეგ, რაც ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ სავალდებულო დებულებებსა და ცალკეულ ნორმა-პრინციპებზე მივუთითეთ, ადგილობრივი თვითმმართველობის ცნების თვალსაზრისით, ამოსავალ დებულებად უნდა მივიჩნიოთ ქარტიის მიერ აღიარებული განმარტება. იგი შეიძლება ჩამოვაყალიბოთ რამდენიმე მიმართულებით:

1. ადგილობრივგი თვითმმართველობა - ესაა ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლება და შესაძლებლობა რეგლამენტაცია გაუკეთოს სახელმწიფო საქმეთა მნიშვნელოვან ნაწილს და მართოს იგი კანონის ფარგლებში, საკუთარი პასუხისმგებლობითა და ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად (მუხლი 3. პ.1). ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები, კანონით დადგენილ ფარგლებში, ფლობენ მოქმედების სრულ თავისუფლებას (მუხლი 4. პ.2)

2. ადგილობრივი თვითმმართველობა - ესაა კონსტიტუციური წყობის ერთ-ერთი საფუძველი, ხელისუფლების ორგანიზაციის ძირითადი პრინციპი, რომელიც ხელისუფლების დანაწილების პრინციპთან ერთად განსაზღვრავს ქვეყნის მმართველობის სისტემას.

ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ საქრთველოს კონსტიტუციის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტი შეიცავს ბლანკეტურ ნორმას და მის სრულ რეგლამენტაციას ორგანულ კანონს მიანდობს. „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ” ორგანული კანონის პირველი მუხლი ადგილობრივ თვითმმართველობას განმარტავს როგორც საქართველოს მოქალაქეთა კონსტიტუციით აღიარებულ უფლებას, შესაძლებლობას და პასუხისმგებლობას, დადგენილი წესით, თვითმმართველობის ერთეულებში მათ მიერ შექმნილი ადგილობრივი ორგანოების მეშვეობით, კანონის საფუძველზე, საკუთარი პასუხისმგებლობით და დამოუკიდებლად გადაწყვიტონ საქართველოს კონსტიტუციითა და კანონმდებლობით განსაზღვრული ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები. ადგილობრივი თვითმმართველობის ცნება მხოლოდ ამ დებულებით არ ამოიწურება; ის თავის თავში მოიცავს უამრავ საკითხებს, რომელთაგან გამოვყოფთ მხოლოდ არსებითს, რომელიც ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუციონალიზაციას უკავშირდება.

ა) ადგილობრივი თვითმმართველობის ცნების საკითხისას, გარკვევას მოითხოსვ ტერმინი - „ადგილობრივი საკითხები”. ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხთა კონკრეტული წერე დადგენილი არ არის. მათ შეიძლება მივაკუთვნოთ ის საკითხები, რომლებიც ადგილობრივი ერთობის მცოველმყოფელობასთან უშვალო კავშირშია, იმყოფება მის გამგებლობაში და რომელთა გადაწყვეტის შესაძლებლობა ადგილობრივი თვითმმართველობის ტერიტორიითაა შემოფარგლული. ადგილობრივი თვითმმართველობა შედარებით უფრო ახლო იმყოფება მოსახლეობასთან, ვიდრე სახელმწიფო ხელისუფლება, ამდენად, ადგილობრივი საკითხების გადაწყვეტაზე ბევრადაა დამოკიდებული ადგილობრივი მაცხოვრებლების კეთილდღეობა.

ბ) ადგილობრივი თვითმმართველობის შინაარსის გარკვევისათვის დიდი მნიშვნელობა აქვს იმას, თუ რა იგულისხმება სახელმწიფო უფლებამოსილებათა განხორციელებაში. ქარტია მიუთითებს, რომ სახელმწიფო უფლებამოსილებათა განხორციელება, უპირატესად, უნდა დაეკისროს მოქალქეებთან ყველაზე ახლო მდგომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს. ე. ი. ხდება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა სახელმწიფო უფლებამოსილებით აღჭურვა. ქარტიის შესაბამისად, იგი ხორციელდება ძირითადად ორი გზით: გადაცემით და დელეგირებით (მუხლი 4. პ. 4,5) გადაცემა ნიშნავს, რომ სახელმწიფოს ორგანოს სრულად ჩამოსცილდება რომელიმე უფლებამოსილება და შევა ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენციაში; დელეგირება გულისხმობს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისათვის, სახელმწიფო ორგანოს მიერ მისთვის მიკუთვნებული რომელიმე საკითხის გადაწყვეტის უფლების გადაცემას, ერთჯერადად, გარკვეული ვადით ან უვადოდ.

ორგანული კანონი სახლემწიფო უფლებამოსილებათა გადაცემას არეგულრებს ორი მიმართულებით და გათვალისწინებულია სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოს მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისათვის: 1) თავის გამგებლობაში არსებული ცალკეული ფუნქციების გადაცემა, რომელიც მხოლოდ შესაბამისი მატერიალური და ფინანსური რესურსების გადაცემასთან ერთად დაიშვება და 2) ეკონომიკურ უფლებამოსილებათა გადაცემა სახელმწიფო საკუთრებაში მყოფი ობიექტების გადაცემით (მუხლები 7,33). სახელმწიფო უფლებამოსილებათა გადაცემის ნორმატიულ რეგულერებას ახდენს საქართველოს პრეზიდენტი. როგორც ირკვევა, გადაცემული უფლებამოსილება არ იქნება დიდი მოცულობის, რადგან საკითხი მხოლოდ „ცალკეულ” უფლებამოსილებათა გადაცემას ეხება. ამავე დროს, ძალზე მნიშვნელოვანია და ადგილობრივი თვითმმართველობის მიერ თავის ფუნქციათა განხორციელებიზ გარანტიებზე მიუთითებს ის, რომ ცალკეული უფლებამოსილებათა გადაცემა, მხოლოდ შესაბამისი მატერიალური და ფინანსური რესურსების გადაცემით დაიშვება. სახელმწიფო უფლებას იტოვებს, განახორციელოს კონტროლი გადაცემული უფლებამოსილების რეალიზაციაზე. კერძოდ, ორგანული კანონის 37-ე მუხლის პირველი პუნქტით „...სახელმწიფოს მიერ გადაცემული ფუნქციების განხორციელება საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით ექვემდებარება სახელმწიფო კონტროლს”. ადმინისტრაციული კონტროლის განხორციელებას ადგილობრივი თვითმმართველობა მოკლებული ვერ იქნება, მაგრამ მისი დანიშნულება უნდა იყოს მხოლოდ კანონიერებისა და კონსტიტუციური პრინციპების უზრუნველყოფა. ამასთანავე, ადმინისტრაციული კონტროლი უფრო გამოხატულ სახეს მიიღებს ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან, რომელსაც ადგილობრივ თვითმმართველობაზე დელეგირებულ უფლებამოსილებათა შესრულებაზე კონტროლი ხორციელდება. ასეთი კონტროლი, როგორც წესი, შესაბამის სახელმწიფო მაკონტროლებელ ორგანოებს უფლებას ანიჭებს, მითითება მისცეს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს გადაცემულ უფლებამოსილებათა რეალიზაციის თაობაზე; შეამოწმოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები არა მხოლოდ კანონიერების, არამედ მიზანშეწონილობის თვალსაზრისითაც; გააუქმოს ან შეაჩეროს თვითმმართველობის გადაწყვეტილებები. ადგილობრივ თვითმმართველობის საქმიანობაზე სახელმწიფო ზემოქმედება მხოლოდ ადმინისტრაციული კონტროლით არ ამოიწურება, აქ ის ასევე იყენებს საერთო სამართლის ნორმებსაც.

ადმინისტრაციული კონტროლის განხორციელება სხვადასხვა სახელმწიფოში, ძირითადად ფორმითა და მეთოდების მრავალსახეობით განსხვავდება. აშშ-ს სპეციალურ ლიტერატურაში ადგილობრივ თვითმმართველობაზე შტატების ადმინისტრაციულ კონტროლს ძირითადად ორ ტიპად ყოფენ: პირდაპირი და ირიბი. I პირდაპირი ადმინისტრაციული კონტროლის ტიპს ამერიკული თეორია და პრაქტიკა მიაკუთვნებს: 1) შტატის მიერ ადგილობრივი მმართველობის ორგანოების მოქმედებაზე წინასწარი თანხმობის მიღების მოთხოვნას; 2) შტატის ცენტრალური ორგანოების მიერ ადგილობრივი თანამდებობის პირების დანიშვნას; 3) ადგილობრივი მმართველობის ორგანოებისათვის სავალდებულო ბრძანებულებებისა და განკარგულებების გამოცემას; 4) შტატის ცენტრალური ადმინისტრაციის აგენტით ადგილობრივი ადმინისტრაციის დროებით შეცვლას; 5) შტატის ადმინისტრაციისათვის ადგილობრივი მმართველობის ფუნქციების გადაცემას; 6) შტატის მიერ ადგილობრივ დონეზე სხვადასხვა პროექტების განხორციელებას. II ირიბი ადმინისტრაციული კონტროლი მოიცავს შტატის სააგენტოებისა და თანამდებობის პირების შემდეგ შესაძლებელ მოქმედებას: 1) შტატის ადმინისტრაციის სააგენტოების მოთხოვნა, ადგილობრივმა თვითმმართველობის ორგანოებმა მათ სხვადასხვა საკითხთან დაკავშირებით მათ ანგარიშები წარუდგინონ; 2) ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების გადაწყვეტილებების გადასინჯვა; 3) შტატის მიერ ადგილობრივი მმართველობის ორგანოებისათვის, განსაზღვრული მოთხოვნებისა და სტანდარტების დაცვის მოთხოვნით მიზნობრივი სუბსიდიების გადაცემა; 4) ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისათვის რეკომენდაციებისა და ინფორმაციების წარდგენა. ამერიკელი სპეციალისტების აზრით, ადმინისტრაციული კონტროლი განსაკუთრებით ფართოდაა გამოყენებული ფინანსების, სასკოლო განათლების, მშენებლობის, გზატკეცილების შენახვის, ჯანდაცვის, სოციალურ უზრუნველყოფის, ადგილობრივი მმართველობის ორგანოებში მომსახურეთა მიღების, დაწინაურების ან გათავისუფლების სფეროში.¹¹

გ) ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების სამართლებრივი ბუნების დარღვევისათვის მნიშვნელოვანია ის, რომ ისინი იცავენ ემსახურებიან რა ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესებს, წარმოადგენენ საჯარო-სამართლებრივ იურიდიულ პირებს, ანუ ახორციელებენ საჯარო ხელისუფლებას. ეს ვლინდება ორგანული კანონის 38-ე მუხლში აღიარებული დებულებით, რომელიც ადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის ორგანოებისა და თანამდებობის პირების გადაწყვეტილებების შესრულების სავალდებულო ხასიათს.

დ) ადგილობრივი თვითმმართველობის ცნების საკითხის გარკვევა მოითხოვს ყურადღება მივაქციოთ ისეთ დებულებას, როგორიცაა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მიერ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების დამოუკიდებლად გადაწყვეტა. რპგპრც ირკვევა, აღნიშნული ხორციელდება მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როდესაც ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები წმინდა საზოგადოებრივი ხასიათისაა. იმ დროს კი, როდესაც ხელისუფლებრივი უფლებამოსილების გამოყენება აუცილებელია (მაგალითად, საზოგადოებრივი წესრიგის დაცვა), სახელმწიფო სტრუქტურებისაგან ადგილობრივი თვითმმართველობაზე საუბარი შეუძლებელია. საკითხის უფრო ნათელსაყოფად, კიდევ ერთხელ უნდა გავიხსენოთ, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენცია განისაზღვრება ცენტრალური ხელისუფლების მიერ მიღებული აქტებით. ამდენად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები დამოუკიდებლად მოქმედებენ მხოლოდ მათთვის საკანონმდებლო აქტებით მიკუთვნებული უფლებამოსილების ფარგლებში.

როგორც ვხედავთ, ადგილობრივი თვითთმართველობის ცნება და შინაარში მრავალმხრივია. პირველ რიგში იგი გამომდინარეობს საყოველთაოდ აღიარებული შეხედულებებიდან, პრინციპებიდან, რომლებზეც გავლენას ახდენს მოქმედი კანონმდებლობის თავისებურებები, ქვეყნის ისტორიული წარსული, სახელმწიფო წყობილებისა და მმართველობის ორგანიზაციების ფორმა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტუტიციონალური ბაზა სრულყოფას მოითხოვს. ჯერ კიდევ უამრავი საკანონმდებლო აქტია მისაღები იმისათვის, რომ ნამდვილი დეცენტრალიზაცია განხორციელდეს. ამისათვის საჭიროა ისეთი კანონების მიღება, რომლებიც თვითმმართველობის ეკონომიკურ საფუძველს განამტკიცებს, სახელმწიფო ხელისუფლებასა და ადგილობრივ თვითმმართველობას შორის გამიჯნავს კომპეტენციასა და ქონებას, ადგიობრივ თვითმმართველობას ადგილობრივი ინტერესების დამოუკიდებლად გადაწყვეტის სფეროში ფართო უფლებამოსილებას მიანიჭებს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ინსტიტუციონალიზაციის პრობლემებს უკავშირდება კიდევ ერთი საკითხი, კერძოდ:

1997 წლის 16 ოქტომბრის ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ”, საქართველოს ტერიტორიული სახელმკწიფოებრივი მოწყობის შესახებ კონსტიტუციური კანონის მიღებამდე, განსაზღვრავს ადგილობრივი თვითმმართველობის და მმართველობის ორგანოების შექმნისა და საქმიანობის საფუძვლებს. ე. ი. მომავალში ტერიტორიული სახელმწიფოებრივი მოწყობის შესახებ კონსტიტუციური კანონის მიღებით მითითებული ორგანული კანონის შესავალი ნაწილის ეს დებულება ეწინააღმდეგება თვით კონსტიტუციის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტს, რომელიც ამ საკითხის ორგანული კანონით მოწესრიგების იმპერატიულობას ნათლად გამოხადავს. ვფიქრობთ, ორგანული კანონის შესავალი ნაწილის ზემოთ მითითებული დებულება დაუსაბუთებელია და რეალობას მოკლებული. განვავრცოთ ეს მოსაზრება: თავდაპირველად უნდა ავღნიშნოთ. რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის საკანონმდებლო რეგულირება, უნიტარულ და ფედერაციულ სახელმწიფოებში განსხვავებულია. უნიტარულ სახელმწიფოებში ეს საკითხი წესრიგდება ქვეყნის კონსტიტუციით ან ცენტრალური საკანონმდებლო ხელისუფლების მიერ მიღებული კანონით. ფედერაციულ სახელმწიფოებში დამკვიდრებული პრაქტიკით, ფედერალური კონსტიტუცია ან სხვა რომელიმე კანონი თვითმმართველობის რეგულრებას არ ახდენს და ეს უფლებამოსილება მთლიანად გადაცემული აქვს ფედერაციის სუბიექტებს. დღეს, საქართველო, ფაქტობრივი ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული წყობის მიხედვით (თუ მხედველობაში არ მივიღებთ ავტონომიების სამართლებრივი სტატუსის გაურკვევლობას), წარმოადგენს სამართლებრივად უნიტარულ, ერთიან ცენტრალიზებულ სახელმწიფოს დეკონცენტრაციისა და დეცენტრალიზაციის (ადგილობრივი თვითმმართველობის სახით) ფორმით. ქვეყნის ისტორიული რეალობის გათვალისწინებით შეგვიძლია კონსტიტუციის მე-4 მუხლის საფუძველზე, სახელმწიფოს ტერიტორიული მოწყობის პერსპექტივის შესახებ ლოგიკური დასკვნა გავაკეთოთ. კერძოდ, შესაბამისი პირობების არსებობისას, საქართველოს პარლამენტის შემადგენლობაში ორი პალატის (რესპუბლიკის საბჭო და სენატი) არსებობა არავითარ შემთხვევაში არ მიუთითებს, პერსპექტივაში, წევრთა თანასწორობაზე დამყარებული ფედერაციის შექმნის აუცილებლობაზე. აქ ჩვენ შეგვიძლია ვისაუბროთ, ცალკეულ ტერიტორიული ერთეულისათვის (აჭარა, აფხაზეთი) მეტი უფლებების მინიჭების გზით, მხოლოდ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიტორიული (რეგიონალური) ავტონომიების¹² ჩამოყალიბებაზე. ანუ, ეს იქნება ე. წ. ასიმეტრიული ფედერაცია და არა ფედერაცია თანამედროვე გაგებით (როგორც აშშ, გფრ). ე. ი. ცენტრალური ხელისუფლების მიერ მიღებული საკანონმდებლო აქტით მომავალშიც გარდაუვალია ადგილობრივი თვითმმართველობის სამართლებრივი რეგულირება. აქედან გამომდინარე, კონსტიტუციის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტი სწორედ რომ ზუსტად აწესრიგებს ამ კონკრეტულ საკითხს. მაშინ, როდესაც ორგანულ კანონის ზემოთ მითითებული დებულება სადავოა და კონსტიტუციას ეწინააღმდეგება.

