ზაკ-ის 96-ე მუხლი ადგენს ადმინისტრაციული ორგანოს ვალდებულებას ადმინისტრაციული წარმოებისას გამოიკვლიოს საქმისათვის მნიშვნელობის მქონე ყველა გარემოება და გადაწყვეტილება მიიღოს ამ გარემოებათა შეფასებისა და ურთიერთშეჯერების საფუძველზე. „დაუშვებელია ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ - სამართლებრივი აქტის გამოცემას საფუძვლად დაედოს ისეთი გარემოება ან ფაქტი, რომელიც კანონით დადგენილი წესით არ არის გამოკვლეული და შესწავლილი ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ. ყოველ ადმინისტრაციულ აქტში გათვალისწინებული უნდა იყოს გადაწყვეტილებასთან დაკავშირებული ყველა ფაქტორი მათი მნიშვნელობის შესაბამისად. უმნიშვნელო ფაქტორები მხედველობაში არ მიიღება“¹. სარეზერვო ფონდებთან მიმართებით, ხშირ შემთხვევაში გარემოებების არასათანადო გამოკვლევას ააშკარავებს განკარგულებების მიღება ერთი დღის ვადაში. ეს ლოგიკურიცაა, ვინაიდან გარემოებების გამოკვლევა ხდება დროში, დრო კი გონივრული უნდა იყოს. მაგალითად, ცაგერის მუნიციპალიტეტის გამგებელმა ასოციაციის მიერ გამოთხოვილი ინფორმაციის პასუხად² გვაცნობა, რომ მან თანხა მოითხოვა 2007 წლის 25 სექტემბრის №470 წერილით, მაშინ, როდესაც აღნიშნულის საფუძველზე საკუთრივ განკარგულება სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის შესახებ კოლეგიურ ორგანოს - მთავრობას მიღებული აქვს 26 სექტემბერს, მომდევნო დღეს. ამასთან, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი გარემოებების განცხადებამდელ (განაცხადამდელ) გამოკვლევას არ იცნობს. მე-13 მუხლის ჭრილში აღნიშნული პროცესი იწყება შესაბამისი მხარჯავი დაწესებულების (მოცემულ შემთხვევაში ცაგერის გამგეობის) მიერ შესაბამისი განაცხადის წარდგენით. თუმცა, ხშირ შემთხვევაში მხარჯავი დაწესებულებები პირდაპირ მიმართავენ ფინანსთა სამინისტროს, ეს უკანასკნელი კი მისაღები განკარგულების პროექტს წარუდგენს საქართველოს მთავრობას. განაცხადისა თუ პროექტის წარდგენიდან განკარგულების ერთი დღის ვადაში გამოცემის შემთხვევები დაფიქსირდა ასევე ლენტეხის, გორის, ბორჯომის, ჭიათურის, ხარაგაულის, ხონის, ქუთაისის, გურჯაანისა და მცხეთის მუნიციპალიტეტების და სამხრეთ ოსეთის ადმინისტრაციისათვის სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფისას. საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ ერთ-ერთ საქმეში „გ.ჩ. საქართველოს პრეზიდენტის წინააღმდეგ“ მიიჩნია, რომ საქართველოს პრეზიდენტის მიერ სადავო ბრძანებულების გამოცემა ერთი დღის განმავლობაში, ასევე მიუთითებს საკითხის სათანადო გამოკვლევისა და შესწავლის გარეშე გადაწყვეტაზე. აღნიშნული გარემოების გათვალისწინებით, სასამართლო შემადგენლობამ მიიჩნია, რომ გ.ჩ-ს სარჩელი საფუძვლიანია, იგი უნდა დაკმაყოფილდეს და ბათილად იქნეს ცნობილი „გ.ჩ-ს მოქალაქეობის შეწყვეტის შესახებ“ საქართველოს პრეზიდენტის 14/11/03 წ. №564 ბრძანებულება.³ ზოგიერთ შემთხვევაში, სტიქიურ უბედურებებზე ოპერატიული რეაგირებისათვის ერთდღიანი ვადა გონივრულიც კი შეიძლება იყოს, მაგრამ ისიც გასათვალისწინებელია, რომ სარეზერვო ფონდებში ასეთი ხარჯების წილი ტრადიციულად ძალიან ცოტაა.

_________________

1 ზ.ადეიშვილი, ლ.სამხარაული: „ადმინისტრაცია და მოქალაქე: ადმინისტრაციულ ორგანოებსა და მოქალაქეებს შორის წარმოშობილი ურთიერთობების მარეგულირებელი პრინციპები, ევროსაბჭოს სახელმძღვანელო“, იხ. კრებულში „საზღვარგარეთის ქვეყნების ადმინისტრაციული სამართლის მიმოხილვა“, თბილისი, 2003 წ.

2 ცაგერის მუნიციპალიტეტის გამგებლის, ზ.მინდაძის 2008 წლის 25 ივნისის წერილი №-37- 25/06-2008.

3 სუსგ №ბ-1086-46-03, 2 მარტი, 2004 წელი, ქ.თბილისი, გადაწყვეტილებათა ჟურნალი, 2004 წ., №4, გვ.969

საქართველოს პრეზიდენტისა და მთავრობის მიერ გამოცემული განკარგულებების დასაბუთების ვალდებულებას ადგენს სზაკ-ის 53-ე მუხლის პირველი და მე-2 ნაწილები: წერილობითი ფორმით გამოცემული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ - სამართლებრივი აქტი უნდა შეიცავდეს წერილობით დასაბუთებას, რომელიც წინ უძღვის ადმინისტრაციულსამართლებრივი აქტის სარეზოლუციო ნაწილს.

ამავე მუხლის მე-3 ნაწილის შესაბამისად, ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტში უნდა მიეთითოს ის საკანონმდებლო ან კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი ან მისი შესაბამისი ნორმა, რომლის საფუძველზეც გამოიცა ეს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი. თუმცა, აღსანიშნავია, რომ დასაბუთება მხოლოდ ნორმატიული აქტის ან ნორმის მითითებას არ გულისხმობს. ერთ-ერთ გადაწყვეტილებაში სააპელაციო სასამართლომ მიუთითა საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-601 მუხლის პირველ, 53-ე მუხლის პირველ და მე-2 ნაწილებზე და აღნიშნა, რომ საქართველოს ცენტრალურ საარჩევნო კომისიას გასაჩივრებულ განკარგულებაში დასაბუთების გარეშე, პირდაპირ ჰქონდა გადატანილი „რეფერენდუმის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-3 მუხლის პირველი პუნქტისა და მე-10 მუხლის პირველი პუნქტის დისპოზიციები და არც განუმარტავს, თუ რატომ არ წარმოადგენდა აღნიშნული მოთხოვნა სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის საკითხს და კონკრეტულად რას გულისხმობდა მითითება იმ გარემოებაზე, რომ „საკითხი არ იყო ჩამოყალიბებული მკაფიოდ და კონკრეტულად“.¹ სააპელაციო სასამართლო დაეთანხმა საქალაქო სასამართლოს იმ მოსაზრებას, რომ ადმინისტრაციულ ორგანოს (სახელმწიფო ადმინისტრაციას) არ ჰქონდა რაიმე აღმატებული სტატუსი და იგი ვალდებული იყო დაესაბუთებინა მის მიერ მიღებული გადაწყვეტილება.²

დასაბუთებულობის კრიტერიუმს არ აკმაყოფილებს საქართველოს პრეზიდენტისა და მთავრობის არცერთი განკარგულება. მხოლოდ რამდენიმე შემთხვევაში არის მითითებული „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლი. თუმცა, არცერთ განკარგულებაში არ არის მსჯელობა და შეფასება, თუ რატომ წარმოადგენს დასაფინანსებელი ღონისძიება გაუთვალისწინებელ სახელმწიფო ხარჯს, როდის გახდა ცნობილი ამ ხარჯის შესახებ მხარჯავი დაწესებულებისათვის და რატომ იყო შეუძლებელი მისი გათვალისწინება მიმდინარე ან მომდევნო წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში. მაგალითად, საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 17 დეკემბრის №789 განკარგულებით საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან სენაკის მუნიციპალიტეტს გამოეყო 1 637 170 ლარი სენაკის რაიონში 1992-1993წლებში საომარი მოქმედებების შედეგად მიყენებული ზარალის ასანაზღაურებლად, თუმცა მთავრობას თავი არ შეუწუხებია იმის დასაბუთებით, თუ რატომ იყო 1992-1993 წლებში საომარი მოქმედებების შედეგად მიყენებული ზარალის ანაზღაურება გაუთვალისწინებელი სახელმწიფო ხარჯი.

აქტის დასაბუთება მნიშვნელოვან როლს თამაშობს გადაწყვეტილების შემდგომი გადასინჯვის პროცესშიც, რადგან ზემდგომი ადმინისტრაციული ორგანოსათვის ან სასამართლოსათვის ამ დასაბუთების მეშვეობით ნათელი ხდება, თუ რას ეფუძნება გასაჩივრებული ადმინისტრაციული აქტი³.

ზაკ-ის 53-ე მუხლის მე-4ნაწილის შესაბამისად, თუ ადმინისტრაციული ორგანო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას მოქმედებდა დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, წერილობით დასაბუთებაში მითითებული უნდა იყოს ყველა ის ფაქტობრივი გარემოება, რომელსაც არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა ადმინისტრაციულსამართლებრივი აქტის გამოცემისას. თუმცა, საქართველოს პრეზიდენტისა და საქართველოს მთავრობის მიერ გამოცემულ აქტებში ამგვარ მითითებას ვერსად ვერ ვხვდებით.

____________________

1 თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2006 წლის 20 თებერვლის განჩინება (შენიშვნა: გასაჩივრდა უზენაეს სასამართლოში)

2 თბილისის სააპელაციო სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2006 წლის 20 თებერვლის განჩინება (შენიშვნა: გასაჩივრდა უზენაეს სასამართლოში)

3 ზ.ადეიშვილი, ლ.სამხარაული: „ადმინისტრაცია და მოქალაქე: ადმინისტრაციულ ორგანოებსა და მოქალაქეებს შორის წარმოშობილი ურთიერთობების მარეგულირებელი პრინციპები, ევროსაბჭოს სახელმძღვანელო”, იხ. კრებულში „საზღვარგარეთის ქვეყნების ადმინისტრაციული სამართლის მიმოხილვა”, თბილისი, 2003წ., გვ.44

იმ პირობებში, როდესაც „საბიუჯეტო სისტემის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლი არის ძალიან ზოგადი, პრეზიდენტსა და მთავრობას ის ანიჭებს საკმაოდ ფართო დისკრეციულ უფლებამოსილებას ცალკეული საკითხების შეფასებისას. თუმცა, ეს დისკრეციული უფლებამოსილება არ არის აბსოლუტური და კანონმდებლობითაა შეზღუდული. დაუშვებელია მხოლოდ პიროვნული მოსაზრებები დაედოს საფუძვლად ასეთი აქტების გამოცემას, ის უნდა გამომდინარეობდეს საჯარო ინტერესებიდან, რაც ლეგიტიმურს ხდის კიდეც ადმინისტრაციული ორგანოს გადაწყვეტილებას. საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ ერთ-ერთ საქმეში დაადგინა, რომ „ადმინისტრაციული ორგანოს გადაწყვეტილება უნდა ეფუძნებოდეს კანონმდებლობით გათვალისწინებული რამდენიმე შესაძლო გადაწყვეტილებიდან ყველაზე მისაღებ (ოპტიმალურ) გადაწყვეტილებას. ადმინისტრაციულ ორგანოს უფლება არა აქვს, გადაწყვეტილება მიიღოს თავისი შეხედულებისამებრ, ვინაიდან იგი შეზღუდულია კანონის ფარგლებით და ამ ფარგლებში ენიჭება გადაწყვეტილების მიღების თავისუფლება. ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელება არ გულისხმობს ადმინისტრაციული ორგანოს უფლებას, გასცდეს დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებს¹“.

