საქართველოს კონტროლის პალატის კომპეტენცია განისაზღვრება საქართველოს კონსტიტუციით, საქართველოს კანონით „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ“¹ (შემდგომში კანონი) და მის საფუძველზე მიღებული აქტებით.² კონტროლის პალატის საქმიანობის სხვადასხვა სფეროსთან დაკავშირებულია სხვა კანონებიც. მაგალითად, საქართველოს საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“; „სამეწარმეო საქმიანობის კონტროლის შესახებ“; „საჯარო სამსახურის შესახებ“ და მრავალი სხვა.

საქართველოს კონსტიტუციის 97-ე მუხლი ადგენს, რომ კონტროლის პალატის ფუნქციაა:

კონსტიტუცია ადგენს საქართველოს კონტროლის პალატის დამოუკიდებლობას და ანგარიშვალდებულებას მხოლოდ პარლამენტის წინაშე, რაც გამოიხატება:

კანონი „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ“ აკონკრეტებს საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრულ საქართველოს კონტროლის პალატის საკონტროლო სფეროსა და უფლებამოსილებას:

„საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრული ამოცანების შესასრულებლად კონტროლის პალატა:

კონტროლის პალატის საკონტროლო ფუნქცია ადგილობრივი ბიუჯეტების ხარჯვის პროცესში

საინტერესოა „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ“ კანონის 83-ე მუხლის დათქმა, რომელიც აცხადებს, „საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე ადგილობრივი არჩევნების ჩატარების შემდეგ შეიცვლება კონტროლის პალატის მიერ საქართველოს ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტების სახსრების კონტროლის წესი და კანონით განისაზღვრება ადგილობრივი ბიუჯეტის კონტროლის ადგილობრივი ორგანოების შექმნისა და ფუნქციონირების წესი.“ აღსანიშნავია, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის“⁴ და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ“⁵ კანონებმა პრინციპში გააუქმა კონტროლის პალატის უფლებამოსილება - განახორციელოს კონტროლი ადგილობრივი ერთეულის ბიუჯეტების ხარჯვაზე და, ნაცვლად, დამტკიცდა საფინანსო კონტროლის განსხვავებული ფორმები:

შესაბამისად, კონტროლის პალატის მიერ ადგილობრივი ბიუჯეტების კონტროლის შესაძლებლობები მნიშვნელოვნად შეიზღუდა და, თვითმმართველობის შესახებ კანონმდებლობის მიხედვით, ფორმალური ხასიათი შეიძინა. კონტროლის პალატის უფლებამოსილება, ამ მხრივ, დამოუკიდებელი აუდიტორის დასკვნის გაცნობით გამოიხატება.

მნიშვნელოვანი სიახლეებია პარლამენტში განსახილველად წარდგენილ კანონპროექტებშიც.⁷ ეს უკანასკნელი ითვალისწინებს კონტროლის პალატის უფლებამოსილებას - შეამოწმოს ადგილობრივი თვითმმართველობის სახსრები მხოლოდ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან და ავტონომიური რესპუბლიკების ბიუჯეტებიდან გადაცემული მიზნობრივი და სპეციალური ტრანსფერების, სუბსიდიებისა და სუბვენციების ფარგლებში მათი კანონიერი, მიზნობრივი და ეფექტიანი გამოყენების კონტროლის გზით.

თუმცა, პრაქტიკაში ხშირია შემთხვევები, როდესაც კონტროლის პალატა, კანონის იგნორირებით, კვლავაც ატარებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების რევიზიას.⁸ მაგალითად, 2006 წელს აჭარის ა/რ კონტროლის პალატის მიერ გეგმიურად შემოწმებულია არაერთი ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო ექსკლუზიურ უფლებამოსილებათა ფარგლებში, რითაც დარღვეულია 2006 წელს მოქმედი „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი, რომლის მიხედვითაც, ასეთი შემოწმების განხორციელება შესაძლებელია მხოლოდ სასამართლოს წესით.⁹

აღსანიშნავია, რომ GRECO-ს¹⁰ „მეორე შეფასებითი რაუნდის“ ფარგლებში საქართველოს შესახებ მომზადებულ შეფასებით ანგარიშში აღნიშნულია: „ადგილობრივი თვითმმართველობის, ანუ კორუფციულად განსაკუთრებით მგრძნობიარე დონეზე სახელმწიფო აუდიტი საკმაოდ სუსტია,“¹¹ შესაბამისად, GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფის მიერ საქართველოსათვის მომზადებულ 14 რეკომენდაციათა შორის, ერთ-ერთ რეკომენდაციას წარმოადგენს „ადგილობრივი ხელისუფლების აუდიტის გაძლიერების უზრუნველყოფა.“¹²

კონტროლის პალატის საკონტროლო ფუნქცია სახელმწიფო საკუთრების გამოყენების პროცესში

სახელმწიფო საკუთრების გამოყენების კონტროლის ფუნქცია კონსტიტუციით დაცული დებულებაა. კონტროლის პალატა ზედამხედველობს “სახელმწიფოს მატერიალურ ფასეულობათა გამოყენებასა და ხარჯვას”. შესაბამისად, კანონის მე-7 მუხლი ადგენს კონტროლის პალატის უფლებამოსილებას, შეამოწმოს ნებისმიერ ფიზიკური თუ იურიდიული პირი, რომელიც დაკავშირებულია რაიმე ფორმით სახელმწიფო საკუთრების გამოყენებასა და მის მართვასთან.

მიუხედავად კონსტიტუციისა და კანონის მოთხოვნისა, უზენაესმა სასამართლომ განმარტა, რომ საწარმოში წილობრივი მონაწილეობა არ წარმოადგენს კერძო სამართლის იურიდიული პირის მიერ სახელმწიფო ქონების რაიმე ფორმით გამოყენებას ან მის მართვას.¹³

უზენაესი სასამართლოს განმარტების შემდეგ, საქართველოს კონტროლის პალატას, ფაქტობრივად, ჩამოერთვა უფლებამოსილება - შეამოწმოს სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით შექმნილი საწარმოების საქმიანობა, მიუხედავად იმისა, რომ ასეთი სახის უფლებამოსილებას, როგორც უკვე აღვნიშნეთ, საქართველოს კონტროლის პალატას საქართველოს კონსტიტუცია სრულიად ნათლად და ცალსახად უდგენს.

უზენაესი სასამართლოს ზემოაღნიშნული განმარტება წინააღმდეგობაში მოდის „ფინანსური კონტროლის დირექტივების შესახებ“ „ლიმას“ საერთაშორისო დეკლარაციით¹⁴ დადგენილ ნორმებთანაც, რომლის თანახმადაც, „სახელმწიფო თავისი ეკონომიკური საქმიანობის არეალს აფართოებს კერძო სამართლის საწარმოებში მონაწილეობით. ამგვარი საწარმოების შემოწმებაც ექვემდებარება საანგარიშო კონტროლის უმაღლესი ორგანოს კონტროლს, თუ სახელმწიფოს მასში არსებითი წილი აქვს, ფლობს კონტროლის პაკეტს,ან მის საქმიანობაზე გავლენა აქვს ამ საწარმოების შესახებ პარლამენტისა და საზოგადოებისადმი ანგარიშების წარდგენისას გასათვალისწინებელია სამეწარმეო საიდუმლოების დაცვასთან დაკავშირებული შეზღუდვის საკითხი.“¹⁵

ასევე, უნდა აღინიშნოს GRECO-ს „მეორე შეფასებითი რაუნდის“ ფარგლებში საქართველოს შესახებ მომზადებული შეფასებითი ანგარიში, სადაც ნათქვამია, რომ „სახელმწიფო საწარმოების, მათ შორის, სახელმწიფოს 50%-იანი წილობრივი მონაწილეობით შექმნილი საწარმოების აუდიტის განხორციელება საქართველოს კონტროლის პალატის მხრიდან საკამათოა, მიუხედავად იმისა, რომ ასეთი სახის უფლებამოსილება საქართველოს კონტროლის პალატას კანონმდებლობის საფუძველზე გააჩნია.“¹⁶ შესაბამისად, GRECO-ს ექსპერტთა ჯგუფის მიერ საქართველოსათვის მომზადებულ 14 რეკომენდაციათა შორის, ერთ-ერთ რეკომენდაციას, ასევე, წარმოადგენს „სახელმწიფო საწარმოების ეფექტური აუდიტის განხორციელება.“¹⁷

ზემოაღნიშნული რეკომენდაციების გათვალისწინება კონტროლის პალატამ ახალი კანონმდებლობის მომზადების პროცესში სცადა, კერძოდ:

1. კონტროლის პალატის მიერ მომზადებული იქნა კანონპროექტი „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ“ მოქმედ კანონში ცვლილებების შეტანის შესახებ. როგორც კონტროლის პალატის მიერ მომზადებულ საერთო განვითარების სტრატეგიასა და რეორგანიზაციის განხორციელების 5 წლიან გეგმაშია მითითებული (შემდგომში სამოქმედო გეგმა), აღნიშნული „კანონპროექტის სასწრაფოდ წარდგენის აუცილებლობა გამოწვეულია იმით, რომ რიგ საკანონმდებლო აქტებში შეტანილმა ცვლილებებმა არსებითად შეზღუდა პალატის უფლებამოსილება“. კანონპროექტში პირდაპირ ჩაიწერა, რომ „საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრული რეკომენდაციების შესასრულებლად, კონტროლის პალატა ამოწმებს... იმ კერძო სამართლის იურიდიული პირების საფინანსო-ეკონომიკურ საქმიანობას,რომლებშიც სახელმწიფო ფლობს წილის (აქციათა) 50%-ს და მეტს.

2. კონტროლის პალატამ მოამზადა, ასევე, „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ“ სრულიად ახალი კანონის პროექტი,¹⁸ რომლის თანახმად, კონტროლის პალატა უფლებამოსილია, შეამოწმოს არა მარტო ის კერძო სამართლის იურიდიული პირები, რომლებშიც სახელმწიფო 50%-ზე მეტ წილს (აქციებს) ფლობს, არამედ, პარლამენტის მოთხოვნის საფუძველზე, კონტროლის პალატა უფლებამოსილია, განახორციელოს იმ ორგანიზაციების შედეგიანობის აუდიტი, სადაც სახელმწიფო ფლობს წილის ან აქციების 20%-ზე მეტს.¹⁹

კონტროლის პალატის ექსპერტული ფუნქცია საბიუჯეტო და საკანონმდებლო პროცესებში

აღსანიშნავია, რომ საქართველოს კონტროლის პალატის 2005 წლის საქმიანობის შემსწავლელი დროებითი საგამოძიებო კომისიის²⁰ დასკვნაში²¹ უარყოფითად არის შეფასებული პალატის საქმიანობა საბიუჯეტო და საკანონმდებლო ექსპერტიზის ნაწილში. დასკვნაში აღნიშნულია, რომ „პალატიდან გამოგზა ვნილი დასკვნების უმრავლესობა ფორმალურ ხასიათს ატარებს და არ შეიცავს არავითარ შენიშვნას.“ საგამოძიებო კომისიის დასკვნაში აღნიშნულია, რომ „აუცილებელია, გაძლიერდეს მუშაობა ამ მიმართულებით. ვფიქრობთ, რომ პარლამენტმა დასკვნისათვის პალატას უნდა გადუგზავნოს მხოლოდ ეკონომიკური ხასიათისა და, აგრეთვე, ისეთი კანონპროექტები, რომლებიც საჭიროებს ბიუჯეტიდან დამატებით დაფინანსებას.“

მსგავსი ხასიათის შენიშვნები გამოითქვა კონტროლის პალატის 2006 წლის საქმიანობის შემსწავლელი დროებითი საგამოძიებო კომისიის დასკვნაშიც, სადაც ნათქვამია, რომ „კომისიამ შეისწავლა პარლამენტისაგან გადაგზა ვნილ კანონპროექტებზე კონტროლის პალატის მიერ მომზადებული დასკვნების ხარისხი. 2006 წლის განმავლობაში საქართველოს პარლამენტიდან დასკვნის მოსამზადებლად გადაგზავნილია 215 კანონპროექტი, საიდანაც კონტროლის პალატამ მხოლოდ 30 კანონპროექტზე მოამზადა შენიშვნები და წინადადებები, რაც საერთო რაოდენობის 14 პროცენტს შეადგენს. დანარჩენ კანონპროექტებზე პარლამენტში გაგზავნილ პასუხებში მითითებულია, რომ კონტროლის პალატას მათ მიმართ შენიშვნები არ გააჩნია. იმ კანონპროექტების მიმართ, რომლებზეც გააჩნდათ შენიშვნები, მთელ რიგ შემთხვევებში, ისინი ფორმალურ ხასიათს ატარებენ.“

საქართველოს კონტროლის პალატის საკონტროლო ფუნქცია სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯვის პროცესში

ცალკე უნდა გამოვყოთ კონტროლის პალატის უფლებამოსილება - წარუდგინოს პარლამენტს მოხსენება მიმდინარე წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ (საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ კანონის 59-ე მუხლი). საქართველოს კონტროლის პალატის 2006 წლის საქმიანობის შემსწავლელი საქართველოს პარლამენტის დროებითი კომისიის დასკვნაში უარყოფითად არის შეფასებული კონტროლის პალატის საქმიანობა აღნიშნული მიმართულებით. კერძოდ, ანგარიშში ნათქვამია, რომ კონტროლის პალატამ მოხსენებებში ვერ წარმოადგინა სრულყოფილი და, რაც მთავარია, ობიექტური შეფასება სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების და ხარჯვის საფუძვლიანობის თაობაზე; კონტროლის პალატას ბოლომდე სრულად შეფასებული არ აქვს მთავრობის საქმიანობა სახელმწიფო ბიუჯეტთან და, საერთოდ, ეკონომიკურ განვითარებასთან დაკავშირებულ მნიშვნელოვან პროცესებთან მიმართებით, მაგალითად, ლარის კურსის ცვლილების ტენდენციები, ქვეყანაში განხორციელებული ექსპორტისა და იმპორტის თანაფარდობის მდგომარეობა და მისი გავლენა საქართველოს ეკონომიკაზე; რამდენად მისაღებია მთავრობის პოლიტიკა კაპიტალური შემოსავლების გამოყენების შესახებ და ა.შ.

_________________

1. მიღებულია 1997 წლის 15 აპრილს, №626-IIს.

2. პალატის რეგლამენტი, საატესტაციო კომისიის დებულება, საქართველოს კონტროლის პალატის პრეზიდიუმის სახელმძღვანელო დადგენილებები, პალატის თავმჯდომარის ბრძანებები და ა.შ.

3. „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-5 მუხლი.

4. მიღებულია 2005 წლის 16 დეკემბერს.

5. მიღებულია 2006 წლის 24 მაისს.

6. იხ. „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ კანონის 57-ე მუხლი.

7. იგულისხმება კანონპროექტები მოქმედ კანონში ცვლილებების შეტანის შესახებ; კანონპროექტი კონტროლის პალატის ახალი კანონის შესახებ.

8. იხ. საქართველოს კონტროლის პალატის 2005 წლის საქმიანობის შემსწავლელი საქართველოს პარლამენტის დროებითი კომისიის დასკვნა.

9. იხ. საქართველოს კონტროლის პალატის 2006 წლის საქმიანობის შემსწავლელი საქართველოს პარლამენტის დროებითი კომისიის დასკვნა.

10. ევროპის საბჭოს კორუფციის წინააღმდეგ სახელმწიფოთა ჯგუფი.

11. იხ. GRECO-ს 31-ე პლენარულ სხდომაზე (სტრასბურგი, 2006) დამტკიცებული „მეორე შეფასებითი ანგარიშის“ ფარგლებში მომზადებული შეფასებითი ანგარიშის 59-ე პუნქტი.

12. იხ. GRECO-ს 31-ე პლენარულ სხდომაზე (სტრასბურგი, 2006) დამტკიცებული „მეორე შეფასებითი ანგარიშის“ ფარგლებში მომზადებული შეფასებითი ანგარიშის რეკომენდაციების 95-ე მუხლის ივ პუნქტი.

13. იხ. საქართველოს კონტროლის პალატის 2005 წლის საქმიანობის შემსწავლელი საქართველოს პარლამენტის დროებითი კომისიის დასკვნა, გვ.4.

14. მიღებულია საერთაშორისო უმაღლესი სახელმწიფო მაკონტროლებელი ორგანიზაციის INTOSAI მე-9 საერთაშორისო კონგრესზე.

15. იხ. „ფინანსური კონტროლის დირექტივების შესახებ“ „ლიმას“ საერთაშორისო დეკლარაციის 23-ე მუხლი.

16. იხ. GRECO-ს 31-ე პლენარულ სხდომაზე (სტრასბურგი, 2006) დამტკიცებული „მეორე შეფასებითი ანგარიშის“ ფარგლებში მომზადებული შეფასებითი ანგარიშის 59-ე პუნქტი.

17. იხ. GRECO-ს 31-ე პლენარულ სხდომაზე (სტრასბურგი, 2006) დამტკიცებული „მეორე შეფასებითი ანგარიშის“ ფარგლებში მომზადებული შეფასებითი ანგარიშის რეკომენდაციების 95-ე მუხლის ივ პუნქტი.

18. კანონპროექტი კონტროლის პალატამ საკანონმდებლო წინადადების სახით პარლამენტში 2006 წლის 24 მარტს წარადგინა. ამჟამინდელი მდგომარეობით (16.05.07), იგი საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტში დამუშავების სტადიაშია.

19. აუცილებლად უნდა აღინიშოს, რომ ხსენებული კანონპროექტი პარლამენტს ჯერ არ განუხილავს.

20. კომისია შეიქმნა საქართველოს პარლამენტის 2005 წლის 14 დეკემბრის №2259, 2005 წლის 27 დეკემბრის №2503 და 2504 დადგენილებებით.

21. დასკვნა პარლამენტის ბიუროს წარედგინა 31.05.06 წლის №8450/7/4 წერილით.

წინააღმდეგობრივია კონტროლის პალატის საკონტროლო უფლებამოსილების საკითხიც. კანონი ამბობს, რომ „კონტროლის პალატის საკონტროლო უფლებამოსილება, მისი კომპეტენციის ფარგლებში ვრცელდება საკანონმდებლო, აღმასრულებელი და სასამართლო ხელისუფლების ყველა ორგანოზე, მმართველობით ადგილობრივ ორგანოებზე, სპეციალურ სახელმწიფო ფონდებზე, საქართველოს ეროვნულ ბანკზე და ყველა სხვა ორგანიზაციასა და დაწესებულებაზე.“

კონტროლის პალატის უფლებამოსილება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებზე ზემოთ უკვე განვიხილეთ, ამიტომ აქ აღარ შევჩერდებით. თუმცა, პრობლემას ქმნის ბუნდოვანი დებულება იმის შესახებ, რომ საკონტროლო უფლებამოსილება ვრცელდება „ყველა სხვა ორგანიზაციასა და დაწესებულებაზე“. შედეგად, ხშირია დავა იმაზე, ამა თუ იმ ორგანიზაციის შემოწმება წარმოადგენს თუ არა კონტროლის პალატის უფლებამოსილებას. ამიტომ, საერთაშორისო დონორი ორგანიზაციების რეკომენდაციათა გათვალისწინებით,¹ კონტროლის პალატა არაერთ დოკუმენტში² მოითხოვს საკანონმდებლო ცვლილებებს სიცხადის შეტანისათვის. მაგალითად, კონტროლის პალატის 2006-2010 წლების სამოქმედო გეგმაში ნათქვამია, რომ კონტროლის პალატის შესახებ ახალ კანონპროექტში „უნდა დაკონკრეტდეს პალატის უფლებამოსილება საჯარო სამართლის იურიდიული პირის საფინანსო-სამეურნეო საქმიანობის კონტროლთან მიმართებით. „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ კანონის თანახმად, მათი საქმიანობის კონტროლს ახორციელებს საქართველოს ნორმატიული აქტით განსაზღვრული სახელმწიფო ორგანო. აღნიშნული ნორმა გარკვეულ პრობლემებს უქმნის კონტროლის პალატას ამ იურიდიულ პირთა საფინანსო-ეკონომიკური საქმიანობის კონტროლთან მიმართებით. წარმოდგენილი განმარტება უკვე საკანონმდებლო დონეზე განმარტავს და დააკონკრეტებს კონტროლის პალატის შესაბამის უფლებამოსილებას.“

ზემოთ ჩვენ განვიხილეთ „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ კანონის“ მე-5 მუხლში ჩამოთვლილი უფლებამოსილებანი, რომელსაც საქართველოს კონტროლის პალატა საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრული ამოცანების შესასრულებლად ახორციელებს. თუმცა, არსებობს კონტროლის პალატის კიდევ ერთი კონსტიტუციური უფლებამოსილება - „შეამოწმოს საფინანსო-სამეურნეო კონტროლის სხვა სახელმწიფო ორგანოთა საქმიანობა“, რომელსაც საქართველოს „კონტროლის პალატის შესახებ“ კანონის 67-ე მუხლიც ითვალისწინებს. მიუხედავად ამისა, საქართველოს ახალი საგადასახადო კოდექსის მიღების შემდეგ,³ რომელმაც დაადგინა “საგადასახადო საიდუმლოების“⁴ ცნება, პალატას ჩამოერთვა უფლება­მოსილება, საგადასახადო და საბაჟო ორგანოების საქმიანობის შემოწმებისას შეისწავლოს გადამხდელთა საგადასახადო საქმეები და დაადგინოს საგადასახადო და საბაჟო ორგანოების მიერ გადამხდელებთან ურთიერთობაში სამსახურებრივ ვალდებულებათა აღსრულების მდგომარეობა. კანონით, „საგადასახადო საიდუმლოების“ გაცნობის უფლება მიეცათ მხოლოდ:

როგორც ვხედავთ, კონტროლის პალატა ჩამონათვალში არ არის. „საგადასახადო საიდუმლოების“ და „საბაჟო საიდუმლოების“ შემცველი ინფორმაციის მიღების გარეშე კი, შეუძლებელია, აღსრულდეს საქართველოს კონტროლის პალატის „საფინანსო­სამეურნეო კონტროლის სახელმწიფო ორგანოთა საქმიანობის“ კონტროლის კონსტიტუციით განსაზღვრული უფლებამოსილება.

სწორედ ამიტომ, კონტროლის პალატის მიერ მომზადებულ კანონპროექტში⁶ პირდაპირ და ნათლად არის გათვალისწინებული კონტროლის პალატის უფლებამოსილება:

ინფორმაციის გაცემის იგივე წესი და ჩამონათვალი გამოიყენება „საბაჟო კოდექსით“ გათვალისწინებული ინფორმაციის გაცემისას. შესაბამისად, კონტროლის პალატის კონსტიტუციით დადგენილი საკონტროლო უფლებამოსილება აღარც საბაჟო ორგანოების საქმიანობაზე ვრცელდება.

კონტროლის პალატის მოთხოვნები სრულ შესაბამისობაშია მსოფლიოს უმაღლეს მაკონტროლებელ ინსტიტუციათა საერთაშორისო ორგანიზაცია „INTOSAI“-ს „ლიმას დეკლარაციის“ პრინციპებთან საფინანსო კონტროლის სფეროში დირექტივების შესახებ, სადაც მითითებულია: „საანგარიშო კონტროლის უმაღლესმა ორგანომ უნდა განახორციელოს გადასახადების აკრეფის ყოვლისმომცველი კონტროლი და, ამავე დროს, ჰქონდეს გადამხდელთა ინდივიდუალური აქტების შესწავლის უფლება.⁷ სახელმწიფო გადასახადების კონტროლი, უპირველეს ყოვლისა, კანონიერებისა და შესაბამისობის კონტროლს წარმოადგენს. თუმცა, საანგარიშო კონტროლის უმაღლესმა ორგანომ საგადასახადო კანონმდებლობის გამოყენების კონტროლისას უნდა შეამოწმოს ეფექტიანობა, გადასახადის აკრეფის ორგანიზება, ასევე, შემოსავლების გეგმების შესრულება და, თუ საჭიროა, საკანონმდებლო ორგანოს შესთავაზოს არსებული კანონმდებლობის გაუმჯობესების წინადადებები.“

„საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ კანონის“ სხვა საკანონმდებლო აქტებთან შეუთავსებლობის მთავარი მიზეზი ის არის, რომ კონტროლის პალატის უფლებამოსილებას, კომპეტენციასა და საქმიანობის წესს კანონის ძალის მქონე ნორმატიული აქტი განსაზღვრავს (და არა ორგანული კანონი, სხვა კონსტიტუციური ორგანოების მსგავსად).⁸ შესაბამისად, სხვა საკანონმდებლო აქტებში განხორციელებული ცვლილებები პირდაპირ ახდენენ ზემოქმედებას კონტროლის პალატის საკონტროლო უფლებამოსილებაზე. თუმცა, სამწუხარო ის არის, რომ იზღუდება კონტროლის პალატის არა მარტო კანონით, არამედ კონსტიტუციით დადგენილი უფლებამოსილებაც.

_________________

1. UNDP, GTZ და ა.შ.

2. კონტროლის პალატის 2005 წლის საქმიანობის ანგარიში; კონტროლის პალატის 2006-2010 წლების სამოქმედო გეგმა.

3. მიღებულია 2004 წლის 22 დეკემბერს.

4. საგადასახადო კოდექსის 122-ე მუხლი.

5. საგადასახადო კოდექსის 122-ე მუხლის მე-2 პუნქტი.

6. იგულისხმება კანონპროექტები: მოქმედ კანონში ცვლილებების შეტანის შესახებ; კანონპროექტი - კონტროლის პალატის ახალი კანონის შესახებ.

7. იხ. „ფინანსური კონტროლის დირექტივების შესახებ“ „ლიმას“ საერთაშორისო დეკლარაციის მე-20 მუხლი.

8. აღსანიშნავია, რომ კონტროლის პალატის მიერ შემუშავებული კანონის პროექტი „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ“ პარლამენტში წარდგენილია არა ორგანული კანონის, არამედ კანონის ფორმით, მიუხედავად იმისა, რომ კონტროლის პალატა არაერთ ანგარიშში აღნიშნავს პალატის მომწესრიგებელი საკანონმდებლო აქტის ორგანული კანონის სახით არსებობის აუცილებლობას.