აღნიშნულის საფუძველზე უნდა დავასკვნათ, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელება გარკვეულ პრობლემებთანაა დაკავშირებული. მათ შორის, მნიშვნელოვანია ისინი, რომელიც ეხება მუნიციპალური საკუთრების საკითხების გადაწყვეტას, ადგილობრივი ბიუჯეტის ფორმირებას, მუნიციპალურ მიწათსარგებლობას, მათზე დაკისრებულ მოვალეობათა შესრულებას, აუცილებელ ფინანსურ და მატერიალურ უზრუნველყოფას, ასევე ადგილობრივი თვითმმართველობის კომჯპეტენციას იმ დანახარჯების მიმართ, რომლებიც სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოთა მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების შედეგად წარმოიშობა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა ნორმალური ფუნქციონირების უზრუნველყოფისათვის განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა უფლება ფლობდნენ, სარგებლობდნენ და განკარგავდნენ მუნიციპალურ საკუთრებას. ეს, პირველ რიგში, გამოწვეულია იმით, რომ მუნიციპალური საკუთრება განაპირობებს სწორედ ადგილობრივი თვითმმართველობის დამოუკიდებლობასა და ნამდვილი დეცენტრალიზაციის პროცესების განვითარებას. ორგანული კანონი ადგილობრივი თვითმმართველობის ქონების ფლობის, სარგებლობისაბ და განკარგვის უფლებამოსილებას, საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით, მიაკუთვნებს ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენციას (მუხლი 7. პ.1. ბ) და, ამავე დროს, ამ უფლების სასამართლო წესით დაცვას უზრუნველყოფს. მიუხედავად ამისა, აუცილებელია, რაც შეიძლება მოკლე დროში, სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთრების ობიექტები ერთმანეთისაგან საკანონმდებლო აქტით გაიმიჯნოს. ამ საკითხის გადაწყვეტამდე აუცილებელია შეჩერდეს მუნიციპალური დაწესებულების, სოციალურ-კულტურული და საყოფაცხოვრებო ობიექტების, ადგილობრივი სამრეწველო საწარმოებისა და მუნიციპალური საკუთრების სხვა ობიექტების პრივატიზაციის შესახებ სახელმწიფო პროგრამები.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ფუნქციების რეალიზაციისათვის პრინცული მნიშვნელობა აქვს მუნიციპალური მიწათსარგებლობის სამართლებრივ რეგულირებას. ორგანული კანონი მხოლოდ ბლანკეტურ ნორმას შეიცავს მიწათსარგებლობის წესების გადაწყვეტის შესახებ და მის ზუსტ რეგლამენტაციას არ ახდენს. ადგილობრივი ბიუჯეტის სასარგებლოდ, შესაბამისი ტერიტორიული ერთეულის მიწის გადასახადის დაწესება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს შესაძლებლობას მისცემს, დამოუკიდებლად გადაწყვიტოს მთელი რიგი ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები.

ადგილობრივი თვითმმართველობის დამოუკიდებლობის ერთ-ერთ გარანტიას წარმოადგენს ადგილობრივი ბიუჯეტის დამოუკიდებლობა როგორც სხვა ადგილობრივი თვითმმართველობის (მმართველობის) ორგანოთა, ისე საქართველოს სახელმწიფო, აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების ბიუჯეტებისაგან (ორგანული კანონი, მუხლი 34. პ.2). ასეთი დემოკრატიული წესით გადაწყვეტის მიუხედავად, ამ სფეროში ადგილობრივი თვითმმართველობის ფუნქციების პრობლემას წარმოშობს ადგილობრივი ბიუჯეტის მინიმალური დონის უზრუნველყოფის საკითხი. ორგანული კანონით, „სახელმწიფო ადგილობრივი ბიუჯეტიდან გაწეული აუცილებელი მნიმალური ხარჯების ასანაზღაურებლად უზრუნველყოფს ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის მინიმალური დონის არსებობას მასზე შემოსავლის წყაროს მიმაგრებით“. (მუხლი 36. პ.1.) ადგილობრივი ბიუჯეტის მინიმალური ხარჯების დონე განისაზღვრება საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი ნორმატივებით (მუხლი 36. პ.2) საკითხის ამგვარი გადაწყვეტა ნამდვილად დემოკრატიული ბუნების მაჩვენებელია. თუმცა, ძალზედ მნიშვნელოვანია ბიუჯეტის მინიმალური დონის ოდენობის განსაზღვრა. უცხოეთის ქვეყნების პრაქტიკის მიხედვით, შეიმჩნევა ადგილობრივი ბიუჯეტის მინიმალური დონის დაბალი ნორმატივის დადგენა, რაც ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის დოტაციას იწვევს. დოტაცია კი, ბუნებრივია, ადგილობრივი თვითმმართველობის სახელმწიფო ხელისუფლებაზე დამოკიდებულების გაზრდას იწვევს. აღნიშნულის გათვალისწინებით, მიზანშეწონილად მიგვაჩნია ა) მოხდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის მინიმალური დონის პარამეტრების დიფერენციაცია სხვადასხვა ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულებისათვის მათი კულტურულ-სოციალური განვითარების დონის, ეკონომიკური შესაძლებლობების გათვალისწინებით; ბ) ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის მინიმალური დონე შეესაბამებოდეს მათთვის მნინჭებული უფლებამოსილების განხორციელების უზრუნველყოფას.

ზემოჩამოთვლილ საკითხებს შორის მთავარ პრობლემად რცება ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ კანონმდებლობის სრულყოფა. შესამუშავებელია მთელი რიგი ნორმატიული აქტები, რომელიც დეცენტრალიზაციის ფართო პროცესების გათვალისწინებით, ნამდვილი დემოკრატიული ადგილობრივი თვითმმართველობის ჩამოყალიბებას უზრუნველყოფს.

___________________________

1. Большой юридический словарь, Москва, инфра-м., 1997 г., стр. 606.

2. Шугрина Е.С. Муниципальное право Новос Университет стр.2

3. ბ. ნაკაშიძე, „თვითმმართველობა საქართველოში“, ბათუმი, 1994 წ.

4. დაწვრილებით ამ საკითხზე იხილეთ ბ. ნაკაშიძის დასახელებული ნაშრომი, გვ. 88

5. ციტატა მოყვანილია ბ. ნაკაშიძის დასახელებული წიგნიდან, გვ. 89

6. იქვე გვ. 96

7. ციტატა მოყვანილია ბ. ნაკაშიძის დასახელებული წიგნიდან, გვ. 97

8. იქვე, გვ. 100.

9. იხ. მითითებული იურიდიული ლექსიკონი, გვ. 382

10. „ადგილობრივი მართვის ორგანიზაცია საზღვარგარეთის ქვეყნებში“, თბილისი, 1991 წ., გვ. 3., ასევე იხ. «Конституционное (Государственное- право зарубежных стран”, Общая часть, М., 1996 г.

11. Местные органы в политической системе капитализма, Москва, 1985 г. Ст. 29

12. ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული (რეგიონალური) ავტონომიები უნიტარულ სახელმწიფოში წარმოადგენე სახელმწიფო ხელისუფლების დეცენტრალიზაციის ერთ-ერთ საშუალებას. ა. ტ. ა.-ის სტატუსი უფრო მაღალია, ვიდრე ჩვეულებრივი ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულებისა და უფრო ნაკლებია, ვიდრე აქვთ ეროვნულ-ტერიტორიულ, ეროვნულ-სახელმწიფოებრივ ავტონომიებს ან ფედერაციის სუბიექტებს. ა.ტ.ა. არა აქვთ სახელმწიფოებრიობის ნიშნები, მაგრამ აქვთ დამოუკიდებელი საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოები, ასევე, უფლება, ცენტრის მიერ დადგენილ საკითხთა ფარგლებში გამოსცენ კანონები. ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ავტონომიის სტატუსი განისაზღვრება სპეციალური საერთო სახელმწიფოებრივი კანონებით. ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ავტონომიაში საკუთარი ტერიტორიული საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ორგანოების გვერდით მოქმედებენ ცენტრალური ხელისუფლების მიერ დანიშნული საკუთარი წარმომადგენლები. ა. ტ. ა.-ის კანონები შეიძლება გაუქმებულ იქნას, თუ ისინი ეწინააღმდეგება საერთო სახელმწიფოებრივ ინტერესებს (Большой юридический словарь, Москва, 1997 г. Стр. 10).

ჯუმბერ თოთიაური
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის წევრი

ადგილობრივი მმართველობა სამართლებრივი, დემოკრატიული სახელმწიფოს ძირითადი ელემენტია. ადგილობრივი ანუ, როგორც მას ხშირად დასავლეთის ქვეყნებში უწოდებენ, მუნიციპალური თვითმმართველობა მოიცავს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების მართვას, რომელიც არჩეული ორგანოების და მათი ადმინისტრაციული აპარატის მეშვეობით ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულების მოსახლეობის მიერ ხორციელდება. ადგილობრივი თვითმმართველობა სახელმწიფო მმართველობის ერთგვარად დეცენტრალიზირებული ფორმაა, რომლის ძირითად ნიშნებს არცევითობა და ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების მართვა-გამგებლობაში გარკვეული დამოუკიდებლობა წარმოადგენს. იქმნება შესაბამისი ორგანოების სისტემა, რომელთაც საკუთარი აღმასრულებელი აპარატი, შესაბამისი უფლებამოსილებანი და მუნიციპალური საკუთრების სახით მატერიალური ბაზა გააჩნიათ.

ადგილობრივი თვითმმართველობა შეიცავს ორი სახის ორგანოებს, როგორებიცაა არჩევითი - საკრებულოები (საბჭო, ასამბლეა) და აღმასრულებელი ორგანოები, რომლებიც ფორმალურად მოწოდებული არიან ცხოვრებაში გაატარონ წარმომადგენლობითი ორგანოს გადაწყვეტილებები. ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოა - საკრებულო, რომელიც სხვადასხვა ქვეყნებში სხვადასხვა დასახელებას ატარებს - საგრაფოს საბჭო, გენერალური საბჭო, მუნიციპალური საბჭო, კომუნალური საბჭო და სხვა. განვითარებულ ქვეყნებში ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევა ხდება შესაბამისი ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულის მოსახლეობის მიერ, პირდაპირი და საყოველთაო არჩევნების საფუძველზე. ზოგიერთ ქვეყანაში, ,აგალითად: იტალიაში, შვეციაში, ლიტვაში გამოიყენება პროპორციული საარჩევნო სისტემა, ხოლო გერმენიაში შედარებით განსხვავებული სისტემაა, სადაც პროპორციული არჩევნები ე. წ. ხუთ პროცენტიანიბარიერითაა რეგლამენტირებული.

რაც შეეხება საარჩევნო უფლებას, თითქმის ყველა განვითარებულ ქვეყანაში არჩევის უფლება აქვს მოქალაქეს, რომელსაც არჩევნების დღისათვის 18 წელი შეუსრულდა და გარკვეული პერიოდის მანძილზე მუდმივად ცხოვრობს შესაბამის საკრებულოს ტერიტორიაზე. ხოლო არჩეული შეიძლება იყოს მოქალაქე, რომელსაც არჩევნების დღისათვის 21 წელი შეუსრულდა. აგრეთვე ყველა ქვეყანაში აღიარებულია პრინციპი: ყველა მოქალაქეს აქვს უფლება მონაწილეობა მიიღოს არჩევნებში, განურჩევლად რასის, კანის ფერის, ენის, სქესის, რელიგიის, პოლიტიკური და სხვა შეხედულებებისა, ეროვნული, ეთნიკური და სოციალური კუთვნილების, წარმოშობის, ქონებრივი და წოდებრივი მდგომარეობისა.

არჩევითი ორგანოების უფლებამოსილების ვადა მერყეობს 1-დან 6 წლამდე. მაგალითად შვეციაში, ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანო ირჩევა ოთხი წლის ვადით და აღსანიშნავია ის საინტერესო მომენტი, რომ არჩევნები ადგილობრივ და უმაღლეს წარმომადგენლობით ორგანოებში ერთ დღეს ტარდება. აქედან გამომდინარე, ამომრჩეველი ერთდროულად ირჩევს ადგილობრივ და უმაღლეს წარმომადგენლობით ორგანოს.

იმ შემთხვევაში, როცა საკრებულოს უფლებამოსილების შედარებით ხანგრძლივი ვადაა დადგენილი, გამოიყენებამისი შემადგენლობისნაწილობრივი განახლების სისტემა. მაგალითად, საფრანგეთში გენერალური საბჭოები, რომლებიც 6 წლის ვადით ირჩევა, სანახევროდ განახლდება სამი წლის შემდეგ.

საკრებულოების მუშაობის ძირითად ფორმას წარმოადგენს სესია. სხვადასხვა ქვეყნებში მათი მოწვევის პერიოდულობა განსხვავებულია. მაგალითად: ამერიკის შეერთებულ შტატებში ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოების სესია ტარდება კვირაში, ორ კვირაში ან თვეში ერთხელ. ინგლისსა და უელსში არჩევითი ორგანოების სესიები ტარდება ნაკლები სიხშირით - კვარტალში ერთხელ, ხოლო საფრანგეთის დეპარტამენტში - წელიწადში ორჯერ. სესიების ხანგრძლივობა ყველა შემთხვევაში განსაზღვრულია, მორიგი სესიის გარდა, დასაშვებია რიგგარეშე სესიის მოწვევაც, რომელიც იმართება საკრებულოს წევრთა განსაზღვრული რაოდენობის მოთხოვნით, აგრეთვე ადგილობრივი აღმასრულებელი ორგანოს ინიციატივით. საკრებულოს დამხმარე ორგანოებია მუდმივი და დროებითი კომისიები.

ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს წევრთა შემადგენლობა პროპორციულია ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულის ტერიტორიის და მოსახლეობის რაოდენობის და დადგენილია შესაბამისი ქვეყნის ეროვნული კანონმდებლობით, რომელიც საკრებულოს წევრთა მაქსიმალურ და მინიმალურ რაოდენობას ადგენს.

შვეცია
ტერიტორიული მოწყობა

შვეციის სახელმწიფო მმართველობა დაყოფილია სამ ნაწილად, ესენია: სახელმწიფო, რეგიონალური და ადგილობრივი მმართველობა. შვეცია შედგება 24 ლენისაგან (რეგიონი), 23 ლანდსტინგისაგან (რეგიონის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო) და 288 კომუნისაგან. აგრეთვე, აღსანიშნავია, რომ ქალაქები გეტებორგი და მალმე არცერთი რეგიონის დაქვემდებარებაში არ შედიან.

ცენტრალური და ადგილობრივი მმართველობის ორგანოებს შორის ფუნქციების განაწილება დარეგულირებულია კანონით „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ”, რომელიც მიიღეს 1992 წელს. ამ კანონის საფუძველზე, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს ადგილობრივი საკითხების გადაწყვეტაში საკმაოდ ფართო უფლებები გააჩნიათ. სახელმწიფო მმართველობის უმთავრეს რგოლს წარმოადგენს კომუნა, რადგან ადგილობრივი მნიშვნელობის პრობლემების გადაწყვეტა ფაქტიურად ხდება კომუნების მიერ.

როგორც ავღნიშნეთ, კომუნა არის ძირითადი ადმინისტრაციული-ტერიტორიული ერთეული, რომლის გამგებლობაში შედის შემდეგი საკითხები: ბუნების დაცვა, სამაშველოს სამსახურის ორგანიზება, სამოქალაქო თავდაცვა. საზოგადოებრივი ტრანსპორტი, ტექნიკური მომსახურება (წყალმომარაგება, კანალიზაცია, ენერგომომარაგება) და კუტურის სფერო. კომუნები აგრეთვე ვალდებულნი არიან ორგანიზება გაწიონ სკოლამდელი და სასკოლო დაწესებულებების საქმიანობას. სკოლების და სკოლამდელი დაწესებულებების დაფინანსება უმთავრესად კომუნის ბიუჯეტიდან ხდება, ხოლო თანხის მცირე ნაწილი მშობლების მიერ სწავლის საფასურის გადახდის მეშვეობით. მოსახლეობის მიერ გადახდილი გადასახადის ოდენობა ძალიან მცირეა. კომუნების ბიუჯეტში აუცილებლად გათვალისწინებული უნდა იყოს თანხა, რომელიც სოციალურად დაუცველ ოჯახებს მოხმარდება. ხოლო, რაც შეეხება ლანდსტინგებს, მათ ფუნქციაში შედის ზემოთ ჩამოთვლილი საკითხები რეგიონის (ლენის) მასშტაბით. აღსანიშნავია აგრეთვე, რომ ლანდსტინგის განსაკუთრებული პრეროგატივა არის კომუნების და რეგიონის მასშტაბით ჯანმრთელობის სფეროს კურირება. ლანდსტინგი ადგილობრივ და რეგიონის დონეზე უზრუნველყოფს საავადმყოფოებისა და ამბულატორიების ფუნქციონირებას. ლანდსტინგები აგრეთვე რეგიონის განვითარებისათვის ქმნიან ფონდებს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის და
მმართველობის ორგანოების არჩევნების სისტემა

კომუნის წარმომადგენლობითი ორგანოა მუნიციპალური საბჭო, ხოლო რეგიონის - ლანდსტინგი. ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოები ირჩევა (მუნიციპალური საბჭო და ლანდსტინგი) ოთხი წლის ვადით, პროპორციული სისტემით. აღსანიშნავია, რომ კომუნის წარმომადგენლობით ორგანოში ასარჩევად პროცენტული ბარიერი არ არსებობს, ხოლო ლანდსტინგში დაწესებულია 3%-ი. ე. ი. თუ პარტიამ პროცენტული ბარიერი გადალახა, იგი არჩეულ იქნება ლანდსტინგში. ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოების წევრთა რაოდენობა განისაზღვრება კომუნის, რეგიონის მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით. არჩევნები ცენტრალურ და ადგილობრივ ორგანოებში ტარდება ერთ დღეს. ფაქტობრივად, მოსახლეობა ერთდროულად ირჩევს სამი დონის წარმომადგენლობით ორგანოს: რიკსტაგს (პარლამენტს), ლანდსტინგს და მუნიციპალურ საბჭოს. არჩევნები ტარდება სექტემბრის მესამე კვირა დღეს.