ტერმინი „დისკრეციული უფლებამოსილება” გულისხმობს უფლებამოსილებას, რომელიც ადმინისტრაციულ ორგანოს უტოვებს თავისუფლების გარკვეულ ხარისხს, თუ რა გადაწყვეტილება უნდა იქნეს მიღებული, საშუალებას აძლევს აირჩიოს რამდენიმე სამართლებრივად დასაშვები გადაწყვეტილებიდან ერთერთი, რომელსაც ის ყველაზე შესაფერისად მიიჩნევს. სარეზერვო ფონდის განკარგვისას საქართველოს მთავრობა მოქმედებს სწორედ ასეთი დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში. მან მხარჯავი დაწესებულების მოთხოვნა თანხის გამოყოფაზე „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლის მოთხოვნებს. ბუნებრივია, დისკრეცია მთავრდება, როდესაც ბიუჯეტით გათვალისწინებული თანხები სრულად განიკარგება. ეს დრო დადგა 2007 წლის 17 აგვისტოს, თუმცა მას შემდეგ მიღებულ იქნა 40 განკარგულება, რის შედეგადაც გადახარჯულ იქნა 70 960 281 ლარი. ყველა მომდევნო განკარგულება არის არარა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი და გამოცემისთანავე ითვლება ასეთად, ვინაიდან ის გამოცემულია არაუფლებამოსილი ორგანოს მიერ. მთავრობას სარეზერვო ფონდის ამოწურვის შემდეგ უფლება არ ჰქონდა გამოეცა მსგავსი განკარგულებები. ასევე, აღნიშნული განკარგულებების შესრულება გამოიწვევს სისხლისსამართლებრივ დანაშაულს (ზაკ-ის მე-60 მუხლის „ა“ და „დ“ ქვეპუნქტები, სსკ-ს 332-ე, 333-ე და 342-ე მუხლები).

საქმეში „ნ.კ., ლ.ჯ. და სხვები აჭარის ა/რ მთავრობის წინააღმდეგ“ საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ მიიჩნია, რომ აჭარის ა/რ სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოს საქმიანობის შეწყვეტა, ანუ მისი ლიკვიდაცია აჭარის ა/რ მთავრობის ექსკლუზიურ, ლეგალურ კომპეტენციას და დისკრეციულ უფლებამოსილებას წარმოადგენდა. ამასთან, საკასაციო სასამართლომ მხედველობაში მიიღო ის გარემოებაც, რომ „მოქმედი კანონმდებლობა აღნიშნული დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისათვის არ ითვალისწინებს რაიმე დათქმას ან პირობას, რაც ლეგალურად შეზღუდავდა აჭარის ა/რ მთავრობის უფლებამოსილებას ზემოხსენებული ორგანიზაციულ - სტრუქტურული ხასიათის გადაწყვეტილების მიღებისას²“.

აღსანიშნავია, რომ საქართველოს კანონმდებლობა სარეზერვო ფონდიდან თანხის გახარჯვის უფლებამოსილებისათვის ითვალისწინებს როგორც დათქმას, ისე პირობასაც. კერძოდ, „საბიუჯეტო სისტემის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-12 მუხლის პირველი პუნქტის მეორე წინადადება ითვალისწინებს შემდეგი სახის დათქმას: „ასიგნების გარეშე ვალდებულების აღება და გადახდის განხორციელება დაუშვებელია“. ასევე, „საქართველოს 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის 42-ე მუხლი დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისათვის პირობად განსაზღვრავს ფონდის მოცულობას 25 000 000 ლარის ოდენობით. შესაბამისად, საქართველოს მთავრობა სამართლებრივი თვალსაზრისით შებოჭილია მოცემული საკანონმდებლო რეალობით. აღნიშნულ ფინანსურ ზღვარს მიღმა ის უკვე აღარ არის უფლებამოსილი ორგანო მიიღოს გადაწყვეტილებები სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის შესახებ. თუ მაინც მოხდება გადახარჯვითი განკარგვა მთავრობის მხრიდან, ასეთ შემთხვევებში გამოცემული აქტები ჩაითვლება არარა აქტებად და სამართლებრივი თვალსაზრისით არავითარ შედეგებს არ წარმოშობს.

ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაციის (REC No. R (80) 2) მიხედვით, ადმინისტრაციული ორგანო დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას უნდა მისდევდეს მხოლოდ იმ მიზანს, რისთვისაც ეს უფლებამოსილება მიენიჭა. ამის მსგავსად, უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების აკრძალვის პრინციპი გულისხმობს, რომ ადმინისტრაციულ ორგანოს ეკრძალება გამოიყენოს საკუთარი უფლებამოსილება ადმინისტრაციული აქტის გამოსაცემად რაიმე სხვა მიზნით, გარდა იმ მიზნისა, რომლის მისაღწევადაც მას ეს უფლებამოსილება გადაეცა³. ეს პრინციპი არსებითად უკავშირდება კანონიერებას და იმას გულისხმობს, რომ ადმინისტრაციას არა აქვს უფლება გამოსცეს ადმინისტრაციული აქტი, რომელიც ისახავს არამართლზომიერ მიზნებს⁴. ამ ტესტს ნაკლებად უძლებს პრეზიდენტისა და მთავრობის მიერ გამოცემული განკარგულებების უმრავლესობა. მათ შორის შეიძლება დავასახელოთ საქართველოს მთავრობის №№4, 23, 115, 165, 230, 349, 504, 709, 784 განკარგულებები სარეზერვო ფონდიდან საქართველოს სახელმწიფო ჯილდოებისათვის დაწესებული ერთდროული ფულადი პრემიების გასაცემად თანხის გამოყოფის შესახებ. აღნიშნული განკარგულებებით გამოყოფილი თანხები მოხმარდა 1993 წლიდან გაუცემელი ერთდროული ფულადი პრემიების გაცემას. აღსანიშნავია, რომ საქართველოს მთავრობამ აღნიშნული აქტი დააფუძნა მის მიერვე 2006 წლის 2 თებერვალს მიღებულ №22 დადგენილებას „საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან საქართველოს სახელმწიფო ჯილდოებისათვის დაწესებული ერთდროული ფულადი პრემიების გაცემის დროებითი წესის შესახებ“. აღნიშნული დადგენილების პირველი პუნქტის მიხედვით, დამტკიცდა „2009 წლის პირველ იანვრამდე დაჯილდოებული პირებისათვის საქართველოს წლიური საბიუჯეტო კანონით გათვალისწინებული საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან საქართველოს სახელმწიფო ჯილდოებისათვის დაწესებული ერთდროული ფულადი პრემიების გაცემის თანდართული დროებითი წესი“.

მითითებული ნორმატიული აქტი თავისთავად ეწინააღმდეგება „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლს, რომელიც 2007 წელს მოქმედი რედაქციით ადგენდა: „საქართველოს პრეზიდენტის და საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდებიდან სახსრები გამოიყოფა სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის ისეთი საგანგებო შემთხვევებისათვის, როგორიცაა ბუნებრივი და სხვა სახის კატასტროფები, აგრეთვე სხვა გაუთვალისწინებელი სახელმწიფო ხარჯების დასაფინანსებლად. საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის სარეზერვო ფონდების ხარჯების მიმართულებები განისაზღვრება შესაბამისად საქართველოს პრეზიდენტის და საქართველოს მთავრობის მიერ, წლიური საბიუჯეტო კანონით განსაზღვრული მოცულობებისა და პირობების შესაბამისად“.

____________________

1 სუსგ №ბს-1090-931-კ-04, 9 დეკემბერი, 2004წ., თბილისი

2 სუსგ №ბს-107-101(კ-07), 11 ივლისი, 2007წ., თბილისი

3 ზ.ადეიშვილი, ლ.სამხარაული: „ადმინისტრაცია და მოქალაქე: ადმინისტრაციულ ორგანოებსა და მოქალაქეებს შორის წარმოშობილი ურთიერთობების მარეგულირებელი პრინციპები, ევროსაბჭოს სახელმძღვანელო“, იხ. კრებულში „საზღვარგარეთის ქვეყნების ადმინისტრაციული სამართლის მიმოხილვა“, თბილისი, 2003წ.

4 ზ.ადეიშვილი, ლ.სამხარაული: „ადმინისტრაცია და მოქალაქე: ადმინისტრაციულ ორგანოებსა და მოქალაქეებს შორის წარმოშობილი ურთიერთობების მარეგულირებელი პრინციპები, ევროსაბჭოს სახელმძღვანელო”, იხ. კრებულში „საზღვარგარეთის ქვეყნების ადმინისტრაციული სამართლის მიმოხილვა“; თბილისი, 2003წ.

ზაკ-ის 52-ე მუხლის მე-2 ნაწილი ერთმნიშვნელოვნად განსაზღვრავს, რომ წერილობითი ფორმით გამოცემულ ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ - ამართლებრივ აქტში უნდა მიეთითოს ის ორგანო, რომელშიც შეიძლება ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გასაჩივრება, მისი მისამართი და საჩივრის წარდგენის ვადა. თუმცა, კანონით დადგენილ ამ მოთხოვნას არ აკმაყოფილებს საქართველოს პრეზიდენტისა და მთავრობის მიერ გამოცემული არც ერთი განკარგულება მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის შესახებ.

ადმინისტრაციული აქტის დასაბუთებაში მითითებული უნდა იყოს, თუ უფლებათა დაცვის რა სამართლებრივი საშუალებებით შეიძლება ამ აქტის შეცვლა. ადმინისტრაციული ორგანოსათვის კი ეს შეიძლება იყოს უბრალო სტანდარტული წინადადება წინასწარ მიწერილი ყველა ადმინისტრაციული აქტის ბოლოში¹. სამწუხაროდ, სარეზერვო ფონდებთან დაკავშირებული განკარგულებების შესწავლა ცხადყოფს, რომ თითოეულ შემთხვევაში აღნიშნული ვალდებულებისათვის გვერდის ავლა ხდება.