„კონტროლის პალატის შესახებ“ კანონის შესაბამისად,¹ „სახელმწიფო საფინანსო- ეკონომიკური კონტროლის ეფექტური განხორციელების, რევიზია-შემოწმების პარალელიზმის აღკვეთის მიზნით, საფინანსო-ეკონომიკური კონტროლის სფეროში კონტროლის პალატა კოორდინაციას უწევს სახელმწიფო საფინანსო-ეკონომიკური კონტროლის სხვა ორგანოთა საქმიანობას.“ ამ მიზნით, იქმნება კოორდინაციაში ჩართულ ობიექტთა ხელმძღვანელებისაგან შექმნილი საკოორდინაციო საბჭო, რომელთან შეთანხმებითაც, კონტროლის პალატა უფლებამოსილია, კოორდინაციის ობიექტებს მისცეს რეკომენდაციები შემოწმების ობიექტისა და ვადის შეცვლის, კომპლექსურ შემოწმებაში ჩართვისა და სხვა ოპერატიულ ღონისძიებათა თაობაზე. თუმცა, დღეისათვის კანონის ეს ნორმები უმოქმედო ნორმებად შეიძლება ჩაითვალოს. ჩვენი შეკითხვის პასუხად, მოეწოდებინათ ინფორმაცია:

1. კონტროლის პალატის მიერ კოორდინაციის ობიექტებისათვის ბოლო 2 წლის მანძილზე გაცემული რეკომენდაციების შესახებ;

2. ეცნობებინათ, თუ რომელი საფინანსო-კონტროლის ორგანოების ხელმძღვანელებისაგან შედგება დღესდღეობით საბჭო;

3. მოეწოდებინათ საბჭოს საქმიანობის მარეგულირებელი დებულების ასლი,²

კონტროლის პალატამ გვიპასუხა,³ რომ კონტროლის პალატის შესახებ” კანონის 68-ე მუხლის შესაბამისად, საბჭოს საქმიანობა რეგულირდებოდა საბჭოს მიერ 197 წლის 30 დეკემბრის №1/1 გადაწყვეტილებით დამტკიცებული დებულებით, თუმცა, აღნიშნული საბჭო ამჟამად არ მოქმედებს. შესაბამისად, კონტროლის პალატას არ გააჩნია ინფორმაცია კოორდინაციის ობიექტებისათვის ბოლო 2 წლის მანძილზე გაცემული რეკომენდაციების შესახებ. კონტროლის პალატამ ზემოაღნიშნული წერილით ასევე განგვიმარტა, რომ დღესდღეობით პრეზიდენტთა მოქმედებს ეკონომიკური საბჭო, რომლის წევრებიც განსაზღვრულია პრეზიდენტის შესაბამისი ბრძანებულებით და რომელშიც საქართველოს კონტროლის პალატა არ შედის.⁴

დღესდღეობით, კონტროლის პალატაში მიმდინარე რეფორმებს შორის, კონტროლის პალატის მაკოორდინირებელი როლის გაძლიერება ერთ-ერთ მნიშვნელოვან მიმართულებად შეიძლება ჩაითვალოს. „საქართველოს კონსტიტუციისა და კანონმდებლობის მოთხოვნათა შესაბამისად, უნდა ამაღლდეს კონტროლის პალატის საქმიანობის დამოუკიდებლობის ხარისხი და წინა პლანზე წამოიწიოს საფინანსო-ეკონომიკური კონტროლის სფეროში მისი მაკოორდინირებელი როლი, რითაც შესაძლებელი გახდება რევიზია-შემოწმების სფეროში ჯერ კიდევ არსებული პარალელიზმის აღმოფხვრა.“ - აღნიშნულია საქართველოს კონტროლის პალატის 2005 წლის საქმიანობის ანგარიშში, თუმცა, დღეს კონტროლის პალატა არათუ კოორდინაციას უწევს სხვა მაკონტროლებელი ორგანოების საქმიანობას, არამედ, თავად აქვს შეზღუდული კანონმდებლობით მინიჭებული უფლება­მოსილებების განხორციელება, მათ შორის, მაკონტროლებელი ორგანოების საქმიანობის კონტროლი.

კონტროლის პალატა აღნიშნულ საკითხს 2006 წლის საქმიანობის ანგარიშშიც ეხება: „რეფორმის ერთ-ერთ უახლოეს ამოცანას წარმოადგენს საკონტროლო საქმიანობის კოორდინაციის უზრუნველყოფა ქვეყნის მასშტაბით. როგორც ცნობილია, გარდა საქართველოს კონტროლის პალატისა, საფინანსო-სამეურნეო საქმიანობის კონტროლის ფუნქციას ახორციელებენ მსხვილი მხარჯავი საბიუჯეტო ორგანიზაციების საკონტროლო-სარევიზიო (ხშირ შემთხვევაში, გენერალური ინსპექციები) სამსახურები, ფინანსთა სამინისტროს საგადასახადო სამსახური, იუსტიციის სამინისტროს ექსპერტიზისა და სპეციალურ გამოკვლევათა ცენტრი და ა.შ. როგორც პრაქტიკა გვიჩვენებს, რევიზია შემოწმების აქტის შედგენა ხშირად ხდება თვითნებურად, ბუნდოვნა დ და არაკომპეტენტურად.

ეს ძირითადად გამოწვეულია როგორც მაკონტროლებელთა დაბალი კვალიფიკაციით, ასევე იმითაც, რომ დღემდე არ არსებობს რევიზია-შემოწმებების ერთიანი მეთოდიკა. გამომდინარე აქედან, უახლოეს მომავალში საჭიროა, შეიქმნას მაკონტროლებელ ორგანოთა ერთობლივი კომისია, რომელიც იმუშავებს როგორც ფინანსური კონტროლის კოორდინაციის, ასევე, კონტროლის ერთიანი მეთოდიკის შემუშავების საკითხებზე. ამით გამოირიცხება პარალელიზმი და ურთიერთდამთხვევები სარევიზიო საქმიანობაში და ამაღლდება რევიზიის შედეგების სამართალდამცავი ორგანოების მიერ გამოყენების ხარისხი.“⁵

______________

1. „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ“ კანონის 67-ე, 68-ე მუხლები.

2. იხ. საიას 2006 წლის 25 მაისის №გ-04/241-07 წერილი საქართველოს კონტროლის პალატიდან საჯარო ინფორმაციის გამოთხოვნის შესახებ.

3. იხ. საქართველოს კონტროლის პალატის თავმჯდომარის პირველი მოადგილის, ხათუნა კალანდაძის 2007 წლის 12 ივნისის №87/17 წერილი.

4. იხ. საქართველოს პრეზიდენტის 2005 წლის 14 იანვრის №15 ბრძანებულება.

5. საქართველოს კონტროლის პალატის 2006 წლის საქმიანობის ანგარიში, გვ. 113, პ. 16.

დაგეგმვის პრობლემები

კონტროლის პალატის, როგორც მაკონტროლებელი ინსტიტუციის, ეფექტურობა დიდად არის დამოკიდებული რევიზია-შემოწმებების სწორად დაგეგმვაზე. დღეს მოქმედი კანონმდებლობით კონტროლის პალატა თავის მუშაობას პერსპექტიული და მიმდინარე გეგმებით წარმართავს.¹ გეგმების შედგენის დროს აუცილებლად უნდა იყოს გათვალისწინებული საქართველოს პრეზიდენტისა და პარლამენტის წინადადებები. ამასთან, გეგმების შედგენის დროს აუცილებლად უნდა იყოს განხილული პარლამენტის კომიტეტების და კომისიების წინადადებები, თუმცა, მათი გათვალისწინება კონტროლის პალატისათვის სავალდებულო არ არის. არაგეგმიური შემოწმება კი, შეიძლება ჩატარდეს მხოლოდ:

დაგეგმვის ზემოაღნიშნული წესი მიუღებელია როგორც თავად კონტროლის პალატის, ასევე, კონტროლის პალატის 2005 წლის საქმიანობის შემსწავლელი დროებითი კომისიისთვისაც. დასკვნაში კომისია ყურადღებას ამახვილებს წლის განმავლობაში არაგეგმიური შემოწმებების სიმრავლეზე, რაც აფერხებს გეგმიური შემოწმებების განხორციელებას. კომისია აღნიშნავს: „ცალკე გვინდა გამოვყოთ ის, თუ რა სამართლებრივ ბაზას ეყრდნობა კონტროლის პალატის მიერ ჩატარებული არაგეგმიური რევიზია-შემოწმებები და რითაა განპირობებული ასეთი შემოწმებების სიმრავლე. როგორც აღინიშნა, კონტროლის პალატის საქმიანობა განისაზღვრება სპეციალური კანონით „კონტროლის პალატის შესახებ“, სადაც მითითებულია, რომ არაგეგმიური რევიზია-შემოწმებების მოთხოვნ ის უფლება მხოლოდ საქართველოს პრეზიდენტსა და პარლამენტს გააჩნია, აგრეთვე, არაგეგმიური რევიზიაშემოწმების ჩატარების უფლება­მოსილება აქვს თავად კონტროლის პალატას, პრეზიდიუმის გადაწყვეტილებით. ამავე დროს, სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის 55-ე მუხლის მე-4 პუნქტის, 58-ე მუხლის მე-5 პუნქტისა და 59-ე მუხლის „ი“ ქვეპუნქტის თანახმად, პროკურორი და გამომძიებელი უფლება­მოსილნი არიან, საჭიროების შემთხვევაში, მოითხოვონ რევიზიის, ინვენტარიზაციის, საუწყებო შემოწმების ჩატარება კანონის საფუძველზე გამოტანილი დადგენილებით, რომელიც სავალდებულოა შესასრულებლად ყველა საწარმოს, დაწესებულების, ორგანიზაციის, თანამდებობის პირისა და მოქალაქისათვის. ამასთან, ასეთი დადგენილების შეუსრულებლობა იწვევს კანონით დადგენილ პასუხისმგებლობას. გარდა ამისა, „სახელმწიფო ქონების პრივატიზაციის შესახებ“ კანონის მე-1 მუხლის მე-4 პუნქტის შესაბამისად, მხოლოდ კონტროლის პალატას აქვს უფლება, შეამოწმოს პრივატიზაციის კანონიერების საკითხი. ამ სამი ნორმატიული აქტის ურთიერთშეუთავსებლობა განაპირობებს, ერთი მხრივ, სამართალდამცავი ორგანოების კანონიერი მოთხოვნების სიმრავლეს ამა თუ იმ რევიზია-შემოწმების ჩატარების კუთხით, მეორე მხრივ, ასეთი მოთხოვნების დაკმაყოფილების გამო ფაქტობრივად შეუძლებელი ხდება პალატის პერსპექტიული და მიმდინარე გეგმების სტაბილურობა, რადგან პალატას უწევს გადართვა არაგეგმიური რევიზიის ჩატარებაზე. ამ პრობლემის დასარეგულირებლად, უახლოეს პერიოდში უნდა მომზადდეს ისეთი საკანონმდებლო ცვლილებები, რომელიც ხელს შეუწყობს პალატის საქმიანობის პერსპექტიული დაგეგმვის პრინციპებზე გადასვლას და, ამავე დროს, არ იქნება ბლოკირებული საგამოძიებო საქმიანობაც.“

არაგეგმიური შემოწმებების სიმრავლეზე საუბრობს, ასევე, კონტროლის პალატის 2006 წლის საქმიანობის შემსწავლელი საქართველოს პარლამენტის დროებითი კომისიაც.

დაგეგმვაში არსებულ პრობლემებს კონტროლის პალატა და მისი დონორი ორგანიზაციებიც აღიარებენ და, ამ კუთხით, რეფორმების აუცილებლობაზეც საუბრობენ. გაზეთ „რეზონანსისათვის“ მიცემულ ინტერვიუში² საქართველოს კონტროლის პალატის თავმჯდომარის მოადგილე რომან ბოკერია აღნიშნავს: „დღეს კონტროლის პალატის წლიური სარევიზიო გეგმა სხვადასხვა სახელმწიფო უწყების მოთხოვნების შესაბამისად დგება. „UNDP“-სა და, ასევე, ჩვენი წინადადებაა, შეიქმნას გასაკონტროლებელი ორგანიზაციების მონაცემთა ბაზა. სპეციალური კომპიუტერული სისტემით დამუშავდება, რომელ ორგანიზაციაშია შესაძლებელი კორუფციის, თაღლითობის, დანაშაულისა და შეცდომის რისკი. შემოწმ­ბის პრიორიტეტები სწორედ რისკის მიხედვით დაიყოფა. რისკი შემდეგნაირად განისაზღვრება: რა დაფინანსება აქვს ამა თუ იმ ორგანიზაციას, როგორია შიდა მენეჯმენტი და კონტროლის სისტემა, ასევე, რა დარღვევები ყოფილა ადრე ამ ორგანიზაციაში და ა.შ.“

საქართველოს კონტროლის პალატა თავის სამოქმედო დოკუმენტში³ ყურადღებას ამახვილებს პალატის დამოუკიდებლობის საკითხზე რევიზია-შემოწმების გეგმების შედგენისა და კორექტირების დროს და აღნიშნული სირთულეების აღმოფხვრის საშუალებად მიიჩნევს, რომ: „საკანონმდებლო დონეზე განისაზღვროს მისი უფლება, განახორციელოს არაგეგმიური საქმიანობა მხოლოდ საკუთარი შეხედულებისამებრ, არსებული რესურსებისა და მიზანშეწონილობის გათვალისწინებით, ვინც არ უნდა იყოს ინიციატორი (პარლამენტი, პრეზიდენტი, სამართალდამცავი ორგანოები და ა.შ.)... სასურველია, რომ გეგმის კორექტირების საკითხი წინასწარ განიხილოს საქართველოს პარლამენტის შესაბამისმა კომიტეტმა (საფინანსო-საბიუჯეტო) და კორექტირება განხორციელდეს მათ დასკვნაში მოცემული რეკომენდაციის გათვალისწინებით.”⁴

რევიზია­შემოწმების აქტები

კონტროლის პალატის რევიზია-შემოწმების აქტების შინაარსობრივ მხარესთან დაკავშირებით, დროებითი კომისია აღნიშნავს, პალატა მხოლოდ აფიქსირებს კანონდარღვევის ფაქტებს და არ ახდენს მათ საფუძველზე შეფასებებს, ანალიზს და ა.შ. თავად აქტის მოცულობა ხშირად გაზრდილია ფორმალური აღწერილობითი ნაწილის ხარჯზე, რაც შესაძლებელია დანართის სახითაც ყოფილიყო. შესაბამისად, აქტი მნიშვნელოვნად შემცირდებოდა და მხოლოდ დარღვევა-ნაკლოვანებებზე იქნებოდა ორიენტირებული.⁵

_________________

1. „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ“ კანონის VI თავი.

2. გაზეთი „რეზონანსი“, 2006 წლის 12 ოქტომბერი.

3. კონტროლის პალატის 5-წლიანი (2006-2010) საერთო განვითარების სტრატეგია და რეორგანიზაციის განხორციელების გეგმა, 2005 წლის ივნისი.

4. კონტროლის პალატის 2005 წლის საქმიანობის ანგარიში.

5. საქართველოს კონტროლის პალატის 2006 წლის საქმიანობის შემსწავლელი საქართველოს პარლამენტის დროებითი კომისიის დასკვნა.

კონტროლის პალატის 2006 წლის საქმიანობის შემსწავლელი დროებითი კომისიის დასკვნაში უარყოფითად არის შეფასებული კონტროლის პალატის ურთიერთობა სამართალდამცავ ორგანოებთან, დანაშაულის ნიშნის შემცველი მასალის გადაგზავნის მხრივ. კერძოდ, დასკვნაში წერია, რომ: „პრეზიდიუმის დადგენილებაში ზუსტად არ აღნიშნავენ, აქტის რომელ ნაწილში, კონკრეტულად რომელი ფაქტი შეიცავს დანაშაულის ნიშნებს. საგამოძიებო ორგანოებში იგზავნება მთელი აქტი, რაც უდავოდ გაურთულებს მათ საქმეზე ობიექტური ჭეშმარიტების დადგენის პროცედურებს. უფრო მეტიც, არათუ აქტი, 2005 წელში პროკურატურას გადაეგზავნა პარლამენტისათვის წარდგენილი 271 გვერდიანი მოხსენება ბიუჯეტის ანგ­რიშთან დაკავშირებით, იმის მითითებით, რომ ენახათ, ზოგიერთი მასალა, რომლებიც შეიძლება შეიცავდეს დანაშაულის ნიშნების შემცველ ფაქტებს. ვფიქრობთ, ამ საკითხზე პრეზიდიუმმა ცალკე უნდა იმსჯელოს და, როგორც უმაღლესმა აუდიტორულმა ინსტიტუტმა, უფრო მეტი პასუხისმგებლობა აიღოს საკუთარ თავზე.“

ალბათ, სწორედ ზემოაღნიშნული და სხვა მრავალი ობიექტური მიზეზის გამო, 2006 წელს, ისევე როგორც წინა წლებში, კონტროლის პალატისათვის უცნობი იყო სამართალდამცავთათვის რეაგირებისათვის გადაგზავნილ რევიზია-შემოწმების მასალებზე პასუხები.¹ მიუხედავად ამისა, კონტროლის პალატამ 2006 წლის საქმიანობის შემაჯამებელ ანგარიშში დადებითად შეაფასა მისი საქმიანი კავშირი სამართალდამცავებთან: „რეაგირებისათვის გადაეგზავნა 207 რევიზია-შემოწმების მასალა, რაც, წინა წელთან შედარებით, 22 ერთეულით მეტია.“²

_________________

1. იხ. საქართველოს კონტროლის პალატის 2006 წლის საქმიანობის შემსწავლელი საქართველოს პარლამენტის დროებითი კომისიის დასკვნა, გვ.7.

2. იხ. საქართველოს კონტროლის პალატის 2006 წლის საქმიანობის ანგარიში, გვ. 110, პ. 9.

საქართველოს კონტროლის პალატის რეფორმის ერთ-ერთ ყველაზე მნიშვნელოვან საკითხს წარმოადგენს პალატის ზედამხედველობისა და კონტროლის ფუნქციების გარდაქმნა აუდიტორულ საქმიანობად. ეს საკითხი შეიძლება რეფორმის ყველაზე მთავარ მიმართულებებად ჩაითვალოს.

GRECO-ს მიერ მომზადებული „მეორე შეფასებითი რაუნდის“ შეფასებით ანგარიშში აღნიშნულია, რომ „საქართველოს კონტროლის პალატის მიერ განხორციელებული კონტროლი წარმოადგენს post facto კონტროლს... საქართველოში არ არსებობს აუდიტის ერთიანი სტანდარტები (მათ შორის, ეფექტიანობისა და ფინანსური აუდიტები) და, შესაბამისად, თითოეული სახელმწიფო უწყება აუდიტს სხვადასხვა სტანდარტის საფუძველზე ახორციელებს... რადგან საქართველოს კონტროლის პალატა სხვადასხვა საქმეში სხვადასხვა კონტროლის ფორმას იყენებს, აუდიტის სტანდარტების მრავალფეროვნება ხელს უშლის ეფექტური და დამოუკიდებელი კონტროლის განხორციელებას.“¹

ზემოაღნიშნული შეფასებიდან გამომდინარე, GRECO-ს ექსპერტებმა საქართველოსათვის შემუშავებულ რეკომენდაციებში გაითვალისწინეს, რომ საქართველომ უნდა უზრუნველყოს საჯარო სექტორის აუდიტის განხორციელებისათვის ერთიანი სტანდარტებისა და მეთოდოლოგიის შემუშავება.²

კონტროლის პალატის სამოქმედო გეგმაში აღნიშნულია, რომ არსებული კანონმდებლობა წინააღმდეგობაში მოდის „აუდიტორული პრინციპების შესახებ ლიმას საერთაშორისო დეკლარაციასთან.” მათი აზრით, კანონმდებლობაში ცვლილებების შეტანა, აუდიტის საერთაშორისოდ აღიარებული სტანდარტების დანერგვა, შიდა და გარე აუდიტის გამიჯვნა გააძლიერებს კონტროლის პალატის საქმიანობას. „კონტროლიის ფუნქციაა, რომელიც სამინისტროებს ეკუთვნის. მაგალითად, ფინანსთა სამინისტრო აკონტროლებს ბიუჯეტის მომზადებასა და შესრულებას. ფინანსთა სამინისტროს საქმიანობა შემდგომში უნდა შეამოწმოს კონტროლის პალატამ, რის შემდეგაც, ანგარიში, რომელიც ამ აუდიტზეა დაფუძნებული, უნდა მიიღოს პარლამენტმა. პალატას არ შეიძლება ერთდროულად ჰქონდეს კონტროლის და აუდიტის ფუნქციები, რადგან კონტროლის ფუნქცია ხელს უშლის აუდიტის დამოუკიდებლობას.”

მოგეხსენებათ, დღესდღეობით პალატა უფლებამოსილია, წარდგინებით დაავალოს აუდიტის ობიექტის მენეჯმენტს, განიხილოს კონკრეტული თანამდებობის პირის პასუხისმგებლობის საკითხი. რეფორმის შედეგად კი, პალატა დაკარგავს წარდგინების ფუნქციას, ვინაიდან იგი კონტროლის ფუნქციაა და ხელს შეუშლის პალატის დამოუკიდებლობას. მის ნაცვლად, პალატას ექნება უფლება, შეიმუშაოს რეკომენდაციები სტანდარტთან შესაბამისობის და დარღვევების აღმოფხვრის შესახებ. აუდიტის ობიექტები და მათი მმართველი ორგანოები ვალდებულნი იქნებიან, პალატის რეკომენდაციებზე მოახდინონ რეაგირება და განსაზღვრონ მომავალში მისაღები ზომები. იმ შემთხვევაში, თუ აუდიტის ობიექტები და მათი მმართველი ორგანოები რეაგირებას არ მოახდენენ პალატის რეკომენდაციებზე, პალატამ ამის შესახებ უნდა შეატყობინოს პარლამენტსა და მთავრობას.³

მიგვაჩნია, მიზნის მისაღწევად მხოლოდ შეტყობინების ფორმა არაეფექტური მექანიზმია და უნდა განისაზღვროს პასუხისმგებლობის უფრო კონკრეტული ზომები, რასაც პარლამენტი და მთავრობა უნდა ატარებდეს პალატის შეტყობინების საფუძველზე.

კონტროლის პალატის 2005 წლის საქმიანობის ანგარიშში აღნიშნულია ის სავარაუდო პერიოდი, რომლის განმავლობაშიც, მიზანშეწონილია ზემოაღნიშნული ცვლილებების განხორციელება: „აუცილებელია, ფინანსური კონტროლის დღეისთვის არსებული ფორმებისა და მეთოდების გამოყენების პრაქტიკის შენარჩუნება მანამ, სანამ ქვეყანაში არ გამოიკვეთება ფინანსურ სამართალდარღვევათა შემცირების უალტერნატივო ტენდენცია.“

________________

1. იხ. GRECO-ს 31-ე პლენარულ სხდომაზე (სტრასბურგი, 2006) დამტკიცებული „მეორე შეფასებითი ანგარიშის“ ფარგლებში მომზადებული შეფასებითი ანგარიშის 59-ე მუხლი.

2. იხ. GRECO-ს 31-ე პლენარულ სხდომაზე (სტრასბურგი, 2006) დამტკიცებული „მეორე შეფასებითი ანგარიშის“ ფარგლებში მომზადებული შეფასებითი ანგარიშის რეკომენდაციების 95-ე მუხლის IV პუნქტი.

3. იხ. საქართველოს კონტროლის პალატის 2006-2010 წლების სამოქმედო გეგმა.

მოქმედი კანონით,¹ კონტროლის პალატის საქმიანობას ამოწმებს საქართველოს პარლამენტის მიერ ყოველწლიურად შექმნილი სპეციალური საგამოძიებო კომისია, ხოლო ანგარიში საქართველოს პარლამენტს წარედგინება. პარლამენტი იღებს ზომებს კომისიის ანგარიშში მოყვანილ სამართალდარღვევებსა ან სხვა ფაქტებთან დაკავშირებით. თუკი საპარლამენტო კომისიების დასკვნებს გადავხედავთ, ადვილი შესამჩნევია, რომ, ამა თუ იმ საკითხზე მსჯელობისას, კომისია მოვლენების ზოგადი აღწერილობით შემოიფარგლება და, შესაბამისად, არაკომპეტენტურობის შთაბეჭდილებას ტოვებს (მაგალითად, კონტროლის პალატის 2005 წლის საქმიანობის შემსწავლელი კომისიის დასკვნაში საუბარია უზენაესი სასამართლოს გადაწყვეტილებაზე, რომელმაც კონტროლის პალატას სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით შექმნილი საწარმოების შემოწმება აუკრძალა, თუმცა, კომისიას მითითებული არ აქვს სასამართლოს გადაწყვეტილების რეკვიზიტები, რაც მისი იდენტიფიკაციის საშუალებას მოგვცემდა²). ამიტომ, საჭიროა, პალატის საქმიანობის აუდიტი განახორციელოს შესაბამისი გამოცდილების მქონე კვალიფიციურმა გარე აუდიტორულმა ორგანოებმა, რომელთა დასკვნაც მომზადდება საერთაშორისოდ აღიარებული წესების დაცვით. ქვეყნის უმაღლეს საკანონმდებლო ხელისუფლებასაც სწორედ ასეთი აუდიტორული დასკვნა უნდა წარედგინოს. ამ აზრს იზიარებენ საერთაშორისო ექსპერტებიც.³

ამასთანავე, კონტროლის პალატის რეგლამენტის მე-8 მუხლის თანახმად, საქართველოს კონტროლის პალატაში საფინანსო და ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა პრევენციას და სავალდებულო აუდიტს, საჯარო სახსრების მიღება-გამოყენების კანონიერების, მიზანშეწონილობისა და ეფექტიანობის შეფასებას ახორციელებს გენერალური ინსპექცია. თუმცა, არც გენერალური ინსპექციის მუშაობა იქნა შეფასებული პარლამენტის დროებითი კომისიის მიერ დადებითად: „გასულ წელს კონტროლის პალატის ხელმძღვანელობის, მათ შორის, გენერალური ინსპექციის მხრიდან პრაქტიკულად არაფერი გაკეთებულა საკუთარ სისტემაში კორუფციის წინააღმდეგ საბრძოლველად, უწინარეს ყოვლისა, ჩატარებულ რევიზია-შემოწმებებზე კონტროლის გაძლიერების მხრივ, მითუმეტეს, ჰქონდათ არაერთი გადაუმოწმებელი ინფორმაცია და ეჭვი, როდესაც ზოგიერთი რევიზორი მალავდა დანაშაულის ნიშნების შემცველ მასალებს და ყველა დარღვევას არ აფიქსირებდა აქტებში. ასეთი ეჭვი მით უფრო უნდა გასძლიერებოდათ, როდესაც, წლის განმავლობაში, მხოლოდ ერთი აქტი იქნა გადამოწმებული და იქაც გამოვლინდა სერიოზული დარღვევები.“

მართალია, კონტროლის პალატაში შექმნილია „სარეფორმო და ანტიკორუფციულ ღონისძიებათა დაგეგმვის, კოორდინაციისა და მონიტორინგის კომისია“, თუმცა, აღნიშნულ კომისიას ჩატარებული აქვს მხოლოდ ორი სხდომა, ისიც მიმდინარე საკითხებზე და კორუფციის საწინააღმდეგოდ, პრაქტიკულად, არც ერთი ღონისძიება არ დაგეგმილა. კომისიის აზრით, ამ მიმართულებით პალატამ სათანადო ღონისძიებები უნდა განახორციელოს. ვფიქრობთ, ნებისმიერი პროგრამის ასლი და, საჭიროების შემთხვევაში, აქტიც უნდა იგზავნებოდეს გენერალურ ინსპექციაში, რათა მას ჰქონდეს ობიექტის შემოწმების დაწყებიდან დასრულებამდე რევიზიის მსვლელობაზე მონიტორინგის, მათ შორის, აქტების ადგილზე გადამოწმების განხორციელების საშუალება.“

________________

1. იხ. „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ“ საქართველოს კანონის 63-ე მუხლი. საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 63-ე მუხლი.