კანონის შესაბამისად არჩევნებში მონაწილეობის უფლება აქვს შვეციის ყველა მოქალაქეს, რომელსაც 18 წელი შეუსრულდა და რეგისტრირებულია სამი თვის მანძილზე კონკრეტულ კომუნაში. ადგილობრივ წარმომადგნლობით ორგანოში (მუნიციპალური საბჭო და ლანდსტინგი) შესაძლებელია არჩეულ იქნას პიროვნება, რომელმაც 18 წელს მიაღწია. უფრო მეტიც, შვეციის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნების კანონი ითვალისწინებს არჩევნებში უცხო ქვეყნის მოქალაქეების მონაწილეობას. უცხო ქვეყნის მოქალაქეს უფლება აქვს აირჩიოს და არჩეულ იქნას ადგილობრივ წარმომადგენლობით ორგანოებში, თუ ეს პიროვნება 3 წლის მანძოლზე კონკრეტულ საარჩევნო უბანში რეგისტრირებული იყო, როგორც მუდმივად მცხოვრები და მინიჭებული ჰქონდა შვეციაში მუდმივი მაცხოვრებლის სტატუსი. ყოველივე ზემოთქმულიდან გამომდინარე, შვეციაში დაშვებულია ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში უცხო ქვეყნის მოქალაქის მონაწილეობა, თუ იგი მუდმივი მაცხოვრებლის სტატუსით სარგებლობს.

ადგილობრივ აღმასრულებელ ორგანოს წარმოადგენენ აღმასრულებელი კომიტეტები, რომლებიც კომუნებში მუნიციპალურ საბჭოსთან, ხოლო რეგიონის დონეზე - ლანდსტინგთან იქმნებიან. აღმასრულებელი კომიტეტის წევრებსა და თავმჯდომარეს კომუნის დონეზე ირჩევს მუნიციპალური საბჭო, ხოლო რეგიონის - ლანდსტინგი. უფლებამოსილების ვადა ოთხი წელია. შვეციაში, სხვა ქვეყნებთან შედარებით, ადგილობრივი მმართველობის დონეზე აღმასრულებელი ორგანოები წარმომადგენლობითი ორგანოებისაგან მკვეთრად არ არიან გამიჯნული. აღმასრულებელი კომიტეტი წარმოადგენს წარმომადგენლობითი ორგანოს (მუნიციპალური საბჭოს, ლანდსტინგის) ერთ-ერთ შტოს, რომელიც ფაქტიურად წარმომადგენლობით ორგანოს ემორჩილება. წარმომადგენლობითი ორგანოს წევრთა სრული უმრავლესობის გადაწყვეტილებით, აღმასრულებელი კომიტეტი შესაძლებელია და თხოვნილ ან ხელახლა არცეულ იქნას. აღმასრულებელი კომიტეტი ცხოვრებაში ახორციელებს წარმომადგენლობითი ორგანოს გადაწყვეტილებებს. მისი ერთ-ერთი ძირითადი მოვალეობაა ადგილობრივი ბიუჯეტის შემუშავება და წარმოამდგენლობითი ორგანოსათვის დასამტკიცებლად წარდგენა. აღმასრულებელი კომიტეტის შემადგენლობა განისაზღვრება წარმომადგენლობითი ორგანოს პროპორციული (პარტიული) შემადგენლობის მიხედვით. აღმასრულებელი კომიტეტის პროპორციული სისტემით არჩევის შედეგად იქმნება „კოალიციური მთავრობა”. კომიტეტის თავმჯდომარედ და მოადგილედ ირჩევა უმრავლესობის, ხოლო მეორე მოადგილედ - უმცირესობის წარმომადგენელი.

აღმასრულებელ კომიტეტზე კონტროლი ხორციელდება წარმომადგენლობითი ორგანოს (კომუნის დონეზე მუნიციპალური საბჭო, ხოლო რეგიონის დონეზე - ლანდსტინგი) მიერ არცეული რევიზორების მეშვეობით. რევიზორები აირჩევა ოთხი წლის ვადით და მათი რაოდენობა სამზე ნაკლები არ უნდა იყოს. რევიზორების შემადგენლობა განისაზღვრება წარმომადგენლობითი ორგანოს პროპორციული შემადგენლობის მიხედვით და ირჩევა მისი წევრებისაგან. რევიზორები ფაქტიურად ახორციელებენ აღმასრულებელი კომიტეტის აუდიტორულ შემოწმებას. ყოველწლიურად, წარმომადგენლობით ორგანოს წარედგინება, რევიზორების მიერ გაწეული სამუშაოს ანგარიში. ანგარიშ აუცილებლად თან უნდა ერთვოდეს დასკვნა, სადაც აღმასრულებელი კომიტეტის საქმიანობის შედეგები იქნება განსაზღვრული - დამაკმაყოფილებლად ან არადამაკამაყოფილებლად. ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან რაიმე კონტროლის მექანიზმი არ არსებობს. გამონაკლისია ის შემთხვევა, როდესაც გარკვეული საქმიანობა ცენტრალური ბიუჯეტიდან ფინანსდება.

კონტროლის მექანიზმი

ადგილობრივი თვითმმართველობითის წარმომადგენლობითი ორგანოს საქმიანობაზე კონტროლს ახორციელებს მოსახლეობა. მოქალაქეს ადმინისტრაციული სასამართლოს მეშვეობით უფლება აქვს გაასაჩივროს ნებისმიერი გადაწყვეტილება. გადაწყვეტილების გასაჩივრების უფლება გააჩნია აგრეთვე ომბუდსმენს. გასაჩივრების უფლება დღესდღეობით წარმოადგენს კონტროლის ერთ-ერთ დემოკრატიულ მეთოდს. მოქალაქეებს აქვთ უფლება გაასაჩივრონ აღმასრულებელი კომიტეტის საქმიანობაც.

ცენტრალური ხელისუფლების კონტროლი ხორციელდება სამმართველოების მეშვეობით, რომლებიც კომუნისა და რეგიონის დონეზე იქმნებიან. სამმართველოების უფლებამოსილება განისაზღვრება კონკრეტული სფეროების მიხედვით, მაგალითად: სოციალური უზრუნველყოფა, ჯანმრთელობის დაცვა და ა.შ. თავიანთი სფეროების მიხედვით მათ შეუძლიათ მითითებები მისცენ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს. მაგრამ, როგორც ავღნიშნეთ, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები დამოუკიდებელი არიან.

ლიტვა

ტერიტორიული მოწყობა

ლიტვა საბჭოთა კავშირში შემავალი ქვეყნებიდან ერთ-ერთი პირველთაგანია, რომელმაც დამოუკიდებლობა მოიპოვა და დემოკრატიული განვითარების გზას დაადგა. ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის მიხედვით, ლიტვა წარმოადგენს უნიტარულ ქვეყანას. იგი დაყოფილია რაიონებად, სადაც ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები იქმნება. ლიტვის და შვეციის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების სტრუქტურა თითქმის ერთნაირია იმ განსხვავებით, რომ ლიტვაში სამხარეო მოწყობა არ არსებობს.

საარჩევნო სისტემა

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში არჩევნები ტარდება პროპორციული სისტემით. არჩევნები უნდა ჩატარდეს წინა საკრებულოს უფლებამოსილების ვადის გასვლამდე არა უადრეს 2 თვისა და არა უგვიანეს 1 თვისა,. პროპორციული ბარიერი არ არის. არჩევნებში მონაწილეობის უფლება აქვს ლიტვის მოქალაქეს, რომელმაც 18 წელს მიაღწია, ხოლო ადგილობრივ წარმომადგენლობით ორგანოში შესაძლებელია არჩეულ იქნას 21 წელს მიღწეული მოქალაქე.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ტერიტორიაზე არცევნების ჩასატარებლად იქმნება მრვალამანდატიანი საარცევნო ოლქი, სადაც კენჭისყრაში მონაწილეობას იღებს კონკრეტულ რაიონში მცხოვრები მოქალაქეები, რომლებსაც ხმის მიცემის უფლება გააჩნიათ.

საბჭოს (საკრებულოს) წევრთა რიცხვი განისაზღვრება კონკრეტული რაიონის მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით:

არსებობს შეზღუდვებიც, რის მიხედვითაც მაგალითად საკრებულოში არ შეიძლება იქნას არჩეული პირი, რომელიც არჩევნების დღეს სამხედრო სავალდებულო ან ალტერნატიულ სამსახურს გადის; პოლიციის თანამშრომლები, სამხედრო ოფიცრები, სერჟანტები და ზემდეგები, გასამხედროებული და უშიშროების სამსახურის თანამშრომლები, აგრეთვე სასამართლოს მიერ ქმედუუნაროდ ცნობილი მოქალაქეები.

საარჩევნო კომისია ამომრჩეველს უგზავნის მოწმობას, სადაც აღნიშნულია:

არჩევნებში ფოსტით მონაწილეობის მიღებისათვის აუცილებელია მოქალაქემ თან იქონიოს ზემოაღნიშნული მოწმობა.

იტალია
ტერიტორიული მოწყობა

დღეისათვის იტალია დაყოფილია 20 ოლქად, აქედან ხუთს განსაკუთრებული სტატუსი გააჩნია. მათი უფლებების შინაარსი და მოცულობა განსხვავებული სამართლებრივი ბუნებისაა. განსაკუთრებული სტატუსის მქონე ოლქების სამართლებრივი მდგომარეობა განისაზღვრება იტალიის კონსტიტუციის კონკრეტული მუხლებით. მათ შედარებით მეტი უფლებები გააჩნიათ ადგილობრივი საკითხების გადაწყვეტაში, ვიდრე ჩვეულებრივი სტატუსის მქონე ოლქებს.

ოლქის ხელისუფლების ორგანოებია საოლქო საბჭო, საოლქო ჯუნტა და მისი თვამჯდომარე. საოლქო საბჭო არის ოლქის წარმომადგენლობითი ორგანო, რომელიც აირჩევა საყოველთაო, პირდაპირი და ფარული კენჭისყრით, პროპორციული სისტემით. საოლქო საბჭო აირჩევა 5 წლის ვადიტ. საბჭოს წევრთა რიცხვი განისაზღვრება ოლქის მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით. მაგალითად, განსაკუთრებული სტატუსის მქონე ტრენტინო-ალტო ადიჯეს ოლქის საბჭოს შედგება 70-ი წევრისაგან. საოლქო საბჭო თავისი შემადგენლობიდან ისრჩევს თავმჯდომარეს, მოადგილესა და მდივნებს. თავმჯდომარისა და მოადგილის უფლებამოსილების ვადა განისაზღვრება 2 წლით და 6 თვით. ამასთან, საბჭოს უფლებამოსილების პირველ ნახევარში თავმჯდომარედ ირჩევა იტალიურენოვანი კანდიდატი, ხოლო მოადგილედ - ადგილობრივი ეთნიკურ-ენობრივი მოსახლეობიდან არჩეული კანდიდატი, ხოლო საბჭოს უფლებამოსილების მეორე ნახევარში კი - პირიქით. ოლქის აღმასრულებელი ორგანოა საოლქო ჯუნტა, რომელიც შედგება თავმჯდომარის, მისი მოადგილეების, ნამდვილი და სათადარიგო ასესორებისაგან. საოლქო ჯუნტა ირჩევა საოლქო საბჭოს მიერ საბჭოს მიერ თავისი შემადგენლობიდან ფარული კენჭისყრით, ხმათა აბსოლუტური უმრავლესობით. საოლქო ჯუნტის ფორმირებისას ძირითადი თავისებურება ის არის, რომ აქაც ისევე, როგორც საოლქო საბჭოში, თავმჯდომარისა და მოადგილეების არჩევისას, მკაცრად უნდა იყოს დაცული ენობრივი ჯგუფების წარმომადგენელთა მონაცვლეობის პრინციპი. ჯუნტის თავმჯდომარე ან ასესორი, რომელიც მასზე დაკისრებულ მოვალეობებს ვერ ასრულებს, შეიძლება გამოწვეულ იქნას საოლქო საბჭოს მიერ. ჯუნტას ხელმძღვანელობს თავმჯდომარე, რომელიც წარმოადგენს ოლქს მის შიგნით და საგარეო ურთიერთობებში. იგი ხელმძღვანელობს ოლქის ადმინისტრაციულ სამსახურს, აქვეყნებს საოლქო საბჭოს მიერ მიღებულ აქტებს, უზრუნველყოფს ჯუნტის მუშაობის კოორდინაციას და ა.შ. ჯუნტაში თითოეული ასესორი პასუხისმგებელია მმართველობის კონკრეტლ სფეროზე. იტალიაში წმინდა ადმინისტრაციული ერტეულებია პროვინციები, რომელთა რაოდენობა ასამდე აღწევს, და კომუნები, რომელთა რაოდენობა 8000 აჭარბებს. პროვინციებში მმართველობის ორგანოების სტრუქტურა ოლქში მოქმედი სისტემის ანალოგიურია. პროვინციის საბჭო ირჩევა ხუთი წლის ვადით, ხოლო მისი წევრების რაოდენობა - პროვინციის მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით და 24-დან 45-მდე მერყეობს. პროვინციის ჯუნტაში 4-დან 8-მდე ასესორებია.

პროვინციებში უდიდესი ხელისუფლება ეკუთვნის ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენელს - პრეფექტს. იგი წარმოადგენს სახელმწიფო მოხელეს, რომელსაც შინაგან საქმეთა მინისტრის რეკომენდაციის საფუძველზე და მინისტრთა საბჭოს მხარდაჭერით ნიშნავს რესპუბლიკის პრეზიდენტი. ადგილებზე პრეფექტთან იქმნება საბჭო, რომელშიც სამი ჩინოვნიკი შედის. პრეფექტის საბჭოს დახმარებით პროვინციებსა და თემებზე ხორციელდება მკაცრი კონტროლი. პრეფექტი პასუხისმგებელია მხოლოდ შინაგან საქმეთა მინისტრის წინაშე და ადგილობრივ ხელისუფლებას უფლება არა აქვს შეზღუდოს პრეფექტის ძალაუფლება.

საარჩევნო სისტემა

იტალიას ძალიან საინტერესო საარჩევნო სისტემა გააჩნია, სადაც მუნისიპალური საბჭოები განსხვავაებული წესით ირჩევა, რაც დამოკიდებულია კომუნის მცხოვრებთა რაოდენობაზე. იმ კომუნებში, სადაც მოსახლეობის რაოდენობა 15 ათასამდეა, გამოიყენება მაჟორიტარული სისტემა, ხოლო 15 ათასზე მეტი მოსახლეობის მქონე ოლქებში არჩევნები ტარდება პროპორციული სისტემით. რაც შეეხება პროვინციის საბჭოს არჩევას, პირველ რიგში, გამოიყენება მაჟორიტარული სისტემა, რომლის დროსაც კანდიდატებს ერთმანდატიან ოლქებში ირჩევენ, ხოლო შემდგომ, მანდატების დარჩენილი რაოდენობა ნაწილდება პროპორციული სისტემით, მთლიანი პროვინციის მასშტაბით.

1993 წელს შეიცვალა პროვინციის მთავარი ქალაქებისა და ქვეყნის დიდი ქალაქების (მილანი, ტურინი, ტურინი, პალერმო, რომი, ნეაპოლი, ვენეცია, გენუა, ტრიესტი, კატანია) საბჭოების არჩევის წესი. აღნიშნულ ქალაქებში არჩევნებისას დაიწყეს მაჟორიტარული და პროპორციული სისტემების ერთდროულად გამოყენება. საარჩევნო დემოკრატიის ნიმუშად შეიძლება ვაღიაროთ ის ფაქტი, რომ ახალი საარჩევნო კანონის მიერ შემოღებულ იქნა ქალაქის მერის პირდაპირი არჩევნები, რომელიც ტარდება მაჟორიტარული სისტემით, ორ ტურად. პირველ ტურში არჩევისათვის საჭიროა ხმათა აბსოლუტური უმრავლესობა, ხოლო მეორე ტურში ხმათა უბრალო უმრავლესობა. მერის პირდაპირი არჩევნების მიზანია უზრუნველყოს არჩევითი საბჭოების და პოლიტიკური პარტიებისაგან მათი დამოუკიდებლობა. ექსპერტთა ვარაუდით, მერის არჩევის აღნიშნული წესი გამოიწვევს პოლიტიკური პარტიების გამსხვილებას და მათ ბლოკებად გაერთიანებას, ვინაიდან იზოლირებული პარტია ასეთ არჩევნებში გამარჯვების მოპოვებას ძნელად თუ შეძლებს.