საგულისხმოა, რომ საქართველოს პრეზიდენტისა და მთავრობის მიერ სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის შესახებ გამოცემული განკარგულებების გასაჩივრების უფლება ყველა ადამიანს აქვს, თუ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი ან მისი ნაწილი პირდაპირ და უშუალო (ინდივიდუალურ) ზიანს აყენებს მოსარჩელის კანონიერ უფლებას ან ინტერესს, ან უკანონოდ ზღუდავს მის უფლებას.

_________________

1 ზ.ადეიშვილი, ლ.სამხარაული: „ადმინისტრაცია და მოქალაქე: ადმინისტრაციულ ორგანოებსა და მოქალაქეებს შორის წარმოშობილი ურთიერთობების მარეგულირებელი პრინციპები, ევროსაბჭოს სახელმძღვანელო“, იხ. კრებულში „საზღვარგარეთის ქვეყნების ადმინისტრაციული სამართლის მიმოხილვა”, თბილისი, 2003წ.

მთავრობის სხდომაზე განსახილველად წარმოდგენილი სამართლებრივი აქტის პროექტს თან უნდა ერთვოდეს განმარტებითი ბარათი. ეს უკანასკნელი მნიშვნელოვან როლს თამაშობს მთავრობის მიერ ჩატარებულ ადმინისტრაციულ წარმოებაში სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის თაობაზე. საქართველოს მთავრობის რეგლამენტის 37-ე მუხლის მე-2 პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტიდან გამომდინარე, განმარტებით ბარათში უნდა აისახოს:

1) პროექტის მიღების საფუძველი;

2) მოკლე ანოტაცია;

3) საფინანსო-ეკონომიკური გაანგარიშება;

4) ნორმატიული აქტის ამოქმედების მეშვეობით მოსალოდნელი სოციალურ - ეკონომიკური შედეგები.

აღსანიშნავია, რომ საიას განცხადების საფუძველზე წარმოდგენილ მასალებში არსებული განმარტებითი ბარათები მითითებულ მონაცემებს არ შეიცავს. ისინი ინფორმაციულადაც საკმაოდ მწირია, რაც მნიშვნელოვნად უშლის ხელს ხარისხიანი ადმინისტრაციული წარმოების ჩატარებას. მაგალითად, საქართველოს მთავრობის №489 განკარგულების პროექტისადმი დართულ განმარტებით ბარათში მხოლოდ ისაა აღნიშნული, რომ ყოფილი სამხრეთ ოსეთის ავტონომიური ოლქის დროებითი ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულის ადმინისტრაციას კულტურული ღონისძიებების დასაფინანსებლად საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოეყოფა 170 000 ლარი. კულტურული ღონისძიებების შეზღუდულ ვადებში შეუფერხებლად განხორციელებისათვის ყოფილი სამხრეთ ოსეთის ავტონომიური ოლქის დროებითი ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულის ადმინისტრაცია „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ' საქართველოს კანონის მე-10 მუხლის მე-3 პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, შესყიდვას განახორციელებს ერთ პირთან მოლაპარაკების საშუალებით. განმარტებითი ბარათის ტექსტი მხოლოდ ერთი წინადადებით განსხვავდება საკუთრივ განკარგულების ტექსტისაგან. კერძოდ, ბარათის ბოლოს აღნიშნულია, რომ განკარგულების პროექტის წარმდგენია საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო.

მთავრობის სხდომის დღის წესრიგის ფორმირების საკითხს დეტალურად არეგულირებს საქართველოს მთავრობის რეგლამენტის მე-13 მუხლი. კერძოდ, მთავრობის კანცელარიას მთავრობის სხდომაზე განსახილველი საკითხები თანდართულ პროექტებთან და მასალებთან ერთად უნდა ჩაჰბარდეს მთავრობის სხდომამდე არა უგვიანეს 10 დღისა. მთავრობის სხდომაზე დადგენილი წესის დაუცველად წარმოდგენილი განსახილველი მასალები უბრუნდებათ მათ ავტორებს არსებული ხარვეზების გამოსასწორებლად¹. აღნიშნული ზოგადი წესიდან არსებობს გამონაკლისი, როდესაც მთავრობის წევრი დასაბუთებული მოთხოვნით მიმართავს პრემიერმინისტრს დღის წესრიგში საკითხის დამატების შესახებ. ასეთ შემთხვევაში მოთხოვნა უნდა იქნეს წარდგენილი მთავრობის სხდომის გამართვამდე არა უგვიანეს ერთი დღისა. აღსანიშნავია, რომ უმრავლეს შემთხვევაში სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის შესახებ განკარგულების პროექტი დღის წესრიგში დამატებით საკითხადაა შესული. თუმცა, მას წინ არ უძღვის თხოვნა საკითხის დღის წესრიგში დამატების შესახებ, მით უმეტეს, დასაბუთებული. ფინანსთა სამინისტროს წერილებში ხდება მხოლოდ იმის აღნიშვნა, თუ რომელი განკარგულების პროექტი წარედგინება განსახილველად მთავრობას. სიღნაღის მუნიციპალიტეტის შემთხვევაში, მთავრობის განკარგულების პროექტი თხოვნის გარეშე შევიდა სხდომის დღეს, 2007 წლის 31 ივლისს, რითაც უხეშად დაირღვა რეგლამენტით გათვალისწინებული პროცედურები. ასეთი ტიპის პრეცედენტები მთავრობის წევრებს ხელს უშლის უფრო მეტად და მომზადებულად ჩაერთონ საკითხის განხილვის პროცესში. გარემოებების გამოკვლევაზე ლაპარაკიც ზედმეტია იქ, სადაც ელემენტარული ინფორმაციის მიწოდების პრაქტიკაც კი საკმაოდ მახინჯია.

________________

1 საქართველოს მთავრობის რეგლამენტის მე-13 მუხლის მე-2 პუნქტი

ზაკ-ის 106-ე მუხლის პირველი ნაწილის „ე“ ქვეპუნქტის თანახმად, კოლეგიური ადმინისტრაციული ორგანოს ყველა სხდომაზე დგება სხდომის ოქმი, რომელშიც უნდა მიეთითოს კენჭისყრის შედეგები. აღსანიშნავია, რომ ასოციაციისათვის მოწოდებულ არცერთ სხდომის ოქმში (ამონაწერი) კენჭისყრის შედეგები დაფიქსირებული არ არის. მითითებულია მხოლოდ გადაწყვეტილება: „მოწონებულ იქნეს წარმოდგენილი განკარგულების პროექტი“.

მთავრობის რეგლამენტის 27-ე მუხლის მე-2 პუნქტის შესაბამისად, განსახილველ საკითხთა შესახებ გამოთქმული შენიშვნები და წინადადებები ასევე შეაქვთ სხდომის ოქმში. წარმოდგენილი მასალები არ შეიცავს ასეთ შენიშვნებსა და წინადადებებს, რაც იმას ნიშნავს, რომ მთავრობის 18 წევრის საქმიანობა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მომზადებისა და გამოცემის მიზნით არის საკმაოდ ფორმალური. იმ კანონშეუსაბამობების ფონზე, რითაც ხასიათდება მთავრობის სხდომაზე წარმოდგენილ განკარგულებათა პროექტები, უცნაურად გამოიყურება შენიშვნებისა და წინადადებების არარსებობა.

სარეზერვო ფონდების განკარგვის პრაქტიკაში ასევე არ გამოყენებულა საქართველოს მთავრობის რეგლამენტის 27-ე მუხლის მე-3 ნაწილი. აღნიშნული ნორმის ძალით, მთავრობის სხდომაზე განხილული მთავრობის განკარგულების პროექტის დამატებითი დამუშავებისათვის მთავრობა აღმასრულებელი ხელისუფლების შესაბამის დაწესებულებებს აძლევს დავალებებს და საჭიროებისას ქმნის სამუშაო ჯგუფს დადგენილი წესის თანახმად, რაც სათანადოდ აისახება სხდომის ოქმში.

საქართველოს კონსტიტუციის 78-ე მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, საქართველოს პრეზიდენტი უფლებამოსილია განსაკუთრებით მნიშვნელოვან სახელმწიფოებრივ საკითხებთან დაკავშირებით მოიწვიოს და თავმჯდომარეობდეს მთავრობის სხდომას. სხდომაზე მიღებული გადაწყვეტილება ფორმდება პრეზიდენტის აქტით. აღსანიშნავია, რომ საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 24 ოქტომბრისა და 13 დეკემბრის სხდომებს ესწრებოდა და თავმჯდომარეობდა საქართველოს პრეზიდენტი (საქართველოს პრეზიდენტის მოვალეობის შემსრულებელი), თუმცა, მიღებული გადაწყვეტილება გაფორმდა არა პრეზიდენტის აქტით, არამედ მთავრობის განკარგულებით.

საქართველოს მთავრობის რეგლამენტის 27-ე მუხლის მე-4 პუნქტის მიხედვით,მთავრობის სხდომაზე შენიშვნის გარეშე განხილულ და მოწონებულ სამართლებრივი აქტის პროექტს მთავრობის კანცელარია იურიდიული დეპარტამენტის მონაწილეობით დადგენილი წესით აფორმებს იმავე ან მეორე დღეს. თუმცა, 13 დეკემბრის სხდომაზე მიღებული განკარგულებები თვითმმართველი ქალაქ ქუთაისის მერიისათვის,ხარაგაულის, ხონისა და სენაკის მუნიციპალიტეტებისათვის მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის შესახებ (№№719, 793, 789) გაფორმდა მხოლოდ 17 დეკემბერს.

ასოციაციის მიერ საქართველოს მთავრობაში წარდგენილი განცხადებების (საჯარო ინფორმაციის გამოთხოვნის თაობაზე) საფუძველზე, მხოლოდ ერთ შემთხვევაში მოგვეწოდა მხარჯავი დაწესებულების განაცხადი სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის თაობაზე და სარეზერვო ფონდიდან დაფინანსებული ღონისძიებების დეტალური ჩამონათვალი. კერძოდ, სიღნაღის მუნიციპალიტეტის გამგეობას საქართველოს მთავრობის №411 განკარგულებით გამოეყო 4 000 000 ლარი. აღნიშნულ აქტს საფუძვლად დაედო კახეთის მხარეში საქართველოს პრეზიდენტის სახელმწიფო რწმუნებულის გ.ნაცვლიშვილის 27.07.07წ. წერილი №440. წერილში აღნიშნულია: „საქართველოს პრეზიდენტის დავალებით უნდა დაიწყოს რეაბილიტაცია-რეკონსტრუქციის მეორე ეტაპი, რისთვისაც საჭიროა 4 000 000 ლარი...“ წერილის დასასრულს, პრეზიდენტის სახელმწიფო რწმუნებული ითხოვს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან აღნიშნული თანხის გამოყოფას სიღნაღის მუნიციპალიტეტის გამგეობისათვის. აღსანიშნავია, რომ განკარგულების პროექტი საქართველოს მთავრობას წარედგინა 2007 წლის 31 ივლისს. კანონის მოთხოვნათა საწინააღმდეგოდ, მთავრობის სხდომაზე ის განხილულ იქნა ამავე დღეს. სხდომა დაიწყო დილის 11:00 საათზე. 4 000 000 ლარის მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფის შესახებ მთავრობის განკარგულების გაფორმებაც იმავე დღეს, 31 ივლისს მოხდა.