2. საიამ სასამართლოს გადაწყვეტილების სხვა გზით მოპოვება სცადა, თუმცა, უზენაესმა სასამართლომ გვაცნობა, რომ „მითითებული მონაცემების მიხედვით, ასეთი გადაწყვეტილება არ იძებნება“ (იხ. უზენაესი სასამართლოს 14.05.07 №8-60-07 წერილი).

3. იხ. საქართველოს კონტროლის პალატის 2006-2010 წლების სამოქმედო გეგმა.

კონტროლის პალატის რეფორმირების ამოცანათა შორის ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი საკითხი საქართველოს კონტროლის პალატის დამოუკიდებლობის განმტკიცებაა. პალატის დამოუკიდებლობის ერთ-ერთი მთავარი კრიტერიუმი, მის ფუნქციურ და ორგანიზაციულ დამოუკიდებლობასთან ერთად, ფინანსური დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფაა. „საფინანსო კონტროლის დირექტვიების შესახებ“ ლიმას საერთაშორისო დეკლარაცია უმაღლესი აუდიტორული ინსტიტუტების ფინანსური თუ სხვა სახის დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად ადგენს, რომ „უმაღლესი მაკონტროლებელი ორგანოები მხოლოდ მაშინ განახორციელებენ თავიანთ ამოცანებს ეფექტურად და ობიექტურად, როდესაც ისინი თავისუფალნი იქნებიან ზეგავლენისაგან.

მიუხედავად იმისა, რომ შეუძლებელია სახელმწიფო ინსტიტუტების აბსოლუტური დამოუკიდებლობა იმის გამო, რომ ისინიც სახელმწიფოს ნაწილები არიან, უმაღლესი მაკონტროლებელი ორგანოებს თავიანთი უფლება­მოსილების განსახორციელებლად უნდა გააჩნდეთ ფუნქციონალური და ორგანიზაციული დამოუკიდებლობა.“¹

დეკლარაცია ყურადღებას ამახვილებს, ასევე, მაკონტროლებელი ორგანოს ფინანსურ დამოუკიდებლობაზე და აღნიშნავს, რომ უმაღლესი მაკონტროლებელი ინსტიტუტები უზრუნველყოფილნი უნდა იყვნენ თავიანთი მოვალეობების განსახორციელებლად აუცილებელი ფინანსური რესურსებით. აჭიროების შემთხვევაში, მათ უნდა გააჩნდეთ უფლება, თავადვე მიმართონ ბიუჯეტის შედგენაზე პასუხისმგებელ სახელმწიფო ორგანოს შესაბამისი თანხების გამოყოფის მოთხოვნით.²

მოქმედი კანონის თანახმად, კონტროლის პალატის მომავალი წლის ბიუჯეტს მთავრობას პარლამენტი წარუდგენს. ანუ, კონტროლის პალატას თავად არ აქვს უფლებამოსილება, მთავრობას მომავალი წლის ბიუჯეტის პროექტი თავად წარუდგინოს. დაფინანსების საკითხის ამგვარი რეგულირება წინააღმდეგობაში მოდის „აუდიტორული პრინციპების შესახებ ლიმას საერთაშორისო დეკლარაციასთან“, სადაც აღნიშნულია, რომ პალატა დამოუკიდებელი უნდა იყოს პარლამენტისაგან და მთავრობისაგან, რაც იმას ნიშნავს, რომ პალატის დაფინანსების საკითხი დაცული უნდა იყოს. მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნული რეკომენდაცია მოცემულია როგორც კონტროლის პალატის სამოქმედო გეგმაში, ასევე, კონტროლის პალატის 2005 წლის საქმიანობის ანგარიშში, ამ პრინციპმა ასახვა ვერ ჰპოვა კონტროლის პალატის შესახებ ახალი კანონის პროექტში და ეს საკითხი ისევ ძველებურად რეგულირდება.³

_______________

1. იხ. „ფინანსური კონტროლის დირექტივების შესახებ“ „ლიმას“ საერთაშორისო დეკლარაციის მე-5 მუხლი.

2. იხ. „ფინანსური კონტროლის დირექტივების შესახებ“ „ლიმას“ საერთაშორისო დეკლარაციის მე-7 მუხლი.

3. იხ. კონტროლის პალატის შესახებ კანონის პროექტის 57-ე მუხლი.

საბოლოოდ, შეიძლება კიდევ ერთხელ გავუსვათ ხაზი იმ ძირითად პრობლემებს, რომელთა აღმოსაფხვრელადაც საჭიროა რეფორმების განხორციელება:

საბოლოოდ, შეიძლება ითქვას, რომ:

კონტროლის პალატის დღევანდელი სტატუსი და უფლებამოსილება, საქმიანობის ფორმები არ შეესაბამება სახელმწიფო კონტროლის სფეროში საერთაშორისოდ აღიარებულ სტანდარტებს და მოთხოვნებს და, გამომდინარე აქედან, საჭიროებს სათანადო რეფორმებს.

გენერალური ინსპექციების რეფორმირების აუცილებლობაზე საქართველოში დიდი ხანია საუბრობენ. საკითხის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, საერთაშორისო ანტიკორუფციული ორგანიზაციების რეკომენდაციათა გათვალისწინებით, მისი რეფორმირების საკითხი ეროვნულ ანტიკორუფციულ სტრატეგიაში განისაზღვრა. თუმცა, ნაკისრი ვალდებულებები ხელისუფლებას დღემდე განუხორციელებელი რჩება.

მიუხედავად ამისა, ახალი ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის შემუშავების პროცესში, დღის წესრიგში აღარ დგას გენერალური ინსპექციების რეფორმირების, როგორც განუხორციელებელი ანტიკორუფციული ღონისძიების გათვალისწინების საკითხი.

მოცემული კვლევის მიზანს გენერალურ ინსპექციებში არსებული პრობლემების წარმოჩენა წარმოადგენს, რათა კიდევ ერთხელ შევახსენოთ ხელისუფლებას ნაკისრი ვალდებულების განხორციელების აუცილებლობა.

გენერალური ინსპექციები, განსხვავებით საქართველოს კონტროლის პალატისაგან, შიდა ორგანიზაციული კონტროლისგანმახორციელებელ ორგანოებს წარმოადგენს. მათი რეფორმირების აუცილებლობა, საქართველოს კონტროლის პალატის მსგავსად, საქართველოს პრეზიდენტის მიერ დამტკიცებული „საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიით“ განისაზღვრა¹ კერძოდ, ეროვნულ ანტიკორუფციულ სტრატეგიაში კორუფციის პრევენციის ერთ-ერთ საშუალებად გენერალური ინსპექციების რეფორმა იყო დასახელებული: „მიღებული უნდა იქნეს სპეციალური კანონი გენერალური ინსპექციების შესახებ, რომლის საფუძველზეც, მოხდება არსებული გენერალური ინსპექციების რეორგანიზაცია და დამოუკიდებელი გენერალური ინსპექციების ჩამოყალიბება. ისინი უზრუნველყოფილნი იქნებიან აუცილებელი პოლიტიკური და მოქმედების დამოუკიდებლობის გარანტიებით და შესაბამისი ადამიანური, მატერიალური და ფუნქციური რესურსებით, რათა დაუბრკოლებლად მოხდეს მათ კომპეტენციაში შემავალი, მათ შორის, ყველაზე მაღალი რანგის სტრუქტურების საქმიანობის გამოძიება.

გენერალური ინსპექციების ერთ-ერთი ძირითადი ფუნქცია უნდა იყოს შესაბამისი სახელმწიფო დაწესებულების შიდა აუდიტი.

გენერალური ინსპექციების უფლე­ბამოსილება უნდა გაიმიჯნოს პროკურატურისა და საქართველოს კონტროლის პალატის უფლება­მოსილებისაგან.”²

„საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის განხორციელების სამოქმედო გეგმის დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს პრეზიდენტის 2006 წლის 28 მარტის №155 განკარგულების საფუძველზე, გენერალური ინსპექციების ქმედუნარიანობის გაძლიერებისა და ეფექტურობის ამაღლების მიზნით, „გენერალური ინსპექციების შესახებ“ კანონპროექტის მოსამზადებლად და პარლამენტში წარსადგენად პასუხისმგებელ დაწესებულებად განისაზღვრა იუსტიციის სამინისტრო, ხოლო ღონისძიების განხორციელების ბოლო ვადად - 2006 წლის აპრილი.³

რამ განაპირობა გენერალური ინსპექციების რეფორმირების აუცილებლობა? შეესაბამება თუ არა სტრატეგიის მიზნების ფარგლებში მომზადებული „გენერალური ინსპექციების შესახებ“ კანონპროექტი⁴ სტრატეგიით გათვალისწინებულ მიზნებს? რატომ არ განიხილა იგი საქართველოს პარლამენტმა და რატომ აღარ დგას საქართველოს ხელისუფლების წინაშე მისი რეფორმირების აუცილებლობის საკითხი? მოცემულ კვლევაში ჩვენ შევეცდებით, პასუხი გავცეთ ამ და სხვა მრავალ კითხვას.

_______________

1. სტრატეგია დამტკიცებულია საქართველოს პრეზიდენტის 2005 წლის 24 ივნისის №550 ბრძანებულებით.

2. საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის 2.5. პუნქტი.

3. საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის განხორციელების სამოქმედო გეგმის 2.5. პუნქტი.

4. კანონპროექტი საქართველოს პარლამენტში საქართველოს მთავრობის ინიციატივის წესით შევიდა 2006 წლის 31 მარტს და პარლამენტის სხდომაზე არ განხილულა (იხ. საქართველოს პარლამენტის აპარატის 7.07.07 №11576/3-2/1332 წერილი საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის მიმართ);

გენერალური ინსპექციების სტატუსს, უფლებამოსილებასა და საქმიანობის წესს სამინისტროების, გენერალური პროკურატურისა და ქ. თბილისის მერიაში შექმნილი გენერალური ინსპექციების მაგალითზე განვიხილავთ.

გენერალური ინსპექციები სამინისტროებში მინისტრის ბრძანებების საფუძველზე მოქმედებენ. მათი ფუნქციები და უფლებამოსილებანი ერთმანეთისაგან არსებითად არ განსხვავდება, თუ არ ჩავთვლით საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროსა და გენერალური პროკურატურის გენერალურ ინსპექციებს რომელთაც გამოძიების უფლებამოსილება აქვთ მინიჭებული.

ასევე, გარკვეული სპეციფიკურობით ხასიათდება ქ. თბილისი მერიის კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექციის ფუნქციები, რომლის შესახებაც ცალკე ვისაუბრებთ.

დასაწყისისათვის საინტერესო იქნება მაგალითების საფუძველზე განვიხილოთ პრობლემა, რომელიც სისტემის არაადეკვატურობას, სავარაუდოდ, ყველაზე უკეთ წარმოაჩენს.

როგორც უკვე ითქვა, გენერალური ინსპექციები უწყების სტრუქტურული ერთეულის სახით არსებობენ. „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ კანონის თანახმად, მინისტრი უფლებამოსილია, გააუქმოს სტრუქტურული ქვედანაყოფის თანამდებობის პირების აქტები არა მარტი მათი კანონთან და სამინისტროს ნორმატიულ აქტებთან შეუსაბამობის, არამედ მათი მიზანშეუწონლობის¹ მოტივითაც. უწყების ხელმძღვანელი უფლებამოსილი, თანამდებობაზე დანიშნოს და გაათავისუფლოს სტრუქტურული ერთეულის უფროსი.

ამ წესიდან ერთადერთი გამონაკლისი ფინანსთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციაა, რომელიც ფინანსთა სამინისტროს სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულებას წარმოადგენს და რომლის უფროსსაც, ფინანსთა მინისტრის წარდგინებით, თანამდებობაზე ნიშნავს და ათავისუფლებს პრემიერ-მინისტრი. გენერალური ინსპექციები პირდაპირ ექვემდებარება შესაბამისი უწყების ხელმძღვანელ პირებს და პასუხისმგებელია მათ წინაშე. გენერალური ინსპექციების დამოუკიდებლობის დაბალ ხარისხზე მიუთითებს ის ფაქტიც, რომ (გარდა ფინანსთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციისა²) არ გააჩნიათ დამოუკიდებელი ბიუჯეტი და ინსპექციის უფროსები, როგორც წესი, მინისტრის წინაშე შუამდგომლობენ ინსპექციის ამოცანების შესასრულებლად საჭირო სახსრებისა და მატერიალურ საშუალებათა გამოყოფის თაობაზე.³

ასევე, საინტერესოა ის ფაქტი, რომ იუსტიციის სამინისტროს გენერალურ ინსპექციას მხოლოდ მინისტრთან შეთანხმების შემდეგ აქვს უფლება, მოითხოვოს შემოწმებაში სპეციალისტის მონაწილეობა,⁴ ან, შემოწმების შედეგად მოპოვებულ მასალებში დანაშაულის ნიშნების არსებობის შემთხვევაში - მათი სამართალდამცავი ორგანოებისათვის გადაგზავნა.⁵ თუმცა, უნდა აღინიშნოს, რომ არსებობს გამონაკლისიც მაგალითად, ფინანსთა და განათლების სამინისტროების გენერალურ ინსპექციებს უფლება აქვთ, მინისტრის თანხმობის გარეშე, გამოითხოვონ დოკუმენტები სამართალდამცავი ორგანოებისათვის გადასაცემად.⁶

________________

1. „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ კანონის 32-ე მუხლი.

2. იხ. „საქართველოს 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტი“, 25 01 04.

3. იხ. „საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ 2005 წლის 14 აპრილის №168 ბრძანება, 10.1. „თ“; „გენერალური ინსპექციების დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს სოფლის მეურნეობის მინისტრის 2006 წლის 31 მაისის ბრძანება, 7.2. „მ“; და ა.შ.

4. იხ. „იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს იუსტიციის მინისტრის 2006 წლის 30 ივნისის №645 ბრძანება, 8.7. მუხლი.

5. იხ. „იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ” საქართველოს იუსტიციის მინისტრის 2006 წლის 30 ივნისის №645 ბრძანება, 8.12. მუხლი.

6. იხ. „საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ” 2005 წლის 14 აპრილის №168 ბრძანება, 7. „ა“ მუხლი.

გენერალური ინსპექციის დებულებები, გარდა შინაარსობრივი მხარისა, ერთმანეთისაგან მოცულობითაც განსხვავდება. ზოგიერთი მათგანი უფრო ვრცელია და ინსპექციების უფლება-მოვალეობანი და საქმიანობის წესები უფრო დეტალურად არის გადმოცემული,¹ თუმცა, ძირითადად, გხვდება დებულებები, სადაც დარეგულირებული არ არის ისეთი მნიშვნელოვანი საკითხები, როგორიცაა: რა არის რევიზია-შემოწმების დაწყების ფაქტობრივი და იურიდიული საფუძვლები, ვინ ნიშნავს და ათავისუფლებს გენერალური ინსპექციის უფროსს და მის მოადგილეებს² და ა.შ.

_______________

1. მაგალითად, „იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს იუსტიციის მინისტრის 2006 წლის 30 ივნისის №645 ბრძანება; „საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების სესახებ“ საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2004 წლის 13 აპრილის №247 ბრძანება.

2. იხ. „საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ 2005 წლის 14 აპრილის №168 ბრძანება; „საქართველოს საგარეო საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს საგარეო საქმეთა მინისტრის 2006 წლის №39 ბრძანება და ა.შ.

გენერალური ინსპექციების ფუნქციები შეიძლება, ძირითადად, შემდეგნაირად დავაჯგუფოთ:

ქ. თბილისის მერიის კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექცია

სპეციფიკურობით ხასიათდება ქ. თბილისის მერიის კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექცია. კერძოდ, მერიის კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექცია, მერიის სისტემის საჯარო მოსამსახურეების მიერ კანონიერების დაცვაზე ზედამხედველობისა და კონტროლის გარდა, ახორციელებს:

აგრეთვე, აღსანიშნავია, რომ ქ. თბილისის მერიის კანონიერების დაცვის გენერალურ ინსპექციას აქვს სპეციალური უფლებამოსილება საბიუჯეტო პროცესებში მონაწილეობასთან მიმართებით.⁵ თუკი სამინისტროებსა და გენერალურ პროკურატურაში სახელმწიფო სახსრების ხარჯვის კონტროლი გენერალური ინსპექციისათვის დახარჯული და ათვისებული სახსრების შემოწმება-კონტროლში გამოიხატება, მერიის ინსპექცია საკმაოდ აქტიურად არის ჩართული ქალაქის ბიუჯეტის შედგენისა და ხარჯვის მოსამზადებელ სამუშაოებში. კერძოდ, ინსპექცია:

შინაგან საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექცია

საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექცია წარმოადგენს დამოუკიდებელ ოპერატიულ სტრუქტურულ დანაყოფს, მთავარი სამმართველოს უფლებებით.⁶ „ოპერატიულ-სამძებრო საქმიანობის შესახებ“ კანონის თანახმად, ოპერატიულ-სამძებრო საქმიანობას ახორციელებენ შინაგან საქმეთა სამინისტროს ოპერატიული ორგანოები.⁷ შესაბამისად, კანონისა და გენერალური ინსპექციების შესახებ დებულების თანახმად, შინაგან საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექცია უფლებამოსილია, აწარმოოს საგამოძიებო მოქმედებები შინაგან საქმეთა სამინისტროს თანამშრომელთა მიერ კორუფციისა და თანამდებობის ბოროტად გამოყენების, ასევე, სხვა სამართალდარღვევების ფაქტებზე.

გენერალური პროკურატურის გენერალური ინსპექცია

გენერალური პროკურატურის გენერალურ ინსპექციას საგამოძიებო უფლებამოსილების ფარგლებში შეუძლია:

აღსანიშნავია გენერალური პროკურატურის გენერალური ინსპექციის უფლებამოსილება, სამსახურებრივი მოძიების ან სისხლის სამართლის საქმის წინასწარი გამოძიების პროცესში გააუქმოს პროკურორების და გამომძიებლების კანონსაწინააღმდეგო გადაწყვეტილებები, ან გაუგზავნოს ისინი გენერალური პროკურატურის შესაბამის სამსახურებს კანონიერების შესწავლის მიზნით,⁸ რომელიც სხვა არც ერთი გენერალური ინსპექციის უფლებამოსილებაში არ გვხვდება.

თავდაცვის სამინისტროს სამხედრო პოლიცია

მოცემულ კვლევაში, გენერალურ ინსპექციებთან ერთად, თავდაცვის სამინისტროს სამხედრო პოლიციის განხილვა განპირობებულია იმით, რომ მისი ფუნქციები გარკვეულ საკითხებში ფარავს ამავე სამინისტროს გენერალური ინსპექციის ფუნქციებს. კერძოდ, დებულების თანახმად, სამხედრო პოლიციის ამოცანებია:⁹

მოცემული ფუნქციები, ფაქტობრივად, ემთხვევა თავდაცვის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის ფუნქციებს - განახორციელოს სამხედრო მოსამსახურეთა მხრიდან კანონიერების დარღვევისა და სამსახურებრივი გადაცდომის ფაქტების, ასევე, სხვა მართლსაწინააღმდეგო ქმედებების გამოვლენა, მოახდინოს მათი გამომწვევი და ხელშემწყობი მიზეზების დადგენა და მათი აღმოფხვრის ღონისძიებების გატარება.¹⁰

სამხედრო პოლიციას, საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციის მსგავსად, ევალება საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსით ქვემდებარედ განსაზღვრული დანაშ­ულის გამოძიება.

_________________

1. ქ. თბილისის მერის 2006 წლის 26 დეკემბრის ბრძანება „ქ. თბილისის მერიის საქალაქო სამსახურის - კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“, 2.1. „ა“, „ბ“.

2. ქ. თბილისის მერის 2006 წლის 26 დეკემბრის ბრძანება „ქ. თბილისის მერიის საქალაქო სამსახურის - კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“, 2.1. „გ“.

3. ქ. თბილისის მერის 2006 წლის 26 დეკემბრის ბრძანება „ქ. თბილისის მერიის საქალაქო სამსახურის - კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“, 2.1. „ე“.

4. ქ. თბილისის მერის 2006 წლის 26 დეკემბრის ბრძანება „ქ. თბილისის მერიის საქალაქო სამსახურის - კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“, 3.1. „დ“.

5. ქ. თბილისის მერის 2006 წლის 26 დეკემბრის ბრძანება „ქ. თბილისის მერიის საქალაქო სამსახურის - კანონიერების დაცვის გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“, მუხლი 4.

6. იხ. საქართველოს შინაგან საქმეთა მინისტრის 2002 წლის 18 იანვრის ბრძანება „საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციების დებულების დამტკიცების შესახებ“, მუხლი 1.

7. იხ. ოპერატიულ-სამძებრო საქმიანობის შესახებ“ კანონის 12.1. „ა“ მუხლი.

8. იხ. საქართველოს გენერალური პროკურორის ბრძანება „საქართველოს გენერალური პროკურატურის გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“, 3.7. მუხლი.

9. იხ. საქართველოს თავდაცვის მინისტრის 2006 წლის 18 ივლისის №211 ბრძანება „საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს შეიარაღებული ძალების გენერალური შტაბის სამხედრო პოლიციის დეპარტამენტის დებულების დამტკიცების შესახებ“, 6. „ა“, „ბ“ , „გ“ მუხლები.

10. იხ. „საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს თავდაცვის მინისტრის 2007 წლის 23 იანვრის №38 ბრძანება, 2.2. მუხლი.

როგორც უკვე აღვნიშნეთ, ანტიკორუფციული სტრატეგიის თანახმად, რეფორმირებული გენერალური ინსპექციების ერთ-ერთი მთავარი ფუნქცია უწყების შიდა აუდიტის განხორციელება უნდა იყოს.

„ფინანსური კონტროლის დირექტივების შესახებ“ ლიმას საერთაშორისო დეკლარაცია ადგენს,¹ რომ შიდა აუდიტის სამსახურები იქმნება სამთავრობო დაწესებულების თუ სხვა ორგანიზაციების შიგნით, მაშინ, როდესაც გარე აუდიტის განმახორციელებელი ორგანოები არ წარმოადგენს იმ ორგანოს სტრუქტურის შემადგენელ ნაწილს, რომელსაც ისინი ამოწმებენ.