ქვეყნის გარეთ მცხოვრები იტალიის მოქალაქის არჩევნებში მონაწილეობის განსაკუთრებული წესია დადგენილი ამომრჩეველთა იმ კატეგორიისათვის, რომლებიც საზღვარგარეთ ცხოვრობენ. ასეთ მოქალაქეებს უფლება აქვთ ხმა მისცენ იმ კომუნაში, რომლის სიებშიც ისინი საზღვარგარეთ წასვლამდე ირიცხებოდნენ. აღსანიშნავია, რომ ასეთი ამომრჩევლები გარკვეული შეღავათებით სარგებლობენ, რაც გამოიხატება სახელმწიფოს მიერ ორმხრივი მგზავრობის ე.წ. სატრანსპორტო ხარჯების ანაზღაურებაში, რომელიც საარჩევნო კამპანიის ხარჯთაღრიცხვაშია გათვალისწინებული.

გერმანია

გერმანიაში ადგილობრივი მმართველობა იწოდება კომუნალურ მმართველობად. გერმანიის თენამედროვე ადგილობრივი თვითმმართველობა ეფუძნება შუა საუკუნეების ქალაქების გერმანულ იდეებს და XIX საუკუნის დასაწყისის რეფორმებს. გერმანიაში კომუნალური მმართველობის სტრუქტურების განვითარება მჭიდროდ არის დაკავშირებული ქვეყნის სახელმწიფოდ ჩამოყალიბების უმნიშვნელოვანეს ეტაპებთან, სახელდობრ ეს ეტაპებია: პერიოდი XIX საუკუნის დასაწყისიდან გერმანიის გაერთიანებამდე, კაიზერის იმპერია, ვაიმარის რესპუბლიკა, ფაშისტური დიქტატურა და ფაშისტური გერმანიის დამარცხების შემდგომი პერიოდი.

ფონ შტეინის 1808 წლის პრუსიის ქალაქების საქალაქო წესდებამ საფუძველი ჩაუყარა გერმანიის კომუნალური სამართლის განვითარებას. ეს იყო საკანონმდებლო გზით დემოკრატიის ელემენტების დამკვიდრებისა და განმტკიცების ცდა, რაც მართვის საქალაქო ორგანოების არჩევითობასა და დეპუტატების კრებებისადმი მუნიციპალური ადმინისტრაციის დაქვემდებარებაში აისახა. აქვე აღსანიშნავია, რომ არჩევნებში მონაწილეობის უფლება იზღუდებოდა ქონებრივი ცენზით? არჩევნების შედეგები კი, მტკიცდებოდა ცენტრალური ხელისუფლების მიერ. 1808 წლის საქალაქო წესდებით, წარმომადგენლობითი ორგანოს-დეპუტატთა კრების პარალელურად წარმოიქმნა კოლეგიური აღმასრულებელი ორგანო - მაგისტრატი. ბურგომისტრი, რომელიც ერთდროულად წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების თავმჯდომარეს წარმოადგენდა ახორციელებდა ქალაქის მიმდინარე საქმეების მართვას.

XIX საუკუნის მეორე ნახევარში ახალი საქალაქო წესდებების მიღებამ საქალაქო კრების უფლებები არსებითად შეზღუდა და მასზე სახელმწიფოს კონტროლი გააძლიერა. ასე მაგალითად, მაგისტრატს მიეცა დეპუტატების საქალაქო კრების გადაწყვეტილებების განსჯის უფლება, რამაც კომუნალურ ორგანოებზე სახელმწიფოს გავლენა გააძლიერა.

პრუსიის საზოგადოებრივ ცხოვრებაში მნიშვნელოვან მოვლენად იქცა 1849 წლის კონსტიტუცია, რომელმაც თემებს თვითმმართველობის უფლება მიანიჭა.

1871 წელს გერმანიის იმპეირიის, როგორც სამოკავშირეო სახელმწიფოს ჩამოყალიბებამ განაპირობა კომუნალური მმართველობის სფეროში რეფორმათა ახალი ტალღა. 1872 წლის კანონით გაუქმდა ზოგიერთი ფეოდალური ინსტიტუტი და სასოფლო ტერიტორიები დაიყო ორ კატეგორიად: სასოფლო თემები, რომლებიც, ჩამოყალიბდნენ როგორც სახელმწიფოს ზედამხედველობის ქვეშ მყოფი თვითმმართველობის ერთეულები და სამემკვიდრეო მამულის ოკრუგრბი, რომლებიც დარჩნენ მამულთა მფლობელობის გამგებლობაში. თემთათვის ზემდგომი ინსტანცია იყო რაიონების ორგანოები, რაიონული ყრილობა და რაიონული კომიტეტი. კომიტეტის ხელმძღვანელობას ახორციელებდა ლანდრატი, რომლის კანდიდატურას რაიონული ყრილობა წარმოადგენდა და მთავრობა ამტკიცებდა.

1918 წლის ბურჟუაზიულ-დემოკრატიული რევოლუციის შემდეგ სოციალური განვითერბის ახალ სტადიაში ქვეყნის შესვლამ გამოიწვია საერთო სახელმწიფოებრივ სამეურნეო სისტემაში ადგილობრივი ეკონომიკის ინტეგრაცია და ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმეში სახელმწიფოს ჩარევის გაძლიერება. სახელმწიფომ იკისრა თემებს შორის საგადასახადო შემოსავლების განაწილების ფუნქცია, რაც წინათ მხარეთა პრეროგატივა იყო. ეს სახელმწიფოს საშუალებას აძლევდა თავი მოეყარა თავის ხელში ფინანსური საშუალებების დიდი ნაწილისათვის და მოეხდინა ადგილებზე მათი გამოყენების რეგულირება, რამაც თემების კომპეტენცია გარკვეულწილად შეზღუდა. აღსანიშნავია ის გარემოებაც, რომ თემების დამოუკიდებლობას სერიოზული დარტყმა მიაყენა სახელმწიფოს მიერ ადგილებზე მრავალრიცხოვანი სპეციალური ორგანოების ჩამოყალიბება, რომლებიც კომუნალური ორგანოების საქმიანობას ზღუდავდნენ და აკონტროლებდნენ.

ფაშისტური დიქტატურის დამყარებამ ვაიმარის რესპუბლიკაში არსებული მართვის ბურჟუაზიულ-დემოკრატიული ინსტიტუტების სრული ლიკვიდაცია გამოიწვია. ადგილობრივი მმართველობის სფეროში მოისპო ტრადიციული კომუნალური მმართველობის ორგანოები და გაუქმდა ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოები.

ფაშისტური გერმანიის დაცემის შემდეგ, 1945-48 წლების პერიოდში დამთავრდა დასავლეთგერმანული ადგილობრივი მართვის ორგანიზაციის პროცესი. გერმანიის. გერმანიის კონსტიტუციის შესაბამისად, ქვეყანაში მმართველობითი საქმიანობა ხორციელდება 5 საფეხურზე: ფედერაცია, მხარე, ოლქი, (რომელიც მხარეთა ხელისუფლების პირდაპირი კონტროლის ქვეშ იმყოფება), რაიონი და რაიონის რანგის ქალაქი და თემი. კომუნალური მართვის საბაზო ერთეულებს წარმოადგენენ თემები, რაიონები და ქალაქი-რაიონები.

გერმანიაში არცთუ დიდი სიდიდის მქონე ქალაქები მნიშვნელოვან სოციალურ როლს ასრულებენ. ზოგიერთ მხარეში დაწესებულია მოსახლეობის რიცხოვნების საზღვარი, რომლის მიღწევის შემდეგ იცვლება საქალაქო ორგანოების უფლებრივი მდგომარეობა; კერძოდ, მათზე კონტროლი რაიონიდან გადადის მხარის ხელისუფლების კომპეტენციაში.

ტერიტორიული მოწყობა

გერმანიის ფედერაციული რესპუბლიკის კონსტიტუციის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების სტრუქტურას, ფუნქციებს, უფლებებსა და მოვალეობებს უმთავრესად ფედერალური მიწები დამოუკიდებლად განსაზღვრავენ. ამასთანავე, აღნიშნული სისტემა არ უნდა ეწინააღმდეგებოდეს ქვეყნის კონსტიტუციის 28-ე მუხლს, რომელიც ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ზოგად პრინციპებს განსაზღვრავს. აქედან გამომდინარე თავისი სტრუქტურის მიხედვით, გერმანიის სხვადასხვა მხარეში ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები განსხვავდებიან.

გერმანიაში მართვის მუნიციპალური ორგანოები იქმნება ყველა რაიონში, რაიონის რანგის ქალაქებში, საქალაქო და სასოფლო თემებში, საქალაქო და სათემო ოკრუგებში. ქვეყნის კომუნალურ სისტემაში წამყვანი როლი უკავია რაიონებს. ისინი რთულ ტერიტორიულ გაერთიანებებს წარმოადგენენ, რომლებიც საქალაქო და სასოფლო თემების საფუძველზე სათემო კავშირებს აყალიბებენ. ყველა მხარეში რაიონების სამართლებრივი საფუძვლები ძირითადად ერთნაირია. რაიონის პოზიცია განპირობებულია სამგვაროვანი ბუნებით: ის გვევლინება ადმინისტრაციული სახელმწიფოს სისტემის რგოლად, გამოდის როგორც დამოუკიდებელი კომუნალური ერთეული და წარმოადგენს თემთა გაერთიანებას. სხვადასხვა მხარეების რაიონებში მცხოვრები მოსახლეობის რაოდენობა ჩვეულებრივ მერყეობს 45 ათასიდან 150 ათასამდე. ყველაზე მსხვილი რაიონი დაახლოებით 340 ათას ადამიანს ითვლის, ხოლო პატარა - დაახლოებით 5 ათასს.

საარჩევნო სისტემა

გერმანიის ყველა მხარეში რაიონის წარმომადგენლობითი ორგანოა კრაისტაგი (რაიონული კრება, საბჭო ან საკრებული). ფედერალურ მიწას გააჩნია საკუთარი კანონი კომუნალური არჩევნების შესახებ და კომუნალური არჩევნების ჩატარების წესის დებულება.

კომუნალური სისტემის უმდაბლეს დონეს წარმოადგენს თემი, რომელიც არსებობს ყველა მხარეში და შედის რაიონის შემადგენლობაში. თემები არის საქალაქო და სასოფლო. მათი გამიჯვნა ხშირად მოსახლეობის რიცხოვნებით ხდება. საქალაქო თემებს მიეკუთვნება 2 ათასი და მეტი მცხოვრებლისაგან შემდგარი თემი. ამასთან აღსანიშნავია, რომ სასოფლო თემების წილზე გერმანიის მოსახლეობის 8,2 პროცენტი მოდის, მაგრამ რაოდენობის მიხედვით ისინი ყველა თემის დაახლოებით ნახევარს შეადგენენ. თემის წარმომადგენლობითი ორგანოა სათემო საბჭო, რომლის წევრთა რიცხვი თემის მოსახლეობის რაოდენობაზეა დამოკიდებული. ჩვეულებრივ, თემებში, სადაც მოსახლეობა 1 ათასს აღწევს, ირჩევენ 8 წევრს; 2-დან 3 ათასამდე - 14 წევრს, ხოლო 3-დან 5 ათასამდე 16 წევრს და ა.შ.

გერმანიის მოქალაქეებს საარჩევნო უფლება ენიჭებათ 18 წლის ასაკიდან. ამავე დროს, დადგენილია ბინადრობის ცენზი, რომელიც სხვადასხვა მხარეებში 3 თვიდან 1 წლამდე მერყეობს.

უკანასკნელ წლებში ზოგიერთ თემებში უცხოელი მუშების ცალკეულ ჯგუფებს უფლება მიეცათ აირჩიონ ერთი ან რამდენიმე წარმომადგენელი, რომლებსაც შეეძლებათ თემის საბჭოში სიტყვით გამოვიდნენ.

რაიონისა და თემის საბჭოს (მუნიციპალურ საკრებულოს) წევრობის კანდიდატი არ უნდა იყოს 21 წელზე ნაკლები ასაკის. მიუღებელია მუნიციპალური საკრებულოს წევრისა და მოსამართლის, სახელმწიფო აპარატისა და ადგილობრივი აღმასრულებელი აპარატის თანამდებობების შეთავსებაც.

კომუნალური არჩევნების დროს ხმის მიცემის შედეგების შეჯამებისას გამოიყენება არცევნების სისტემის რამდენიმე ვარიანტი. წმინდა სახის მაჟორიტარული სისტემა აქ არ არსებობს. ყველა ხშირად გამოიყენება შერეული მაჟორიტარულ-პროპორციული სისტემა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოები სხვადასხვა მხარეში 4-5 წლის ვადით ირჩევა. ადგილობრივი არჩევნების დამახასიათებელი ნიშანია ის, რომ პარტიების გარდა, კანდიდატების დასახელების უფლება გააჩნია ამომრჩეველთა გაერთიანებებს, რომლებიც თავიანთ კანდიდატს წამოაყენებენ. არჩევნებში მონაწილეობის უფლება აქვთ დამოუკიდებელ კანდიდატებსაც, რომლებიც 200 ამომრჩევლის ხელმოწერის საფუძველზე დასახელდებიან.

მეორე მსოფლიო ომის დამთავრების შემდეგ, გამარჯვებული ქვეყნების ზეგავლენის შედეგად, გერმანიაში ჩამოყალიბდა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების სხვადასხვა სტრუქტურა, რასაც ფედერალური მიწების დამოუკიდებლობამ ხელი შეუწყო. გერმანიაში გამოყოფენ ადგილობრივი მმართველობის 5 ტიპს, ესენია:

1. მაგისტრატის მოდელი (ჰესსენი, შლეზვინგ-ჰოლშტეინი და ბრემენჰაფენი). ქალაქების მოსახლეობა პირდაპირი არჩევნებით ირჩევს ქალაქის საკრებულოს. ქალაქის საკრებულო კომუნალური ადმინისტრაციის სახელმძღვანელოდ ირჩევს კოლეგიალურ ორგანოს (მაგისტრატურას), რომლებიც ბურგომისტრისა და განყოფილების უფროსებისაგან შედგება. მაგისტრატურა გადაწყვეტილებას იღებს კოლეგიალურად, ხმების უმრავლესობით. მაგისტრატურის ხელმძღვანელია ბურგომისტრი. ხმების თანაბრად განაწილების შემთხვევაში ბურგომისტრის ხმა გადამწყვეტია. ამ მოდელის მიხედვით, ფაქტიურად, ორი კოლეგიალური ორგანო არსებობს.

2. ბურგომისტრების ინსტიტუტი (საარი და რაინლანდ-პფლაცე). მოქალაქეები ირჩევენ მუნიციპალურ ან საქალაქო საბჭოს, როგორც უმაღლეს ორგანოს. ეს უკანასკნელი ირჩევს ბურგომისტრსა და განყოფილებების უფროსებს. ბურგომისტრი წარმოადგენს მუნიციპალური საბჭოს თავმჯდომარეს (როგორც წესი, მას გააჩნია ხმის უფლება) და ამავე დროს იგი ადმინისტრაციის ხელმძღვანელია (აღმასრულებელი ორგანო) და ფლობს საბჭოს გადაწყვეტილების უფლებას.

3. ჩრდილო-გერმანული (ჩრდილოეთ რაინ-ვესტფალია და ქვემო საქსონია). მოქალაქეები ირჩევენ მუნიციპალურ საბჭოს, რომელიც თავისი შემადგენლობიდან თავმჯდომარედ ირჩევს ბურგომისტრს. ბურგომისტრი წარმოადგენს წარმომადგენლობითი ორგანოს ხელმძღვანელს. შემდეგ, საბჭო ირჩევს მუნიციპალურ დირექტორს, როგორც აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელს. საბჭო აგრეთვე ირჩევს განყოფილებების უფროსებს. მუნიციპალურ საბჭოს უფლება აქვს თვითონ გადაწყვიტოს დირექტორის კომპეტენციის სფეროში შემავალი საკითხები.

4. სამხრეთ-გერმანული მოდელი (ბადენ-ბადენი, ვიურტებერგი და ბავარია). მოქალაქეები ირჩევენ მუნიციპალურ საბჭოს და ამავე დროს, პირდაპირი არჩევნებით - ბურგომისტრს (აღმასრულებელი ხელმძღვანელი). ამ შემთხვევაში აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელი და მუნიციპალური საბჭოს თავმჯდომარე ერთდროულად არის ბურგომისტრი, რომელსაც საკადრო საკითხებისა და მუნიციპალიტეტის საგეგმო-ფინანსური საქმიანობის სფეროში დიდი უფლებამოსილება გააჩნია. მუნიციპალური განყოფილებების უფროსებს ირჩევს მუნიციპალური საბჭო და ისინი ემორჩილებიან ბურგომისტრს.

5. ხუთი ახალი ფედერალური მიწის კომუნალური მოწყობა. მოქალაქეები პირდაპირი არჩევნებით ირჩევენ მუნიციპალურ საბჭოს. მუნიციპალური საბჭო თავისი შემადგენლობიდან ირჩევს საბჭოს თავმჯდომარეს ან პრეზიდიუმს. აგრეთვე საბჭო ირჩევს ბურგომისტრს (აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელი). ბურგომისტრი აირჩევა 5 წლის ვადით და შედის პრეზიდიუმის შემადგენლობაში. ხუთი ახალი ფედერალური მიწის ტერიტორიაზე იქმნება კოლეგიალური ორგანო (მაგისტრატი). მაგისტრატი იქმნება იმ ქალაქებში, სადაც მოსახლეობის რაოდენობა 100 000-ზე მეტია. მცირე რიცხოვან თემებში შესაძლებელია წარმომადგენლობით და აღმასრულებელ ორგანოს ხელმძღვანელობდეს ერთი პიროვნება. ამ შემთხვევაში მკვეთრად უნდა იყოს გამიჯნული წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ხელისუფლება.