საკუთრივ კახეთის მხარეში საქართველოს პრეზიდენტის სახელმწიფო რწმუნებულის გ.ნაცვლიშვილის 27.07.07წ. წერილი №440 არ შეიძლება ჩაითვალოს განაცხადად „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლისა და ზაკ-ის ჭრილში, ვინაიდან ის უნდა წარადგინოს დაინტერესებულმა მხარემ (მხარჯავმა დაწესებულებამ). მოცემულ შემთხვევაში, ამგვარ დაწესებულებად ჩაითვლებოდა მხოლოდ სიღნაღის მუნიციპალიტეტის გამგეობა.

„სიღნაღის მუნიციპალიტეტის გამგეობისათვის საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის შესახებ“ მთავრობის №411 განკარგულებისერთადერთი ღირსება ის არის, რომ მასში დეტალურადაა ჩამოთვლილი დაფინანსებული ღონისძიებები. აღნიშნული ღონისძიებების გასწვრივ არ არის მითითებული სიღნაღის რეაბილიტაციარეკონსტრუქციის თითოეული პროექტის ღირებულება და მოცემულია თანხის მხოლოდ ჯამური ოდენობა. დანარჩენ განკარგულებებთან მიმართებით საქართველოს მთავრობის კანცელარიის საჯარო ინფორმაციის გაცემისათვის პასუხისმგებელმა პირებმა განკარგულებით დაფინანსებული ღონისძიებების დეტალური ჩამონათვალისა და განაცხადის თაობაზე გვაცნობეს, რომ ასოციაციის განცხადებები გადაგზავნილია საქართველოს ფინანსთა სამინისტროში. ეს ადასტურებს კანონის საწინააღმდეგო პრაქტიკის არსებობას, როდესაც განაცხადების წარდგენა საქართველოს მთავრობაში კი არა, ფინანსთა სამინისტროში ხდება. საგულისხმოა, რომ ასოციაციამ აღნიშნული ინფორმაციის მოპოვება ფინანსთა სამინისტროსგანაც ვერ შეძლო. მიღებული პასუხით გვაცნობეს, რომ „ინფორმაციას მოთხოვნილი თანხის გაანგარიშებისა და მიზნობრიობის შესახებ ფლობს შესაბამისი მხარჯავი დაწესებულება თუ თვითმმართველი ერთეული“. სამინისტროს პასუხისმგებელ პირებს თავი არ შეუწუხებიათ ზაკ-ის მე-80 მუხლით გათვალისწინებული ვალდებულებით და ასოციაციის განცხადება უფლებამოსილ ადმინისტრაციულ ორგანოში არც გადაუგზავნიათ.

ჩატარებული ადმინისტრაციული წარმოების უხარისხობაზე ისიც მეტყველებს, რომ არც განკარგულების ავტორს - საქართველოს მთავრობას და არც განკარგულების ადრესატს - ფინანსთა სამინისტროს არ აღმოაჩნდათ ინფორმაცია დაფინანსებული ღონისძიებების შესახებ, ასევე შესაბამისი მხარჯავი დაწესებულებების მიერ შედგენილი განაცხადები.

კანონით დადგენილი პროცედურების პრაქტიკაში რეალიზებისას ძირითადად სამი პრობლემა იჩენს თავს: 1) ვინ მიმართავს განაცხადით; 2) ვის მიმართავენ განაცხადით; 3) როგორი უნდა იყოს განაცხადი. 2007 წლის განმავლობაში მოქმედი რედაქციით, სარეზერვო ფონდიდან თანხის განკარგვის პროცედურა იწყებოდა მხარჯავი დაწესებულების მიერ შესაბამისად პრეზიდენტის ან მთავრობისათვის განაცხადის წარდგენით. მონიტორინგის შედეგად გამოირკვა, რომ აღნიშნული დანაწესი პრაქტიკაში ხშირად იყო უგულებელყოფილი.

ზოგადად, განაცხადი არ არის მხოლოდ მშრალი დოკუმენტი, რომელშიც მხოლოდ გარკვეული თანხის მოთხოვნა ფიქსირდება ერთი წინადადების სახით. საჭიროა დასაბუთდეს, თუ რატომ შეესაბამება მიზნობრიობას, რატომ მიიჩნევს მხარჯავი დაწესებულება მიზანშეწონილად თანხის სწორედ სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფას და რა სამართლებრივი საფუძვლების არსებობას ადასტურებს მოცემულ საქმეში. განაცხადი და მასზე თანდართული მასალა ძირითადი დოკუმენტებია იმ ადმინისტრაციული წარმოებისთვის, რომელიც სარეზერვო ფონდი დან თანხის გამოყოფას უსწრებს წინ. ფაქტობრივად, მთელი წარმოების ბედი აღნიშნულ დოკუმენტებზეა დამოკიდებული.

განაცხადი ასევე უნდა შეიცავდეს მითითებას სწორედ „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლზე და მისი სამართლებრივი საფუძველი ზუსტად აღნიშნული ნორმა უნდა იყოს. მაგალითად, გურჯაანის მუნიციპალიტეტმა მიმართა¹ საქართველოს პრემიერ-მინისტრს და ითხოვა სესხის გამოყოფა ან სესხის აღების ნებართვა იმ პირობით, რომ ის დაიფარებოდა 2008 წლის აგვისტომდე. ამის ნაცვლად მუნიციპალიტეტს გამოეყო თანხა სარეზერვო ფონდიდან. გურჯაანის მუნიციპალიტეტი თავის მიმართვას საფუძვლად უდებდა არა „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლს, არამედ „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 50-ე მუხლის მე-7 პუნქტს, რომლის მიხედვითაც: „თვითმმართველ ერთეულს შეუძლია აიღოს სესხი ან გრანტი მხოლოდ საქართველოს მთავრობისაგან ან საქართველოს მთავრობის ნებართვით - საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით“.

რასაკვირველია, განაცხადში გამოხატული ნება თანმხვედრი უნდა იყოს კიდეც მის საფუძველზე გამოცემული განკარგულებისა, რაც მოცემულ შემთხვევაში არ მომხდარა.

მე-13 მუხლის 2007 წელს მოქმედი რედაქცია აზუსტებდა, თუ ვინ შეიძლებოდა ყოფილიყო განაცხადის ავტორი. ასეთად ასახელებდა მხოლოდ მხარჯავ დაწესებულებას. მხარჯავი დაწესებულების დეფინიცია მოცემულია „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-3 მუხლის 1-ლი პუნქტის „კ“ ქვეპუნქტში: „ბიუჯეტის ორგანიზაციული კლასიფიკაციის მიხედვით პირველი თანრიგის დაწესებულება, რომლისთვისაც ბიუჯეტით გათვალისწინებულია ასიგნება და რომელიც პასუხისმგებელია მის მართვაზე“. სს „ჭიათურმანგანუმი“ არ მიეკუთვნება მხარჯავ დაწესებულებას, ის კერძო სამართლის იურიდიული პირია. შესაბამისად, სს „ჭიათურმანგანუმის“ გაკოტრების მმართველი იყო არაუფლებამოსილი პირი მსგავსი განაცხადის წარსადგენად და მას სამართლებრივი შედეგები არ უნდა მოჰყოლოდა. ასოციაციის მიერ ინფორმაციის გამოთხოვნის შესახებ განცხადების პასუხად ჭიათურის მუნიციპალიტეტის გამგებელმა გვაცნობა², რომ მთავრობასა და ფინანსთა სამინისტროს ასეთი განაცხადით მიმართა სს-ს გაკოტრების მმართველმა. უნდა აღინიშნოს, რომ თავად პირდაპირ და მხოლოდ ფინანსთა სამინისტროსადმი მიმართვა არ არის სწორი პრაქტიკა. ასეთ შემთხვევებში ფინანსთა სამინისტრომ უნდა იხელმძღვანელოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-80 მუხლით და განაცხადი უნდა გადაუგზავნოს უფლებამოსილ ადმინისტრაციულ ორგანოს.

2007 წლის ბოლოს განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილების შედეგად, მხარჯავი დაწესებულების მიერ საქართველოს პრეზიდენტისა და საქართველოს მთავრობისათვის განაცხადის წარდგენის ვალდებულება საერთოდ ამოვარდა. შესაბამისად, ამჟამად გაურკვეველი რჩება, რა არის სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის პროცესის საწყისი წერტილი, საიდან იწყება აღნიშნული პროცედურა. მოცემული ცვლილება ნეგატიურ შედეგს იქონიებს ჩატარებული ადმინისტრაციული წარმოების ხარისხზეც.

_________________

1 გურჯაანის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თავმჯდომარის, თ.აბრამიშვილის 2007 წლის 6 დეკემბრის წერილი №726

2 ჭიათურის მუნიციპალიტეტის გამგებლის, თ.მოცრაძის 2008 წლის 18 ივნისის წერილი №799

„საბიუჯეტო სისტემების შესახებ” საქართველოს კანონის მე-13 მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, საქართველოს პრეზიდენტისა და საქართველოს მთავრობის გადაწყვეტილება მოიცავს „ინფორმაციას თანხის ოდენობისა და მიზნობრიობის შესახებ“. საგულისხმოა, რომ მიზნობრიობა ხშირად დეტალურად და ამომწურავად არ არის მოცემული და მიეთითება ზოგადად. მაგალითად, „ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლოში საქართველოს წარმომადგენლობის უზრუნველსაყოფად“. თუმცა, არ მიეთითება, კონკრეტულად რომელ საქმეზე (ან საქმეებზე) ხორციელდება წარმომადგენლობა, როდის არის საქმეების განხილვა დანიშნული და როგორ იხარჯება გამოყოფილი თანხები. გარკვეულწილად, თავისი ზოგადობით, მთავრობის განკარგულებები დისკრეციულ უფლებამოსილებას ანიჭებს ადმინისტრაციულ ორგანოებს თავად განსაზღვრონ თანხის ხარჯვა, მიიღონ გადაწყვეტილებები ხარჯების მოცულობის შესახებ, გამოყოფილი თანხის ფარგლებში.

განსაკუთრებით საეჭვოა საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან თანხების გამოყოფა ცალკეული მუნიციპალიტეტებისა და ავტონომიური რესპუბლიკებისათვის. მით უმეტეს, თუ მხედველობაში მივიღებთ „საბიუჯეტო სისტემის შესახებ“ საქართველოს კანონში ბოლო დროს განხორციელებულ ცვლილებებს, როდესაც თავიანთი სარეზერვო ფონდები აქვთ თვითმმართველობებსაც და ავტონომიურ რესპუბლიკებსაც. კანონის შესაბამისად, სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი თანხები უნდა მოხმარდეს გაუთვალისწინებელი სახელმწიფო ხარჯების დაფინანსებას. ასეთ შემთხვევებში კი, ჩნდება კითხვა, რამდენად არის ეს სახელმწიფო ხარჯი? ხომ არ არის ეს ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებისათვის გაღებული ხარჯი?