შიდა აუდიტის განმახორციელებელი ორგანოები იქმნება შესაბამისი უწყების ხელმძღვანელის დაქვემდებარებაში, თუმცა, ამასთანავე, მათ თავიანთი უფლებამოსილების განსახორციელებლად უნდა გააჩნდეთ ფუნქციური და ორგანიზაციული დამოუკიდებლობა.²

GRECO-ს³ „მეორე შეფასებითი რაუნდის“ ფარგლებში საქართველოს შესახებ მომზადებულ შეფასებით ანგარიშში აღნიშნულია, რომ საქართველოში, კონტროლის პალატის გარდა, „აუდიტურ საქმიანობას ახორციელებენ სხვადასხვა სახელმწიფო უწყებებში შექმნილი შიდა აუდიტის განმახორციელებელი ორგანოები. მიუხედავად ამისა, საქართველოში არ არსებობს აუდიტის ერთიანი სტანდარტები (მათ შორის, ეფექტიანობისა და ფინანსური აუდიტები) და, შესაბამისად, თითოეული სახელმწიფო უწყება აუდიტს სხვადასხვა სტანდარტის საფუძველზე ახორციელებს.“⁴

ზემოაღნიშნული შეფასებიდან გამომდინარე, GRECO-მ საქართველოს „მეორე შეფასებითი რაუნდის“ ერთ-ერთ რეკომენდაციად განუსაზღვრა საჯარო სექტორის აუდიტის წარმოების ერთიანი მეთოდოლოგიისა და სტანდარტების შემუშავება.⁵

დღესდღეობით, გენერალური ინსპექციების ფუნქციებში აუდიტის განხორციელებას უმნიშვნელო ადგილი უჭირავს. მაგალითად, იგი გვხვდება მხოლოდ საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს,⁶ საქართველოს კულტურის, ძეგლთა დაცვისა და სპორტის სამინისტროს,⁷ საქართველოს გენერალური პროკურატურის ფუნქციებში.⁸ რაც შეეხება საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროსა და საქართველოს ფინანსთა სამინისტროების გენერალურ ინსპექციებს, მათ გააჩნია სტრუქტურული ერთეულები, რომლებსაც, შინაგან საქმეთა სამინისტროს შემთხვევაში, „ანალიზის, შიდა აუდიტის და რეგიონალური კონტროლის სამსახური“, ხოლო ფინანსთა სამინისტროს შემთხვევაში - „აუდიტისა და მოკვლევის სამმართველო“ ეწოდება. თუმცა, თუკი ამ სამმართველოების ფუნქციებს გადავხედავთ, დავინახავთ, რომ მიუხედავად მათი სახელებისა, მათ უფლებამოსილებაში ნამდვილად არ შედის აუდიტორული საქმიანობის განხორციელება.⁹ დღესდღეობით არსებული კანონმდებლობის პირობებში (მაშინ, როდესაც გენერალური ინსპექციების თანამშრომლებს არ მოეთხოვებათ სპეციალური განათლება აუდიტის განსახორციელებლად), ძნელი წარმოსადგენია, თანამშრომელთა მომზადებისა ან გადამზადების გარეშე, გენერალური ინსპექციების მიერ შიდა აუდიტორული საქმიანობის განხორციელება.

_______________

1. მიღებულია საერთაშორისო უმაღლესი სახელმწიფო მაკონტროლებელი ორგანიზაციის INTOSAI მე-9 საერთაშორისო კონგრესზე;

2. იხ. „ფინანსური კონტროლის დირექტივების შესახებ“ „ლიმას“ საერთაშორისო დეკლარაციის ის მე-3 მუხლი;

3. ევროპის საბჭოს კორუფციის წინააღმდეგ სახელმწიფოთა ჯგუფი;

4. იხ. GRECO-ს 31-ე პლენარულ სხდომაზე (სტრასბურგი, 2006) დამტკიცებული „მეორე შეფასებითი ანგარიშის“ ფარგლებში მომზადებული შეფასებითი ანგარიშის 59 პუნქტი.

5. იხ. GRECO-ს 31-ე პლენარულ სხდომაზე (სტრასბურგი, 2006) დამტკიცებული „მეორე შეფასებითი ანგარიშის“ ფარგლებში მომზადებული შეფასებითი ანგარიშის რეკომენდაციების 95-ე მუხლის ივ პუნქტი.

6. იხ. „საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს თავდაცვის მინისტრის 2007 წლის 23 იანვრის №38 ბრძანება, 4.3. მუხლი.

7. იხ. საქართველოს კულტურის, ძეგლთა დაცვისა და სპორტის სამინისტროს დებულების დამტკიცების შესახებ საქართველოს მთავრობის 2004 წლის 27 მაისის №41 დადგენილების 8.6. მუხლი.

8. იხ. საქართველოს გენერალური პროკურორის ბრძანება „საქართველოს გენერალური პროკურატურის გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“, 3.9. მუხლი.

9. იხ. საქართველოს შინაგან საქმეთა მინისტრის 2002 წლის 18 იანვრის ბრძანება „საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციების დებულების დამტკიცების შესახებ“, 10.3. მუხლი; „საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2004 წლის 13 აპრილის №247 ბრძანება, მე-15 მუხლი.

სხვადასხვა უწყების დებულება სხვადასხვაგვარად არეგულირებს გენერალური ინსპექციის უფლებამოსილებას, დაიწყოს სამსახურებრივი შემოწმება. გენერალური ინსპექციების მიერ სამსახურებრივი შემოწმებების ჩატარების იურიდიული საფუძველი შესაძლებელია რამდენიმე ჯგუფად დავყოთ:

საქართველოს სოფლის მეურნეობის სამინისტროს გენერალურ ინსპექციას უფლება აქვს, ჩაატაროს დისციპლინურ/სამსახურებრივი შემოწმება მხოლოდ მინისტრის დავალებით.¹ მას, ასევე, შეუძლია, მოითხოვოს და შეისწავლოს თანამშრომელთა ან მოქალაქეთაგან შემოსული განცხადებები და საჩივრები მხოლოდ მინისტრის თანხმობით;²

ფინანსთა სამინისტროს გენერალური ინსპექცია შემოწმებას ახორციელებს მინისტრის დავალებით, ან მასთან წერილობითი შეთანხმების საფუძველზე.³

იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის უფროსი, მინისტრთან შეთანხმების გარეშე, თავად იღებს გადაწყვეტილებას სამსახურებრივი შემოწმების დაწყების თაობაზე.⁴ თუმცა, იგი უფლებამოსილია, შეაჩეროს სამსახურებრივი შემოწმება მხოლოდ მინისტრთან თანხმობით.⁵

საგარეო საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექცია თავის საქმიანობას ახორციელებს მინისტრის ბრძანების საფუძველზე.⁶

მაგალითად, საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს გენერალური ინსპექცია ინსპექცირებას, სამსახურებრივ შემოწმებას, ფინანსურ კონტროლსა და მონიტორინგს იწყებს თავდაცვის მინისტრის ან/და გენერალური ინსპექციის უფროსის ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტის საფუძველზე.⁷

_________________

1. იხ. „საქართველოს სოფლის მეურნეობის სამინისტროს გენერალური ინსპექციების დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს სოფლის მეურნეობის მინისტრის 2006 წლის 31 მაისის №2-89 ბრძანება, 3. „ა“ მუხლი.

2. იხ. „საქართველოს სოფლის მეურნეობის სამინისტროს გენერალური ინსპექციების დებულების დამტკიცების შესახებ” საქართველოს სოფლის მეურნეობის მინისტრის 2006 წლის 31 მაისის №2-89 ბრძანება, 3. „ე“ მუხლი.

3. იხ. „საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2004 წლის 13 აპრილის №247 ბრძანება, 4.1. „ა“ მუხლი.

4. იხ. „იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს იუსტიციის მინისტრის 2006 წლის 30 ივნისის №645 ბრძანება, 12.2. მუხლი.

5. იხ. „იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს იუსტიციის მინისტრის 2006 წლის 30 ივნისის №645 ბრძანება, 20. „დ“. მუხლი.

6. „საქართველოს საგარეო საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს საგარეო საქმეთა მინისტრის 2006 წლის №39 ბრძანება, 3.3. მუხლი.

7. იხ. „საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს თავდაცვის მინისტრის 2007 წლის 23 იანვრის №38 ბრძანება, 1.7. მუხლი.

გენერალური ინსპექციების მიერ სამსახურებრივი შემოწმების ფაქტობრივი საფუძვლები ყველა უწყებაში თითქმის იდენტურია. ეს შეიძლება იყოს:

რეესტრი

საინტერესოა, ასევე, ის ფაქტი, რომ გენერალური ინსპექციების დებულებები ერთმანეთისაგან განსხვავდება ინსპექციების მიერ შექმნილი ინფორმაციის დამუშავებისა და შენახვის რეგულირების საკითხებშიც. დებულებათა ნაწილი დეტალურად განსაზღვრავს გენერალურ ინსპექციაში არსებული ინფორმაციის აღრიცხვის ვალდებულებას. მაგალითად, ფინანსთა სამინისტროსა და თავდაცვის სამინისტროს გენერალური ინსპექციების დებულებები ითვალისწინებს გენერალური ინსპექციის მიერ ჩატარებული სამსახურებრივი შემოწმების, ასევე, ინსპექციაში შემოსული ცნობების აღრიცხვის რეესტრის წარმოების ვალდებულებას.¹

საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულება კიდევ უფრო დეტალურად არეგულირებს გენერალური ინსპექციის მიერ ჩატარებული სამსახურებრივი შემოწმების მასალების შენახვის და გაცნობის წესებს და ადგენს, რომ „გენერალურ ინსპექციაში არსებული მასალებისა და დოკუმენტაციის გაცნობისა და ასლების მოთხოვნ ის უფლება აქვს ნებისმიერ დაინტერესებულ პირს. პერსონალური მონაცემებისა და სხვა სახის საიდუმლო ინფორმაციის შემცველი დოკუმენტების, ან მისი ნაწილის გაცნობა ხდება კანონით გათვალისწინებული წესით.“²

გენერალური ინსპექციების მასალების დამუშავებისა და გაცნობის ამგვარი წესი სრულ შესაბამისობაშია ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის „ინფორმაციის თავისუფლების“ მოთხოვნებთან, განსხვავებით სოფლის მეურნეობის გენერალური ინსპექციის დებულებისაგან, რომელიც ადგენს, რომ „გენერალური ინსპექციის მიერ ჩატარებული სამსახურებრივი შემოწმების მასალები ინახება კანცელარიაში და მათი გამოთხოვნა დასაშვებია მხოლოდ მინისტრთან შეთანხმებით.“³

ინსპექციის ანგარიშები გაწეული საქმიანობის შესახებ

გენერალური ინსპექციების თითქმის ყველა დებულება ითვალისწინებს გენერალური ინსპექციების (მათი უფროსების) ვალდებულებას, უწყების ხელმძღვანელს გარკვეული პერიოდულობით (6 თვიდან 1 წლამდე) წარუდგინონ ანგარიშები განხორციელებული შემოწმებების შესახებ (გამონაკლისია საქართველოს საგარეო საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულება). ამ მხრივ, აღსანიშნავია საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულება, რომელიც დეტალურად ადგენს იმ ინფორმაციათა ჩამონათვალს, რასაც გენერალური ინსპექციის ანგარიში უნდა შეიცავდეს.

მიუხედავად დებულებებში გაწერილი ინფორმაციის საჯაროობის ვალდებულებისა, კანონისა და დებულებების ცალსახა განმარტებები ხელს არ უშლის სხვადასხვა რანგის თანამდებობის პირებს, უარი განაცხადონ კანონით დაკისრებული ვალდებულების განხორციელებაზე. მაგალითად, იუსტიციის სამინისტროს საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე პასუხისმგებელმა პირმა ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციას უარი უთხრა სამინისტროს გენერალური ინსპექციის მიერ მინისტრისათვის წარდგენილი ანგარიშების ასლის მოწოდებაზე⁴ იმ მოტივით, რომ გენერალური ინსპექციის მიერ იუსტიციის მინისტრისათვის ანგარიშის წარდგენას დღეისათვის მოქმედი კანონმდებლობა⁵ არ ითვალისწინებდა.⁶ ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციამ გაასაჩივრა ზემოაღნიშნული უარი,⁷ საჩივრის საფუძველზე კი, იუსტიციის მინისტრმა ბათილად ცნო საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე პასუხისმგებელი პირის უარი საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე⁸ და დაავალა მას საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციისათვის ინფორმაციის მიწოდება.⁹

_________________

1. იხ. „საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს თავდაცვის მინისტრის 2007 წლის 23 იანვრის №38 ბრძანება, 1.8. მუხლი; „საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2004 წლის 13 აპრილის №247 ბრძანება, 8.2. მუხლი.

2. იხ. „იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს იუსტიციის მინისტრის 2006 წლის 30 ივნისის №645 ბრძანება, 8.2. მუხლი.

3. იხ.“საქართველოს სოფლის მეურნეობის სამინისტროს გენერალური ინსპექციების დებულების დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს სოფლის მეურნეობის მინისტრის 2006 წლის 31 მაისის №2-89 ბრძანება, 8.2. მუხლი.

4. იხ. საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის 2006 წლის 22 ივნისის გ-04/153-06.

5. იმ დროისათვის საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის საქმიანობას აწესრიგებდა იუსტიციის მინისტრის 2002 წლის 11 თებერვლის №57 ბრძანება, რომლის 14.6. მუხლი ითვალისწინებდა ინსპექციის უფროსის ვალდებულებას, მინისტრისათვის წარედგინა ინსპექციის მიერ გაწეული მუშაობის შედეგები.

6. იხ. იუსტიციის სამინისტროს საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე პასუხისმგებელი პირის 2006 წლის 26 ივნისის №01/23/01-6410 წერილი.

7. იხ. საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის 2006 წლის 14 ივლისის №გ-05/11-06 საჩივარი.

8. იხ. საქართველოს იუსტიციის მინისტრის 2006 წლის 17 აგვისტოს №686 ბრძანება.

9. ინფორმაცია საიას მიაწოდა საქართველოს იუსტიციის სამინისტრომ, 2006 წლის 29 სექტემბრის №01/23/01-9870 წერილით.

ყველაზე მნიშვნელოვანი საკითხი, რომელიც განაპირობებს გენერალური ინსპექციების რეფორმირების საკითხის სერიოზულობას, გენერალური ინსპექციების დამოუკიდებლობაა. ჩვენ უკვე განვიხილეთ გენერალური ინსპექციების სტატუსი, უფლებამოსილება და საქმიანობის წესი და შეიძლება კიდევ ერთხელ გავუსვათ ხაზი იმ მიზეზებს, რაც, ჩვენი აზრით, ხელს უშლის გენერალური ინსპექციების დამოუკიდებლობასა და ობიექტურობას:

ყოველივე ამის შემდეგ, კითხვის ნიშნის ქვეშ დგება, მაგალითად, გენერალური ინსპექციების მიერ, უწყებისათვის გამოყოფილი საბიუჯეტო სახსრების გამოყენების კონტროლის ფუნქციის განხორციელების ობიექტურობა, რადგან ეს, ხშირ შემთხვევაში, მინისტრის/უწყების ხელმძღვანელის აქტის საფუძველზე ხდება, ხოლო დაქვემდებარების ასეთ პირობებში ძნელი წარმოსადგენია, გენერალური ინსპექცია მინისტრის/უწყების ხელმძღვანელის წინააღმდეგ გამოვიდეს, ანდა მინისტრმა/უწყების ხელმძღვანელმა ნება მისცეს, დანაშაულის ნიშნების გამოვლენის შემთხვევაში, გადაუგზავნოს ისინი სამართალდამცავ ორგანოებს.

როგორც უკვე აღვნიშნეთ, ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგია გენერალური ინსპექციების შესახებ ისეთი კანონპროექტის მომზადებას გულისხმობდა, რომლის საფუძველზეც, მოხდებოდა არსებული გენერალური ინსპექციების რეორგანიზაცია და დამოუკიდებელი გენერალური ინსპექციების ჩამოყალიბება, რომლებიც უზრუნველყოფილნი იქნებოდნენ აუცილებელი პოლიტიკური და მოქმედების დამოუკიდებლობის გარანტიებით და შესაბამისი ადამიანური, მატერიალური და ფუნქციური რესურსებით, რათა დაუბრკოლებლად მომხდარიყო მათ კომპეტენციაში შემავალი, მათ შორის, ყველაზე მაღალი რანგის სტრუქტურების საქმიანობის კონტროლი.¹ პარლამენტმა არც კი განიხილა ანტიკორუფციული სტრატეგიის სამოქმედო გეგმის ფარგლებში მომზადებული კანონპროექტი. თუმცა, აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ მისი წარმოდგენილი სახით მიღების შემთხვევაში, სიტუაცია უკეთესობისკენ მაინც არ შეიცვლებოდა, რადგან კვლავ უცვლელი რჩებოდა გენერალური ინსპექციების ქვემდებარობისა და შეზღუდული მოქმედების პრობლემა. კერძოდ, კანონპროექტის თანახმად:

_____________

1. იხ. საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის 2.5. პუნქტი.

მას შემდეგ, რაც განვიხილეთ გენერალური ინსპექციების სამართლებრივი მდგომარეობის ძირითადი საკითხები, დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას, რომ საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიით გათვალისწინებული გენერალური ინსპექციების რეფორმირების საკითხი განუხორციელებელი რჩება.¹ ასეთი დასკვნის საფუძველს რამდენიმე გარემოება იძლევა:

შესაბამისად, მიგვაჩნია, რომ აუცილებელია, კვლავ გაგრძელდეს დებატები გენერალური ინსპექციების, როგორც დამოუკიდებელ შიდა უწყებრივი კონტროლის განმახორციელებელ უწყებად გარდაქმნასთან დაკავშირებულ სხვადასხვა სტრატეგიულ საკითხზე და კვლავაც დღის წესრიგში დადგეს გენერალური ინსპექციების რეფორმირების აუცილებლობა.

______________

1. საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის 2.5. პუნქტი, სტრატეგია დამტკიცებულია საქართველოს პრეზიდენტის 2005 წლის 24 ივნისის №550 ბრძანებულებით.

სახელმწიფო ქონების განსახელმწიფოებრიობის პროცესი საზოგადოებრივი დებატების უმნიშვნელოვანეს საგნად იქცა. ინტერესი სრულიად ბუნებრივია უკანასკნელ პერიოდში მიმდინარე პრივატიზაციის ბუმისა და იმ წინააღმდეგობების გათვალისწინებით, რაც ამ პროცესებს თან სდევს.

პრივატიზაციის პირველადი და მოკლევადიანი შედეგები შესაძლოა ძალზე ეფექტური აღმოჩნდეს. საბიუჯეტო შემოსავლების ერთჯერადი ზრდა ერთ-ერთი მახასიათებელი დადებითი ეფექტია, თუმცა, არც თუ იშვიათად, სწორედ პირველად ეფექტზე გათვლილი პრივატიზაცია წარუმატებელია და თავის ფუნქციას ვერ ასრულებს.

გრძელვადიანი პერსპექტივა, ბუნებრივია, ქვეყანაში თავისუფალი ეკონომიკის მაქსიმალური ხელშეწყობა-განვითარებაა, ამ უკანასკნელის თანმდევი კი - უმუშევრობის შემცირება, ინფრასტრუქტურის განვითარება და ა.შ.

იმისათვის, რომ სახელმწიფოში განხორციელებული პრივატიზაცია დასახულ მიზანთან შესაბამისობაში აღმოჩნდეს, აუცილებელია, გასხვისების პროცესში სახელმწიფოს მხრიდან მეტი აქცენტი სწორედ გრძელვადიან ეფექტზე გაკეთდეს, ვიდრე ერთჯერადად გადახდილი თანხის ოდენობაზე. ხოლო აღნიშნულის უზრუნველყოფის სამართლებრივ საფუძველს უნდა წარმოადგენდეს კანონმდებლობა და, პირველ რიგში, საქართველოს კანონი „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“.

ქონების განსახელმწიფოებრიობის კანონიერად და მიზნობრივად წარმართვის განსაკუთრებული მნიშვნელობა მუდმივად საქართველოს ხელისუფლების ოფიციალურად დეკლარირებული პოლიტიკის განუყოფელი ნაწილია¹

წინამდებარე ნაშრომი საქართველოში 2005-2006 წლებში განხორციელებული პრივატიზაციების შეფასების პირველ მცდელობას წარმოადგენს. მცდელობას, ვინაიდან ობიექტური მიზეზების გამო (საჯარო ინფორმაციის დაყოვნება, უკანონოდ გასაიდუმლოება, უპასუხო წერილები), იგი ვერ განაცხადებს არსებული სურათის სრულყოფილად ასახვის პრეტენზიას. თუმცა, შევეცდებით, მკითხველს დავანახოთ კვლევის პროცესში გამოვლენილი ტენდენციები, სახელმწიფოს ანგარიშვალდებულების ხარისხი და ის შესაძლო უარყოფითი შედეგები, რაც შეიძლება თან ახლდეს ქვეყანაში სწრაფ, აგრესიულ (მასობრივ) და მხოლოდ მოკლევადიან ეფექტებზე გათვლილ პრივატიზაციას.

_________________

1 იხილეთ, საქართველოს პრეზიდენტის 2005 წლის 24 ივნისის №550 ბრძანებულება „საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგია“; ასევე, საქართველოს მთავრობის 2005 წლის 12 სექტემბრის №377 განკარგულება „საქართველო ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის სამოქმედო გეგმა.“

ჩვენი კვლევის მიზნებისათვის მნიშვნელოვანი იყო სამი ფაქტორის გარკვევა:

1. რამდენად გამორიცხავს საქართველოს კანონმდებლობა სუბიექტური გადაწყვეტილებების მიღების შესაძლებლობას;

2. სახელმწიფო ქონების გასხვისების განსაკუთრებული - პირდაპირი მიყიდვის - ფორმით ქონების გასხვისება ხდება თუ არა კანონმდებლობით დადგენილი მოთხოვნების ფარგლებში;

3. რამდენად ასრულებენ სახელმწიფო ქონების შემძენი პირები ნაკისრ ვალდებულებებს.

შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, განვიხილოთ საქართველოს პრეზიდენტის განკარგულებები პირდაპირი განკარგვის წესით სახელმწიფო ქონების გასხვისების შესახებ.

წარმოდგენილ ნაშრომში მოყვანილი ფაქტები და არგუმენტები ემყარება, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით დადგენილი წესით, საჯარო დაწესებულებებიდან მოპოვებულ საჯარო ინფორმაციას.

კვლევის პერიოდში სხვადასხვა საჯარო დაწესებულებაში გაგზავნილ იქნა 65 განცხადება. მათგან კანონით დადგენილ ვადაში საჯარო ინფორმაცია მოგვაწოდეს 41 განცხადებაზე, დაგვიანებით - 24-ზე.

საჯარო ინფორმაციის გამოთხოვნის შესახებ განცხადებებზე პასუხის გაუცემლობასთან დაკავშირებით შეტანილ იქნა სამი ადმინისტრაციული საჩივარი, რომლებიც დაკმაყოფილებულ იქნა ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ. ადმინისტრაციული საჩივრების დაკმაყოფილების შემდეგ არსებული პრაქტიკა მკვეთრად შეიცვალა - მდგომარეობა საჯარო ინფორმაციის გამოთხოვნის შესახებ, განცხადებებზე რეაგირების თვალსაზრისით, გამოსწორდა.

საქართველოს კანონი „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ ძირითადი სახელმძღვანელო აქტია, რომელიც განსაზღვრავს სახელმწიფო ქონების გასხვისების პრინციპებსა და ფორმებს. გამონაკლისი, რომელსაც არ აწესრიგებს კანონი „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“, მიწის პრივატიზაციაა.¹ ეს უკანასკნელი რეგულირდება „სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის პრივატიზების შესახებ“ და „სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის მართვისა და განკარგვის შესახებ“ კანონებით. ამასთანავე, კანონმდებლობით მიწის განკარგვის სრულიად განსხვავებული წესებია დადგენილი.²

ასევე, ერთმანეთისაგან გამიჯნულია ქონების განმკარგავი სუბიექტები. „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ კანონის თანახმად, სახელმწიფო ქონების მართვასა და პრივატიზებას ახორციელებს ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო, ხოლო რაიონებსა და ქალაქებში - შესაბამისი სტრუქტურული ქვედანაყოფები. რაც შეეხება არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის განკარგვის საკითხებს, იმისდა მიხედვით, თუ ვინ არის მიწის მესაკუთრე - სახელმწიფო თუ ადგილობრივი თვითმმართველობა - პროცედურაც, შესაბამისად, განსხვავებულია. სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის სარგებლობაში ან საკუთრებაში გაცემის შესახებ გადაწყვეტილებას იღებენ „შესაბამისი ადგილობრივი მმართველობის რაიონის, ქალაქის, რომელიც არ შედის რაიონის შემადგენლობაში, თვითმმართველობისა და მმართველობის ორგანოები“.³ სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის განკარგვა კი ხდება საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს ან საკრებულოს მიერ.

2005 წლის 16 დეკემბრის „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონის თანახმად, ერთმანეთისაგან გაიმიჯნა სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთრებაში არსებული მიწები. შესაბამისად, ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთრებაში არსებული მიწის განკარგვა ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ექსკლუზიური უფლებაა⁴

„სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ საქართველოს კანონით, დადგენილია სახელმწიფო ქონების პრივატიზების ოთხი ფორმა:

მნიშვნელოვანია, რომ 2005 წლის 25 მარტის „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ქონების შესახებ“ კანონით, ქონების განკარგვის დეცენტრალიზაცია განხორციელდა, კერძოდ, გაიმიჯნა თვითმმართველი ერთეულის ქონება (გარდა მიწისა) და თვითმმართველ ერთეულებს გადაეცათ ამ ქონების გასხვისების უფლებამოსილება, ანუ საკუთრების უფლების განხორციელებისას მიენიჭათ დამოუკიდებლობა.

სახელმწიფო თუ ადგილობრივი ქონების გასხვისების დამატებით წესებს უფრო დეტალურად კონკრეტული მაგალითების განხილვისას შევეხებით.

________________

1. იხ. საქართველოს კანონი „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“, მუხლი 6.

2. იხ.საქართველოს კანონები „სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის განკარგვის შესახებ“, „სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის მართვისა და განკარგვის შესახებ“.

3. მნიშვნელოვანია, რომ 2007 წლის 11 მაისს მიღებულ იქნა კანონი „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ კანონში ცვლილებების შესახებ“, რომლის თანახმად, სახელმწიფოს საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის პრივატიზება ექცევა აღნიშნული კანონის რეგულირების სფეროში, ასევე, მიწის შესყიდვის მსურველმა განცხადებით უნდა მიმართოს საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს ან მის ტერიტორიულ ორგანოს. წარმოდგენილი ინიციატივა გამოწვეულ იქნა იმით, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ორგანული კანონის თანახმად, ადგილობრივი მმართველობის ორგანოები გაუქმდა. გარდა ამისა, საქართველოს ორგანულმა კანონმა ერთმანეთისაგან გამიჯნა ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის საკუთრებაში არსებული და სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწები. შესაბამისად, მიღებული ცვლილებები მიზნად ისახავს, ერთმანეთისაგან გამიჯნოს გადაწყვეტილების მიმღები უფლებამოსილი სუბიექტები. თუმცა, უნდა აღვნიშნოთ, რომ მიღებული ცვლილებები არ ვრცელდება პრივატიზაციების განსახილველ პერიოდზე.