ჩვენ მიმოვიხილეთ ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევის, ფორმირებისა და სტრუქტურის სფეროში რამდენიმე დემოკრატიული ქვეყნის გამოცდილება. მტკიცება არ უნდა იმ აზრს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები სახელმწიფოს ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს რგოლს წარმოადგენს. რამდენადაც დამოუკიდებელი არიან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები ადგილობრივი პრობლემების გადაწყვეტაში, იმდენად დემოკრატიულია სახელმწიფო.

გამოყენებული ლიტერატურა:

1. „ადგილობრივი მართვის ორგანიზაცია საზღვარგარეთის ქვეყნებში”. თბილისი. „ზედაშე”, 1991 წ.

2. ო. ბეჟიტაშვილი, ო. მიქელაძე, „იტალიის სახელმწიფო სისტემა”, თბილისი, 1997 წ.

3. Реформы Серен Хэггурт Кай Кронваль Курт Рибердаль - Местное самоуправление в Швеции. Традиции и реформы. Швеция. Стокгольм 1996 г.

4. Вольфганг Гизевиус - „Политика местногог самоуправления в ФРГ” 1995 г.

5. В. Маклакова - „Иностранное Конституционное Право” Москва, 1997 г.

6. Ведомости Литовской Республики №4. „Закон Литовской Республики О Выборах Советов Самоуправлений”.

7. Schonfelder. Deutsche Gesetze. Textsammlung. Deuschen Bundestag. Bonn 1996.

მიხეილ სარჯველაძე
ირმა გელაშვილი

სახელმწიფოსა და ეკლესიას შორის ურთიერთობის საკითხი ოდითგანვე მნიშვნელოვანი იყო. მათ ისტორიას შორის ზღვრის გავლება საოცრად რთულია, რადგან ისინი ერთმანეთის გარეშე წარმოუდგენელიც კი არიან. ქართულმა სახელმწიფომ და ეკლესიამ თავისი მრავალსაუკუნოვანი არსებობის მანძილზე უაღრესად რთული და ძნელი გზა განვლო. დიდი მსხვერპლი იქნა გაღებული იმისათვის, რომ სახელმწიფოს დამოუკიდებლობა, ეკლესიას კი, თავისი სიწმინდე შეენარჩუნებინა.

ქრისტიანობის სახელმწიფო რელიგიად გამოცხადებამ უაღრესად დიდი როლი შეასრულა არა მარტო ქართლის და მთისა და ბარის მოსახლეობის ერთ მთლიან ერად ჩამოყალიბებაში, არამედ საქართველოს კუთხეების მოსახლეობის დაახლოებისა და ერთიანი ქვეყნის შექმნის საქმეში. ქრისტიანობის შემოსვლამ დააჩქარა ფეოდალური ურთიერთობების დამკვირდება, ამიტომ იგი საზოგადოებრივი განვითარების ამ ეტაპზე უსათუოდ პროგრესული მოვლენა იყო. ამასთან, იგი წიგნიერი რელიგია იყო და შესაბამისად, ხელს უწყობდა ერთიანი ქართული კულტურის, ენისა და სახელმწიფოს განვითარებას.

სახელმწიფოსა და ეკლესიას შორის ურთიერთობის დილემა დღესაც მეტად აქტუალურია. განსაკუთრებული სიმწვავით დგას საკითხი სინდისის, აღმსარებლობისა და რწმენის თავისუფლების შესახებ. ჯერ კიდევ 1918 წლის 23 იანვარს ვ.ი. ლენინის დეკრეტმა „სინდისის თავისუფლების შესახებ” რელიგიური ორგანიზაციების უფლებები დააკანონა და მისი სამართლებრივი რეჟიმი განსაზღვრა, ასევე უფლებრივად გაათანაბრა ყველა რელიგიური, საეკლესიო ორგანიზაცია. 1921 წლის 15 აპრილს, ამდეკრეტის შესაბამისად, საქართველოს რევოლუციურმა კომიტეტმაც გამოსცა დეკრეტი „სინდისის თავისუფლების შესახებ” და განახორციელა მსგავსი ღონისძიებები. მოქალაქეებს უფლება მიეცა ეღიარებინა ნებისმიერი რელიგია ან გამხდარიყო ათეისტი.დეკრეტით, აკრძალული იყო რელიგიურ საზოგადოებათა წევრების მიმართ ძალდატანებითი ზემოქმედება. საქართველოს 1921 წლის 21 თებერვლის კონსტიტუციის 31-ე მუხლში ნათქვამია: „ყოველი მოქალაქე სინდისის სრული თავისუფლებით სარგებლობს. მოქალაქის დევნა და მის პოლიტიკურ თუ სამოქალაქო უფლებათა შეზღუდვა სარწმუნოების ან რწმენის გამო არ შეიძლება. ყველას შეუძლია აღიაროს ის სარწმუნოება, რომელიც სურს, ან სარწმუნოება გამოიცვალოს ან და არც ერთ კულტს არ ეკუთვნოდეს”.

რწმენის თავისუფლება ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა შორის ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანია. გასაკვირი არაა, რომ აღმსარებლობის შესახებ ნორმათა ადგილი ქვეყნის უძირითადეს კანონში, ქვეყანაში მოქმედის სამართლებრივი აქტების „პირამიდის” წვერზე მდგომ აქტში - კონსტიტუციაშია მოთავსებული. ამის მიზეზი იმაში მდგომარეობს, რომ იმ ფორმაციაში, დროში, სივრცეში, და ბოლოს, საზოგადოებაში, სადაც ჩვენ ვცხოვრობთ და ვიღწვით, სადაც სამართლებრივი სახელმწიფოს შექმნის საკითხი დგას და რომლისთვისაც, თავის მხრივ, პიროვნების თავისუფლების უმაღლესი ხარისხით უზრუნველყოფაა დამახასიათებელი, შეუძლებელი იქნებოდა ზემოაღნიშნული პრობლემის ღიად დატოვების გზით ადამიანის უფლებათა შორის ერთ-ერთი უმთავრესის დეკლარირება (ლაპარაკია აღმსარებლობის თავისუფლებაზე). ყოველ შემთხვევაში, იურიდიულ სისტემაში ყოველთვის იარსებებდა საფრთხე იმისა, რომ დღეს თუ არა ხვალ ფასეულობათა შორის გადაუჭრელი შეურეგიბელი კონფლიქტი წარმოიშობოდა; ან სულ მცირე, ეს სამართალში იდეურ ინდუქციასთან მიგვიყვანდა.

და მაინც, რატომ განეკუთვნება აღნიშნული საკითხი კონსტიტუციის მიერ რეგულირებად ურთიერთობათა წრეს და რატომ არ შეიძლება მისი მოწესრიგება უფრო დაბალი რანგის ნორმატიული აქტების მეშვეობით? ზემოაღნიშნული არგუმენტი ასე ვთქვათ, დასმულ შეკითხვაზე მხოლოდ იდეურ-პოლიტიკურ ჭრილში გვაძლევს პასუხს. მაგრამ, ჩვენი აზრით, წმინდა იურიდიული მოტივიც საკმაოდ დამაჯერებელია.

ცნობიერის განვითარების თანამედროვე ეტაპზე, სხვადასხვა მიზეზების გამო საზოგადოების წინაშე ხშირად იჩენს თავს აღმსარებლობისა და მისი თავისუფლების საკითხი და, რაოდენ გასაკვირიც არ უნდა იყოს, თავისი არსით, იღებს პრობლემურ ხასიათს და სხვადასხვა წრეებში დავის საგნად იქცევა. თუკი იმ გარემოებასაც გავითვალისწინებთ, რომ რელიგიის თავისუფლება საყოველტაოდ აღიარებულია, როგორც „წარუვალი და უზენაესი ადამიანური ღირსება” და, ამასთან ამ ნიშნის მიხედვით დაუშვებელია ადამიანთა დისკრიმინაცია, იმთავითვე აშკარა ხდება, რომ სწორედ კონსტიტუცია უნდა აწესრიგებდეს უძირითადეს დებულებას აღმსარებლობის თაობაზე, ხოლო კანონმდებლობა (ნებისმიერი ნორმატიული აქტი) და სახელისუფლებო საქმიანობა, რა სფეროშიც არ უნდა იყოს იგი რეალიზებული, მას უნდა შეესაბამებოდეს.

კანონის განმარტების ისტორიული მეთოდის მეშვეობითაც აშკარა ხდება აღნიშნული დასკვნის სისწორე. ისტორიული გარემო, რომელშიც ჩვენ ვცხოვრობთ და პერიოდი, როცა კონსტიტუცია იწერებოდა, არსებითად ერთია. საზოგადოების დღევანდელი და მაშინდელის სამართლებრივი კულტურისა და შეგნების დონე და ხარისხი იდენტურია. ხოლო დავას არ უნდა იწვევდეს ის საკითხი, რომ ამ ეტაპზე ჩვენ საზოგადოებაში რელიგიის თავისუფლება თავისი სოციალური ბუნებით აქტუალურია. ურთიერთობა, რომელიც ამ ხარისხის მნიშვნელობით დღის წესრიგში დგას, უდაოდ კონსტიტუციური რეგულირების კომპეტენციას წარმოადგენს.

ამდენად, ორი აზრი არ არსებობს, რომ აღმსარებლობის შესახებ უმთავრესი ნორმატიული მასალა კონსტიტუციაში უნდა იყრიდეს თავს, თუმცაღა არ არის გამორიცხული ამ სფეროს დასარეგულირებლად კონსტიტუციის შესაბამისი ნორმატიული აქტების მიღება და მოქმედება.

საქართველოს კონსტიტუციაში ისეთი დებულებები, რომლებიც უშუალოდ რელიგიას, მის თავისუფლებას ეხება, სამად-სამ მუხლშია გაბნეული. მაგრამ ხაზი უნდა გაესვას იმ გარემოებას, რომ ისინი მოწოდებულნი არიან კომპლექსური მოქმედებისაკენ, ვინაიდან სამივე მათგანი ერთ იდეური ხაზის შემადგენელ ელემენტს წარმოადგენს. უპირველეს ყოვლისა, ყურადღების ცენტრში ექცევა კონსტიტუციის მე-9 მუხლი, სადაც ნათქვამია: „სახელმწიფო აღიარების ქართული მართლმადიდებლური ეკლესიის განსაკუთრებულ როლს საქართველოს ისტორიაში, ამასთან ერთად აცხადებს რწმენისა და აღმსარებლობის სრულ თავისუფლებას, ეკლესიის დამოუკიდებლობას სახელმწიფოსაგან”. ამის შემდეგ, ჩვენთვის საყურადღებოა მე-14 მუხლი: „ყველა ადამიანი... კანონის წინაშე თანასწორია განურჩევლად... რელიგიისა”. დაბოლოს, ამავე აქტის მე-19 მუხლი: „ყოველ ადამიანს აქვს... აღმსარებლობისა და რწმენის თავისუფლება:. ერთი შეხევით, ამ სამი მუხლის შინაარსი თავისი მიზნებითა და დანიშნულებით არაადეკვატურია, მაგრამ საკამარისია გავიაზროთ ისინის, როგორც აღმსარებლობის თავისუფლების ერთიანი იდეა, რათა დავრწმუნდეთ, რომ ერთადერთი მიზანი, რაც კონსტიტუციის დამფუძნებლებს ამგვარის ნორმების შექმნისას ამოძრავებდათ, მდგომარეობს იმაში, რომ რეალურად დამყარდეს რელიგიის თავისუფლება. არამც და არამც არ იქნებოდა საკმარისი მხოლოდ მე-9 მუხლის დეკლარირება, ვინაიდან, ჩვენი აზრით, ეს გამოიწვევდა ამ უმნიშვნელოვანესი უფლების დაცვის საქმის მხოლოდ ხალხის სამოქალაქო ღირსების ამარა დატოვებას. ასევე, მე-14 მუხლის დამოუკიდებლად არსებობა დარჩებოდა ლიტონ ლოზუნგად, ვინაიდან, ცნობილია, რომ ამ მუხლში ჩამოთვლილი დებულებათა დასაფუძნებლად და ცხოვრებაში პრაქტიკულად გასატარებლად მათი მხოლოდ გაცხადება საკმარისი არ არის, არამედ საჭიროა ამ მუხლის დეტალიზაცია და მისი რეალიზაციისათვის მყარი სამართლებრივი გარანტიების დადგენა. რაც შეეხება მე-19 მუხლს, იგი წარმოადგენს მე-14 მუხლში ჩადებული დებულებების უკვე უშუალო ხაზგასმას. ამდენად, აშკარაა, რომ მხოლოდ ამ სამივე მუხლის ურთიერთშეთანხმებულობაა სახეზე, აუცილებელია, მათი კომპლექსური რეალიზაციის გარანტირება, წინააღმდეგ შემთხვევასი, ეს ერთ-ერთი უმთავრესი უფლება დაუცველი დარჩება, რაც რიგი ადამიანების, ან სულაც ადამიანთა ჯგუფის უუფლებობის „დაკანონებას” გამოიწვევდა, რაც სამართლებრივი სახელმწიფოს მშენებლობის გზაზე ჩვენი ქვეყნისათვის ყოვლად მიუღებელია. აუცილებელია ამ საკითხზე ყურადღების გამახვილება, მეტადრე დღეს, ვინაიდან, როცა კანონმდებლობა ფორმირების პროცესშია და სასამართლო პრაქტიკა ჯერ კიდევ მყარი არ არის, სახელმწიფო იმყოფება ტრანსფორმაციის პროცესში, ამ სიტყვის სრული მნიშვნელობით და, ბუნებრივია, ამ რაკურსით რეგრესის თავიდან აცილება, რაც შეიძლება აღმსარებლობის თავისუფლების (ისევე, როგორც ადამიანის სხვა არანაკლებ უფლებებისა და თავისუფლებეის) პერმანენტულ დარღვევაში ან თუნდაც მათ არ შესრულებაში გამოიხატოს.

მაშასადამე, ზემოთ დასახელებული სამი მუხლი კონსტიტუციაში თავისი არსით ერთნაირია, რისი ძირითადი პარამეტრიც მათი საერთო მიზანი და მოწოდებაა.

კონსტიტუციის მე-9 მუხლზე გვინდა გავამახვილოთ კვლავაც ყურადღება. რელიგიური თავისუფლების ისეთი ხარისხი, როგორიც ჩვენ დღეს გვაქვს, არ არსებობდა კონსტიტუციონალიზმის დამკვიდრებამდე. ხშირად ერთ რომელიმე ოფიციალურ რელიგიურ ჯგუფს ეძლეოდა თავისი მრწამსის პრაქტიკული აღმსარებლობის ნებართვა. ყოველი ქვეშემრდომი ვალდებული იყო დამორჩილებოდა ეკლესიის მოთხოვნებს, რაც სხვა აღმსარებლობის ადამიანებს ამ უძირითადეს უფლებას ართმვდა. მაგრამ დროთა განმავლობაში გავრცელდა წინააღმდეგობა ერთი ეკლესიის, როგორც ოფიციალური სახელმწიფო ეკლესიის, შემოღებისადმი. საზოგადოების დიდი ნაწილი დაეთანხმა იმ აზრს, რომ ეკლესიის შემოღება რელიგიისათვის საზიანო იქმნებოდა და სახელმწიფოზე მეტად უარყოფითად იმოქმედებდა. სამწუხაროდ, დღემდე შემორჩა რელიგიური შეუმწყნარებლობის საფრთხე, რაც სიკეთისა და თანმშრომლობის იდეის გაღვივების ნაცვლად, მთელი ისტორიის მანძილზე კონფლიქტებს იწვევდა და ადამიანის ძირითად უფლებებს არღვევდა. საერთოდ, ადამიანის თავისუფლება იმ რწმენის თავისუფლებასაც მოიცავს, რომელსაც ადამიანის გონება და სინდისი კარნახობს. ოფიციალურად შემოღებული რელიგიური დაწესებულებები კი ხშირად არღვევენ ამ ძირითად უფლებას. ჩვენი აზრით, საზოგადოებისათვის რელიგია მეტად ფართო რეზონანსის მომცველია. ყოველ პიროვნებას აქვს ბუნებითი უფლება იქონიოს საკუთარი რელიგიური მრწამსი. კონსტიტუციის მე-9 მუხლის მოთხოვნა კი ამ შეხედულების გამოხატულებაა. თომას ჯეფერსონის სიტყვები რომ მოვიშველიოთ, ეს დებულება „გამყოფ კედელს ქმნის ეკლესიასა და სახელმწიფოს შორის”. მაგრამ, თუკი, ერთი შეხედვით, აღნიშნული მუხლი ჩანს უბრალოდ, სიღრმისეული ანალიზისას, დავრწმუნდებით, რომ სადავოა საკითხი იმის თაობაზე, თუ რას ნიშნავს ეკლესიასა და სახელმწიფოს ურთიერთგამიჯვნა. აღნიშნული პრობლემა შეფასებით ხასიათს ატარებს და გადასაჭრელად რთულია იმდენად, რამდენადაც პრაქტიკულად ძნელია იმ ზღვარის დანახვა, რაც რელიაგიასა და სახელმწიფოს შორის არსებობს. მიუხედავად საკითხის მთელი სირთულისა, საჭიროა რომ, იგი გადაიჭრას, ვინაიდან მასზე თვით აღმსარებლობის თავისუფლების რეალიზაციაა დანმოკიდებული. ცხადია, რომ სახელმწიფოსათვის ამ უმნიშვნელოვანესი უფლების დაკანონება და შემდეგ, ყოველდღიურ ცხოვრებაში რეალურად გატარება მისი საზოგადოების შინაგანი მოთხოვნილებაა და არა ხელისუფლების ფასადის შელამაზება.