აღსანიშნავია, რომ მთავრობისა და პრეზიდენტის განკარგულებებში სარეზერვო ფონდიდან დაფინანსებული ღონისძიება და გამოყოფილი თანხის მიზნობრიობა ვიწროდ და დეტალურად არ არის მოცემული. მაგალითად, გორისა და ბორჯომის მუნიციპალიტეტების შემთხვევებში გამოირკვა, რომ განკარგულებაში მითითებული ინფრასტრუქტურის სარეაბილიტაციო ღონისძიებები გულისხმობს ფასადების სამღებრო სამუშაოებს. აღნიშნული აქტებიდან ხშირ შემთხვევაში საერთოდ არ ირკვევა არათუ დასაბუთება, არამედ სახელმწიფო სახსრების ხარჯვის კონკრეტული მიმართულებები. მიეთითება ძალზე ზოგადია: 1) „შეუფერხებელი ფუნქციონირებისათვის“, 2) „აღებულ ვალდებულებათა შესასრულებლად“, 3) „დელეგაციების საზღვარგარეთ მივლინების ხარჯებისათვის“ და სხვა. შეუძლებელია ზუსტად იმის გარკვევა, თუ:

- რა ვალდებულებების „შეუფერხებლად დაფინანსებისთვის“ გამოიყო შესაბამისი თანხა საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან;

- რა დოკუმენტით იყო აღნიშნული ვალდებულებები აღებული;

- როდის მოხდა ვალდებულებების აღება;

- ვის მიერ განხორციელდა საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოსაყოფი თანხის გაანგარიშება;

- როგორ, რა მეთოდის გამოყენებით მოხდა აღნიშნული თანხის გაანგარიშება და დაზუსტება;

- რატომ იყო აღნიშნული ხარჯი გაუთვალისწინებელი და რაში გამოვლინდა მისი ამგვარი ხასიათი;

- როდის გახდა ცნობილი ამ ხარჯის შესახებ მხარჯავი დაწესებულებისათვის;

- რატომ იყო შეუძლებელი მისი გათვალისწინება მიმდინარე ან მომდევნო წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში.

მთავრობისა თუ პრეზიდენტის განკარგულებების ზოგადობა საფრთხეში აგდებს მართლწესრიგისა და სამართლებრივი უსაფრთხოების იდეებს. არსებობს რისკი იმისა, რომ განკარგულებაში მოცემული ფორმულირება ქვედა დონეზე განიმარტოს თავისუფლად და ამით დაცილდეს თანხის გამოყოფის თავდაპირველ მიზანს. მაგალითად, თუ „ინფრასტრუქტურის სარეაბილიტაციო ღონისძიებების“ ფარგლებში მხარჯავი დაწესებულება შეაკეთებს ხიდებს, სამართლებრივი თვალსაზრისით ეს აბსოლუტურად გამართლებული იქნება, მიუხედავად იმისა, რომ განაცხადით ფულს ფასადების სამღებრო სამუშაოების ჩასატარებლად ითხოვდა. აღნიშნული ხარვეზები პრობლემებს შექმნის კონტროლის კუთხითაც.

„კონტროლის პალატის შესახებ“ საქართველოს კანონის პირველი მუხლის შესაბამისად, კონტროლის პალატა „აკონტროლებს და აანალიზებს სახელმწიფო მატერიალური და ფულადი რესურსების გამოყენების კანონიერებას, მიზნობრიობასა და ეფექტიანობას“. თავისთავად, მიზნობრიობისკონტროლი იმ პირობებში, როდესაც ის გაუმართლებლად ფართოდაა რეგლამენტირებული, მნიშვნელოვნად დააბრკოლებს კონტროლის პალატის მუშაობას და ნაკლებად ეფექტიანს გახდის მას.

საქართველოს პრეზიდენტისა და მთავრობის სარეზერვო ფონდებიდან სახსრების გამოყოფის ერთ-ერთი უმთავრესი წინაპირობა სახელმწიფოს გადასახდელის (ხარჯი) გაუთვალისწინებლობაა. „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ კანონის მე-13 მუხლი გვთავაზობს მხოლოდ ერთ კონკრეტულ შემთხვევას, როდესაც სარეზერვო ფონდებიდან სახსრების გამოყოფა დასაშვებია, ეს არის ბუნებრივი და სხვა სახის კატასტროფები, ხოლო შემდეგ აყალიბებს ზოგად ცნებას: „აგრეთვე სხვა გაუთვალისწინებელი სახელმწიფო გადასახდელების დაფინანსება“. შესაბამისად, ბუნებრივი და სხვა სახის კატასტროფების გარდა, ნებისმიერი სხვა მოვლენა თუ ღონისძიება, რომელიც დაფინანსდება სარეზერვო ფონდებიდან, თავისი არსით გაუთვალისწინებელი უნდა იყოს. ფაქტობრივად, ეს არის კანონით დადგენილი ერთადერთი კრიტერიუმი, რის საფუძველზეც საქართველოს მთავრობა და პრეზიდენტი იღებენ გადაწყვეტილებას სარეზერვო ფონდიდან სახსრების გამოყოფის თაობაზე. შესაბამისად, ნებისმიერი განკარგულება ამ კრიტერიუმს უნდა აკმაყოფილებდეს. წინააღმდეგ შემთხვევაში, იგი უკანონოა სამართლებრივი საფუძვლის არარსებობის გამო.

საქართველოს პრეზიდენტსა და მთავრობას საკუთარ ფონდში ყოველწლიურად აქვთ რამდენიმე ათეული მილიონი. ფაქტობრივად, ეს არის თავისუფალი თანხა, რომლის გამოყენების საჭიროებაც მხოლოდ განსაზღვრულ შემთხვევებში დგება, თუმცა, სწორედ ასეთი შემთხვევებით არის შემოფარგლული ამ სახსრების გამოყენების შესაძლებლობა. კანონით დადგენილი მიზნები განაპირობებს ფონდის ფინანსების მოქცევას გარკვეულ სამართლებრივ ჩარჩოებში, რითაც სახსრების განკარგვის არეალს სრულ თავისუფლებას არ ანიჭებს და პრეზიდენტსა და მთავრობას თვითნებური მოქმედების საშუალებას უზღუდავს.

სარეზერვო ფონდები, თავისი არსიდან გამომდინარე, საქართველოს პრეზიდენტსა და მთავრობას საკმაოდ დიდ დისკრეციას ანიჭებს. კანონის თანახმად, სწორედ ისინი განსაზღვრავენ სარეზერვო ფონდების სახსრების მიმართულებებს და კონკრეტულ გარემოებებზე დაყრდნობით იღებენ გადაწყვეტილებას ფონდიდან თანხის გამოყოფის თაობაზე. მიუხედავად დიდი დისკრეციისა,სახსრების მიზნობრიობით განსაზღვრულია ის ფარგლები, რომლებიც ამ დისკრეციას თვითნებობისგან მიჯნავს. ნებისმიერ შემთხვევაში დისკრეცია გულისხმობს კანონის შესაბამისად მოქმედებას და ყველაზე სწორი გადაწყვეტილების მიღებას. გადაწყვეტილება კი კანონიერი მხოლოდ იმ შემთხვევაში შეიძლება იყოს, როდესაც ის დისკრეციის ფარგლებში ექცევა. იქ, სადაც იწყება თვითნებობა, მთავრდება დისკრეცია. ნებისმიერ შემთხვევაში შესაძლებელია მსჯელობა დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში მიღებული ნებისმიერი გადაწყვეტილების მიზანშეწონილობაზე. თუმცა, მაშინ, როდესაც მიღებული გადაწყვეტილება დისკრეციის ფარგლებს სცილდება, იგი უკანონოა და დღის წესრიგში ვერ დადგება მისი მიზანშეწონილობის საკითხი. შესაბამისად, დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებს მიღმა მიღებული ნებისმიერი გადაწყვეტილება ერთმნიშვნელოვნად უკანონოა.

კანონიერების საკითხი კი ეჭვქვეშ დგება მაშინ, როდესაც გადაწყვეტილების მიმღები პირი ვერ ასაბუთებს მისი გადაწყვეტილების სამართლებრივ საფუძველს. პრაქტიკაში მნიშვნელოვან პრობლემას ქმნის ტერმინ „გაუთვალისწინებლის“ განმარტება. თუ გადავხედავთ საქართველოს პრეზიდენტის და მთავრობის სარეზერვოფონდებიდან დაფინანსებული ღონისძიებების ჩამონათვალს, დავინახავთ, რომ სარეზერვო ფონდებიდან დაფინანსებული ღონისძიებების უმეტესობა, შეუძლებელია არ ყოფილიყო გათვალისწინებადი.

ცნების ზოგადი ხასიათი არ უნდა ნიშნავდეს მის ფარგლებში შეუზღუდავ მოქმედებას. აუცილებელია მოცემული კრიტერიუმი კანონის მიზნებთან შესაბამისად განიმარტოს. კანონის მიზანი კი მოიცავს მოვლენათა არა სუბიექტურ, არამედ ობიექტურ გაუთვალისწინებლობას. მოვლენა ან ფაქტის გაუთვალისწინებლობა მისი არსიდან უნდა მომდინარეობდეს, რაც გამორიცხავს მისი წინასწარ განსაზღვრის შესაძლებლობას. სხვა შემთხვევაში შეიძლება ნებისმიერი ხარჯი მოექცეს ამ ფარგლებში, რაც კანონის მიზანს ძალიან ფართოდ განმარტავს და სარეზერვო ფონდებში აკუმულირებულ სახსრებს სრულ თავისუფლებას ანიჭებს.

ასოციაცია ცდილობდა გაუთვალისწინებლობასთან მიმართებით შესაბამისი დასაბუთება მხარჯავი დაწესებულებებისაგან მიეღო. თუმცა, ამ ინფორმაციას მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებში გვაწოდებდნენ. მსგავს იშვიათობას ყვარლის მუნიციპალიტეტი და განათლების სამინისტრო წარმოადგენდნენ. მათ მიერ მოწოდებული ასუხებით ნათელია, რომ სარეზერვო ფონდების მიზნებთან შესაბამისად მიიჩნევა ნებისმიერი ისეთი ღონისძიება, რომელთა განხორციელებაც შესაბამისი უწყებების მიერ თავდაპირველადვე იქნა გათვალისწინებული, თუმცა, ბიუჯეტში სათანადო სახსრების გათვალისწინება არ მოხდა. სწორედ მსგავსი მიდგომაა სარეზერვო ფონდების მიზნებთან მიმართებით და ფინანსდება „ბიუჯეტში გაუთვალისწინებელი“ ღონისძიებები.

საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 7 მარტის №123 განკარგულებით ჭიათურის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტისათვის საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოიყო 1 681 539 აშშ დოლარის ეკვივალენტი ლარობით და 939 312 ლარი სს „ჭიათურმანგანუმის“ მუშაობის შედეგად მოსახლეობისთვის მიყენებული მატერიალური ზარალის ასანაზღაურებლად. საიას მიერ გაგზავნილი განცხადების (ინფორმაციის გამოთხოვნის შესახებ) პასუხად¹ გვაცნობეს, რომ „ჭიათურის მუნიციპალიტეტის] სარეზერვო ფონდიდან ზარალის ანაზღაურება არ მომხდარა, რადგან გამგეობის კომპეტენციაში არ შედის სააქციო საზოგადოების მუშაობის შედეგად მოსახლეობისთვის მიყენებული მატერიალური ზარალის ანაზღაურება“. ასევე, ირკვევა, რომ საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს განაცხადით მიმართა არა მხარჯავმა დაწესებულებამ (ჭიათურის მუნიციპალიტეტის გამგეობის ან საკრებულოს სახით), როგორც ამას მოითხოვს „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ” საქართველოს კანონის მე-13 მუხლი, არამედ სს „ჭიათურმანგანუმის“ გაკოტრების მმართველმა.

„მეწარმეთა შესახებ“ საქართველოს კანონის 51-ე მუხლის პირველი პუნქტის მე-4 და მე-5 წინადადებები განსაზღვრავს სააქციო საზოგადოების პასუხისმგებლობის ფუნდამენტურ საკითხებს. კერძოდ, „სააქციო საზოგადოების პასუხისმგებლობა მისი კრედიტორების წინაშე შემოიფარგლება მთელი მისი ქონებით. სააქციო საზოგადოების აქციონერი პასუხს არ აგებს სააქციო საზოგადოების ვალდებულებებისათვის“. ასევე, საქართველოს სახელმწიფო, როგორც სს „ჭიათურმანგანუმის” აქციების 100%-ის მფლობელი, პასუხს არ აგებს ამავე საზოგადოების ვალდებულებებისათვის. შესაბამისად, მთავრობამ სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი თანხით დააფინანსა ის აქტივობა, რომელიც არათუ სარეზერვო ფონდის მიზნებს არ შეესაბამებოდა, არამედ საერთოდ არ იყო სახელმწიფოს ვალდებულების ნაწილი. ზაკ-ის მე-5 მუხლის პირველი ნაწილის შესაბამისად, მთავრობას, როგორც ადმინისტრაციულ ორგანოს, უფლება არა აქვს კანონმდებლობის მოთხოვნების საწინააღმდეგოდ განახორციელოს რაიმე მოქმედება, თუნდაც ის ზნეობრივად გამართლებული იყოს. სწორედ ამას გულისხმობს „სიტყვისა და გამოხატვის თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-3 მუხლის მე-2 პუნქტის „თ“ ქვეპუნქტიც, რომლის მიხედვითაც, ყველას, ადმინისტრაციული ორგანოს გარდა, აქვს გამოხატვის თავისუფლება, რაც ასევე გულისხმობს ქველმოქმედების უფლებას.

____________________

1 ჭიათურის მუნიციპალიტეტის გამგებლის თ.მოცრაძის წერილი №799, 18.06.08წ.

საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 11 ივლისის №366 განკარგულებით გორის მუნიციპალიტეტის გამგეობას მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოეყო 300 000 ლარი ინფრასტრუქტურის სარეაბილიტაციო ღონისძიებათა დასაფინანსებლად. ასოციაციის მიერ გაგზავნილი განცხადების (საჯარო ინფორმაციის გამოთხოვნის თაობაზე)¹ პასუხად² გვეცნობა, რომ „[გამოყოფილი] თანხა ადგილობრივ ბიუჯეტში არ ასახულა - ცენტრალური ბიუჯეტიდან გორის მუნიციპალიტეტის ანგარიშზე თანხა არ ჩარიცხულა და, შესაბამისად, ხარჯვაც არ განხორციელებულა“.

საგანგებო შემთხვევები, პირველ რიგში, დროში გადაუდებელ შემთხვევებს გულისხმობს. თუმცა, დაახლოებით ერთი წლის განმავლობაში გამოყოფილი თანხის გადაურიცხაობა ეჭვქვეშ აყენებს თავად დაფინანსებული ღონისძიების ასეთად მიჩნევის შესაძლებლობას. ასევე, იკვეთება საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის 165³-ე მუხლში მოცემული სამართალდარღვევის შემადგენლობა: „ცენტრალური, საგანგებო ან საქართველოს ტერიტორიული ერთეულის ბიუჯეტიდან, ანდა სახელმწიფო საბიუჯეტო ფონდიდან მნიშვნელოვანი სოციალური ღონისძიებების, სხვა მიზნობრივი პროგრამის დასაფინანსებლად ან სხვა სპეციალური დანიშნულებით გამოყოფილი, ანდა ცენტრალური, საგანგებო ან საქართველოს ტერიტორიული ერთეულის ბიუჯეტის, ანდა სახელმწიფო საბიუჯეტო ფონდის კუთვნილი ფულადი სახსრების დანიშნულებისამებრ გადარიცხვის, გადაგზავნის, განაწილების ან გაცემის არასაპატიო მიზეზით დაგვიანება გამოიწვევს დაჯარიმებას რვაასიდან ათას ლარამდე“. საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის 239-ე მუხლის მე-16 ნაწილის მიხედვით, მითითებული მუხლით გათვალისწინებულ ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა შესახებ ოქმებს ადგენენ შინაგან საქმეთა ორგანოების მუშაკები ან სახელმწიფო მმართველობის ორგანოების მიერ უფლებამოსილი პირები, ანდა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს საგადასახადო ორგანოები, საქართველოს კონტროლის პალატის ორგანოების უფლებამოსილი პირები.

ასევე, საინტერესოა განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს მაგალითი. აღნიშნულ უწყებას ეროვნული და საერთაშორისო ოლიმპიადების დაფინანსების მიზნით პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან გამოეყო 1 000 000 ლარი. თუმცა, სამინისტროს პასუხით ნათელი გახდა, რომ 2007 წელს გამოყოფილი მილიონიდან სახსრები საერთოდ არ ათვისებულა. განათლების სამინისტრომ სახსრების გაუხარჯაობა ახსნა იმით, რომ გამოცხადებული ტენდერებიუარყოფითი შედეგით დასრულდა³. თუმცა, სამინისტროს „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონში 2006 წელს განხორციელებული ცვლილების თანახმად, ტენდერის გამოცხადების ვალდებულება არ ეკისრებოდა. შესაბამისად, სამინისტრომ სახსრები არ აითვისა „არარსებული ვალდებულების“ გამო, მაშინ, როდესაც მას უმოკლეს ვადაში სჭირდებოდა ეს სახსრები.

________________

1 ინფორმაციის გამოთხოვის თაობაზე საიას განცხადება №გ-04/187-08, 09.06.08წ.

2 გორის მუნიციპალიტეტის გამგებლის დ.ხმიადაშვილის წერილი №1760, 25.06.08წ. ასევე, გორის მუნიციპალიტეტის გამგეობის საფინანსოსაბიუჯეტო სამსახურის ცნობა №322, 25.06.08წ.

3 საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს კანცელარიის უფროსის ნ. ბერიშვილის 2008 წლის 7 ივლისის წერილი №16 - 20/8606

მთავრობის იმ განკარგულებებში, რომლითაც დგინდება სახელმწიფო შესყიდვის განხორციელება ერთ პირთან მოლაპარაკების საშუალებით, საფუძვლად მითითებულია „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე- 10 მუხლის მე-3 პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი: „სახელმწიფოებრივი და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის ღონისძიებების შეზღუდულ ვადებში შეუფერხებლად გატარების მიზნით, საქართველოს პრეზიდენტის ან/და საქართველოს მთავრობის სამართლებრივი აქტით დადგინდა შესყიდვების განხორციელება“. მუხლის აღნიშნული ფორმულირებიდან ნათელია, რომ ასეთი გადაწყვეტილების მიღება მთავრობის დისკრეციულ უფლებამოსილებას განეკუთვნება.

საქმეში „დ.გ. საქართველოს საერთო სასამართლოების სადისციპლინო საბჭოს წინააღმდეგ“ თბილისის საოლქო სასამართლომ განმარტა, რომ „[დისკრეციული უფლებამოსილება] არ შეიძლება გულისხმობდეს ამ უფლებამოსილების სუბიექტურ გამოყენებას...“ ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაციაში (REC No. R (80) 2), რომელიც შეეხება დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებას ადმინისტრაციული ორგანოების მიერ, ჩამოყალიბებულია ის ძირითადი პრინციპები, რომელთა დაცვაც საჭიროა აღნიშნული უფლებამოსილების განხორციელებისას. ამ პრინციპებს შორის ჩამოთვლილია, რომ ადმინისტრაციული ორგანო: - დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებისას არ უნდა მისდევდეს სხვა მიზანს, გარდა იმისა, რისთვისაც ეს უფლებამოსილება მიენიჭა; - უნდა იცავდეს ობიექტურობას და მიუკერძოებლობას, მხედველობაში იღებდეს მხოლოდ იმ ფაქტორებს, რომლებიც მნიშვნელოვანია მოცემული საქმისათვის. საქმეში „ჰასანი და ჩაუში ბულგარეთის წინააღმდეგ“ (პარაგრაფი 84) ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლომ განმარტა, რომ „კანონმა საკმარისი სიცხადით უნდა განსაზღვროს კომპეტენტური ხელისუფლებისათვის მინიჭებული დისკრეციის ფარგლები და მისი განხორციელების წესი“. აღსანიშნავია, რომ „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-10 მუხლის მე-3 პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტი აკმაყოფილებს აღნიშნულ სტანდარტებს და განსაზღვრავს იმ მიზანს, რომლის მისაღწევადაც საქართველოს მთავრობასა და საქართველოს პრეზიდენტს დისკრეციულ უფლებამოსილებას გადასცემს. ეს მიზანია: სახელმწიფოებრივი და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის ღონისძიებების შეზღუდულ ვადებში შეუფერხებლად გატარება.

როგორც პრაქტიკა უჩვენებს, ძალიან პრობლემური და მახინჯია „შეზღუდული ვადების” განმარტება. ზოგადად, მთავრობის არცერთ განკარგულებაში ასეთი გარემოების არსებობა არ არის დასაბუთებული და ინფორმაციის გამოთხოვნის შემდეგ ეტაპზეც უპასუხოდ რჩება კითხვები: რა შეზღუდული ვადები არსებობდა ღონისძიების გატარებისათვის? როდის წარმოიშვა ღონისძიების გატარების საჭიროება? როდის უნდა დასრულებულიყო იგი? რატომ იყო აუცილებელი ღონისძიების ამ ვადებში განხორციელება?