4. იხ. საქართველოს ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“, მუხლი 16, პუნქტი 2, ქვეპუნქტები „ა-ბ“.

5. როგორც წესი, პირდაპირი მიყიდვის წესით სახელმწიფო ქონების (მათ შორის, მიწის) გასხვისების შესახებ გადაწყვეტილებას იღებს საქართველოს პრეზიდენტი, მაგრამ გამონაკლისია სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწები. სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა პირდაპირი განკარგვის წესით შეიძლება გასხვისდეს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ ის უკვე იჯარით არის გაცემული, ანუ სახელმწიფოსა და მოიჯარეს შორის არსებობს იჯარის ხელშეკრულება და გადაწყვეტილებას პირდაპირი მიყიდვის შესახებ იღებს საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო.

2005-2006 წლებში, ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს ვებ-გვერდზე განთავსებული ინფორმაციის თანახმად, საქართველოში გასხვისდა დაახლოებით 471 ობიექტი, აქედან 275 - 2005 წელს, ხოლო დანარჩენი (206) - 2006 წელს.² ობიექტების გასხვისება ძირითადად ხდებოდა კონკურსისა და აუქციონის ფორმით. საქართველოს მთავრობის მიერ 2005 წლის 12 სექტემბერს დამტკიცებული ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის სამოქმედო გეგმის მიხედვით, ერთ-ერთ პრიორიტეტულ მიმართულებად მიჩნეულ იქნა „სახელმწიფო ქონებისა და საწარმოების პრივატიზაციის დაჩქარება“.³ შესაბამისად, ქონების დაჩქარებული გასხვისების ყველაზე ხელსაყრელ ფორმად აუქციონი და კონკურსი უნდამივიჩნიოთ. ღაც შეეხება იჯარა-გამოსყიდვას, მისთვისდამახასიათებელია უფრო ხანგრძლივი მიმდინარეობა (ქონების მესაკუთრედ სახელმწიფო ხდება, ხოლო მოიჯარე ობიექტზე საკუთრების უფლება იძენს საიჯარო ურთიერთობების შესრულების შემდეგ რამდენიმე წელიწადში).

აუქციონის ფორმით გასხვისდა - 386 - 81,6%

კონკურსის - 68 - 14, 5%

პირდაპირი მიყიდვა - 17 - 4%

იჯარა გამოსყიდვა - 0

მოყვანილი სტატისტიკა რამდენიმე დასკვნის გაკეტების საშუალებას იძლევა:

1. სახელმწიფო, მის მიერ დამტკიცებული სტრატეგიის შესაბამისად, დაჩქარებული წესით ახორციელებს მის ხელთ არსებული ობიექტების გასხვისებას;

2. ძირითადი პრიორიტეტი სახელმწიფო ბიუჯეტში სახსრების მოზიდვაა (ანუ სახეზეა პირველადი ეფექტი);⁴

3. მეტ-ნაკლებად სტრატეგიული ობიექტების გასხვისება ხდება კონკურსის პირობებით, განსაკუთრებული მნიშვნელობის ობიექტების კი - პირდაპირი მიყიდვის ფორმით;

4. ნაკლები ყურადღება ეთმობა სახელმწიფოს გრძელვადიან ინტერესებს;

მართალია, ერთი შეხედვით, ზემოთ მოყვანილი დასკვნები შესაძლოა ნაჩქარევად გამოიყურებოდეს, ამასთან არაფერი მიუღებელი არ იყოს იმაში, რომ აუქციონის ფორმით გასხვისების ხვედრითი წილი გაცილებით მაღალიასხვა ფორმებთან შედარებით, მაგრამ კონკრეტული მაგალითების განხილვისას ნათლად გამოჩნდება ხსენებული ტენდენციების პრობლემურობა.

__________________

1. წარმოდგენილი კვლევა არ არის მკაცრად შემოფარგლული 2005-2006 წლებით. შესწავლილი პრივატიზაციები სწორედ ამ პერიოდში განხორციელდა, თუმცა, შეგხვდებათ ისეთი მაგალითები, რომელსაც ადგილი ჰქონდა 2007 წელს.

2. იხ. www. privatization.ge

3. იხ. საქართველოს მთავრობის 2005 წლის 12 სექტემბრის №377 განკარგულება, მუხლი 4.

4. 2007 წლის საქართველოს კანონის „ბიუჯეტის შესახებ“ მე-4 მუხლის თანახმად, 2005 წელს კაპიტალური შემოსავლების სახით ფაქტობრივი შემოსულობები შეადგენდა 386,887.6 ლარს, 2006 წლის გეგმა - 397.696.0 ლარს.

პირდაპირი მიყიდვის ფორმით ქონების გასხვისება არსებითად განსხვავდება პრივატიზაციის სხვა დანარჩენი სამი ფორმისაგან. „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ კანონისმე-6 მუხლის მე-5 პუნქტის შესაბამისად, „პირდაპირი მიყიდვის მიზანია, საკუთრების უფლება გადასცეს იმ მყიდველს, რომელიც სრულად და კეთილსინდისიერად შესარულებს სახელმწიფო ქონების პირდაპირი ფორმით პრივატიზებისას დადგენილ პირობებს. გადაწყვეტილებას სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის თაობაზე იღებს და შესაბამის პირობებს ადგენს საქართველოს პრეზიდენტი.“

კანონით განსაზღვრულია რამდენიმე სავალდებულო მოთხოვნა:

1. დადგენილი პირობების სრულად შესრულება;

2. დადგენილი პირობების კეთილსინდისიერად შესრულება.

კონკურსის წესით ქონების გასხვისების ძირითადი საფუძველი ქონების იმ პირისათვის გადაცემაა, ვინც საუკეთესო პირობებს შესთავაზებს სახელმწიფოს. „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ კანონი არ აკონკრეტებს კონკურსის საფუძველზე შემძენისათვის პირობების სრულად და კეთილსინდისიერად შესრულების ვალდებულებას, თუმცა, ეს ვალდებულებები ხელშეკრულების მხარეებს სამოქალაქო კოდექსით ეკისრებათ. არსებითი განსხვავება კონკურსსა და პირდაპირი მიყიდვის ფორმას შორის არის ის, რომ, პირველ შემთხვევაში, ობიექტები საპრივატიზაციოდ გამოაქვს სახელმწიფოს, წინასწარ ადგენს სახელმწიფოსათვის მნიშვნელოვან პირობებს და ამ ფარგლებში საუკეთესო წინადადებების შემთავაზებელი ხდება გამარჯვებული. პირდაპირი მიყიდვის შემთხვევაში კი, ქონების შესყიდვის მსურველი თავად მიმართავს განცხადებით ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს ან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს, ეს უკანასკნელი განიხილავს და საკუთარ დასკვნას წარუდგენს პრეზიდენტს.

საქართველოს კანონმდებლობა (თუ ქონების გასხვისების შედეგად სახელმწიფო არ მოიზიდავს ინვესტიციებს) არ ადგენს პირდაპირი მიყიდვის ფორმით ქონების გასასხვისებლად პირობების განსაზღვრის კონკრეტულ კრიტერიუმებს. საკითხი მთლიანად პრეზიდენტის დისკრეციის სფეროშია. შესაბამისად, სახელმწიფო ქონებით მანიპულირებისათვის ხელსაყრელ ნიადაგს ქმნის. სახელმწიფო ქონების გასხვისების ამ ფორმის განსაკუთრებული მნიშვნელობის ხაზგასმა პირველ რიგში იმაში გამოიხატება, რომ გადაწყვეტილების მიღების უფლება მხოლოდ პრეზიდენტს აქვს. ამ უკანასკნელს კი, შეთავაზებული პირობების განსაკუთრებულობამდე მივყავართ. ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით შესყიდვის მსურველმა სახელმწიფო უნდა დაარწმუნოს საკუთარი შეთავაზების უპირატესობაში.

სამართლებრივი თვალსაზრისით, მნიშვნელოვანია ცვლილება, რომელიც „ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ“ კანონში შევიდა და პირდაპირი მიყიდვით ქონების გასხვისებისათვის დამატებითი მოთხოვნები დაწესდა. კერძოდ, არსებულ კრიტერიუმებს დაემატა:

1. კონკურენტული შერჩევის საფუძველი;

2. ამ ფორმის გამოყენების აუცილებლობის დასაბუთება და საჯაროობის უზრუნველყოფა.

გარდა ამისა, ქონების პირდაპირი მიყიდვა არ უნდა განხორციელდეს, თუ:

1. არ არსებობს ინვესტიციათა განხორციელების პირობების სიმრავლე;

2. პრივატიზების პირობები არ ხასიათდება განსაკუთრებული სპეციფიკურობით;

3. ინვესტორთა მიერ შემოთავაზებული პირობები არ არის ალტერნატიული;

4. არსებობს პირობათა შეფასების წინასწარ დადგენილი კრიტერიუმი.

თუმცა, უარყოფითია ის, რომ „ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ“ კანონი ადგენს ამ წესებიდან გამონაკლისს. მე-8 მუხლის მე-11 პუნქტის მიხედვით: საქართველოს პრეზიდენტი უფლებამოსილია, ქონების პირდაპირი მიყიდვის თაობაზე გადაწყვეტილება მიიღოს ზემოთ მითითებული ღონისძიებების გარეშე. თუკი გავითვალისწინებთ იმ ფაქტს, რომ ამგვარი გადაწყვეტილების მიღების უფლება მხოლოდ ქვეყნის პრეზიდენტს აქვს, შესაბამისად, გაუგებარი ხდება პროგრესული ცვლილებების რეალური არსი. ვისთვის დაწესდა დამატებითი ვალდებულება, ვინ უნდა გამოიყენოს და რა შემთხვევაში?

რამდენად ეფექტური აღმოჩნდა „ინვესტიციების შესახებ სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ“ კანონის ამოქმედება, ამის გასარკვევად განვიხილოთ პრეზიდენტის განკარგულებები კანონის ამოქმედებიდან დღემდე პირდაპირი მიყიდვით ქონების გასხვისების შესახებ. ტენდენცია ცალსახაა, საკანონმდებლო სიახლეების შემდეგ კვლევის პერიოდში სულ გასხვისებულ იქნა 10 ობიექტი. პრეზიდენტმა პირდაპირი მიყიდვის ფორმით ქონების გასხვისებისას ათივე შემთხვევაში ისარგებლა კანონით დადგენილი გამონაკლისის წესით. ქონების არც ერთი განკარგვა არ მომხდარა კანონით დადგენილი ზოგადი წესების დაცვით. საქართველოს პრეზიდენტმა „განსაკუთრებული“ შემთხვევები დადგენილ წესად აქცია.

გარდა აღნიშნულისა, განსახილველ პერიოდში, მთელი ქვეყნის მასშტაბით პრეზიდენტის მიერ მიღებულ იქნა 73 ბრძანებულება/განკარგულება ქონების პირდაპირი ფორმით გასხვისებასთან დაკავშირებით. აქტების შესწავლისას ჩვენი დაინტერესების სფეროს სწორედ საკუთრების შემძენისათვის დადგენილი პირობები წარმოადგენდა. მაგალითად, შპს „საქართველოს ტელეკომის“ სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული 51%25 წილი კომპანია „ინტერნეიშენელ ტელსელ ინკს“ გადაეცა მხოლოდ ძირითადი საქმიანობის შენარჩუნების პირობით.¹ მიუხედავად იმისა, რომ შესასყიდი თანხა საკმაოდ მიმზიდ ველად გამოიყურება (5 მლნ აშშ დოლარი), ეს ფაქტორი მაინც ვერ ჩაითვლება პირდაპირი მიყიდვის ფორმის გამოყენების გამართლებად, რადგან აღნიშნულ ფასად და ამავე პირობით აქციათა პაკეტის პრივატიზება შესაძლებელი იყო კონკურსის მეშვეობითაც. ასევე, პირდაპირი მიყიდვის ფორმით გადაეცა შპს „ბორჯომ- ლიკანის“ საკუთრებაში არსებული 100%25 წილი შეზღუდული პასუხისმგებლობის ამხანაგობას „ყაზმუნაიგაზ-სერვისს“, რომელსაც პირობად განესაზღვრა სამკურნალო-პროფილაქტიკური და გამაჯანსაღებელი კომპლექსის აღდგენა-რეაბილიტაცია.² მოყვანილ შემთხვევაში, შესყიდვის ფასს (10 მლნ. აშშ დოლარი) გადამწყვეტი მნიშვნელობა მიენიჭა. სახელმწიფოს, კანონის მოთხოვნათა საწინააღმდეგოდ, არ აუხსნია და არ დაუსაბუთებია, რომ, აუქციონის ჩატარების შემთხვევაში, გამორიცხული იყო ამგვარი და უფრო მეტი ინვესტიციის მოზიდვა. ამასთანავე, უყურადღებოდ ვერ დავტოვებთ განკარგულების იმ პირობას, რომლის თანახმადაც, ქონების შემძენი ვალდებულია, მოახდინოს „ბორჯომ-ლიკანის“ სამკურნალო-პროფილაქტიკური და გამაჯანსაღებელი კომპლექსის აღდგენა-რეაბილიტაცია. პრეზიდენტის განკარგულებით განსაზღვრული პირობა (და კიდევ უფრო დეტალიზებული პირობების არსებობა) სრულად აკმაყოფილებს სახელმწიფო ქონების კონკურსის წესით პრივატიზების პირობებსაც. შესაბამისად, დადგენილ ფასად და დადგენილი პირობებით შესაძლებელი იყო, ქონების გასხვისება მომხდარიყო მეტი კონკურენციის უზრუნველყოფით.

მოყვანილი მსჯელობა მიზნად არ ისახავს იმის მტკიცებას, თუ რომელი ფორმაა საუკეთესო სახელმწიფო ქონების პრივატიზებისას. მნიშვნელოვანია, რომ სახელმწიფო ქონების პრივატიზა ციის პროცესში გამოირიცხოს სუბიექტური გადაწყვეტილებების მიღების შესაძლებლობა და შერჩეული იქნეს ფორმა, რომელიც უზრუნველყოფს გრძელვადიან ეკონომიკურ ეფექტს.

__________________

1. იხ. საქართველოს პრეზიდენტის 2005 წლის 24 იანვრის №31 განკარგულება.

2. იხ. საქართველოს პრეზიდენტის 2006 წლის 21 აპრილის №210 განკარგულება.

წინამდებარე კვლევაში, შევეცდებით, შემოგთავაზოთ შემსყიდველი ორგანიზაციების მიერ ნაკისრი ვალდებულების შესრულების ანალიზი.

საქართველოს პრეზიდენტის განკარგულებების საფუძველზე დადებული ხელშეკრულების მე-2 მუხლი ითვალისწინებს მხარეთა ურთიერთვალდებულებებს. მყიდველს ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულების შესრულების შესახებ ანგარიშების წარდგენის მოვალეობა ეკისრება.

საქართველოს პრეზიდენტის 2006 წლის 13 მარტის №119 განკარგულებით, პირდაპირი მიყიდვის ფორმით, უდედმამო და მშობლების მზრუნველობამოკლებულ ბავშვთა ფონდ „იავნანას“ საკუთრებაში გადაეცა ქ. თბილისში, წერეთლის გამზ. №140-ში მდებარე შენობა-ნაგებობა - საერთო ფართი 4,104 კვ.მ და მასზე დამაგრებული 3,891 კვ.მ მიწის ფართი, ასევე, წყალტუბოში, ბარათაშვილის ქ. №16-ში მდებარე ყოფილი საბავშვო ბაღის შენობა მასზე დამაგრებული 4240 კვ.მ მიწის ფართობით.¹ ქონების გადაცემის პირობად, როგორც განკარგულებით, ასევე ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსა და ფონდს შორის დადებული ხელშეკრულების თანახმად, განისაზღვრა:

1. შენობების რემონტი და კეთილმოწყობა;

2. საქველმოქმედო საქმიანობისა და მიზნების განხორციელება უდედმამო და მშობლების მზრუნველობამოკლებული ბავშვებისათვის.

ნაკისრი პირობების შესრულების შესახებ ანგარიშის წარდგენის ვალდებულება ფონდს ყოველი წლის ბოლოს დაეკისრა. ფონდ „იავნანას“ მიერ ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსათვის 2006 წლის 20 დეკემბერს გაგზავნილი წერილი „ასახავს“ იმ ღონისძიებებს, რაც ხელშეკრულების შესაბამისად უნდა განეხორციელებინათ.² წერილის გაცნობისას თვალშისაცემი ხდება, რომ მას ფორმალური ხასიათი აქვს. წარმოდგენილი ანგარიშიდან გამოვყოფთ რამდენიმე პრობლემას:

1. პრეზიდენტის განკარგულებითა და ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსთან დადებული ხელშეკრულების შესაბამისად, ფონდს საკუთრებაში გადაეცა როგორც თბილისში, ასევე წყალტუბოში არსებული გარკვეული ქონება, წარმოდგენილი ანგარიში კი მოიცავს მხოლოდ თბილისში არსებული ქონების განკარგვასთან დაკავშირებულ ღონისძიებებს;

2. ანგარიშები მოკლე, ფორმალური და უშინაარსოა. ხშირ შემთხვევაში - არასრულიც, ნაკისრ ვალდებულებებთან შედარებით.

3. მიუხედავად იმისა, რომ მონიტორინგის პროცესში ჩვენ მიერ გამოთხოვნილ იქნა ხელშეკრულებებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულების ამსახველი დოკუმენტების ასლები, სამინისტროს მხოლოდ აღნიშნული წერილი აღმოაჩნდა, ხოლო იმის დასადასტურებლად, რეალურად განახორციელა თუ არა ფონდმა კონკრეტული ღონისძიებები, დოკუმენტები წარმოდგენილი არ ყოფილა.

ჩვენს მეორე მცდელობაზე, მოგვეპოვებინა ფონდის მიერ ხელშეკრულებით ნაკისრი პირობების შესრულების დამადასტურებელი დოკუმენტები,³ პასუხად ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსგან კვლავ მორიგი წერილი მივიღეთ.⁴

ამ კონკრეტული გასხვისებისათვის ნიშანდობლივი ის არის, რომ უდედმამო და მშობლების მზრუნველობამოკლებულ ბავშვთა ფონდ „იავნანას“ სიმბოლურ ფასად ქონება გადაეცა საქველმოქმედო საქმიანობისა და მიზნების განსახორციელებლად, თუმცა, ამ მიზნის მიღწევისათვის, პრაქტიკულად, ნაჩუქარი ქონების გამოყენების შესახებ არც ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო დაინტერესებულა და, შესაბამისად, არც ფონდს მოუწოდებია ინფორმაცია.⁵

პრეზიდენტის 2005 წლის 21 აპრილის №291 განკარგულებით, შპს „საოკეანო სანაოსნო კომპანიის“ სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული 100%25 წილი პირდაპირი მიყიდვის ფორმით გადაეცა „ჯორჯიან ტანკერ ლიმითედ“- ს. პირდაპირი ფორმით მიყიდვის პირობებად განისაზღვრა:

1. საპრივატიზაციო თანხის 2005 წლის 22 აპრილამდე გადახდა;

2. „საოკეანო სანაოსნო კომპანიაში“ უპირატესად საქართველოს მოქალაქე მეზღვაურთა და ოფიცერთა დასაქმება წილის შესყიდვიდან არანაკლებ 12 წლის განმავლობაში;

3. ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსა და „ჯორჯიან ტანკერ ლიმითედს“ შორის შეთანხმებული სხვა პირობების შესრულება.

პრეზიდენტის განკარგულებით განსაზღვრული პირველი პირობა (წილის ღირებულების გადახდა) სრულად განხორციელდა 2005 წლის 25 აპრილს. სხვა მოთხოვნების შესრულების შესახებ ინფორმაციის წარმოდგენა მხარეს ყოველ 6 თვეში ერთხელ დაეკისრა. ნიშანდობლივია, რომ ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო მათი შესრულების მდგომარეობით მხოლოდ ჩვენი მოთხოვნის შემდეგ დაინტერესდა.⁶ ინფორმაციის მოპოვების მიზნით, სამინისტროს განცხადებით 2006 წლის 13 ოქტომბერს მივმართეთ, რაზეც სამინისტრომ მოგვაწოდა „ჯორჯიან ტანკერ ლიმითედ“-ისათვის 2006 წლის 26 ოქტომბერს გაგზავნილი წერილი, რომლითაც სამინისტრო მეორე მხარეს სთხოვდა, წარმოედგინა ინფორმაცია 2005 წლის 22 აპრილს დადებული ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულების შესახებ.⁷

უნდა აღინიშნოს, რომ „ჯორჯიან ტანკერ ლიმითედ“-ის მიერ 2007 წლის 18 იანვარს გამოგზავნილი ინფორმაციის გარდა სამინისტრომ მოგვაწოდა ბათუმის სახელმწიფო საზღვაო აკადემიის რექტორის მოვალეობის შემსრულებლის წერილი, რომელშიც იგი ადასტურებს, რომ შპს „საოკეანო სანაოსნო კომპანიის“ კრუინგის ქვეშ მყოფი გემების თითოეულ ეკიპაჟში შეყვანილია აკადემიის ორი სტუდენტი, მთლიანობაში წელიწადში 60 სტუდენტი გადის საწარმოო პრაქტიკას გემთმფლობელების ხარჯზე და ა.შ.⁸ ასევე, მოგვაწოდეს საქართველოს მეზღვაურთა პროფკავშირის თავმჯდომარის შპს „საოკეანო სანაოსნო კომპანიის“ გენერალური დირექტორისადმი მიწერილი წერილი, რომელშიც იგი ადასტურებს ქართული ეკიპაჟებით დაკომპლექტებულ ყველა გემზე საქართველოს მეზღვაურთა კავშირთან დადებული კოლექტიური ხელშეკრულების მოქმედებას.⁹

გარდა ამისა, „ჯორჯიან ტანკერ ლიმითედ“-ის მიერ სამინისტროსათვის გაგზავნილ წერილში საუბარია კიდევ ბევრი სხვა ღონისძიების შესახებ, რომელიც მათ მიერ განხორციელდა ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებისათვის.

მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნული მიმოწერა მეტ-ნაკლებად სრულყოფილად გამოიყურება, პრობლემა კვლავაც სახეზეა, ვინაიდან იგი მთლიანად მხოლოდ სიტყვებზეა დაფუძნებული. ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს არ გააჩნია წერილებში აღწერილი საქმიანობის რეალურად განხორციელების დამადასტურებელი დოკუმენტები. შესაბამისად, 2007 წლის 17 აპრილს ჩვენ დამატებით გამოვითხოვეთ განხორციელებული ღონისძიებების დამადასტურებელი დოკუმენტების ასლები, თუმცა, პასუხად იგივე წერილების ასლები მივიღეთ.

არსებული მდგომარეობა თვალნათლივ გვაჩვენებს, რომ საპრივატიზაციო ხელშეკრულებებით მხარეთათვის დადგენილი სავალდებულო პირობების არსებობა, ასევე, მათი შესრულების შესახებ სამინისტროსათვის ინფორმაციის მიწოდება, რიგ შემთხვევებში, ფორმალურ ხასიათს ატარებს.

____________________

1. იხ. საქართველოს პრეზიდენტის 2006 წლის 13 მარტის №119 განკარგულება.

2. იხ. დანართი №1, უდედმამო და მშობლების მზრუნველობამოკლებულ ბავშვთა ფონდ „იავნანას“ 2006 წლის 20 დეკემბრის №2/272-350 წერილი.

3. იხ. დანართი №2, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის 2007 წლის 13 აპრილის №გ-04/185-07 განცხადება.

4. იხ. დანართი №3, უდედმამო და მშობლების მზრუნველობამოკლებულ ბავშვთა ფონდ „იავნანას“ 2007 წლის 23 აპრილის №2/86 წერილი.

5. საზოგადოებისათვის ცნობილია ფონდ „იავნანას“ საქველმოქმედო საქმიანობის შესახებ, მაგრამ ტელევიზიისა თუ სხვა მასობრივი ინფორმაციის საშუალებით აღნიშნული ფონდის საქმიანობის ამსახველი ინფორმაციის გავრცელება არ შეიძლება მივიჩნიოთ ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს წინაშე ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულების შესრულებად. იგივე შეიძლება ითქვას საოკეანო-სანაოსნო კომპანიასთან დადებული ხელშეკრულების პირობების შესრულებაზეც.

6. იხ. დანართი №4, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის 2006 წლის 13 ოქტომბრის 13 ნოემბრის №გ-04/452-06 განცხადება.

7. იხ. დანართი №5, საქართველოს ეკონომიკური განვითარების მინისტრის მოადგილის 2006 წლის 26 №21/849 წერილი.

8. იხ. დანართი №6, ბათუმის სახელმწიფო საზღვაო აკადემიის 2006 წლის 20 დეკემბრის №01-09/329 წერილი.

9. იხ. დანართი №6, საქართველოს მეზღვაურთა პროფკავშირის 2006 წლის 20 დეკემბრის №89 წერილი. გვინდა, ყურადღება გავამახვილოთ ბოლო დანართების თარიღებზეც, რადგან ისინი მომზადებულია მხოლოდ მას შემდეგ, რაც საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია დაინტერესდა ხელშეკრულების პირობების შესრულების მდგომარეობით.