და მაინც, რა მოცულობით უნდა იყვნენ სახელმწიფო და რელიგია ერთმანეთისგან გამიჯნული? სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, რა როლს უნდა ასრულებდეს რელიგია სახელმწიფოში და რამდენად უნად უყოს ეკლესია მასზე დამოკიდებული ან საერთოდ, უნდა იყოს კი? ამ საკითხთან დაკავშირებით, არსებობს განსხვავებული მოსაზრებები.

როგორც ცნობილია, რელიგიის თავისუფლება გულისხმობს ადამიანის თავისუფლებას-ღმერთი სწამდეს, ან პირიქით, - არ სწამდეს. საინტერესოა, რამდენად ექცევა რელიგიური თავისუფლება კანონმდებლობასთან კოლიზიურ მდგომარეობაში თუნდაც იმ შემთხვევაში, როცა კონსტიტუციის 71-ე მუხლში განსაზღვრული პრეზიდენტის ფიცის ტექსტში მოცემულია შემდეგი: „... ღვთისა და ერის წინაშე ვაცხადებ...” ხომ არა არის აქ ძალდატანება ან ადამიანის რელიგიური თავისუფლების დარღვევა? ასეთი მაგალითებით უხვია ყოველდღიური გამოცდილება და ამიტომ დასმული შეკითხვა ჯეროვან პასუხს საჭიროებს. ჩვენი აზრით, ამგვარი კვაზი დარღვევები საზოგადოებისათვის არ უნდა იყოს შესაშფოთებელი. თუკი ჩვენ ზემოაღნიშნულ მოვლენებს მათემატიკური სიზუსტის მოთხოვნებით მივუდგებით, მაშინ რელიგიასა და სახელმწიფოს შორის ზღვარი არარსებულად მოგვეჩვენება, საკმარისია ობიექტური თვალსაწიერიდან გადმოხედვა, რაც საშუალებას მოგვცემს დავინახოთ, რომ პირიქით, აღნიშნული ქემდებანი ხელს უწყობს რელიგიის თავისუფლების დამკვიდრებას. ამგვარ შემთხვევებში ადგილი აქვს უბრალო ფორმალურ ტრადიციას, რაც საკმაოდ დასაშვებია და მეტიც, მათთან ბრძოლა, ჩვენი აზრით, უტოპიურიცაა და უაზროც. ამის საილუსტრაციოდ განვიხილოთ თუნდაც ზემოაღნიშნული პრეზიდენტის ფიცის მაგალითი. აქ შემოღებულია ქართულ ენაში საუკუნეების მანძილზე გავრცელებული უბრალო ფიცის ფორმის ტრადიცია. რომელი აღმსარებლობისაც არ უნდა იყოს პრეზიდენტი, ღმერთი ყველა რელიგიას თან ახლავს, ხოლო, თუ იგი სულაც ათეისტია, ასეც არ გვგონია, რომ უბრალოდ გავრცელებული და შემდგომ დაკანონებული ფრაზის წარმოთქმისას გადაულახავ დაბრკოლებას წააწყდეს.

ერთ-ერთი მოსაზრების თანახმად, მთავარია სახელმწიფოს მხრიდან არ მოხდეს წახალისება, რომელიმე რელიგიისათვის უპირატესობის მინიჭება. ამ მხრივ, ხაზი უნდა გაესვას სამოქალაქო სამართალში არსებულ ერთ საინტერესო ნორმას. კერძოდ, არ არის აკრძალული ბიძაშვილებს შორის ქორწინება. მედიცინის თანამედროვე მიღწევები ამგვარ ქორწინებათა ნეგატიურ შედეგებს, თუმცაღა ცხადყოფენ, მაგრამ კანონით მისი აკრძალამ არ იყო მიზანშეწონილი, ვინაიდან, როგორც ცნობილია, მაგალითად, ებრაული რელიგია, ამ სახის კავშირს დასაშვებად მიიჩნევს, ხოლო, ამ რელიგიური ნორმის კანონით შეზღუდვა, ჩვენი აზრით, არ შეიძლებოდა. ამის თქმის უფლებას ისიც გვაძლევს, რომ, თუკი ამგვარი ქორწინება ნეგატიური შედეგების დადგომისათვის მომატებულ საშიშროებას შეიცავს, ამ წესთან ბრძოლა საკამარისია საზოგადოებრივი დარწმუნების მეთოდითაც ისე, რომ სამოქალაქო კოდექსის რომელიმე მუხლი კონსტიტუციის მე-9, მე-14, ან მე-19 მუხლებთან კოლიზიურ მდგომარეობაში არ მოვაქციოთ.

ერთი შეხედვით, კონსტიტუციის მე-9 მუხლის დებულებასა და ზემოაღნიშნულს შორის შეუსაბამობაა. ამ დასკვნას გამოვიტანთ იმ შემთხვევაში, თუ მითითებული მუხლის ნაწილებს ერთმანეთისგან გავმიჯნავთ და ამგვარად განვიხილავთ, რის უფლებასაც დასახელებული საკითხის სისტემური განმარტების გამოყენებითი კვლევა არ გვაძლევს (ჩვენი აზრით, ჰერმენეფტიკის არც ერთი მეთოდის მეშვეობით კანონის ნების ახსნა არ იძლევა აღნიშნულ შეკითხვაზე დასტურს).

ამგვარად, მე-9 მუხლის ორივე ელემენტი, კონსტიტუციაში ერთი მთლიანი აზრის გამოსახატავად იქნა ჩადებული და ამის მიზეზი შემდეგია: დღესდღეისობით, ჩვენი ქვეყნის მოსახლეობის უმეტესი ნაწილი, ალბათ, შეკითხვაზე, - არის თუ არა საქართველო ოფიციალურად ქრისტიანული სახელმწიფო? მოგვცემდა დადებით პასუხს. თუ რატომ, ეს სულ სხავ საკითხია, მაგრამ ასეთ კონკრეტულ ვითარებაში რელიგიისა და სახელმწიფოს ურთიერთგამიჯვნის პრინციპის დეკლარირება მიიღებდა უბრალო ლოზუნგის ხასიათს, იქვე რომ არ ყოფილიყო რეპლიკა იურიდიულ სისტემაში მართლმადიდებლური ქრისტიანობის ადგილის თაობაზე. კანონმდებლობისგან ამგვარი რედაქციით მუხლის ჩამოყალიბება განპირობებული იყო იმით, რომ წინააღმდეგ შემთხვევაში გამოვიდოდა საჭირბოროტო საკითხისათვის გვერდის ავლა, რაც, ბუნებრივია, ყოვლად გაუმართლებელია.

შეიძლება ითქვას, რომ ამ მუხლში კონკრეტიზებული სახით არის გადმოცემული შემდეგი აზრი: ჩვენი სახელმწიფო დიდად აფასებს საქართველოს სახელმწიფოებრიობის ისტორიაში მართლმადიდებლური ეკლესიის დამსახურებას (და ამაზე თვალის დახუჭვა არც იქნება მართებული), თუმცაღა დღეს თანამედროვე კაცობრიობის განვითარების ამ ეტაპზე, რისი შემადგენელი, არსებითი ნაწილი ჩვენც ვართ, შეიცვალა ფასეულობათა მთელი სისტემა, კერძოდ, ვიდრე, მეოცე საუკუნემდე სახელმწიფოს ინტერესი სახელმწიფოს უზენაესი სიკეთე იყო და ცხოვრების ნებისმიერ სფეროში იმპრესიონალიზმის გამოყენება დასაშვები იყო, ახლა დროა ვიზრუნით ადამიანის თავისუფლებაზეც და ამდენად, ვაცხადებთ სურვილს ადამიანთა განსხვავება რელიგიის აღმსარებლობის ნიშნის მიხედვით, ხოლო ამისათვის კი, საჭიროა, უპირველეს ყოვლისა, „აღვმართოთ კედელი სახელმწიფოსა და რელიგიას შორის” (რაც არ ნიშნავს რელიგიის დევნას ან თუნდაც ყველაზე გავრცელებული ეკლესიის უუფლებობის დაკანონებას). და მაინც, აღნიშნული მოსაზრების თანახმად, საჭიროა ხაზი გაესვას იმ მარტივ ჭეშმარიტებასაც, რომ თანამედროვე ეპოქაში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დეკლარირება და შემდგომ, რეალიზაცია არ უნდა ხორციელდებოდეს ეროვნული, სახელმწიფოებრივი თუ რელიგიური კარჩაკეტილობისა და იზოლაციის გარემოში, არამედ იგი მოითხოვს აღნიშნული სიკეთის ცხოვრებაში გატარებას მხოლოდ და მხოლოდ ფართომასშტაბიანი ინტეგრირების ფოკუსში.

ჩვენმა საზოგადოებამ და მეტადრე სახელმწიფომ თავისი სახელისუფლო საქმიანობის პროცესში მთელი ენერგიულობით უნდა დაძაბოს ყურადღება და მიმართოს ძალისხმევა რელიგიური ფუნდამეტალიზმის წინააღმდეგ, ამ სავალალო მოვლენის თავიდან ასაცილებლად. თუკი ამ მიზნის განხორციელებას ვერ შევძლებთ, ეს მომავალში კონსტიტუციის მრავალი ფუნდამენტალური დებულებისათვის ძალის დაკარგვას გვიქადის, იმდენად, რამდენადაც თანასწორობის პრინციპი და ფუნდამენტალიზმი კოლიზიურ მდგომარეობაში აღმოჩნდება. ამგვარ მოვლენებს დემოკრატიის გზაზე მდგომი სახელმწიფო ყოველთვის უფრთხოდა და უფრთხის. დავუშვათ, რომ რომელიმე რელიგია, მაგალითად - მართლმადიდებლობა გამოცხადდა სახელმწიფო რელიგიად და ამ უკანასკნელმა შეიძინა სახელმწიფოს ორგანიზაციის შემადგენელი სტრუქტურული ელემენტის სტატუსი, - რა იქნება ამის შემდეგ? ყველაზე უკეთეს შემთხვევაში, თუ მოსახლეობის ნება დემოკრატიული იდეებით აბსოლუტურად განპირობებული აღმოჩნდება და თანასწორობის ურყევ პრინციპს შეინარჩუნებს, მაშინ ოფიციალურად შემოღებას არავითარი იურიდიული და პრაქტიკული მნიშვნელობა არ ექნება, ხოლო ეს, თავის მხრივ, საფუძველს გვაძლევს ვთქვათ, რომ კანონმდებლობა არ არის დახვეწილი და იდეურად გამართული, ერთი საერთო მიზნით განპირობებული. ასეთ შემთხვევაში კანონმდებლობა ვერ იკისრებდა ადამიანის უფლებათა დაცვის საქმეში მთავარი გარანტის დანიშნულებას, რაც, თავის მხრივ, ქვეყნის სტაბილურობისათვის პოტენციური საფრთხე იქნებოდა. მაგრამ შეიძლება კი, რომ კანონისა და მეტადრე კონსტიტუციის, როგორც კანონმდებლობის ბაზისის, სტაბილურობის გარანტიად მხოლოდ მოსახლეობის სამართლებრივი კულტურა გვევლინებოდეს? ალბათ, „კანონის კანონობისათვის” უპირველესი გარანტია ამ მისიისათვის თვით კანონის მზადყოფნაა. ე. ი. თვით ნორმატიული აქტი უნდა იყოს იმ დონეზე დახვეწილი და გამართული, რომ შემდგომში, მისი ცხოვრებაში პრაქტიკული გატარება შესაძლებელი გახდეს. ბუნებრივია, უხარვეზო კანონის მიღება ფაქტიურად შეუძლებელია, მაგრამ ერთი რამ ცხადია - დავა არ უნდა იყოს მისი მიზნებისა და იდეების ერთიანობასა და სრულყოფილების ირგვლივ, ისევე, როგორც კონსტიტუცია არ შეიძლება აწესებდეს რომელიმე რელიგიას სახელმწიფო ხელისუფლების არსებით კომპონენტად და ამასთან, რაიმე ცენზის მიუხედავად, ადამიანთა კანონის წინაშე თანასწორობას ესადაგებოდეს.

ყოველივე ზემოთქმულიდან გამომდინარე, „დამფუძნებელი პუნქტის” ყველაზე ოპტიმალური ვარიანტი სახეზეა და იგი სწორედ კონსტიტუციის მე-9 მუხლშია განთავსებული. აბსოლუტურად უსაფუძვლოა საზოგადოების გარკვეული ნაწილის მიერ გამოხატული შეშფოთება იმის თაობაზე, რომ აღნიშნული სახით „რელიგიური ნორმების” დადგენა საქართველოს მისთვის სანუკვარ თვითმყოფადობას გამოაცლის და მოსახლეობის ზნეობრივ მხარეს დააკნინებს. ალბათ, ამგვარი შეხედულებების სათავე ეგოისტური მიდგომითაა განპირობებული. ამის ფომზე კი, გვავიწყდება, რომ ძლიერის განსაკუთრებული უფლებამოსილებასუსტის უუფლებობას ნიშნავს. ამასთან, თვითმყოფადობაც და ზნეობაც ურყევი დარჩება, თუკი საამისო სურვილსა და ინიციატივას საკუთრივ ერი გამოიჩენს. სხვა მხრივ კი, თანამედროვე ეტაპზე შეიცვალა ის კონცეფცია, რაც საუკუნეთა მანძილზე საქართველოს სახელმწიფოებრიობის ქვაკუთხედად მიიჩნეოდა. მსოფლიოში დღეს არსებული სტანდარტების კვალობაზე გაგებამ „მამული, ენა, სარწმუნოება” დაკარგა ოფიციალური მნიშვნელობა თვით საზოგადოებისათვის და იგი უფრო არასამართლებრივ, საზოგადოებრივ, კულტურულ საწყისად იქცა, ვინაიდან „ადამიანის უფლებათა ეპოქაში” შეუძლებელია, რომ სახელმწიფოებრიობის ურყეობის გარანტიად გამოდიოდეს მოვლენა, რომელიც თუნდაც ერთი ადამიანის უფლებას დაარღვევს.

როგორც უკვე აღინიშნა, სახელმწიფოში რელიგიის როლთან დაკავშირებით არსებობს განსხვავებული მოსაზრებაც: საქართველოს მოსახლეობის აბსოლუტური უმრავლესობის აღმსარებლობას მართლმადიდებლური ქრისტიანობა წარმოადგენს. მართლმადიდებელ ეკლესიას უდიდესი როლი ენიჭება მოსახლეობის სულიერი ცხოვრებისა და სახელმწიფოს წარმატებული ფუნქციონირების საქმეში. იგი მთლიანად განმსჭვალავს საზოგადოების ყოფასა და მრავალსაუკუნოვან ქართულ კულტურას. ეკლესიისათვის განსაკუთრებული იურიდიული სტატუსის მინიჭება არ ნიშნავს მის სახელმწიფო რელიგიად გამოცხადებას და არ ითვალისწინებს ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების შეზღუდვას, რელიგიურ საფუძველზე მოქალაქეთა დევნას ამას ადასტურებს ევროპის ცივილიზებული და ტრადიციული ქვეყნების მაგალითები, რომლებიც ადამიანის უფლებების დაცვის და დემოკრატიზაციის ეტალონებად შეიძლება მივიჩნიოთ.

ევროპაში წარმატებით მოქმედებს სახელმწიფოსა და ეკლესიას შორის ურთიერთობის „პროტექციონისტული” მოდელი. ევროპის ინტეგრაციის პროცესის მიმდევრობისას, პოსტსაბჭოთა სამყაროს ქვეყნებიც მივიდნენ ასეთ მოდელამდე, რაც სახელმწიფოს მიერ ერთი ან რამდენიმე ეკლესიისათვის განსაკუთრებული იურიდიული სტატუსის მინიჭებით გამოიხატება. ევროპის მრავალ ქვეყანაში კათოლიკური, მართლმადიდებლური, ანგლიკანური და ლუთერანული ეკლესიები გამოცხადებულია აღიარებულ, ეროვნულ, ძირითად ტრადიციულ, ოფიციალურ ან სახელმწიფო რელიგიებად. ეს გარემოება ოდნავადაც არ ზღუდავს ამ ქვეყნებში მოქალაქეების კონსტიტუციურ უფლებებს და ამავე დროს, და ამავე დროს აფიქსირებს ეკლესიის ტრადიციულ და რეალურ ადგილსა და მნიშვნელობას. მაგალითად: ავსტრიაში სახელმწიფოსა და კათოლიკურ ეკლესიას შორის ურთიერთობა ეფუძნება კონკორდატს, რომლის თანახმად, კათოლიკური ეკლესია აღიარებულია „პრივილეგირებულად”. ბელგიაში, 1831 წელს, კონსტიტუციაში დაფიქსირდა კათოლიკური ეკლესიის განსაკუთრებული სტატუსი. აღსანიშნავია, რომ 1985 წელს, ბელგიის ხელისუფლებამ მართლმადიდებელ ეკლესიასაც „აღიარებულის” სტატუსი მიენიჭა, რაც სხვა მიმდინარეობებთან შედარებით გარკვეულ იურიდიულ პრივილეგიებს გულისხმობს. ირლანდიაში, 1937 წლის კონსტიტუციამ გამოაცხადა კათოლიკური ეკლესიის განსაკუთრებული სტატუსი. იტალიაში, 1929 წელს დადებული ლატერანის ხელშეკრულების მიხედვით, აღიარებულ იქნა კათოლიკური ეკლესიის სახელმწიფოებრივი ხასიათი. 1947 წლის კონსტიტუციამ სინდისის თავისუფლება გამოაცხადა, მაგრამ ძალაში დატოვა ლატერანის ხელშეკრულების დებულება ეკლესიის სახელმწიფოებრივი ხასიათის შესახებ. იტალიაში მოქმედებს „სამფენოვანი” სისტემა: კათოლიკური ეკლესია, კონფესიები, რომლებიც განსაკუთრებული სტატუსით სარგებლობენ და რომელთაც სახელმწიფოსთან ხელშეკრულებები - კონკორდატები აქვთ დადებული და მესამე ჯგუფები, რომლებიც საზოგადოებრივ წესრიგთან კონფლიქტებში იმყოფებიან.