რა საფრთხე შეიქმნებოდა უფრო გრძელვადიან პერსპექტივაში მისი განხორციელებისას? თუმცა, როგორც მოწოდებული მასალების შესწავლის შედეგად იკვეთება, შეზღუდული ვადების არსებობა ძირითადად თავად მხარჯავი დაწესებულებების ბრალით არის გამოწვეული. სწორედ ისინი მიმართავენ მთავრობას ღონისძიებამდე მხოლოდ რამდენიმე დღით ადრე, მაშინ, როდესაც ის დიდი ხნის დაგეგმილია. ეს პრობლემა იკვეთება, მაგალითად, საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულებისათვის -ტურიზმისა და კურორტების დეპარტამენტისათვის მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის განკარგულებებში. ტურიზმისა და კურორტების დეპარტამენტს 2007 წელს სამი განკარგულებით (№№437, 482 და 488 განკარგულებები) ჯამში ერთ თვეზე მცირე დროის შუალედში (17.08.07წ-დან 12.09.07წ-მდე) გამოეყო 1 840 958 ლარი (მთლიანი სარეზერვო ფონდის დაახლოებით 7,4%). თითოეული განკარგულება ითვალისწინებს სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელებას ერთ პირთან მოლაპარაკების საშუალებით. უფრო მეტი დეტალებისათვის, გთავაზობთ ცხრილს:

გარდა ამისა, განაცხადებში მუდმივად იყო მითითებული, რომ აღნიშნული ღონისძიება უკვე დაგეგმილია.

№482 განკარგულებით (საბოლოო რედაქცია) 2007 წლის 25-26 სექტემბერს თბილისში საერთაშორისო კონფერენციის - სტრატეგიული კომუნიკაცია ტურიზმის სფეროში „TOURCOM“-ის - გასამართავად გამოყოფილია 535 846 ლარი, მაშინ, როდესაც მოწოდებულ მასალებში არსებული ტურიზმისა და კურორტების დეპარტამენტის მიერ შედგენილი „TOURCOM“-ის დეტალური ბიუჯეტით, აღნიშნული ღონისძიებისათვის გათვალისწინებული ხარჯი შეადგენდა 493 472 ლარს. სხვაობა 42 374 ლარია.

ტურიზმისა და კურორტების დეპარტამენტის 11 სექტემბრის განაცხადით¹ კი მოთხოვნილ იქნა დაფინანსება 2007 წლის 10 სექტემბრიდან 20 ოქტომბრამდე საფრანგეთში მიმდინარე რაგბის მსოფლიო ჩემპიონატში საქართველოს რაგბის ეროვნული ნაკრების მხარდაჭერისათვის, ჩემპიონატის დაწყებიდან 1 დღის შემდეგ. აღსანიშნავია, რომ ამ დროისათვის დეპარტამენტს უკვე დაგეგმილი ჰქონდა სარეკლამო კამპანიის ღონისძიებები და უკვე გადაწყვეტილი ჰქონდა მათ საწარმოებლად ბრიტანული პიარსააგენტოს PR Office-ის დაქირავება.

აღსანიშნავია, რომ სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი თანხის განკარგვა „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონის დარღვევებით მიმდინარეობს. ამის საჩვენებლად იმის აღნიშვნაც საკმარისია, თუ შესყიდვის რა ფორმები გამოიყენეს მხარჯავმა დაწესებულებებმა. მაგალითად, ქუთაისის მერიამ გამოაცხადა კონკურსი, ხოლო ცაგერის მუნიციპალიტეტის გამგეობამ - საერთაშორისო ტენდერი, მაშინ, როდესაც სახელმწიფო შესყიდვების ასეთ ფორმებს არც ზემოთ დასახელებული კანონი და არც სხვა კანონქვემდებარე აქტები არ იცნობს.

____________________

1 ტურიზმისა და კურორტების დეპარტამენტის თავმჯდომარის ო.ბუბაშვილის წერილი №04/973, 11.09.07წ.

მთავრობის განკარგულება მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის შესახებ ინდივიდუალური აქტების რიცხვს მიეკუთვნება. „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონთან ერთად ის ეფუძნება წლიურ საბიუჯეტო კანონს, ვინაიდან სწორედ ამ უკანასკნელით განსაზღვრულ ფარგლებში უნდა მოხდეს თანხის გამოყოფა აღნიშნული ფონდიდან.

საქმეში „მებაღიშვილი საქართველოს წინააღმდეგ” ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლომ იმსჯელა საქართველოს მთავრობის განკარგულებების სამართლებრივ ბუნებაზე, რომელიც არსებითად არ განსხვავდება პრეზიდენტის მიერ გამოცემული განკარგულებისაგან: „საქართველოს კანონმდებლობის თანახმად, მთავრობის განკარგულება ნორმატიული სამართლებრივი აქტების კატეგორიას (როგორიცაა კონსტიტუცია, კანონები, დადგენილებები და ბრძანებულებები) არ განეკუთვნება; ის წარმოადგენს „ინდივიდუალურ სამართლებრივ აქტს“. ასეთი აქტი კანონიერია მხოლოდ ერთჯერადად და მისი დანიშნულება არ არის ზოგადი სახელმძღვანელო წესის განსაზღვრა მრავალჯერადი გამოყენებისათვის. ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტი არც კანონმდებლობის ნაწილია, ეს უკანასკნელი საკანონმდებლო ან ქვე-საკანონმდებლო შინაარსის ნორმატიული აქტებისაგან შედგება (იხ. ზემოთ პარაგრაფები 28 და 29). ინდივიდუალური აქტი ნორმატიულ აქტებს უნდა შეესაბამებოდეს, მისი გამოცემა შეიძლება ხდებოდეს მხოლოდ ნორმატიული აქტით გათვალისწინებულ საფუძველზე და ამ უკანასკნელით დადგენილ ვადებში (იხ. ზემოთ პარაგრაფი 29)“.

როგორც ვხედავთ, მთავრობის განკარგულება საჭიროებს ნორმატიულ ბაზისს სიცოცხლისუნარიანობისათვის. ამ მხრივ, მთავრობის განკარგულება სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის შესახებ კიდევ უფრო სპეციფიკურია. ეს გამომდინარეობს თავად წლიური საბიუჯეტო კანონის თავისებურებიდან. წლიური საბიუჯეტო კანონის უმთავრესი მახასიათებელი ისაა, რომ ის მოქმედებს და ნამდვილია მხოლოდ მიმდინარე საბიუჯეტო წლის განმავლობაში. ამიტომაც ჰქვია მას „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-3 მუხლის პირველი პუნქტის „ო“ ქვეპუნქტით წლიური საბიუჯეტო კანონი. მომდევნო საბიუჯეტო წლიდან ის კარგავს ძალას. „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის 50-ე მუხლის პირველი პუნქტის „გ“ ქვეპუნქტის თანახმად, ნორმატიული აქტი კარგავს ძალას, თუ „უფლებამოსილი სახელმწიფო ორგანოს (თანამდებობის პირის) მიერ მიღებულია (გამოცემულია) ისეთი გადაწყვეტილება, რომელიც საქართველოს კონსტიტუციისა და სხვა საკანონმდებლო აქტის მიხედვით იწვევს მისი იურიდიული ძალის დაკარგვას“. მოცემულ შემთხვევაში ასეთ გადაწყვეტილებას წარმოადგენს ახალი წლიური საბიუჯეტო კანონი (მომდევნო წლის). „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის 46-ე მუხლის პირველი პუნქტის შესაბამისად, „ნორმატიული აქტი მოქმედებს უვადოდ, თუ კანონმდებლობით ან თვით ამ აქტით სხვა რამ არ არის დადგენილი. კანონმდებლობით, კერძოდ კი საქართველოს კონსტიტუციის 92-ე მუხლის პირველი“ პუნქტით დადგენილია საბიუჯეტო კანონის მიღება ყოველწლიურად: „საქართველოს პარლამენტი სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით ყოველწლიურად იღებს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონს, რომელსაც ხელს აწერს საქართველოს პრეზიდენტი“. „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის 46-ე მუხლის პირველი პუნქტის შესაბამისად, „ნორმატიული აქტი ან მისი ნაწილი შეიძლება მიღებულ (გამოცემულ) იქნეს განსაზღვრული ვადით (როგორც ეს კონსტიტუციითაა დადგენილი)¹. ამ ვადის გასვლის შემდეგ ნორმატიული აქტი ან მისი ნაწილი ძალადაკარგულად ჩაითვლება, თუ ნორმატიული აქტის მიმღები (გამომცემი) ორგანო ასეთი ნორმატიული აქტის მიღებისთვის (გამოცემისთვის) დადგენილი წესით არ მიიღებს გადაწყვეტილებას ვადის გაგრძელების შესახებ“. აღნიშნული მსჯელობიდან ნათელი ხდება, რომ 2007 წლის 11 ივლისისათვის, როდესაც ცვლილებები შევიდა მთავრობის 2006 წლის 23 აგვისტოს №365 განკარგულებაში დუშეთის რაიონის გამგეობისათვის სარეზერვო ფონდიდან სესხის გამოყოფის შესახებ, ასეთი ტიპის აქტის გამოცემა აბსოლუტურად უკანონო და საფუძველს მოკლებული იყო.

„ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტის მიხედვით მკაცრად არის რეგლამენტირებული, რომ „ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტი ერთჯერადია და უნდა შეესაბამებოდეს ნორმატიულ აქტს. ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტი მიიღება (გამოიცემა) მხოლოდ ნორმატიული აქტის საფუძველზე და მის მიერ დადგენილ ფარგლებში“. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 53-ე მუხლის მე-3 ნაწილი ამყარებს აღნიშნულ დებულებას და ადგენს, რომ „ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტში უნდა მიეთითოს ის საკანონმდებლო ან კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი ან მისი შესაბამისი ნორმა, რომლის საფუძველზეც გამოიცა ეს ადმინისტრაციულ- სამართლებრივი აქტი“. რასაკვირველია, ასეთ საფუძვლად ვერ გამოდგება „საქართველოს 2006 წლის ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონი 2007 წელს, განკარგულების გამოცემის დროისათვის. მთავრობას არანაირი უფლებამოსილება არ გააჩნია ცვლილებები შეიტანოს უკვე გასულ წელს სარეზერვო ფონდის განკარგვასთან დაკავშირებით გამოცემულ განკარგულებაში.

__________________

1 იხ. საქართველოს კონსტიტუციის 92-ე მუხლის პირველი პუნქტი

პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან თელავის მუნიციპალიტეტისათვის სახსრების გამოყოფას ერთი მნიშვნელოვანი თავისებურება ახასიათებს. 2007 წლის 17 ოქტომბერს გამოიცა განკარგულება, რომლითაც მუნიციპალიტეტს სახსრები უკვე ჩატარებული ღონისძიებებისათვის გამოეყო. კერძოდ, ღონისძიებები „თელავქალაქობა“ და „ღვინის ფესტივალი“ 15 ოქტომბერს გაიმართა, თუმცა, მათი დაფინანსების მიზნით პრეზიდენტმა შესაბამისი განკარგულება მხოლოდ 17 ოქტომბერს გამოსცა. მუნიციპალიტეტის მიერ მოწოდებული ხელშეკრულებების საფუძველზე, ღონისძიებების გამართვის დროისთვის თელავის გამგეობას აღებული ჰქონდა 191 851 ლარის ფინანსური ვალდებულება. გაუგებარია, რის საფუძველზე დადო აღნიშნული ხელშეკრულებები მუნიციპალიტეტმა, მაშინ, როდესაც არ არსებობდა განკარგულება სახსრების გამოყოფის თაობაზე. „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-12 მუხლი ადგენს, რომ „ასიგნების გარეშე ვალდებულებისაღება და გადახდის განხორციელება დაუშვებელია“. ვინაიდან შესაბამისი სახსრები სარეზერვო ფონდიდან გამოიყო, ეს იმას ნიშნავს, რომ ფინანსური ვალდებულებების აღების დროისათვის მუნიციპალიტეტს საჭირო ასიგნებები არ გააჩნდა. წინააღმდეგ შემთხვევაში თანხები ფონდიდან არ უნდა გამოყოფილიყო. სახსრების არარსებობის ფონზე კი, გაურკვეველია, რა გარანტიები ჰქონდა გამგეობას ფინანსების სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფის შესახებ.