საქართველოს პრეზიდენტის 2006 წლის 10 თებერვლის №66 განკარგულებით, ქალაქ თბილისის მერიას დაევალა ქ. თბილისში გაგარინისა და მარშალ გელოვანის პროსპექტის მიმდებარე ტერიტორიაზე არსებული მიწის ნაკვეთის გადაცემასთან დაკავშირებული კანონმდებლობით გათვალისწინებული ღონისძიებების უზრუნველყოფა¹ (პრეზიდენტის განკარგულებით, მიწის ნაკვეთი უნდა გადასცემოდა ფიზიკურ პირს გიორგი ჯავახიშვილს). ქონების გადაცემასთან დაკავშირებით, ყურადღება მიიპყრო იმ ფაქტმა, რომ განკარგულებაში არ არის განსაზღვრული არც ქონების ფასი, არც მისი გასხვისების პირობები. ჩვენი მცდელობა, მოგვეპოვებინა დამატებითი ინფორმაცია, უშედეგოდ დამთავრდა. ქ. თბილისის მერიის წერილის შესაბამისად, „მერიის ურბანული დაგეგმარების საქალაქო სამსახურის საინფორმაციო ბაზაში მოქ. გ. ჯავახიშვილის განცხადება არ იძებნება.“² ხოლო მასთან გაფორმებული ხელშეკრულების ასლის მოსაპოვებლად მერიამ ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსკენ მიგვითითა.³

თუკი აღნიშნულ წერილს საქართველოს კანონმდებლობას შევუსაბამებთ, ნათელია, რომ, ყველაზე საუკეთესო შემთხვევაში, სახეზეა გაუგებრობა. მითითებული ბრძანებით, მერია ვალდებული იყო, შვიდი დღის განმავლობაში თავად გაეფორმებინა სათანადო ხელშეკრულება. ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო მხოლოდ მას შემდეგ ერთვება, თუკი მერია ვერ შეძლებს მისთვის კანონით დადგენილ ვადაში ხელშეკრულების გაფორმებას. რაც შეეხება მიწის შესყიდვით დაინტერესებული პირის განცხადებას, დაუშვებელია, მის გარეშე იქნეს მიღებული გადაწყვეტილება მიწის პირდაპირი მიყიდვის ფორმით გასხვისების თაობაზე, რადგან განცხადებაში დასაბუთებული უნდა იყოს მიწის გამოყენების მიზანი. შესაბამისად, შემოთავაზებული წინადადების საფუძველზე, სახელმწიფოს პირველმა პირმა უნდა განსაზღვროს ქონების გასხვისების საკითხი და სავალდებულო პირობებიც.

მერიის პასუხით ერთი მნიშვნელოვანი საკითხი გაირკვა - პრეზიდენტმა და ქ. თბილისის მერიამ გადაწყვეტილება მიიღეს „სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის მართვისა და განკარგვის შესახებ“ კანონის დარღვევით, თუ არ ჩავთვლით იმ გარემოებას, რომ განკარგულება არ პასუხობს „სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების“ სხვა მოთხოვნებსაც.⁴

დოკუმენგიორგი ჯავახიშვილთან სახელმწიფოს მიერ დადებული ხელშეკრულების მოპოვების იმედი გაგვიცრუა ეკონომიკური განვითარების სამინისტრომაც. სამინისტროდან გვეცნობა, რომ აღნიშნული ხელშეკრულება საერთოდ არ გაფორმებულა.⁵

№66 განკარგულებასთან დაკავშირებული გაუგებრობა მოყვანილი დარღვევებით არ ამოიწურება. აღნიშნული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა ჯერ კიდევ 2005 წლის 9 სექტემბრის №708 პრეზიდენტის განკარგულებით უნდა გადასცემოდა შპს „ვან დერ ვეენი და კომპანიას“. შემდეგ, სრულიად გაურკვეველი და აუხსნელი მიზეზების გამო, პრეზიდენტმა შეცვალა თავისი გადაწყვეტილება და იგივე ტერიტორიით (ნაკლები ფართობით), სხვა პირი დაასაჩუქრა.⁶ 2006 წლის 20 თებერვლიდან 7 მარტამდე ხსენებულ ტერიტორიას (1 ჰექტარ ფართობზე) ჰყავდა ერთდროულად ორი შესაძლო მესაკუთრე. ერთი შეხედვით ეს „უმნიშვნელო“ დეტალი ძალზე სერიოზული და სავალალო დასკვნების გაკეთების შესაძლებლობას იძლევა: პრეზიდენტი გადაწყვეტილებებს იღებს დაუსაბუთებლად და გადამოწმების გარეშე და, ასევე, ადასტურებს სახელმწიფო ქონების განკარგვის დროს სუბიექტივიზმის მაღალ ხარისხს.

__________________

1. იხ. საქართველოს პრეზიდენტის 2006 წლის 10 თებერვლის №66 განკარგულება.

2. ჩვენ მიერ მერიიდან გამოთხოვნილ იქნა ინფორმაცია საქართველოს ეკონომიკური განვითარების მინისტრის 2004 წლის 20 სექტემბრის №1-1/102 ბრძანებით დამტკიცებული „სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების“ მე-2 მუხლის შესაბამისად, რომლის თანახმად, ქონების შესყიდვის მსურველი განცხადებით მიმართავს შესაბამის უწყებას.

3. იხ. დანართი №7, ქ. თბილისის მერიის 2006 წლის 20 ოქტომბრის №11/16218, 11/15959 წერილი.

4. სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების დამტკიცების თაობაზე საქართველოს ეკონომიკური განვითარების მინისტრის მიერ 2004 წლის 20 სექტემბრის №120 ბრძანებით დამტკიცებული დებულების მე-2 მუხლის თანახმად, დადგენილია პრეზიდენტის მიერ გადაწყვეტილების მიღებამდე სავალდებულოდ განსახორციელებელი ღონისძიებები. კერძოდ, სახელმწიფო ქონების შემსყიდველი ვალდებულია, წარადგინოს განცხადება (თუ იურიდიული პირია, სადამფუძნებლო დოკუმენტები), აგრეთვე, სხვა დოკუმენტაცია, რომელიც შეიძლება მოთხოვნილ იქნეს სამინისტროს მიერ. განცხადებასა და თანდართულ დოკუმენტებს იხილავს ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო. ანალოგიური წესებია დადგენილი საქართველოს იუსტიციის მინისტრის 2000 წლის 10 მაისის ბრძანებით დამტკიცებული დებულების მე-7 მუხლით. მიწის ნაკვეთის პირდაპირი განკარგვით შესყიდვის მსურველმა განცხადება უნდა წარუდგინოს გამგეობას ან სამინისტროს, განცხადებაში ნაჩვენები უნდა იყოს „მიწის გამოყენების მიზანი“.

5. იხ. დანართი №8, საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს 2006 წლის 1 ნოემბრის №18/2549/9-6 წერილი.

6. საქართველოს პრეზიდენტმა, 2006 წლის 7 მარტის №11 განკარგულებით, ძალადაკარგულად ცნო შპს „ვან დერ ვეენისათვის“ გაგარინის ქუჩისა და მარშალ გელოვანის გამზ. მიმდებარე ტერიტორიაზე 10 ჰა მიწის გადაცემის შესახებ 2005 წლის 9 სექტემბრის №708 განკარგულება. მართალია, განკარგულების ძალადაკარგულად ცნობის სამართლებრივ საფუძვლად აქტში მითითებულია საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 61-ე მუხლი, მაგრამ ამავე მუხლის მეორე პუნქტი იძლევა აღმჭურველი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ძალადაკარგულად ცნობის ამომწურავ ჩამონათვალს. საქართველოს პრეზიდენტის მიერ აქტში ზოგადად მხოლოდ 61-ე მუხლის მითითებით გაურკვეველი ხდება, კონკრეტულად რომელი საფუძვლით იქნა ცნობილი აღნიშნული აქტი ძალადაკარგულად.

2005-2006 წლებში პირდაპირი მიყიდვის ფორმით ქონების გასხვისების შესახებ პრეზიდენტის აქტების შესწავლისას, არაერთხელ შეგხვდებათ გადაწყვეტილება ამა თუ იმ ქონების კონკრეტული პირისათვის „სიმბოლურ“ ფასად საკუთრებაში გადაცემის შესახებ.

უპირველეს ყოვლისა, უნდა აღინიშნოს, რომ „სიმბოლურ“ ფასად ქონების გაყიდვის შესახებ გადაწყვეტილება სახელმწიფოს ქონების გასხვისების სრულიად გაურკვეველი ფორმაა და კანონით არ რეგულირდება. შეიძლება გამოვყოთ სამი ტიპის განკარგულებები. კერძოდ:

1. „სიმბოლურ“ ფასად ქონების გადაცემა, გარკვეული პირობების შესრულებით;

2. „სიმბოლურ“ ფასად ქონების გადაცემა, სანაცვლოდ სხვა ქონების მიღების პირობით (რეალურად გაცვლის ხელშეკრულება);¹

3. „სიმბოლურ“ ფასად ქონების გადაცემა ყოველგვარი პირობის გარეშე.

„სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ კანონის მე-10 მუხლის პირველი პუნქტის შესაბამისად: „კონკურსით, აუქციონითა და პირდაპირი მიყიდვის ფორმით სახელმწიფო ქონების პრივატიზებისას (გარდა აუქციონის ფორმით აქციების გაყიდვისა), მყიდველსა და გამყიდველს შორის იდება სანოტარო წესით დამოწმებული ხელშეკრულება, იჯარა-გამოსყიდვის ფორმით პრივატიზებისას კი - საიჯარო ხელშეკრულება.“ ამავე კანონის თანახმად, პრივატიზება არის ფიზიკური და იურიდიული პირების ან მათი გაერთიანებების მიერ სახელმწიფო ქონებაზე საკუთრების უფლების შეძენა, რის შედეგად სახელმწიფო კარგავს პრივატიზებული ქონების ფლობის, სარგებლობისა და განკარგვის, ხოლო სახელმწიფო ორგანოები - მისი მართვის უფლებებს. „სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის მართვისა და განკარგვის შესახებ“ კანონის მე-11 მუხლის მე-5 პუნქტის თანახმად, მიწის შემძენსა და სახელმწიფოს, როგორც მესაკუთრეს, შორის ფორმდება ნასყიდობის ხელშეკრულება სამოქალაქო კოდექსით დადგენილი წესით. მართალია, სამოქალაქო კოდექსი ქონებაზე საკუთრების უფლების შეძენის სხვადასხვა ფორმას იცნობს, მაგრამ სახელმწიფო ქონების გასხვისების მარეგულირებელი კანონმდებლობით დადგენილია, რომ სახელმწიფოს საკუთრებაში არსებული ქონების გასხვისება უნდა მოხდეს (ამ შემთხვევაში, საკუთრებაში გადაცემა) მხოლოდ ნასყიდობის ფორმით, ანუ როგორც ზემოთ მითითებული ნორმიდან ჩანს, პრივატიზების შესახებ გარიგება, კანონით დადგენილი ფორმით ქონების გასხვისებისას, ხდება გამყიდველსა და მყიდველს შორის, ეს უკანასკნელნი კი არიან ნასყიდობის ხელშეკრულების მხარეები (სამოქალაქო კოდექსის 477-ე მუხლი).

კერძო სამართლებრივი ურთიერთობა პირთა თანასწორობაზე დამყარებული ურთიერთობაა. შესაბამისად, ქონების გასხვისებისას მესაკუთრე თავად წყვეტს საკუთარი ქონების ღირებულებას. თუმცა, ნასყიდობა ხელშეკრულების ისეთი ფორმაა, რომლის აუცილებელ პირობას წარმოადგენს ფასი. „სიმბოლური ფასის“ ცნებას საქართველოს კანონმდებლობა არ იცნობს. მეტიც, საქართველოს კანონის „სანოტარო მოქმედებათა შესრულებისათვის საზღაურის შესახებ“ თანახმად, „მხარეთა მიერ საგნის აშკარად შეუსაბამო ღირებულების გაცხადების შემთხვევაში, გარიგების ღირებულების განსაზღვრის საფუძველია საქართველოს საგადასახადო კოდექსით გათვალისწინებული საგნის საბაზრო ღირებულება.“² მოცემული ნორმით კანონმდებელი ცდილობს, დააბალანსოს თანასწორობის პრინციპი სამოქალაქო ბრუნვისას. სახელმწიფო ქონების გასხვისებისას სახელმწიფო (შესაბამისი ორგანოების მეშვეობით) მოქმედებს, როგორც კერძო სამართლის ურთიერთობის მონაწილე მხარე, მაგრამ, გამომდინარე იქიდან, რომ მხარეებს შორის სრული თანასწორობის დაცვა შეუძლებელია, სწორედ ამიტომ სახელმწიფო ქონების გასხვისების პროცედურები კანონმდებლობით მკაცრად რეგულირდება.

აღნიშნულიდან გამომდინარე, პრეზიდენტის გადაწყვეტილება, აშკარად შეუსაბამო ფასში გაასხვისოს ქონება კონკრეტულ პირზე, უნდა მივიჩნიოთ სამოქალაქო ურთიერთობების ერთ-ერთი ძირითადი პრინციპის - თანასწორობის - დარღვევად. რა კონკრეტულ მიზანს ემსახურება პრეზიდენტის გადაწყვეტილებები ქონების „სიმბოლურ ფასად“ გასხვისებასთან დაკავშირებით და რამდენად ეფექტურია მათი შედეგები, ამის გაანალიზებას ქვემოთ შევეცდებით.

ა) „სიმბოლურ ფასად“ ქონების გადაცემა გარკვეული პირობების შესრულებით

სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმა განსხვავდება პრივატიზების სხვა დანარჩენი ფორმისაგან როგორც გადაწყვეტილების მიმღები სუბიექტით, ასევე დადგენილი პროცედურებით. კანონმდებელი გამონაკლისს ადგენს იმ შემთხვევისათვის, როდესაც სახელმწიფო ქონების გასხვისება გამოირჩევა თავისი განსაკუთრებული მნიშვნელობით და სხვა ფორმით ქონების პრივატიზებისას შეუძლებელია იმ პოზიტიური შედეგის მიღება, რაც არსებულ კონკრეტულ შემთხვევაში სურს სახელმწიფოსა და მეორე პირს ერთდროულად. „სიმბოლურ ფასად“ ქონების გადაცემა გარკვეული პირობების შესრულებით - ეს ის შემთხვევაა, როდესაც პრეზიდენტის განკარგულებები ფორმალურ შესაბამისობაშია კანონთან, მაგრამ გაურკვეველი რჩება მიზანი, რატომ იყო გამოყენებული პრივატიზების სწორედ ეს განსაკუთრებული ფორმა, რა კონკრეტული პირობები განისაზღვრა მეორე მხარისათვის, რომელთა უკეთ განხორციელება ვერ მოხერხდებოდა აუქციონის ან კონკურსის ფორმით.

განსახილველ პერიოდში პრეზიდენტის მიერ მიღებულ იქნა 10 განკარგულება საქართველოს საპატრიარქოსათვის ქონების საკუთრებაში გადაცემის შესახებ, მათ შორის მხოლოდ ერთი განკარგულება ითვალისწინებს საპატრიარქოსათვის ქონების სიმბოლურ ფასად - 1000 ლარად გადაცემას. სხვა დანარჩენ შემთხვევაში, სახელმწიფო ქონების გასხვისების ფასი, თუნდაც „სიმბოლური“, მითითებული არ არის.

ნიშანდობლივია ისიც, რომ ქონების გასხვისების ერთადერთ ძირითად პირობას საპატრიარქოს მიერ ეკლესიის აშენება წარმოადგენს. მაგალითად, საქართველოს პრეზიდენტის 2006 წლის 31 დეკემბრის №842 განკარგულებით, ქ. თბილისის მერიის შუამდგომლობის საფუძველზე, საქართველოს საპატრიარქოს ეკლესიის მშენებლობისათვის პირდაპირი განკარგვის წესით გადაეცა ქ. თბილისში, გლდანი-ნაძალადევის რაიონში, სარაჯიშვილის ქ. №6-ში მდებარე 1000 კვ.მ. არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა.³ ამავე, განკარგულების მეორე პუნქტის თანახმად, ქ. თბილისის მერიას დაევალა მიწის ნაკვეთის გადასაცემად საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული ღონისძიებების განხორციელება. ქ. თბილისის მერიამ 2007 წლის 7 მარტს გვაცნობა, რომ მასსა და საპატრიარქოს შორის დადებული ხელშეკრულების თაობაზე უნდა მიგვემართა ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსათვის (საქართველოს იუსტიციის მინისტრის №65 ბრძანების მე-7 მუხლის მე-5 პუნქტი).”⁴

საპატრიარქოსთან სარაჯიშვილის ქუჩა №6-ში მდებარე 1000 კვ.მ მიწის გასხვისებასთან დაკავშირებული ხელშეკრულების შესახებ, საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტრომ 2007 წლის 23 აპრილს გვაცნობა, რომ „მიწის ნაკვეთის გადაცემის ხელშეკრულება დღეისათვის დადებული არ არის, შესაბამისი ხელშეკრულება საპატრიარქოსთან გაფორმებული იქნება აღნიშნული მიწის ნაკვეთის ნორმატიული ღირებულების გადახდის შემდეგ.“⁵ სავსებით ლოგიკური პასუხია, თუმცა - არაკანონიერი.⁶ საქართველოს საგადასახადო კოდექსის თანახმად, დაბეგვრის ობიექტი არის მიწა და, ასევე, დადგენილია გადასახადის გადახდის შესაბამისი განაკვეთები. გარდა ამისა, მიწის ნორმატიული ფასი დადგენილია ქ. თბილისის საკრებულოს გადაწყვეტილებით „ქ. თბილისის ტერიტორიაზე სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნორმატიული ფასის შესახებ“. შესაბამისად, მიწის შემძენმა უნდა გადაიხადოს მოყვანილი აქტებით დადგენილი სავალდებულო გადასახადი, თუმცა, მნიშვნელოვანია, რომ, თუ 7 დღის ვადაში ქ. თბილისის მერია არ გააფორმებდა საქართველოს საპატრიარქოსთან ნასყიდობის ხელშეკრულებას, აღნიშნული ვალდებულების შესრულება ეკისრებოდა საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს, რომელმაც კანონმდებლობით დადგენილ (30 დღე) ვადაში უნდა გააფორმოს ხელშეკრულება მეორე მხარესთან. ამდენად, სამინისტროს მიერ მოწოდებული პასუხი ემსახურებოდა მხოლოდ და მხოლოდ კანონმდებლობით დაკისრებული მოვალეობის შეუსრულებლობის შენიღბვას. ასეთი დასკვნის გამოტანის საფუძველს გვაძლევს არა მხოლოდ მოქმედი კანონმდებლობა, არამედ არსებული პრაქტიკაც.

მოცემული მსჯელობის სამართლებრივი დადასტურებაა „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის მე-7 პუნქტი, რომლის თანახმად, „სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზებისას, მყიდველი თანხას იხდის ხელშეკრულების გაფორმებიდან ერთი წლის განმავლობაში“. დამატებით იგივე წესს ადგენს სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების მე- 3 მუხლის მე-3 პუნქტი.

იუსტიციის მინისტრის „სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრებაში ან სარგებლობაში განკარგვის წესის დამტკიცების შესახებ“ ბრძანების მე-7 მუხლის მე-4 პუნქტი ადგენდა: „მიწის პირდაპირი განკარგვის თაობაზე საქართველოს პრეზიდენტის სამართლებრივი აქტის გამოცემის შემდეგ, ადგილზე მოხდება მიწის გამიჯვნა პირებისათვის, თუ გადახდილი იქნება, საქართველოს ეკონომიკისა და ფინანსთა სამინისტროების მიერ დამტკიცებული მეთოდიკის შესაბამისად, ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოს მიერ განსაზღვრული ნორმატიული ფასი.“⁷ თუმცა, არსებული ნორმა არ გამორიცხავს, რომ საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსა და საქართველოს საპატრიარქოს შორის უნდა გაფორმებულიყო ხელშეკრულება კანონმდებლობით დადგენილ ვადაში, რადგან იმავე მუხლის მე-5 პუნქტში ცალსახად დადგენილია, რომ „საქართველოს პრეზიდენტის სამართლებრივი აქტის გამოცემის შემდეგ შესაბამისი რაიონის და ქალაქის, რომელიც არ შედის რაიონის შემადგენლობაში, გამგეობა (მთავრობა) 7 დღის ვადაში უზრუნველყოფს სათანადო ხელშეკრულების გაფორმებას მიწის განკარგვის თაობაზე.“

ხელშეკრულების გაფორმება რომ არ უკავშირდება მიწის ნორმატიული ფასის გადახდის საკითხს, დასტურდება „საქართველოს ქალაქების (რაიონების) მაკრომდებარეობის ინდექსების, ტერიტორიების ზონირებისა და სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნორმატიული ფასის და წლიური საიჯარო ქირის განსაზღვრის შესახებ“ ბრძანების პირველი მუხლის მე-4 პუნქტით, რომლის თანახმად: „მიწის ნაკვეთის ფასის გადახდა ხდება მიწის ნაკვეთის კერძო საკუთრებაში გადაცემის დამადასტურებელი დოკუმენტის წარდგენისთანავე.“

პრეცედენტად შეიძლება მოვიყვანოთ პრეზიდენტის 2006 წლის 28 ივლისის №412 განკარგულება, რომლის თანახმად, პირველმა პირმა საქართველოს საპატრიარქოს პირდაპირი მიყიდვის ფორმით გადასცა დედოფლისწყაროში ყოფილი სამხედრო ნაწილის საკუთრებაში არსებული შენობა-ნაგებობები მათზე დამაგრებული მიწის ფართობებით.⁸ ეკონომიკური განვითარების სამინისტრომ კანონმდებლობით დადგენილ ვადაში, 2006 წლის 16 აგვისტოს, საპატრიარქოსთან გააფორმა ხელშეკრულება. ხელშეკრულებით განსაზღვრულია საპრივატიზებო ქონების „სიმბოლური ფასი“ და მისი გადახდის ვადა. გარდა ამისა, საკუთრების უფლება „მყიდველს“ გადაეცემა ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულების შესრულების პირობით, სახელმწიფო ქონების ღირებულების სრულად დაფარვის შემდეგ. ნათელია, რომ ხელშეკრულების გაფორმება არ არის დაკავშირებული ქონების საფასურის გადახდასთან. „მყიდველის“ მიერ ქონების საფასურის გადაუხდელობა იწვევს ქონებაზე საკუთრების უფლების გადაუცემლობას.

დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას, რომ გარკვეული პირობების შესრულებით ქონების გადაცემის შესახებ პრეზიდენტის განკარგულებების შესწავლისას, გამოვლინდა რამდენიმე მნიშვნელოვანი პრობლემა:

1. კანონმდებლობაში ხარვეზების სიმრავლე;

2. პირდაპირი მიყიდვის ფორმით ქონების გასხვისებისას დადგენილი პირობების ფორმალური ხასიათი (ხშირ შემთხვევაში, პირობები მხოლოდ იმიტომ არის განსაზღვრული, რომ კანონის მოთხოვნა ფორმალურად იქნეს შესრულებული);

3. სუბიექტური გადაწყვეტილებების მიღების მაღალი საკანონმდებლო შესაძლებლობები.

ბ) „სიმბოლურ ფასად“ ქონების გადაცემა პირობების გარეშე, ანუ სახელმწიფო ქონების გაჩუქება

პრეზიდენტის მიერ პირდაპირი მიყიდვის ფორმით ქონების გასხვისებასთან დაკავშირებით მიღებული განკარგულებების შესწავლამ დაგვანახა, რომ პრობლემა მხოლოდ კანონმდებლობაში კოლიზიური ნორმების არსებობა ან დადგენილი პირობების ფორმალური ხასიათი არაა. 2006 წლის 23 იანვრის განკარგულებით სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული 5 ავტომანქანა „ნივა“ 5 აშშ დოლარად გადაეცათ შინაგან საქმეთა სამინისტროს საპატრულო პოლიციის დეპარტამენტის თანამშრომლებს.⁹ ავტომანქანების გადაცემისათვის, ბუნებრივია, პირობები დადგენილი არ ყოფილა, მხოლოდ განისაზღვრა, რომ შესაბამის პირებს საპრივატიზაციო თანხა უნდა გადაეხადათ ერთი თვის ვადაში ანალოგიური განკარგულება მიიღო საქართველოს პრეზიდენტმა 2007 წლის 29 იანვარს, რომლის თანახმად, საკონსტიტუციო სასამართლოს ყოფილ მოსამართლეებს „სიმბოლურ ფასად“ 1 ლარად გადაეცათ ავტომანქანები.¹⁰

კურიოზულია საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსამართლეებისათვის „სომბოლურ ფასად“ ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების ზემოხსენებულ განკარგულებაში ცვლილების შეტანასთან დაკავშირებით, პრეზიდენტის 2007 წლის 12 მარტის განკარგულება. ცვლილებების თანახმად, პირველი განკარგულებიდან ამოღებულ იქნა მე-2 და მე-3 პუნქტები. ამოღებული პუნქტები ითვალისწინებდა საპრივატიზაციო თანხის გადახდას ხელშეკრულების გაფორმებიდან 30 კალენდარული დღის ვადაში და ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს მიერ, განკარგულების შესრულების მიზნით, მოქმედი კანონმდებლობით გათვალისწინებული ღონისძიებების განხორციელების უზრუნველყოფას, ანუ ამოღებულ იქნა სიმბოლური ფასის, ერთი ლარის გადახდის ვალდებულება.¹¹

პრეზიდენტის მიერ სახელმწიფო ქონების გასხვისების შესახებ მოყვანილი მაგალითების განხილვისას, გადავწყვიტეთ, ერთგვარი პარალელი გაგვევლო პრეზიდენტის მიერ სარეზერვო ფონდიდან თანხების გაცემასთან დაკავშირებით მიღებულ განკარგულებებთან. მათი შედარება თვალსაჩინოს ხდის სახელმწიფო მართვის ერთგვაროვნებას.

პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდი (მთავრობის სარეზერვო ფონდთან ერთად) შეადგენს საქართველოს მთელი ბიუჯეტის 2%25-ს და მისი დანიშნულება არის თანხების განკარგვა ისეთ განსაკუთრებულ შემთხვევებში, როგორიცაა ბუნებრივი და სხვა სახის კატასტროფები და გაუთვალისწინებელი სახელმწიფოებრივი ვალდებულებები.¹²

პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდში არსებული თანხების განკარგვის კანონმდებლობით დადგენილი საზღვრები არასაკმარისად „ეფექტური“ აღმოჩნდა იმისათვის, რათა პრეზიდენტის გადაწყვეტილებები და კანონმდებლობა შესაბამისობაში ყოფილიყო. სწორედ ამიტომ კანონმდებლობაში მრავლობითი ცვლილება განხორციელდა.¹³

პრეზიდენტმა 2006 წლის 21 აპრილის №214 და 2006 წლის 7 აგვისტოს №434 განკარგულებებით სარეზერვო ფონდიდან გამოყო თანხები ოპერატიულ-სამძებრო საქმიანობაში მიღწეული წარმატებებისათვის შინაგან საქმეთა სამინისტროს თანამშრომლების წახალისების მიზნით. ასევე, გულრიფშის რაიონის კოდორის ხეობაში ანტიკრიმინალური სპეციალური ოპერაციის მონაწილეებისათვის პრეზიდენტის მიერ გადასაცემი ფასიანი საჩუქრების შესაძენად - 5,410 ლარი.