პორტუგალიასა და ვატიკანს შორის 1940 წელს დადებულმა კონკორდატმა, კათოლიკურ ეკლესიას მთელი რიგი იურიდიული პრივილეგიები მიანიჭა. სოციალისტური სისტემის დაშლის შემდეგ, პოლონეთსა და ხორვატიაში, განსაკუთრებული იურიდიული სტატუსი მოიპოვეს კათოლიკურმა ეკლესიებმა. კონსტიტუციით სინდისისა და აღმასრულებლობის თავისუფლების დეკლარირებასთან ერთად, კათოლიკური ეკლესია კოლუმბიაში გამოცხადებულია ეროვნულ რელიგიად და ერის ერთიანობისა და საზოგადოებრივი წესრიგის ერთ-ერთ საფუძვლად.

ესპანეთის კონსტიტუცია რელიგიურ ორგანიზაციებს 4 ბლოკად ყოფს: კათოლიკური ეკლესია, საზოგადოებაში „ღრმად ფესვგადგმული” ეკლესიები, „არა ღრმად ფესვგადგმული”, მაგრამ აღიარებული კონფესიები, და ბოლოს, სექტები, რომელთაც კერძო გაერთიანების სტატუსი აქვთ.

გერმანიაში განსაკუთრებული სტატუსი მინიჭებული აქვს ორ რელიგიურ მიმდინარეობს - კათოლიკურსა და ლუთრეანულ ეკლესიას. ინგლისში სახელმწიფო რელიგია ორია: ანგლიკანური და შოტლანდიის პრესვიტერიანული. შვედეთში ლუთერანულ ეკლესიას მინიჭებული აქვს სახელმწიფოებრივი სტატუსი, მისი ოფიაციალური სახელწოდებაა - „შვედეთის ეკლესია” და მას სახელმწიფო აფინანსებს. ნორვეგიაში ლუთერანული ეკლესია სახელმწიფოებრივი სტატუსით სარგებლობს. ფინეთშიც ორი სახელმწიფო რელიგიაა: ლუთერანული და მართლმადიდებელი. პოლონეთში პარლამენტმა მიიღო ცალკე კანონმდებლობა მართლმადიდებელი ეკლესიის შესახებ, რომელშიც მოცემულია გარკვეული იურიდიული პრივილეგიები.

საბერძნეთის კონსტიტუციის მე-3 მუხლი აცხადებს: „საბერძნეთის ძირითად რელიგიას წარმოადგენს „აღმოსავლეთის მართლმადიდებელი ქრისტეს ეკლესია”.

ყოველივე ზემოაღნიშნული ცხადყოფს იმ გარემოებას, რომ რომელიმე ეკლესიის ან რელიგიური მიმდევრობისათვის განსაკუთრებული სტატუსის მინიჭება არ არღვევს საერთაშორისო ნორმებს, ფაქტებსა და ხელშეკრულებებს; არ ხდება „სუსტთა უუფლებობის” დაკანონება და დემოკრატიზაციის პრინციპების დარღვევა. ხოლო იმის გარანტიად, რომ ერთი ეკლესიისათვის პრივილეგიების მინიჭება სხვათა უფლებების შეზღუდვას არ გამოიწვევს, ისევ კონსტიტუციის მე-9 მუხლის დებულება გვევლინება: „სახელმწიფო აცხადებს რწმენისა და აღმსარებლობის სრულ თავისუფლებას”.

რაც შეეხება სახელმწიფოში რელიგიის მდგომარეობის ამერიკულ მოდელს, რომელიც ნებისმიერი კონფესიისადმი სახელმწიფოსაგან აბსოლუტურად ნეიტრალურ დამოკიდებულებას გულისხმობს, ყოვლად მიუღებელია ისეთი ტრადიციული ქვეყნისათვის, როგორიც საქართველოა, ამ შემთხვევაში სხვადასხვა რელიგიებთან მართლმადიდებლური ქრისტიანობის გათანასწორება, ფაქტიურად უთანასწორობასა და საქართველოს სულიერ ცხოვრებაზე უარის თმას ნიშნავს. ჩვენთვის ორიენტირი უნდა უყვნენ ევროპის მრავალსაუკუნოვანი კულტურის მქონე ქვეყნები. თუმცა, იმ გარემოებასაც უნდა გავუსვათ ხაზი, რომ მართლმადიდებლური ქრისტიანობისთვის განსაკუთრებული სტატუსის მინიჭებაში არ იგულისხმება მისი გაბატონებული მდგომარეობა და რადიკალიზმი. მაგალითად, ქეთევან წამებულის საზოგადოების პროექტში „რწმენისა და აღმსარებლობის შესახებ” აღნიშნულია რადიკალური მოთხოვნები, კერძოდ, პარლამენტმა არ შეიძლება მიიღოს კანონი ვნების კვირაში. ასეთი უკიდურესობაც არ უნდა იყოს მიზანშეწონილი. მხოლოდ საჭიროა, რომ სახელმწიფომ აღნიშნოს მისი არსებობისათვის აუცილებელი ისეთი კომპონენტები, როგორებიცაა ენა და სარწმუნოება.

იმის დასამტკიცებლად, რომ დღეს, ქრისტიანობის განსაკუთრებული როლის მიუხედავად, სხვადასხვა რელიგიურ მიმდევართა რწმენის თავისუფლების შეზღუდვა არ ხდება, გამოდგება საქართველოს პარლამენტის მე-10 მუხლის მე-3 პუნქტი, სადაც აღნიშნულია, რომ საქართველოს პარლამენტის პირველ სხდომაზე „შეიძლება მოწვეულ იქნენ საქართველოს კათოლიკოს-პატრიარქი, ქვეყნის სხვა რელიგიურ კონფესიათა უმაღლესი სასულიერო პირები”. თუმცა აუცილებელია იმის მითითებაც, რომ საქართველოს პრეზიდენტის ინაუგურაციის შემდეგ ხდება საქართველოს კათოლიკოს-პატრიარქის მიერ მცხეთის საკათედრო ტაძარში მისი დალოცვა. იგივე წესია გავრცელებული ბრაზილიაშიც, სადაც კათოლიკური ეკლესია ტრადიციულად აკურთხებს პრეზიდენტის ხელისუფლებას.¹

დამფუძნებელი და თავისუფალი აღმსარებლობის მუხლების კვლევის პროცესში ყურადღება გვინდა შევაჩეროთ ერთ მნიშვნელოვან მომენტზე. საკითხი ეხება მათ შორის ერთი შეხედვით არსებულ კოლიზიას. სავსებით შესაძლებელია, რომ მავანმა ეს ორი მუხლი ურთიერთგამომრიცხავად აღიქვას. აღნიშნული პრობლემის არსში უკეთ გარკვევის მიზნით, უმჯობესია განვიხილოთ იგი მაგალითის ფონზე. დავუშვათ, რომ საპროცესო კანონმდებლობა ესადაგება კონსტიტუციის მე-9 მუხლს იმ შემთხვევაში, თუკი ჩვენების მიცემას ავალდებულებს, ვთქვათ, მღვდელს, რაც დაკავშირებულია მღვდელმსახურებასთან. ამ დროს, კანონი აშკარად მხოლოდ საერთო მიზნებით ხელმძღვანელობს, რითაც ნებისმიერ რელიგიას იგნორირებას უკეთებს იმდენად, რამდენადაც რელიგიის თავისუფლება ხელისუფლების მხრიდან გარკვეული აფირმატული მიდგომით არის გარანტირებული. დაუშვებელი იქნებოდა საპროცესო კანონმდებლობას ანგარიში არ გაეწია რელიგიური მღვდელმსახურებისათვის, ვინაიდან, წინააღმდეგ შემთხვევაში, დაუცველი დარჩებოდა მოსახლეობის ფართო მასა იმით, რომ მათი რელიგიური თავისუფლება, თვით შესაბამისი რელიგიის პროპორციულად, დაკნინდებოდა, იქნებოდა სახელმწიფოს მხრიდან იგნორირებული, რაც არ ნიშნავს სახელმწიფოსა და რელიგიის ურთიერთნეიტრალიტეტს, არამედ ეს რელიგიური ჯგუფების უშუალო დისკრიმინაციაა. სწორედ ამ მოტივით იქნა მითითებული სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 141-ე მუხლში შემდეგი დებულება: „მოწმედ არ შეიძლება გამოძახებულ და დაკითხულ იქნეს სასულიერო პირი იმ გარემოებათა შესახებ, რომლებიც მას გაანდეს აღსარების დროს.”

ზემოაღნიშნული ნორმის სანქციონირებით სახელმწიფომ დაადასტურა თავისი ორიენტაცია - ადამიანებს მიანიჭოს მაქსიმალურად მათი ერთ-ერთი უძირითადესი უფლების - აღმსარებლობის თავისუფლების განხორციელების გარანტია, რაც, ბუნებრივია მისასალმებელია.

რელიგიისა და აღმსარებლობის თავისუფლება სახელმწიფომ არ უნდა დატოვოს ფარატინა ქაღალდზე, არამედ უნდა უზრუნველყოს მისი ეფექტური დაცვა უმაღლესი ხარისხით, ე. ი. გარანტირებული უნდა იყოს ნებისმიერი ადამიანის უფლება - არ სწამდეს, ან პირიქით, სწამდეს, ოღონდ ამ სიტყვის სრული მნიშვნელობით. ადამიანის რწმენა არ შეიძლება დარჩეს მხოლოდ მისი მედიტაციის ნაწილად, არამედ ხელისუფლება მას ხელს უნდა უწყობდეს, რათა მან სწორი და ნორმალური გამოვლინება მიიღოს. ეს, უპირველეს ყოვლისა, უნდა გამოიხატებოდეს იმით, რომ ადამიანი დაცული უნდა იყოს აღმსარებლობის გამო დევნისა და კანონის წინაშე უთანასწორობისაგან, რაც სახელმწიფო მისიაა.

კონსტიტუციის მე-19 მუხლში აღნიშნულია, რომ „დაუშვებელია ადამიანის დევნა... აღმსარებლობის ან რწმენის გამო”. აქ, ჩვენი აზრით, არაფერია საპრობლემო, გარდა იმისა, რომ ხელისუფლება და საზოგადოება რეალურად იღვწოდნენ ამ სიტყვების საქმედ გადასქცევად. მაგარამ არის კონკრეტული შემთხვევები, როცა ამგვარი დევნა გამართლებულია, ყოველ შემთხვევაში - ბრძოლა, თუკი რელიგიის თავისუფლება სხვათა უფლებებს დაუპირისპირდება. მართალია, რწმენისა და აღმსარებლობის თავისუფლების აღიარება სახელმწიფოს მხრიდან უდიდესი მნიშვნელობის მქონე მოვლენაა და დემოკრატიულ და სამართლებრივ სახელმწიფოში ადამიანს უნდა ჰქონდეს სრული არჩევანი იყოს ნებისმიერი აღმსარებელი ან სულაც ათეისტი, მაგრამ ამ დებულებას გარკვეული უარყოფითი მხარეებიც გააჩნია. სამწუხაროდ, ამა თი იმ რელიგიური მიმდინარეობების წევრებს რწმენის თავისუფლება ესმით უფლებად აკეთონ ის, რაც მას სურთ და სწამთ. ეს რწმენა კი ეწინააღმდეგება არა მარტო მართლმადიდებლობას, არამედ ზოგადსაკაცობრიო ღირებულებას, მიმართული სახელმწიფო ხელისუფლებისა და სოციალური ინსტიტუტების წინააღმდეგ და პიროვნებისათვის დიდი ზიანი მოაქვს.

დღეისთვის მრავალი მაგალითი არსებობს იმისათვის, რომ სრული პასუხისმგებლობით განვაცხადოთ: რელიგიური წესების განხორციელება არღვევს სხვათა უფლებებს და ხშირად ეწინააღმდეგება რაიმე ფასეულობას.

უკანონო ნივთიერებების, როგორც რელიგიური საიდუმლოს, გამოყენება მორწმუნეებს აიძულებდა, რომ დაერღვიათ კანონი. ასე მაგალითად: „ეთიოპური სიონის კოპტური ეკლესიის” წევრები ეწეოდნენ „მარიხუანას” იმ რწმენით, რომ ეს არის ქრისტეს ხორცი და სისხლი. ცხადია, რომ უკიდურესობამდე მიყვანილი რელიგიის აღმსარებლობის თავისუფლება შეიძლება გამოყენებულ იქნას, როგორც უკანონო ქმედების ნებართვა. ამის გარდაუვალი შედეგი იქნება რელიგიურ თავისუფლებასა და სოციალურ წესრიგს შორის კონფლიქტი.

აშშ-ი იყო შემთხვევა, როცა „მკვიდრი ამერიკელების ეკლესიის” ორმა წევრმა მოითხოვა, რომ გამონაკლისის სახით გარკვეულ პირებზე არ გავრცელებულიყო ორეგონის შტატის ის კანონი, რომელიც «პერიოტის” (ჰალუციგენის შემცველი კაქტუსი, გამოიყენებოდა ამერიკელი ინდიელების მიერ თავიანთი რელიგიური ცერემონიების დროს)² გამოყენებას კრძალავდა და დანაშაულად აცხადებდა.

რელიგიურ გაერთიანებათა იდეოლოგია ხშირად ეწინააღმდეგებოდა სახელმწიფოებრივ ინტერესებს, კერძოდ, მრავალი სექტა, მაგალითად - „იეღოვას მოწმეები”, „დუხობორები” და სხვა, თავიანთი წევრების სამხედრო სამსახურში შესვლის წინააღმდეგ გამოდიან. თუ გავითვალისწინებთ იმას, თუ რა შეიძლება სექტანტთა მიერ ამ დებულებით ხელმძღვანელობას მოჰყვეს, თუნდაც საომარ ან საგანგებო სიტუაციებში, მივხვდებით, რომ სახელმწიფოს სიძლიერესა და თავდაცვისუნარიანობაზე ლაპარაკიც კი ზედმეტი იქნება. აღსანიშნავია, რომ იუსტიციის სახალხო კომისარიატის 1924 წლის 9 ივლისის ინსტრუქციის მიხედვით, სექტას აკრძალული ჰქონდა „რელიგიური რწმენის საბაბით სამხედრო სამსახურზე და სხვა სამოქალაქო ვალდებულებებზე უარის თქმა”. იგივე აკრძალვას ითვალისწინებს საბერძნეთის კონსტიტუცია, რომლის მე-13 მუხლის მე-5 პუნქტშია აღნიშნული: „არავის არ შეუძლია თავისი რელიგიური მრწამსის გამო აიცდინოს სახელმწიფოს წინაშე დაკისრებული მოვალეობა ან უარყოს კანონისადმი მორჩილება”. ჩვენი აზრით, აუცილებელია მომავალ კანონში „სინდისის თავისუფლებისა და რწმენის აღმსარებლობის შესახებ” დაფიქსირდეს ანალოგიური ნორმა, როგორც სახელმწიფო უსაფრთხოების დაცვის ერთ-ერთი გარანტია.

რელიგიური მიმდინარეობები ავითარებს ფანატიზმს, რაც მეტად მავნებელია და ადამიანის ფსიქიკაზე უარყოფითად მოქმედებს. ისინი ცდილობენ თავიანთი თავი მიიყვქნონ რელიგიურ ეგზალტაციამდე, ვარდებიან ისტერიკაში, რის შედეგადაც მერყევ და „ემოციურად” „დამუხტულ” პირებს უჩნდებათ მასობრივი ილუზიები, ჰალუცინაციები, რაც ადამიანის ფიზიკურად და ფსიქიკურად გამოფიტვასა და ფსიქიურ დაავადებას იწვევს. მაგალიტად, „მხტუნავები, რელიგიური რიტუალების შესრულების დროს,ნ დახტიან გატიტვლებული, „იმოწმებენ რა ადამსა და ევას, რომელთაც არ რცხვენოდათ თავიანთი შიშიშვლის გამო”. ხშირად კი, ამ სექტის ხელმძღვანელები მოითხოვდნენ მათთან მიეყვანათ ქალიშვილები, როგორც ხარკი ღვთისადმი.

ფანატიზმის უმაღლესი დონე აღინიშნება „სკოპცებში” რომელთა საქმის შესწავლისას, სასამართლომ გამოავლინა შემდეგი ულმობლობა: სექტანტები გავარვარებული რკინითა და დანებით აწარმოებდნენ დაკოდვას. ხოლო იმისათვის, რომ ეს ფაქტი არ გახმაურებულიყო აშინებდნენ ხალხს. ასე რომ, სექტის მართვა-გამგეობა ხშირად შიშსა და ტერორს ემყარება, რაც სამწუხაროდ დღესაც გრძელდება.