მოყვანილი განკარგულებები ადასტურებს პრეზიდენტის მართვის სტილის ერთგვაროვნებას. სახელმწიფოს პირველი პირი „უშურველად“ განკარგავს სახელმწიფო მატერიალურ თუ ფულად რესურსებს. მართალია, საქართველოს კანონი „პოლიციის შესახებ“ ითვალისწინებს უფლებამოსილი პირების მიერ ფასიანი ჯილდოების გადაცემას, მაგრამ პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან ასეთი „ჯილდოების“ გაცემის კანონიერება სერიოზულ კითხვებს წარმოშობს.

რაც შეეხება, საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსამართლეებისათვის მანქანების გადაცემის ფაქტს, საქართველოს კანონმდებლობა ითვალისწინებს მათთვის სოციალურ გარანტიებს, მაგრამ საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსამართლეთათვის ცხოვრების ღირსეულიპირობების უზრუნველყოფის მიზნით სახელმწიფო ხარჯები გათვალისწინებულია სახელმწიფო ბიუჯეტში. კანონი „საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრთა სოციალური დაცვის გარანტიების შესახებ“ ითვალისწინებს სოციალური დაცვის სახით საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრთა უფლებამოსილების შეწყვეტის შემდეგ მათთვის სამისდღეშიო პენსიის დანიშვნას 1200 ლარის ოდენობით და სხვა სახის შეღავათებს, მაგრამ, „პოლიციის შესახებ“ კანონის მსგავსად, არ არის გათვალისწინებული სხვა რაიმე ფასიანი ჯილდოების გაცემა.

პრეზიდენტის მიერ გადაწყვეტილებათა მიღების მრავლობითი მაგალითიდან იკვეთება სუბიექტური და თვითნებური გადაწყვეტილებების მიღების პრაქტიკა. სამწუხაროდ, სწორედ ამგვარი პრაქტიკა იქცა მართვის ძირითად მიმართულებად.

გ) „სიმბოლურ ფასად“ ქონების გასხვისება - თვალთმაქცური გარიგება?!

სახელმწიფო ქონების გასხვისებისას მხარეთა შორის ნასყიდობის ხელშეკრულების დადების და სამოქალაქო კანონმდებლობით დადგენილი წესების დაცვის ვალდებულება დამატებით მსჯელობასა და დასაბუთებას არ საჭიროებს.¹⁴ ნასყიდობის ხელშეკრულების არსებითი პირობა არის ხელშეკრულების საგნის ღირებულება ანუ ფასი. „სანოტარო მოქმედებათა შესრულებისათვის საზღაურის შესახებ“ კანონის მე-5 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, „მხარეთა მიერ საგნის აშკარად შეუსაბამო ღირებულების გაცხადების შემთხვევაში, გარიგების ღირებულების განსაზღვრის საფუძველია საქართველოს საგადასახადო კოდექსით გათვალისწინებული საგნის საბაზრო ღირებულება“. ნიშანდობლივია, რომ კანონის ეს მოთხოვნა ასახულია ნასყიდობის ხელშეკრულებების დამოწმების შესახებ სანოტარო აქტებშიც. კერძოდ, 2006 წლის 16 აგვისტოს სანოტარო აქტში აღნიშნულია: „ნასყიდობის ფასის შემცირება, გადასახადის ოდენობის შემცირების მიზნით, ისჯება ჯარიმით საქართველოს საგადასახადო კოდექსით დადგენილი წესით. თუ ამ ხელშეკრულებით იფარება სხვა გარიგება, მაშინ, დავის შემთხვევაში, გამოიყენება დაფარული გარიგების წესები. იმ შემთხვევაში, თუ მხარეები ამცირებენ ნასყიდობის ფასს, დავისას მოსარჩელე მხ­რემ უნდა დაამტკიცოს ფასის შემცირების ფაქტი.“¹⁵

სამოქალაქო კოდექსის 56-ე მუხლის მე-2 პუნქტი ადგენს: „თუ მოსაჩვენებელი გარიგებით მხარეებს სურთ სხვა გარიგების დაფარვა, მაშინ გამოიყენება დაფარული გარიგების მიმართ მოქმედი წესები (თვალთმაქცური გარიგება).“

პრეზიდენტის განკარგულება სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით გასხვისების შესახებ ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტია, რომელიც მხარეებს შორის ნასყიდობის ხელშეკრულების დადების საფუძველს წარმოადგენს. პრეზიდენტის მიერ საკუთარი უფლებამოსილების განხორციელებისას ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტით იმის გაცხადება, რომ სახელმწიფო ქონება „სიმბოლურ ფასად“ გადაეცემა კონკრეტულ პირს სამოქალაქო სამართლებრივი ხელშეკრულების დადების გზით, არის ქვეყნის პირველი პირის საჯარო განაცხადი თვალთმაქცური გარიგების დადების თაობაზე, რადგან, როგორც უკვე არაერთხელ აღვნიშნეთ, ნასყიდობის ხელშეკრულებისათვის აუცილებელი პირობაა ფასი, ხოლო სახელმწიფო ქონების გასხვისებისას ნასყიდობის ხელშეკრულების დადება, რომელშიც საგნის თვითღირებულებასთან აშკარად შეუსაბამო ფასია განსაზღვრული, კანონის ენაზე სხვა არაფერია, თუ არა ჩუქების დაფარვის მიზნით დადებული ნასყიდობის ხელშეკრულება.

____________________

1. „სიმბოლურ“ ფასად ქონების გადაცემის ამ ფორმაზე არ შევჩერდებით, რადგან სამოქალაქო კოდექსის თანახმად, გაცვლის ხლეშეკრულებაზე ვრცელდება ნასყიდობის ხელშეკრულებისათვის დადგენილი წესები. გაცვლის ხელშეკრულებით ადგილი აქვს ეკვივალენტური ქონების ურთიერთგაცვლას.

2. იხ. საქართველოს კანონი „სანოტარო მოქმედებათა შესრულებისათვის საზღაურის შესახებ“, მუხლი 5, პუნქტი 4.

3. იხ. საქართველოს პრეზიდენტის 2006 წლის 31 დეკემბრის №842 განკარგულება.

4. იხ. დანართი №9, ქ. თბილისის მერიის 2007 წლის 7 მარტის №11/2115 წერილი.

5. იხ. დანართი №10, საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს ქ. თბილისის სახელმწიფო ქონების აღრიცხვისა და პრივატიზების სამმართველოს 2007 წლის 23 აპრილის №2-6/652 წერილი.

6. მოცემული თავი ძალზე გადატვირთულია ნორმატიული აქტების ციტირებით, მაგრამ აღნიშნული განაპირობა სამართლებრივ აქტებში ხშირი პერიოდულობით ცვლილებების განხორციელებამ. იმავდროულად, ისინი წინააღმდეგობრივიც იყო. არსებული სამართლებრივი და ფაქტობრივი მდგომარეობის სრულყოფილად ასახვის მიზნით, იძულებული გავხდით მკითხველისათვის ამ ფორმით აგვეღწერა არსებული პრობლემები.

7. აღნიშნული ნორმა მოყვანილი იქნა №31 სქოლიოში, 2006 წლის 27 დეკემბერს საქართველოს იუსტიციის მინისტრის №65 ბრძანებაში შესული ცვლილებების თანახმად. მე-7 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, მიწის ფასი დგინდება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს მიერ, რომელიც არ უნდა იყოს მიწის ნორმატიულ ფასზე ნაკლები და რომელიც აისახება მიწის პირდაპირი განკარგვის თაობაზე პრეზიდენტის განკარგულებაში. აქტში შესულმა ცვლილებებმა კიდევ ერთხელ დაადასტურა, რომ მიწის ფასის გადახდა არ უკავშირდება ხელშეკრულების დადებას, რადგან ფასი ჯერ განისაზღვრება აქტითა და ამ აქტის საფუძველზე დადებული ხელშეკრულებით, ხოლო ფასის გადაუხდელობა სამართლებრივად იწვევს საკუთრების დამადასტურებელი მოწმობის გაუცემლობას შესაბამის პირზე.

8. იხ. საქართველოს პრეზიდენტის 2006 წლის 28 ივლისის №412 განკარგულება.

9. იხ. საქართველოს პრეზიდენტის 2006 წლის 23 იანვრის №27 განკარგულება.

10. იხ. საქართველოს პრეზიდენტის 2007 წლის 29 იანვრის №29 განკარგულება.

11. იხ. დანართი №11, საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს 2007 წლის 30 მარტის №1-1/561 ბრძანება.

12. იხ. საქართველოს კანონი „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“, მუხლის 13.

13. იხ. საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის 2006 წლის საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდის ფინანსური მონიტორინგის შუალედური ანგარიში, გვ.3-5.

14. იხ. გვერდები 14-15.

15. მოყვანილი განმარტება თან ერთვის ყველა ნასყიდობის ხელშეკრულებას, მაგრამ მოცემულ კონკრეტულ შემთხვევაში ციტირება მოვახდინეთ საქართველოს საპატრიარქოსთან სახელმწიფო ქონების „სიმბოლურ ფასად“ - 1000 ლარად ქონების ნასყიდობის ხელშეკრულების დადებისას, ნოტარიუსის მიერ დამოწმებული აქტიდან.

შესავალში უკვე აღვნიშნეთ, რომ „ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ“ კანონის ამოქმედებიდან დღემდე, ინვესტიციების მოზიდვის მიზნით, საქართველოს პრეზიდენტის მიერ მიღებულ იქნა 10 განკარგულება და ათივე საგამონაკლისო წესით.¹ ვფიქრობთ, რომ ეს ფაქტი საკმარისად წარმოაჩენს ერთპიროვნული და სუბიექტური გადაწყვეტილებების მიღების ტენდენციებს.

პრეზიდენტის 2006 წლის 6 ნოემბრის №696 და №697 განკარგულებებით „ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ“ კანონის შესაბამისად, აზერბაიჯანის საერთაშორისო ბანკმა 4 მილიონ აშშ დოლარად იყიდა კოსტავას ქ. №65 მდებარე შენობა-ნაგებობები მათზე დამაგრებული 1398 კვ.მ მიწის ნაკვეთით, ხოლო აზერბაიჯანის რესპუბლიკის ნავთობის სახელმწიფო კომპანიამ - 3 მილიონ აშშ დოლარად 300 არაგველის ქ. №24-ში მდებარე შენობა-ნაგებობები მათზე დამაგრებული 4,178 მიწის ნაკვეთით.

აზერბაიჯანის საერთაშორისო ბანკმა პრეზიდენტის განკარგულებისა და 2006 წლის 26 დეკემბერს გაფორმებული ხელშეკრულების საფუძველზე, 2008 წლის 1 იანვრამდე უნდა განახორციელოს 25 მილიონი ლარის საინვესტიციო პროგრამა, ხოლო აზერბაიჯანის ნავთობის სახელმწიფო კომპანიამ იმავე ვადაში - 30 მილიონი ლარის ღირებულების სამშენებლო, სავაჭრო და სხვა საინვესტიციო პროგრამა.²

სახელმწიფოს მიერ აზერბაიჯანის რესპუბლიკის სახელმწიფო ნავთობის კომპანიასა და აზერბაიჯანის საერთაშორისო ბანკთან დადებული ხელშეკრულებები წარმატებულ გარიგებებად შეიძლება მივიჩნიოთ, რადგან სახეზეა სახელმწიფო ქონების პრივატიზების პირველადი ეფექტი, ანუ სახელმწიფო ქონების გასხვისება მოხდა სოლიდურ ფასად და, იმავდროულად, პრივატიზებისას გათვალისწინებულ იქნა სახელმწიფოს გრძელვადიანი ინტერესები - მყიდველმა კომპანიებმა აიღეს საქართველოში ინვესტიციის ვალდებულება.³ თუმცა, იმისათვის, რომ ესა თუ ის გარიგება წარმატებულად ჩაითვალოს, მნიშვნელოვანია, გავარკვიოთ, რამდენად ინფორმირებულია ქართული სახელმწიფო იმ ინვესტიციების შესახებ, რომელთა განხორციელების იმედადაც დაიდო აღნიშნული გარიგება. ჩვენ დავინტერესდით, არსებობს თუ არა გაწერილი გეგმა, კონკრეტულად რაში და რა ფორმით უნდა მოხდეს 25 და 30 მილიონი ლარის ინვესტირება, რა სახის მშენებლობას ან სავაჭრო საქმიანობას დააფინანსებს ნავთობის კომპანია, ან, საერთოდ, რა სახის ინვესტირება უნდა განახორციელოს აზერბაიჯანის საერთაშორისო ბანკმა. ეკონომიკური განვითარების სამინისტრომ⁴ გვიპასუხა: მხარეებს შორის გაფორმებული ხელშეკრულებების შესაბამისად, „მყიდველმა“ ნაკისრი ვალდებულებების შესრულების შესახებ ყოველ ექვს თვეში ერთხელ უნდა წარმოადგინოს ინფორმაცია სამინისტროში.“⁵ სამინისტროს პასუხი ნათელს ხდის, რომ კომპანიას, რომელმაც პრიორიტეტულად მიიღო სახელმწიფო ქონება საქართველოში, „სიტყვაზე ენდნენ“ და არავითარი კონკრეტული საინვესტიციო გეგმა და ხედვა არ წარმოუდგენია.

მოყვანილი ფაქტები ცხადყოფს, რომ ამ სახის გადაწყვეტილებების ეფექტურობა შემოიფარგლება მყისიერი შედეგებით, ხოლო რაც შეეხება გრძელვადიან ინტერესებს, ის ყოველთვის შეიძლება დადგეს კითხვის ნიშნის ქვეშ, ვინაიდან მოლაპარაკებების პროცესში სახელმწიფოს არავითარი კონკრეტული პირობები და ხედვა არც თავად შეუთავაზებია და არც ინვესტორებისაგან მოუთხოვია.

_____________________

1. იხ. გვერდი 8.

2. ჩვენ მიერ გამოთხოვნილ იქნა საქართველოს პრეზიდენტის მიერ განკარგულების მიღებამდე ყველა სავალდებულო დოკუმენტი. საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტრომ 2007 წლის 18 იანვარს გამოგვიგზავნა მის ხელთ არსებული ყველა დოკუმენტი, შესაბამისად, აზერბაიჯანის რესპუბლიკის სახელმწიფო ნავთობის კომპანიის განცხადება არ იქნა მოწოდებული თანდართულ მასალებში.

3. იხ. საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსა და აზერბაიჯანის რესპუბლიკის სახელმწიფო ნავთობის კომპანიას შორის დადებული 2006 წლის 26 დეკემბრის ხელშეკრულება.

4. იხ. დანართი №12, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის 2007 წლის 5 თებერვლის №გ-04/31-07 განცხადება.

5. იხ. დანართი №13, საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს 2007 წლის 14 თებერვლის №18/315/9-7 წერილი.

იჯარა-გამოსყიდვა სახელმწიფო ქონების პრივატიზების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ფორმაა, თუმცა, ზემოთ მოყვანილი სტატისტიკა ცხადყოფს, რომ განსახილველ პერიოდში ქონების გასხვისების ეს ფორმა აქტუალურობით არ გამოირჩეოდა. შესაძლებელია, ეს იმითაც აიხსნას, რომ იგი ხანგრძლივ პერიოდზეა გათვლილი, ხოლო სახელმწიფოს პრიორიტეტი ქონების დაჩქარებულად განსახელმწიფოებრიობა იყო.

„სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ კანონის მე-6 მუხლის მე-4 პუნქტით: „სახელმწიფო ქონების იჯარა-გამოსყიდვის ფორმით გაყიდვის მიზანია გამოსყიდვამდე მატერიალური ფასეულობის ვადიანი და სასყიდლიანი მფლობელობა და სარგებლობა სამეურნეო საქმიანობის დამოუკიდებლად წარმართვისთვის.“ მისი მომხიბვლელობა მდგომარეობს:

1. ქონებით სარგებლობის სასყიდლიანობასა და

2. სამეურნეო საქმიანობის განხორციელების შესაძლებლობაში.

იჯარა-გამოსყიდვის ფორმით სახელმწიფო ქონების პრივატიზების პოზიტიურობა მხოლოდ ზემოთ ჩამოთვლილით არ შემოიფარგლება. „სახელმწიფო ქონების იჯარა-გამოსყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების მე-2 მუხლის თანახმად: „სახელმწიფო ქონების იჯარა­გამოსყიდვით გაცემა ხდება კონკურსით, სახელმწიფო ქონების კონკურსის ფორმით პრივატიზების შესახებ” დებულების მოთხოვნათა შესაბამისად.” კონკურსში გამარჯვებულის გამოვლენის კრიტერიუმი კი საკონკურსო პირობების სრულად დაკმაყოფილება და გამოსასყიდ საიჯარო ქონებაზე მაქსიმალური ფასის გადახდაა.

იჯარა-გამოსყიდვა სახელმწიფო ქონების გასხვისების ყველაზე მოქნილ ფორმად შეიძლება მივიჩნიოთ. საიჯარო ურთიერთობის პერიოდში მხარეებს შესაძლებლობა აქვთ, შეაფასონ, თუ რამდენად მომგებიანი გარიგება შედგა სახელმწიფოსა და შემსყიდველ კერძო პირს შორის, შეძლებს თუ არა შემსყიდველი მის მიერ საკონკურსო პირობების სრულად შესრულებას. საკონკურსო პირობების და ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებების შეუსრულებლობის შემთხვევაში, სახელმწიფოს შესაძლებლობა ეძლევა, ცალმხრივად შეწყვიტოს ხელშეკრულება სამოქალაქო კოდექსით დადგენილი ნორმებისა და დადებული ხელშეკრულების საფუძველზე.

იჯარა-გამოსყიდვის ფორმით ქონების გასხვისების, ხელშეკრულებებით ნაკისრი ვალდებულებების და სახელმწიფოს მხრიდან საკუთარი მოქალაქეების ინტერესების დაცვის საილუსტრაციოდ, გვსურს, განვიხილოთ დაბა წყნეთში „საქჰიდროენერგომშენის“ ბალანსზე რიცხული შენობის პრივატიზების მაგალითი.

ქონების მართვის სამინისტრომ გაზეთში „კაბადონი-8“ 197 წლის 24-26 მაისის გამოაქვეყნა განცხადება სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული რ/გ „საქჰიდროენერგომშენის“ ბალანსზე რიცხული, დ. წყნეთში მდებარე დასასვენებელი სახლების იჯარა-გამოსყიდვით გაცემის მიზნით, კომერციული კონკურსის გამოცხადების შესახებ. კომერციული კონკურსის პირობებად განისაზღვრა:

ა) დასასვენებელ-გამაჯანსაღებელი კომპლექსის მოწყობა;

ბ) სააგარაკო ბინებში მცხოვრებ ლტოლვილთა საყოფაცხოვრებო პირობების გაუმჯობესება;

გ)ვინაიდან აგარაკში განთავსებული არიან ლტოლვილები, აღნიშნულ ობიექტზე არ ვრცელდება 197 წლის 31 დეკემბრამდე საიჯარო ქონების 51%25-ის აუცილებელი გამოსყიდვის მოთხოვნა და საიჯარო ხელშეკრულების ვადა განისაზღვრება 10 წლით;

დ) „მოიჯარის“ მიერ ხელშეკრულების მოქმედების პირველი წლის განმავლობაში ქონების გამოსასყიდი თანხის (მისი ნაწილის) გადახდის შემთხვევაში, საიჯარო ქირა გადაიხდება 1 წლის საიჯარო ქირის მთლიანი მოცულობით.²

კონკურსში მონაწილეობაზე განაცხადი წარადგინა ჰოლდინგურმა კომპანიამ „ჰიდროენერგომშენი“. საიჯარო განაცხადში აღნიშნულია, რომ „ამხანაგობა დასასვენებელ სახლებში განთავსებულ ლტოლვილებს მათი იქ ცხოვრების პერიოდში არ წაუყენებს პრეტენზიას ბინების გათავისუფლების შესახებ. ყველანაირად ხელს შეუწყობს სააგარაკო ბინებში განთავსებულ ლტოლვილებს მათი საყოფაცხოვრებო პირობების გასაუმჯობესებლად, გაატარებს ღონისძიებებს კომუნალური მომსახურების ასამაღლებლად. საჭიროების შემთხვევაში, მოამარაგებს მათ სათანადო ინვენტარით, ჩაუტარებს მიმდინარე შეკეთებას.”³ ქონების მართვის მინისტრის 197 წლის 24 ივნისის №1-3/404 ბრძანების შესაბამისად, კომერციულ კონკურსში გამარჯვებულად გამოცხადდა ჰოლდინგური კომპანია „საქჰიდრომშენი“, რომელმაც სხვა პირობებთან ერთად, გამოცხადებული საიჯარო ქირის 11 200 აშშ დოლარზე მეტი, მაქსიმალური თანხის 11 210 აშშ დოლარის ეკვივალენტური თანხის გადახდა იკისრა. შესაბამისად, 197 წლის 15 ოქტომბერს ქონების მართვის სამინისტროსა და გამარჯვებულ პირს შორის გაფორმდა საიჯარო ხელშეკრულება. ხელშეკრულების გაცნობისთანავე ყურადღებას იპყრობს ის ფაქტი, რომ საიჯარო ხელშეკრულებაში არ არის ჩადებული სააგარაკო ბინებში მცხოვრები დევნილებისათვის საყოფაცხოვრებო პირობების გაუმჯობესების მოთხოვნა.

მიუხედავად იმისა, რომ საკონკურსო პირობები სრულად არ იყო ასახული ხელშეკრულებაში, დავინტერესდით, რამდენად ხდებოდა მხარეთა მიერ საკონკურსო პირობებისა და სახელშეკრულებო მოთხოვნების შესრულება.

ა) საიჯარო ქირისა და გამოსასყიდი თანხის გადახდა

ხელშეკრულების მე-2 მუხლი განსაზღვრავს საიჯარო ქირას, მისი გადახდის ვადებსა და ქონების გამოსყიდვის პირობებს. 2.1 მუხლის თანახმად, „საიჯარო ქირა „მოიჯარე“-მ უნდა გადაუხადოს „მეიჯარე“-ს ეროვნული ვალუტით, ყოველ 6 თვეში ერთხელ (არაუგვიანეს მომდევნო თვის 15 რიცხვისა) თანაბარწილად, გადახდის დღისათვის დოლარის ეროვნულ ვალუტასთან არსებული კურსით.“

ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს მიერ მოწოდებული საგადახდო დავალების ქვითრების მიხედვით, შპს „ჰიდროს“ 197 წლიდან 2000 წლამდე გადახდილი აქვს 23 731.2 ლარი. სამინისტროს მიერ მოწოდებული ქვითრებით დასტურდება, რომ მხარე არღვევდა ხელშეკრულებით ნაკისრ ორივე ვალდებულებას: არასრულყოფილად და არადროულად იხდიდა საიჯარო ქირას, თუმცა, მაინც იხდიდა. სახელშეკრულებო პირობების დარღვევის გამო, 2001 წლის 31 მაისს ქონების მართვის სამინისტრომ მიმართა სასამართლოს და მოითხოვა, შპს „ჰიდროს“ დაკისრებოდა საიჯარო ქირისა და ჯარიმის გადახდა 14 084 აშშ დოლარის ოდენობით. უზენაესი სასამართლოს მიერ 2005 წლის 5 ოქტომბრის საბოლოო განჩინებით დადგინდა, რომ შპს „ჰიდროს“ საიჯარო ქირა საერთოდ არ გადაუხდია.⁴ შესაბამისად, სასამართლომ შპს „ჰიდროს“ დააკისრა სახელმწიფოს სასარგებლოდ 14,084 აშშ დოლარის გადახდა. 2006 წლის 16 იანვარს შპს „ჰიდრომ“ საიჯარო ქირის სახით გადაიხადა 89 029 ლარი, საურავი - 7 876 ლარი და ჯარიმა - 2 686 ლარი. გაურკვევლობას წარმოშობს ის ფაქტი, რომ ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს მიერ ჩვენთვის წარმოდგენილი საგადახდო ქვითრების თანახმად, შპს „ჰიდრო“ საიჯარო ქირას იხდიდა 197-19 წლებში,⁵ თუმცა, გაუგებარია, რატომ არ აისახა იგი სასამართლოს გადაწყვეტილებებში ან რატომ არ წარმოადგინა შპს „ჰიდრომ“ საკუთარი ინტერესების დასაცავად მის მიერ უკვე გადახდილი საიჯარო ქირის ქვითრები?

ბ) კონკურსის მეორე პირობა - დევნილთა საცხოვრებელი პირობების გაუმჯობესება

დევნილთა საყოფაცხოვრებო პირობების გაუმჯობესება ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი პირობა იყო სახელმწიფო ქონების იჯარა-გამოსყიდვის ფორმით შესაძენად. სწორედ ამ პირობის სრულყოფილად შესრულების მიზნით, აღნიშნულ ობიექტზე არ გავრცელდა 197 წლის 31 დეკემბრამდე საიჯარო ქონების ღირებულების 51%25-ის აუცილებელი გამოსყიდვის ვალდებულება.⁶ თუმცა, როგორც უკვე აღვნიშნეთ, კონკურსის მეორე მოთხოვნა მხარეებს შორის დადებულ ხელშეკრულებაში აღარ აისახა. მიუხედავად ამისა, შევეცადეთ, გაგვერკვია შპს „ჰიდროს“ მიერ აღნიშნული პირობის შესრულების მდგომარეობა.⁷ აღმოჩნდა, რომ დევნილთა საყოფაცხოვრებო პირობების გაუმჯობესების შესახებ ინფორმაციას, ჩვენ მიერ განცხადების წარდგენამდე, ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო არ ფლობდა. მოწოდებული დოკუმენტების თანახმად, შპს „ჰიდრო“ 2006 წლის 13 ოქტომბრის წერილში აღნიშნავს: „სახელმწიფო ქონების მართვის სამინისტროსა და შპს „ჰიდროს“ შორის 1997 წლის 15 ოქტომბერს დადებული იჯარა-გამოსყიდვის ხელშეკრულების მოქმედების პერიოდში ჩვენ განვახორციელეთ წყლით მომარაგების სისტემის რეაბილიტაცია და ელექტრო ტრანსფორმატორის შეცვლა, რომლის მეშვეობითაც დასასვენებელი კომპლექსის „ა“ და „ბ“ კორპუსებს მიეწოდებათ ელ. ენერგია აგრეთვე, განხორციელდა მიმდებარე ტერიტორიის კეთილმოწყობა. გარდა აღნიშნულისა, ჩვენ დევნილები უზრუნველვყავით საყოფაცხოვრებო ნივთებით: ავეჯი, მაცივარი, გაზქურები და ა.შ.“⁸

უპირველეს ყოვლისა, თამამად შეიძლება ითქვას, რომ მოწოდებული დოკუმენტები ჩვენ მიერ გაგზავნილი განცხადების საფუძველზე შეიქმნა. მეორე - მიუხედავად განმეორებითი მოთხოვნისა, შპს „ჰიდროს“ მიერ განხორციელებული ღონისძიებების დამადასტურებელი დოკუმენტების ასლები ვერ მივიღეთ.⁹ შპს „ჰიდრო“, მის მიერ ჩატარებული ღონისძიებების დამადასტურებელი დოკუმენტების წარდგენასთან დაკავშირებით, ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს 2006 წლის 27 ოქტომბრის წერილით ატყობინებს: „ყოველივე აღნიშნულის განხორციელებისათვის საჭირო მასალების (6 მეტრიანი წყლის მილი, ტრანსფორმატორი და მისი ზეთი და ა.შ.) შეძენა მოხდა შპს „ჰიდროს“ პარტნიორების პირადი სახსრებით... აქვე შეგახსენებთ, რომ ეს ხდებოდა 1997- 1998 წლებში და, ნაწილობრივ ამის გამო, ჩვენ მოკლებული ვართ შესაძლებლობას, წარმოგიდგინოთ აღნიშნული მასალების შეძენის დამადასტურებელი დოკუმენტები, ჩვენ არც გვიფიქრია მათი შენახვა, რადგან „საქჰიდროენერგომშენის“ დასასვენებელ კომპლექსში მცხოვრები დევნილების მიმართ ყოველთვის კეთილგანწყობილნი ვიყავით და ვერ ვივარაუდებდით, რომ ჩვენ მიერ მათთვის გაკეთებული ყოველი კეთილი საქმის დოკუმენტურად დადასტურება მოგვიწევდა.“¹⁰ ამდენად, სახელმწიფოს წინაშე საკონკურსო პირობების შესაბამისად აღებული ვალდებულება „კეთილი საქმის“ კეთება ყოფილა, რომელსაც თურმე დოკუმენტურად დადასტურება არ სჭირდება. გაუგებრობის საბოლოოდ გასარკვევად კვლავ მივმართეთ ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს. ამჯერად, ვითხოვდით ინფორმაციას, ეკონომიკური განვითარების სამინისტრომ, საიჯარო ხელშეკრულების 3.1.1 მუხლის შესაბამისად, ისარგებლა თუ არა „მეიჯარის“ უფლებით, დაეთვალიერებინა იჯარით გადაცემული ობიექტი.¹¹ აგრეთვე, შესაძლებელია თუ არა საკონკურსო პირობების ამ სახით (ყოველგვარი დოკუმენტის წარდგენის გარეშე) შესრულება ჩაითვალოს ხსენებული პირობების შესრულებად. სამინისტროს პასუხმა ყოველგვარ მოლოდინს გადააჭარბა, მათი არგუმენტები შემოიფარგლა შემდეგით: სამინისტრომ „უკვე წარმოგიდგინათ ინფორმაცია შპს „ჰიდროს“ მიერ გაწეული სამუშაოების შესახებ, რომელიც დადასტურებული იყო შესაბამისი დოკუმენტებით და განმარტებებით, რაც არ იძლეოდა სამინისტროსათვის უნდობლობისა და ეჭვის საფუძველს.”¹²

მოცემული ობიექტის გასხვისებასთან დაკავშირებული „გაუგებრობები“ მოყვანილი ფაქტებით არ ამოიწურება. საქართველოს უზენაესი სასამართლო 2005 წლის 5 ოქტომბრის განჩინებაში ცალსახად ხაზს უსვამს, რომ „მხარეთა შორის გაფორმებულ ხელშეკრულებაში ობიექტში ლტოლვილთა ყოფნის მიუთითებლობა არ წარმოადგენს მოიჯარის საიჯარო ქირის გადახდის ვალდებულებისაგან გათავისუფლების საფუძველს, რამდენადაც აღნიშნულ გარემოებას ითვალისწინებდა თვით საკონკურსო პირობები.“ ამდენად, თუ ვიხელმძღვანელებთ სასამართლოს განმარტებით, საკონკურსო პირობების შესრულება სავალდებულოა მიუხედავად იმისა, პირდაპირ წერია ეს ხელშეკრულებაში თუ - არა. სამწუხაროდ, საკონკურსო პირობის მოთხოვნა - ლტოლვილთა საცხოვრებელი პირობების გაუმჯობესება - უმნიშვნელო აღმოჩნდა ორივე მხარისათვის. ეკონომიკური განვითარების სამინისტრომ შპს „ჰიდროს“ 2006 წლის 24 ივლისს ისე გადასცა საკუთრების დამადასტურებელი მოწმობა, რომ არც კი დაინტერესებულა საკონკურსო პირობის შესრულების მდგომარეობით.

საბოლოოდ, დაბა წყნეთში „საქჰიდროენერგომშენის“ ბალანსზე რიცხული სააგარაკო შენობების გაყიდვასთან დაკავშირებული დოკუმენტების გაცნობით, შეიძლება დავასკვნათ:

1. სახელმწიფოს მხრიდან საკონკურსო პირობების განსაზღვრა ფორმალურ ხასიათს ატარებს;

2. სახელმწიფო არ ინტერესდება კონტრაგენტის მიერ „მეორეხარისხოვანი“ საკონკურსო პირობების შესრულების მდგომარეობით;

3. მიუხედავად იმისა, რომ საიჯარო ხელშეკრულება ითვალისწინებდა სახელმწიფოსათვის - როგორც „მეიჯარისათვის“ - ხელსაყრელ პირობებს, სახელმწიფომ არ გამოიყენა მის ხელთ არსებული კანონიერი ბერკეტები. საკონკურსო და სახელშეკრულებო პირობების დარღვევისა და შეუსრულებლობის მიუხედავად, შპს „ჰიდროს“ სამართლებრივი თვალსაზრისით უკანონოდ დაუდასტურდა აღნიშნულ ქონებაზე საკუთრება.

_____________________

1. კონკრეტული პრივატიზების ფაქტი ჩვენ მიერ შესწავლილ იქნა ორი გარემოების გამო. კერძოდ: 1. ხელშეკრულების დასრულების ვადა დადგა წინამდებარე კვლევისათვის შერჩეულ პერიოდში და 2. დოკუმენტების პირველადი გაცნობისთანავე აღმოვაჩინეთ მნიშვნელოვანი დარღვევები.

2. იხ. დანართი №14, საქართველოს ქონების მართვის სამინისტროს 197 წლის 28 მარტის №1-3/193 ბრძანება.

3. იხ. დანართი №15, „საქჰიდოენერგომშენთან“ შექმნილი დროებითი ამხანაგობის საიჯარო განცხადება.

4. იხ. საქართელოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ და სხვა კატეგორიის საქმეთა პალატის 2005 წლის 5 ოქტომბრის განჩინება.

5. იხ. დანართი №16, 197 წლის 17 დეკემბრის საიჯარო ქირის საგადახდო დავალების ქვითარი.

6. იხ. დანართი №14, საქართველოს ქონების მართვის სამინისტროს 197 წლის 28 მარტის №1-3/193 ბრძანება.

7. იხ. დანართი №17, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის 2006 წლის 10 ოქტომბრის №გ04/353-06 განცხადება.

8. იხ. დანართი №18, შპს „ჰიდროს“ 2006 წლის 13 ოქტომბრის №12 წერილი.

9. იხ. დანართი №19, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის 2006 წლის 20 ოქტომბრის №გ04/382-06 განცხადება.

10. იხ. დანართი №20, შპს „ჰიდროს“ 2006 წლის 27 ოქტომბრის №16 წერილი.

11. გვინდა, ყურადღება გავამახვილოთ იმ ფაქტზე, რომ ხელშეკრულების მე-3 მუხლის 3.1.1 მუხლის თანახმად, „მოიჯარეს“ უფლება ჰქონდა, დაეთვალიერებინა იჯარით გაცემული ობიექტი, თუმცა, სამინისტროს ამ უფლებით არ უსარგებლია საიჯარო ხელშეკრულების მიმდინარეობის 10 წლის განმავლობაში.

12. იხ. დანართი №21, საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს 2006 წლის 30 ოქტომბრის №21/2795/9-6 წერილი.

საქართველოს მთავრობამ 2005 წლის 12 სექტემბერს დამტკიცებული განკარგულებით „საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის სამოქმედო გეგმის დამტკიცების შესახებ“¹ ერთ-ერთ პრიორიტეტად დაისახა „სახელმწიფო ქონებისა და საწარმოების პრივატიზების დაჩქარება და მაქსიმალური გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა მხოლოდ სახელმწიფო ფუნქციების განსახორციელებლად საჭირო ქონების საკუთრებაში დატოვების მიზნით.“ პრივატიზაციების პრიორიტეტულობა 2006 წლის სამოქმედო სტრატეგიაშიც ანალოგიურად განისაზღვრა.² საქართველო მთავრობის მიერ აქცენტირებულ იქნა სახელმწიფო ქონების დაჩქარებული გასხვისება და ამ პროცესის მაქსიმალური გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა, მაგრამ ყურადღების მიღმა დარჩა ისეთი საკითხები, როგორიცაა პრივატიზების შესახებ კანონმდებლობაში არსებული ხარვეზების გამოვლენა და კანონმდებლობის სრულყოფა.

სამოქმედო გეგმის პირველი მუხლით ერთ-ერთ მნიშვნელოვან მიმართულებად განისაზღვრა ანტიკორუფციული კანონმდებლობის სრულყოფა, კონკრეტული კორუფციული პრაქტიკის თავისებურებების დადგენა, შესაბამისი კანონმდებლობის კრიტიკული ანალიზი და ფორმირება. თუმცა, განსაკუთრებული მნიშვნელობიდან გამომდინარე, საქართველოს მთავრობის მიერ სტრატეგიის სამოქმედო გეგმაში გამოყოფილ იქნა შესყიდვების, საგადასახადო, კონტროლის პალატის, საბაჟო კანონმდებლობის ანალიზი და სრულყოფა. პრივატიზების შესახებ კანონმდებლობა ცალკე პუნქტად არ გამოიყო. ჩვენ დავინტერესდით, საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს³ მიერ, ანტიკორუფციული კანონმდებლობის სრულყოფისათვის კანონმდებლობის ანალიზის შედეგად, გამოვლენილ იქნა თუ არა პრივატიზების კანონმდებლობაში კორუფციასაშიში ნორმები. საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს მიერ მოწოდებულ ანალიზში მოცემულ სფეროში აღმოჩენილია მხოლოდ ორი პრობლემა:

1. კანონმდებლობით დადგენილი არ არის წინასაკვალიფიკაციო შერჩევაში მონაწილეობის მისაღებად საჭირო საგარანტიო თანხის სტატუსი, კერძოდ, ექვემდებარება თუ არა იგი დაბრუნებას; და

2. „სახელმწიფო ქონების კონკურსის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების“ მე-12 მუხლით დადგენილ წინასაკვალიფიკაციო შერჩევაში გამოვლენილ პირსა და სამინისტროს შორის ხელშეკრულების გაფორმების ვალდებულება არ არის გათვალისწინებული „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ კანონში.

პრობლემის გადასაჭრელად, რეკომენდაციის სახით, გათვალისწინებულია შესაბამისი ცვლილებები კანონმდებლობაში.

საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს მიერ კანონმდებლობის ანალიზის საფუძველზე აღმოჩენილი კოლიზიური ნორმები მართლაც საჭიროებს ცვლილებებსა და დახვეწას, მაგრამ ამ სფეროში არსებული საკანონმდებლო ხარვეზები მხოლოდ ხსენებული საკითხებით არ ამოიწურება.

1. მიუხედავად იმისა, რომ ანტიკორუფციული სამოქმედო გეგმა ერთდროულად მიზნად ისახავს ანტიკორუფციული კანონმდებლობის სრულყოფასა და პრივატიზების პროცესის მაქსიმალური გამჭვირვალობის უზრუნველყოფას, ძალაში რჩება და მოქმედებს „სახელმწიფო ქონების აუქციონის ფორმით პრივატიზების შესახებ“ დებულების პირველი მუხლის მე-19 პუნქტი,⁴ რომლის თანახმად: „აუქციონის ჩატარებამდე ინფორმაცია აუქციონში მონაწილეთა შესახებ (მათ შორის, აუქციონში მონაწილეთა რაოდენობის შესახებ) კონფიდენციალურია.“ მონაწილეთა რაოდენობის გასაიდუმლოება ეწინააღმდეგება გამჭვირვალობის ელემენტარულ მოთხოვნებს, არაფერს ვამბობთ აღნიშნული ნორმის საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით დადგენილი ინფორმაციის თავისუფლების მოთხოვნებთან შესაბამისობაზე.⁵

2. „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ კანონთან შეუსაბამობაშია „სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულებით დადგენილი ხელშეკრულების გაფორმების ვადები.⁶ „სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ“ კანონის მე-10 მუხლი ცალსახად ადგენს, რომ შესაბამისი ხელშეკრულება მხარეებს შორის უნდა გაფორმდეს პირდაპირ მიყიდვაზე გადაწყვეტილების მიღებიდან⁷ 20 კალენდარული დღის განმავლობაში. დებულებით განსხვავებული ვადებია დადგენილია: გადაწყვეტილების მიღებიდან 20 კალენდარული დღის განმავლობაში საქართველოს ეკონომიკური განვითარების მინისტრი გამოსცემს ბრძანებას საქართველოს პრეზიდენტის განკარგულების შესასრულებლად აუცილებლად განსახორციელებელი ქმედებების შესახებ, ხოლო ხელშეკრულება სამინისტროსა და მყიდველს შორის ფორმდება მინისტრის მიერ ბრძანების გამოცემიდან 30 კალენდარული დღის ვადაში. შესაბამისად, კანონქვემდებარე აქტით, კანონისაგან განსხვავებით, ხელშეკრულების დადების ვადად დადგენილია 30 კალენდარული დღით მეტი.

3. ანტიკორუფციული სამოქმედო გეგმის 1.1 პუნქტში, ანტიკორუფციული კანონმდებლობის სრულყოფის მიზნით, ხაზგასმულია კონკრეტული კორუფციული პრაქტიკის თავისებურებების დადგენა და შესაბამისი კანონმდებლობის კრიტიკული ანალიზი. სამწუხაროდ, ყურადღების მიღმა რჩება წინამდებარე კვლევაში ასახული ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი პრობლემა: „ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ“ საქართველოს კანონით სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით გასხვისებასთან დაკავშირებული ნორმები.⁸ რამდენად კორუფციასაშიშია კანონმდებლობით დადგენილი ზოგადი წესებიდან ამავე კანონით განსაზღვრული გამონაკლისის დადგენა და, ამ სამართლებრივ საფუძველზე განვითარებული პრაქტიკის შესაბამისად, მუდმივად საგამონაკლისო წესით გადაწყვეტილების მიღება?

4. არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთის პირდაპირი წესით განკარგვისას, იმ შემთხვევაში, თუ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო არ დადებს ხელშეკრულებას 7 დღის ვადაში, კანონმდებლობით არ არის განსაზღვრული, რა ვადაში უნდა გააფორმოს აღნიშნული ხელშეკრულება საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტრომ.

5. აბსოლუტურად იგნორირებულია ისეთი მნიშვნელოვანი საკითხი, როგორიცაა პრივატიზებისათვის დადგენილი და ხელშეკრულებით გათვალისწინებული პირობების შესრულებისას კორუფციის არსებობის შესაძლებლობა და ამ შესაძლებლობების აღმოფხვრის აუცილებლობა. მართალია, საქართველოს მთავრობის მიერ დამტკიცებული საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს დებულების მე-9 მუხლის „ზ“ პუნქტის შესაბამისად, იურიდიულ დეპარტამენტს ევალება „სახელმწიფო ქონების პრივატიზებასთან დაკავშირებული ხელშეკრულებებითა და შეთანხმებებით ნაკისრ ვალდებულებათა შესრულების მონიტორინგი და კონტროლი,“ თუმცა, დებულებით არ არის განსაზღვრული იურიდიული დეპარტამენტის მიერ მონიტორინგის შედეგების განზოგადება და ანალიზი, აღნიშნულ საკითხზე შესაბამისი ანგარიშების მომზადება და გამოქვეყნება.⁹ გამომდინარე აქედან, ბუნდოვანი და გაუმჭვირვალეა იურიდიული დეპარტამენტის საქმიანობის ეს ნაწილი, რადგან არ არსებობს ერთიანი ინფორმაცია იმასთან დაკავშირებით, რეალურად სრულდება თუ არა „მყიდველის“ მიერ ქონების შესაძენად სახელმწიფოს წინაშე ნაკისრი ვალდებულებები.¹⁰ საკითხის განსაკუთრებულობა იმაში მდგომარეობს, რომ „მყიდველის“ მიერ ნაკისრი ვალდებულების სრულყოფილად შესრულება არის უმთავრესი გარანტი (ამ შემთხვევაში, ყურადღებას არ ვამახვილებთ პირობების არსზე) იმისა, რომ დღეს სახელმწიფოს მიერ პრიორიტეტად აღიარებული სახელმწიფო ქონების განსახელმწიფოებრიობა რამდენიმე წლის შემდეგ წარმატებული აღმოჩნდეს და ის დადებითი შედეგები მოუტანოს ქვეყანას, რაც მიზნად აქვს აღნიშნულ პროცესს.

6. და ბოლოს, კანონმდებლობის მოთხოვნათა შეუსრულებლობის გამო, მკვდარ ნორმად არის ქცეული საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 158-ე მუხლი, რომელიც ადგენს დამოუკიდებელი ორგანოს მეშვეობით ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის ვალდებულებას. კერძოდ, „ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი უნდა გამოსცეს მხოლოდ დამოუკიდებელმა ორგანომ სახელმწიფო (მუნიციპალური) ქონების (საწარმოს) პრივატიზების შესახებ გადაწყვეტილების მიღებისას, თუ ფასი აღემატება 100 000 ლარს.“ წინამდებარე კვლევაში ასახული პრივატიზებული ქონების უმეტესობის ფასი ბევრად აღემატებოდა 100 000 ლარს, მაგრამ, არც ერთ შემთხვევაში, ადგილი არ ჰქონია სახელმწიფო ქონების გასხვისების შესახებ დამოუკიდებელი ორგანოს მიერ გადაწყვეტილების მიღების - ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ- სამართლებრივი აქტის გამოცემის - ფაქტს.

_________________

1. იხ. საქართველოს მთავრობის 2005 წლის 12 სექტემბრის №377 განკარგულება „საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სამოქმედოს გეგმის დამტკიცების შესახებ“, მუხლი 4, პუნქტები 4.1, 4.2, 4.3, 4.4.

2. იხ. საქართველოს მთავრობის 2006 წლის 28 მარტის №155 განკარგულება „საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სამოქმედოს გეგმის დამტკიცების თაობაზე“, მუხლი 4, პუნქტები 4.1, 4.2, 4.3, 4.4.

3. საქართველოს მთავრობის 2006 წლის 28 მარტის №155 განკარგულებით „საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სამოქმედო გეგმის დამტკიცების თაობაზე“, ანტიკორუფციული კანონმდებლობის სრულყოფის საკითხზე პასუხისმგებელ დაწესებულებად განისაზღვრა საქართველოს იუსტიციის სამინისტრო.

4. იხ. საქართველოს ეკონომიკური განვითარების მინისტრის 2004 წლის 24 ოქტომბრის №1-1/1244 ბრძანებით დამტკიცებული „სახელმწიფო ქონების აუქციონის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების“ პირველი მუხლის მე-19 პუნქტი.

5. ჩვენ მიერ საერთო სასამართლოებში შეტანილ იქნა სარჩელი, რომლითაც ვითხოვდით, საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მესამე თავთან შეუსაბამობის გამო, მოყვანილი პუნქტის ბათილად ცნობას. სასამართლოს 2007 წლის 29 მაისის გადაწყვეტილებით, სარჩელი ნაწილობრივ დაკმაყოფილდა და ბათილად იქნა ცნობილი მოყვანილი პუნქტის შემდეგი სიტყვები „მათ შორის, აუქციონში მონაწილეთა რაოდე ნობის შესახებ“. თუმცა, აღნიშნული გადაწყვეტილება მიღებულია სასამართლოს პირველი ინსტანციის მიერ და ჯერჯერობით არ არის შესული კანონიერ ძალაში.

6. იხ. საქართველოს ეკონომიკური განვითარების მინისტრის 2004 წლის 20 სექტემბრის №1-1/102 ბრძანება „სახელმწიფო ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ დებულების დამტკიცების თაობაზე“, მუხლი 3.

7. პირდაპირი მიყიდვის შესახებ გადაწყვეტილების მიღების თარიღი არის საქართველოს პრეზიდენტის მიერ პირდაპირი მიყიდვის წესით ქონების გასხვისების შესახებ განკარგულების მიღების დღე.

8. იხ. გვერდები 7-8.

9. საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს იურიდიული დეპარტამენტის ერთერთი მნიშვნელოვანი ფუნქციაა, სამინისტროში შემოსული საჩივრებისა და სამინისტროს საქმიანობასთან დაკავშირებული სამართლებრივი დავების ანალიზის საფუძველზე, წინადადებათა მომზადება მოქმედ კანონმდებლობაში ცვლილებებისა და დამატებების შეტანის თაობაზე, მაგრამ დეპარტამენტის ეს უფლებამოსილება ვერ ჩაითვლება საკმარისად იმისათვის, რომ ჩვენ მიერ დასმული პრობლემის მოგვარება მოხდეს, რადგან, უპირველეს ყოვლისა, აღნიშნული ანალიზი ეფუძნება საჩივრებისა და დავების შედეგად აღმოჩენილი ხარვეზების ანალიზს, ხოლო რაც შეეხება მხარის მიერ ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებას, ეს უკვე ორმხრივი ურთიერთობაა სამინისტროსა და „მყიდველს“ შორის და კორუფციული გარიგებების გაცილებით მაღალი რისკი არსებობს.

10. წინამდებარე კვლევაში ასახულია სამინისტროს მიდგომა „მყიდველის“ მიერ ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებისადმი, რაც ადასტურებს სამინისტროს არაერთგვაროვან მიდგომას აღნიშნული საკითხისადმი და კორუფციის მაღალი რისკის არსებობას. იხ. გვერდები 9-11, 25-30.

წინამდებარე კვლევა მიზნად არ ისახავდა ქვეყანაში განხორციელებული პრივატიზაციების დეტალურ მიმოხილვას, ან რომელიმე კონკრეტული მსხვილი პრივატიზაციის პროცესისა თუ ფაქტის შესწავლას. ჩვენი მიზანი იყო ამ რამდენიმე წლის განმავლობაში პრივატიზების ფაქტების შესწავლის შედეგად გამოვლენილ სამართლებრივ და პრაქტიკულ ხარვეზებზე ყურადღების გამახვილება. არსებული ვითარების მონიტორინგის შედეგად, შესავალშივე დასმულ სამ საკითხთან დაკავშირებით, შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ:

1. მოქმედი კანონმდებლობა იძლევა სუბიექტური გადაწყვეტილებების მიღების შესაძლებლობას;

2. სახელმწიფო ქონების გასხვისების განსაკუთრებული - პირდაპირი მიყიდვის - ფორმით ქონების გასხვისება ხშირად არ ხდება კანონმდებლობით დადგენილი მოთხოვნების ფარგლებში;

3. ხშირია შემთხვევები, როდესაც სახელმწიფო ქონების შემძენი პირების მიერ საერთოდ, ან ნაწილობრივ, არ სრულდება ნაკისრი ვალდებულებები, ხოლო ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო, როგორც ხელშეკრულების მეორე მხარე, არ ატარებს ქმედით ღონისძიებებს კონტრაგენტის მიერ ვალდებულებათა შესრულების უზრუნველსაყოფად.

და ბოლოს, გამოვლენილი პრობლემების ყველაზე მნიშვნელოვან საფუძვლად უნდა მივიჩნიოთ კანონმდებლობაში არსებული ხარვეზები. გარდა ამისა, მნიშვნელოვანია, გაძლიერდეს სახელმწიფო ქონების პრივატიზებაზე მონიტორინგისა და კონტროლის მექანიზმები, რომელთა არარსებობა განაპირობებს განხორციელებული და მიმდინარე პრივატიზაციის პროცესში კორუფციული გარიგებების არსებობის მაღალ შესაძლებლობას. მათი აღმოფხვრის გარეშე სრულყოფილად ვერ განხორციელდება სახელმწიფო ანტიკორუფციული სტრატეგიით დასახული მიზნები და კითხვის ნიშნის ქვეშ დადგება სახელმწიფო ქონების განსახელმწიფოებრიობის შედეგად მოსალოდნელი პოზიტიური შედეგები.