რელიგიური გაერთიანებების წევრები „რწმენის საბაბით” ხშირად ადამიანის ჯანმრთელობისა და სიცოცხლის წინააღმდეგ მიმართულ დანაშაულს სჩადიან. მაგალითად, „იეღოვას მოწმეები” კრძალავენ სისხლის გადასმას. 1996 წელს ლატვიაში საავადმყოფოში დიდი რაოდენობით სისხლის დაკარგვისგან გარდაიცვალა აღნიშნული სექტის მიმდევარი, 17 წლის რუსი გოგონა, რადგან „იაღოველმა” დედამ ექიმებს ნება არ დართო მისი ქალიშვილისათვის სისხლი გადაესხათ. მსოფლიოში ამ სექტის მიმდევართა მსგავსი უარის გამო დაღუპვის უამრავი შემთხვევაა რეგისტრირებული. ასეთი მოქმედებები განსაკუთრებით საშიშია მშობიარეთათვის. სექტანტები არ ერიდებიან ნებისმიერი ფორმითა და საშუალობით მკვლელობის ჩადენას. ასე მაგალითად, 1994 წლის 22 მარტს, ქ. ვერდსკში „საჰაჯა-იოგასა“ კულტის მიმდევარმა ქალმა რიტუალურად მოკლა საკუთარი წლინახევრის გოგონა. მკვლელობა განსაკუთრებული სისასტიკით აღასრულა „ეშმაკეულმა დედამ“, შვილს გულის არეში სკალპელით ორმოცზე მეტი ჭრილობა მიაყენა. აღსანიშნავია, რომ შემდგომში „საჰაჯა-იოგას” სექტის მიმდევრებმა რიტუალური წესები შეასრულეს იმ ბინაში, სადაც ეს შემზარავი ბოროტმოქმედება მოხდა.

ენით აღუწერელი სისასტიკე აღინიშნებოდა სატანისტების „რწმენაში”, 1994 წლის 28 აპრილს ქ. ნოვოსიბირსკში, სატანისტმა რიტუალური ხანჯლით მოკლა 33 წლის ესლი და შემდეგ განაცხადა, რომ მსხვერპლი სატანას შესწირა. 95 წლის 12 ივნისს კი, ამ სექტის წარმომადგენელმა, „დაკისრებული მისიის საფუძველზე, შვიდი წლის გოგონა მოკლა და შემდეგ, მოკლულის სხეულს შეურაცხყოფა მიაყენა.³ მსგავსი მაგალითებით სავსეა საზღვარგარეთის ქვეყნების პრაქტიკა. ჩვენდა საბედნიეროდ უნდა ითქვას, რომ დღეისათვის საქართველოს გამოცდილება ასეთი შემთხვევებით მწირია. თუმცა, აუცილებლად უნდა გავითვალისწინოთ ის შედეგები, რაც უკიდურესობამდე მიყვანილი რწმენის თავისუფლების შეუზღუდველობას შეიძლება მოჰყვეს.

საქართველოში დღითი დღე მატულობს მწვალებლური სექტების რიცხვი. მათ მიერ ჩადენილი არამართლზომიერი ქმედებების დაფიქსირება თითქმის შეუძლებელი ხდება. სამწუხაროა, რომ რაც აქამდე ხმლითა და სიძულვილით აღჭურვილმა, ჩვენი ქვეყნის დაპყრობითა და ქართველთა განადგურების დაუოკებელი სურვილით აღტკინებულმა მტერმა ვერ დაგვმართა დღეს, როცა დაღუპვის საფრთხე აღარ უნდა გვემუქრებოდეს, საკმაოდ თავისუფლეად შეუზღუდავად და შეიძლება ითქვას, წარმატებითად ამას საკვებით, ტანსაცმლით, ჰუმანიტარული დახმარებებით, „ნუგეშითა” და „ჩვენი გადარჩენის” სურვილით „დატანჯული”, „წამებული” სექტანტები ახერხებენ.

კანონსაწინააღმდეგო ქმედებების გარდა, სექტანტები ეწევიან ამორალურ საქციელსაც. ისინი ქადაგებენ „სრულ თავისუფლებას”, „სისხლის აღრევას”. მაგალითად, 1996 წელს 49 წლის ფრანგ მოქალაქეს, რომელიც სექტის „ღვთის შვილების” წევრი იყო, საკუთარ ქალიშვილთან გარყვნილი ურთიერთობის გამო, 19 წლით თავისუფლების აღკვეთა მიესაჯა. ეს სექტა ქადაგებს აღვირახსნილობას. პოლიციის გამოძიებამ ცხადყო, რომ ინგლისში ამ ამორალურ სექტაში ჩართული ათასამდე ბავშვიდან სექსუალური ძალადობისა და არაადამიანური ცხოვრების პირობების გამო 116-ზე მეტი ბავშვი დაიღუპა.

სექსუალურ თავისუფლებას ქადაგებენ ხლისტებიც, რომელთა მიმდინარეობაში განსაკუთრებით მიღებული წესია: „უცოლნო - ცოლს ნუ შეირთავთ, ქმრიანებო, გაიყარენით”.

განსაკუთრებით მომრავლდა შემთხვევები, როცა ადეპტები თვითმკვლელობამდე მიდიან. მაგალითად, 1993 წლის აპრილში, „მაუნთ ქარმელად” წოდებულ მამულში ვინმე დევიდ კოროშის მიერ დაარსებული კულტის - „დავითის შტოს” ადეპტებმა მასობრივად დაიწვეს თავი. 1995 წლის სექტემბრიდან 8 გადარჩა, დაღუპულთა შორის 25 არასრულწლოვანი იყო. მასობრივმა თვითმკვლელობებმა, რომლებიც აღასრულეს სექტის - „სახალხო ტაძრის” წევრებმა ჯონსტაუნში (გაიანა, 1978 წლის 18 ნოემბერი), 911 ადამიანი იმსხვერპლა. მათ კალიუმციანიდით მოისწრაფეს სიცოცხლე.

სექტანტები სასტიკად უსწორდებიან თავიანთ წევრებს, რომლებიც სექტის წევრობაზე უარს განაცხადებენ. მაგალითად, დესტრუქციულმა სექტანტმა, „ანდადა მარგამ” სწორედ ამ მიზეზით მოკლა თავისი ყოფილი წევრები. 1972 წელს, ინდოეთში ეს გაერთიანება კანონგარეშედ გამოაცხადეს. სექტის ხელმძღვანელობა ტერორსა და შიშს ეფუძნება, ხოლო იმისათვის, რომ ხალხთა მასები სიბნელეში იყოლიონ, ისინი მაქსიმალურად დაიმონონ, მეთაურები თავანთი მოძღვრების საფუძვლად ადგენენ ისეთ მუხლებს, როგორებიცაა: წიგნებისა და ჟურნალების უარყოფა, სკოლაში სიარულის აკრძალვა და სხვა. აი, რას სწერდა დუხობორთა ხელმძღვანელი ვერიგინი: „მეცნიერება, წიგნიერება აფერხებს ადამიანის განვითარებას, ცოდნისა და სიმართლის განვითარებას, სკოლა კი რყვნის ბავშვების ზნეს.”⁴

კანონსაწინააღმდეგოა ასევე „მორმონების“ ზემოქმედებაც, რადგან სექტა არ კრძალავს მრავალცოლიანობას.

დღეს საქართველობაში თავისუფლეად მოქმედებენ შემდეგი სექტები: იეღოველები, ბაპტისტები, ორმოცდაათიანებელი, სკოპელები, სტაროობრიადელები, ევანგელისტები, მალაკნები, დუხობორები, ადვენტისტები, ხლისტები, მხტუნავები, სუბოტნიკები, კრიშნაიდები, სტავრაბრიადელები, რაჯნეში, „ნუნისის საძმო” და სხვა.

ამ მაგალითების ანალიზისას, ვრწმუნდებით, რომ აღნიშნული სახის ჯგუფებისა და სექტების ფუნქციონირება, არათუ არამართლზომიერია, არამედ დამღუპველიცაა. მათი მოქმედება ეწინააღმდეგება სახელმწიფოებრივ ინტერესებსა და ეროვნულ იდეოლოგიას; მიმართულია საზოგადოების ჩამორჩენილი ფენების სექტანტურ საზოგადოებებში ჩათრევისაკენ, რისთვისაც უკან არაფერზე იხევენ. აუცილებელია სახელმწიფოს მხრიდან შემუშავდეს გარკვეული მექანიზმები, რომლებიც მათ კანონისა და ზნეობის საწინააღმდეგო საქმიანობას შეზღუდავს. ასეთი იურიდიული ბარიერები არსებობს მსოფლიოს მრავალ ცივილიზებულ ქვეყანაში. მაგალითად, საბერძნეთის კონსტიტუციის მე-18 მუხლის თანახმად, „რელიგიისა და რელიგიის გაცხადების თავისუფლება, დამოკიდებულია მხოლოდ კანონით განსაზღვრულ შეზღუდვებზე, რაც აუცილებელია სახელმწიფოს უსაფრთხოების, საზოგადოების სიჯანსაღისა თუ ზნეობის ან კონსტიტუციით განპირობებული პიროვნების დაცვის მიზნით”.

მსგავსი შეზღუდვები არსებობდა საქართველოშიც. კერძოდ, საკავშირო ცენტრალური აღმასრულებელი კომიტეტის 1992 წლის დეკრეტი უფლებას აძლევდა რელიგიურ საზოგადოებებს მოქმედება დაეწყოთ შინაგან საქმეთა სახალხო კომისარიატში რეგისტრაციის შედეგად.⁵ ამ ორგანიზაციათა საქმიანობის შეწყვეტაც მხოლოდ აღნიშნული კომისარიატის განკარგულებით შეიძლებოდა გაუქმებულიყო. რელიგიურ სექტებს აკრძალული ჰქონდათ:

- საწარმოო გაერთიანებების, საერთო საცხოვრებლების შექმნა, ბიბლიოთეკის გახსნა;

- მორწმუნეთათვის მატერიალური დახმარება და ერთმანეთისათვის მკურნალობის აღმოჩენა;

- რელიგიური რწმენის საბაბით, სამხედრო სამსახურზე და სხვა სამოქალაქო ვალდებულებეზე უარის თქმა;

- რელიგიური ფანატიზმის გამოწვევა და საქმიანობა, რომელიც მოქალაქეებს ზიანს აყენებდა და მათ უფლებებს ლახავდა;

- ეროვნული შუღლის გაღვივება.

სახელმწიფო სექტანტებისათვის გარკვეულ აკრძალვებს არა მარტო აწესებდა, არამედ დადგენილი მოთხოვნების შეუსრულებლობის შემთხვევაში, რეაგირებდა კიდეც. კერძოდ, სისტემატური პროპაგანდისათვის, რომელიც ანტისახელმწიფოებრივი მოქმედებებისკენ იყო მიმართული, სექტანტები ისჯებოდნენ თავისუფლების აღკვეთით სამი წლის ვადით, ან გამასწორებელი სამუშაოებით ერთი წლის ვადით.

აქვე უნდა გავუსვათ ხაზი იმ გარემოებასაც, რომ საქართველოს ტერიტორიაზე არსებული ისეთი ტრადიციული რელიგიები, როგორიცაა: სომხეთის სამოციქულო (გრიგორიანული) ეკლესია, იუდაიზმი, ბუდიზმი და ისლამი, არავითარ დაბრკოლებას არ იწვევს არც სახელმწიფოს და არც საქართველოს მართლმადიდებლური ეკლესიის მხრიდან. როცა ლაპარაკია რელიგიური გაერთიანებებისა და სექტების უფლებათა შეზღუდვაზე, იგულისხმება სხვადასხვა ეგზოტიკური, სინკრეტული, ნეოწარმართული, მწვალებლური სექტები, რომელთა შესახებ უკვე ვისაუბრეთ.

ამ სფეროში საკმაოდ ასაინტერესო მექანიზმი შეიმუშავა რუსეთმა კერძოდ, კანონი „სინდისის თავისუფლებისა და რელიგიური გაერთიანების შესახებ” დადგენილია გარკვეული პირობები, რომ ესა თუ ის რელიგიური დაჯგუფება ოფიციალურად უფლებამოსილი გახდეს, არასრულოს ღვთისმსახურება, თავისუფლად იმოქმედოს და გაავრცელოს თავისი იდეოლოგია. ამასთან, რელიგიური გაერთიანება შეიძლება მხოლოდ რელიგიური ჯგუფისა და რელიგიური ორგანიზაციის ფორმით არსებობდეს. მე-6 მუხლის მიხედვით აკრძალულია ისეთი გაერთიანებების შექმნა და მოქმედება, რომლის მიზნები და საქმიანობა კანონს ეწინააღმდეგება. აღნიშნული კანონის მიხედვით, ახალი რელიგიის დასარეგისტრირებლად 15-წლიანი გამოსაცდელი ვადაა დადგენილი. რელიგიური ორგანოზაციის რეგისტრირება ხდება იუსტიციის სამინისტროში და აუცილებელია, რომ მისი შინაგანაწესი კანონს შეესაბამებოდეს. კონსტიტუციისა და მიმდინარე კანონმდებლობის დარღვევის შემთხვევებში რელიგიური ორგანიზაცია შეიძლება ლიკვიდირებულიც იქნას სასამართლოს მიერ. მე-14 მუხლის მიხედვით, ამის მიზეზი შეიძლება იყოს:

- საჯარო წესრიგისა და უსაფრთხოების დარღვევა;

- მოქმედება, რომლის მიზანია კონსტიტუციური წყობისა და რუსეთის ფედერაციის მთლიანობის დარღვევა;

- შეიარაღებული ფორმირებების შექმნა;

- ომის პროპაგანდა, ასევე სოციალური, რასობრივი, ეროვნული თუ რელიგიური შუღლის გაღვივება, კაცთმოძულეობა;

- მოქმედება, რომლის მიზანია ოჯახის დანგრევა;

- პიროვნების უფლებისა და თავისუფლების შეზღუდვა;

- ზნეობისა და კანონის საწინააღმდეგო ქმედება;

- ჯანმრთელობის წინააღმდეგ მიმართლი დანაშაული;

- ნარკოტიკულ და ფსიქოტროპიული ნივთიერებათა გამოყენება, რაც დაკავშირებულია მათ რელიგიურ რწმენასთან;

- თვითმკვლელობამდე მიყვანა;

- სიცოცხლისათვის საშიშ მდგომარეობაში სამედიცინო დახმარებაზე უარის თქმა;

- სავალდებულო განათლების მიღებაზე უარის თქმა;

- რელიგიური გაერთიანების წევრებზე ზემოქმედება ინდივიდუალური ქონების ორგანიზაციის სასარგებლოდ გამოყენების მიზნით.

ამგვარად, ზემოაღნიშნულ მიმდინარეობათა განხილვის შედეგად შეგვილია თამამად განვაცხადოთ, რომ ხშირად აღმსარებლობის თავისუფლება არამართლზომიერია და აქედან გამომდინარე მისი შეზღუდვა დასაშვებია. ამ მოსაზრებაზე დაყრდნობა, თუმცა ზოგიერთ რელიგიას ერთგვარ დაბრკოლებას შეუქმნის, მაგრამ, ჩვენი აზრით უმჯობესია უპირატესობა მივანიჭოთ ამგვარ პროცესებს თავისი თანმდევი, თუნდაც ნაწილობრივ ნეგატიური შედეგებით, ვიდრე მხარი დავუჭიროთ ისეთ სისტემას, სადაც ყველა რწმენას შეეძლება საკუთარი კანონის შექმნა. ეს მიგვიყვანდა სამართლის იდეის დაკარგვამდე და მისი უდავო შედეგიც ისევ ჩვეულებითი სამართლის უზენაესობა იქნება.

მათდა სასიქადულოდ უნდა ითქვას, რომ დღევანდელი ქართველობა შეურაცხყოფას აყენებს ფატს, ყელიდან იგლეჯს ჯვარს და მტრად ევლინება ეკლესიას, რომელმაც შემოუნახა სინდისი, ზნეობა, წესი, ტრადიცია და რაც მთავარია რწმენა, რომელიც არასოდეს შერყვნილა და უცვლელად მოიტანა მოციქულთა მემკვიდრეობამ. რწმენის დაკნინება საზოგადოებაში დიდ სულიერ კატასტროფას იწვევს. ამის ნათელი გამოხატულებაა მცხეთაში მომხდარი საგანგებო შემთხვევა. კერძოდ ამა წლის 6 თებერვალს, დღისით, მზისით, ორმა ქართველმა, ღვთისმშობლის მიძინების სახელზე აგებული ეკლესია დაარბია, მათ დაამტვრიეს ჯვარი, რამდენიმე ხატი ჩამოაგდეს კედლიდან. ამ სამარცხვინო საქმის ერთ-ერთი ჩამდენი „იეღოვას მოწმეთა” სექტის ერთ-ერთი წევრია.

_______________________

1. „საქართველოს საპატრიარქო”

2. ჯანდა, ბერი, გოლდმენი, „ამერიკული დემოკრატია, აშშ ხელისუფლება და პოლიტიკური პროცესი”.

3. „ფარი სარწმუნოებისა” 1999 წელი №2

4. მელქისედ-ბეგი - „სექტანტები საქართველოში“ 1962 წელი

5. „Свободное слово“, 1901 г. Пар. 47. Письмо Дучоборческого руковадителя Веригина