ანალოგიური ფაქტი საქართველოს პარლამენტის შემთხვევაშიც დაფიქსირდა. პარლამენტის წევრი მარიკა ვერულაშვილი 2007 წლის 19-20 მაისს მივლინებით იმყოფებოდა იორდანიის ჰაშიმიდთა სამეფოში. მივლინებისათვის საჭირო სახსრები - 2800 ლარი, საქართველოს პრეზიდენტმა სარეზერვო ფონდიდან გამოყო. თუმცა, ეს გადაწყვეტილება პრეზიდენტმა მივლინების დასრულების შემდეგ, კერძოდ, 24 მაისს მიიღო და შესაბამისი განკარგულებაც გამოსცა. საკანონმდებლო ორგანომ უპასუხოდ დატოვა ასოციაციის შეკითხვა, თუ რა სახსრებით მოხდა მივლინების დაფინანსება.

აღსანიშნავია, რომ მიმდინარე მონიტორინგის განმავლობაში გამოიკვეთა ისეთი პრობლემა, როგორიცაა სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი თანხის ბიუჯეტში დაბრუნების წესის არარსებობა. საუბარია ისეთ შემთხვევებზე, როდესაც დაფინანსებული ღონისძიება ჩატარებული ტენდერის ან სხვა გაუთვალისწინებელი გარემოების გამო ბოლომდე ვერ იქნა ათვისებული. ძირითადად, ამის გამომწვევი მიზეზია არაზუსტი გაანგარიშებები. მონიტორინგის განმავლობაში ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია მუდმივად სვამდა კითხვებს, თუ ვინ განახორციელა ღონისძიების დაფინანსებისათვის საჭირო თანხის გაანგარიშება, როგორ, რა მეთოდის გამოყენებით მოხდა საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოსაყოფი თანხის დაზუსტება. აღნიშნულ კითხვებზე მხოლოდ ერთ შემთხვევაში მივიღეთ პასუხი. კერძოდ, სენაკის მუნიციპალიტეტის გამგეობამ გვაცნობა, რომ სენაკის რაიონში 1992-1993 წლებში საომარი მოქმედებების შედეგად მოსახლეობისათვის მიყენებული ზარალი დააზუსტა რაიონულმა პროკურატურამ ჯერ კიდევ 2002 წელს. ცხადია, ასეთი კომპეტენციით პროკურატურის ორგანოები აღჭურვილი არ არიან. ისიც საკითხავია, 2002 წელს ლარობით დაანგარიშებული თანხა რამდენად არის 2007 წელს გამოყოფილი თანხის ტოლფასი.

ასევე, როდესაც გამოყოფილი თანხით სახელმწიფო შესყიდვა ხორციელდება ტენდერის საშუალებით, მოსალოდნელია, რომ არსებული კონკურენციის გამო შესასყიდი საქონლის, მომსახურებისა თუ სამშენებლო სამუშაოს ფასი იმაზე ნაკლები აღმოჩნდეს, ვიდრე სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი თანხაა. მაგალითად, საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 26 სექტემბრის №543 განკარგულებით, საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან ცაგერის მუნიციპალიტეტის გამგეობას გამოეყო 900 000 ლარი მძიმე სპეცტექნიკის შესაძენად. ჩატარებული ტენდერის შედეგად აღმოჩნდა, რომ გამოყოფილი 900 000 ლარის მაგივრად დაიხარჯა 885 000 ლარი, ანუ დაიზოგა 15 000 ლარი (900 000 - 885 000=15 000). ასევე, იმის გამო, რომ მიმწოდებელმა ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულებები დათქმულ დროს არ შეასრულა, პირგასამტეხლოს სახით დაიზოგა დამატებით 6 600 ლარი, ანუ ჯამში 21 600 ლარი. ასეთი შემთხვევებიარ არის მოგვარებული კანონმდებლობით და არ არსებობს მექანიზმი, რომელიც ნაშთის სახით დარჩენილი თანხის უკან ბიუჯეტში დაბრუნებას მოაწესრიგებდა. ასეთი ტიპის წესი დადგენილია მხოლოდ იმ შემთხვევისათვის, როდესაც გადასახადის გადამხდელი ზედმეტად იხდის კუთვნილ გადასახადს. თუმცა, ის შემთხვევა, როდესაც თვით სახელმწიფოა კრედიტორი და მოთხოვნაზე უფლებამოსილი პირი, განხილული არ არის, რაც მოქმედი კანონმდებლობის მნიშვნელოვან ხარვეზად უნდა ჩაითვალოს.

ერთ-ერთ საქმეში საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ დადგენილად მიიჩნია, რომ ვინაიდან არ არსებობს სადავო საკითხის სამართლებრივი რეგულირების ფორმა, შესაბამისად, მოპასუხე - თბილისის მერია - მოკლებულია საკასაციო საჩივარში მითითებული ნორმების რეალიზების სამართლებრივ ბერკეტს. თბილისის მერიას, როგორც ადმინისტრაციულ ორგანოს, ზაკ-ის მე-5 მუხლის პირველი ნაწილის მიხედვით, უფლება არა აქვს კანონმდებლობის მოთხოვნების საწინააღმდეგოდ განახორციელოს რაიმე მოქმედება¹.

ცაგერის მუნიციპალიტეტის მსგავსი ვითარებაა საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს მიერ მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან 2005 წლის 18 აგვისტოს №340 განკარგულებით გამოყოფილი 1 100 000 ლარის განკარგვის შემთხვევაშიც. განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს აღნიშნული თანხა გამოეყო 2005-06 სასწავლო წლის დაწყებასთან დაკავშირებით საქართველოს ზოგადსაგანმანათლებლო სკოლების მოსწავლეთა წასახალისებლად, რაც გულისხმობდა პირველკლასელთათვის ჩანთებისა და სახელმძღვანელოების შეძენას. 2005-06 სასწავლო წლის დასაწყისში შეძენილი ჩანთები, რომელთა რაოდენობამაც 62 010 ცალი შეადგინა, დაურიგდა საჯარო სკოლის ყველა პირველკლასელს. განაწილების შედეგად დარჩა 2 823 ჩანთა.

საანგარიშო პერიოდში ხშირი იყო ფაქტები, როდესაც სარეზერვო ფონდებიდან ის ღონისძიებები ფინანსდებოდა, რომლებისთვისაც 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტით მნიშვნელოვანი სახსრები იყო გამოყოფილი. საინტერესოა განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს შემთხვევა, რომელსაც ეროვნული და საერთაშორისო ოლიმპიადების დაფინანსების მიზნით სარეზერვო ფონდიდან 1 000 000 ლარი გამოეყო, ხოლო სახელმწიფო ბიუჯეტი ამ მიზნისთვის მხოლოდ 250 000 ლარს ითვალისწინებდა. შედეგად, ღონისძიების დამატებითი დაფინანსებისათვის აუცილებელი გახდა გათვალისწინებულზე 4-ჯერ მეტი სახსრების გამოყოფა. რთულია გარკვევა, სახეზეა გაანგარიშების პრობლემა, თუ ბიუჯეტში საჭირო სახსრების შეგნებული გაუთვალისწინებლობა, სარეზერვო ფონდიდან ფინანსების გამოყოფის იმედით.

ასევე საინტერესოა, სიღნაღის მუნიციპალიტეტის რეაბილიტაციისათვის სახსრების გამოყოფის ინტენსიურობა, რაც გაანგარიშების პრობლემას ადასტურებს. აღნიშნულის დაფინანსება პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდს დაუჯდა 635 960 ლარი, ხოლო მთავრობის სარეზერვო ფონდს - 4 000 000 ლარი. გარდა ამისა, საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან სიღნაღის მუნიციპალიტეტს ადგილობრივი ბიუჯეტისათვის 2007 წელს გამოეყო 5 022 900ლარის ფინანსური დახმარება.

ხელისუფლებამ ბიუჯეტის ფორმირებისას ვერ გათვალა, რომ სიღნაღის აღდგენას გაანგარიშებულზე ხუთი მილიონი ლარით მეტი სჭირდებოდა. სახელმწიფოსათვის ასევე რთულად დასაგეგმავი აღმოჩნდა რესტავრირებული სიღნაღის საზეიმო გახსნისათვის შესაბამისი სახსრების გათვალისწინება, რაც მოგვიანებით პრეზიდენტმა საკუთარი ფონდიდან 354 218 ლარით დააფინანსა. ასოციაციამ, რომელსაც გამოყოფილ სახსრებთან დაკავშირებით კითხვები გაუჩნდა, მიმართა სიღნაღის მუნიციპალიტეტს, თუმცა, ამ შემთხვევაში განაცხადი უპასუხოდ დარჩა.

ბიუჯეტში ასევე არ იქნა გათვალისწინებული ქუთაისის ისტორიული ნაწილის განვითარებისა და რეაბილიტაციის პროექტის პრეზენტაცია, რაც პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდს 145 943 ლარი დაუჯდა. თუმცა, სახსრები არც ამ შემთხვევაში იქნა სწორად გაანგარიშებული, ვინაიდან ზუსტად 10 დღეში პრეზიდენტმა პრეზენტაციის დამატებითი დაფინანსებისათვის 21 802 ლარი გამოყო.

____________________

1 სუსგ, საქმე №ბს-1496-1211-კ-04წ., 5 მაისი, 2005 წელი, თბილისი

სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამის განმარტება მოცემულია „თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის „ე“ ქვეპუნქტში და ის განსაზღვრულია როგორც „ეკონომიკურ პროცესებზე აქტიური ზემოქმედების მიზნით სახელმწიფოს მიერ ტექნიკურ-ეკონომიკური დასაბუთების საფუძველზე რესურსებით, პასუხისმგებელი შემსრულებელი სამთავრობო დაწესებულებებით, შესრულების ვადებით და მომხმარებლებით უზრუნველყოფილი სოციალურ-ეკონომიკურ ღონისძიებათა კომპლექსი“. ვინაიდან ამავე კანონის მე-9 მუხლის მე-3 და მე-4 პუნქტების თანახმად „საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული ეკონომიკური ხასიათის სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამები შესათანხმებლად წარედგინება სააგენტოს“, „სააგენტოს ეცნობება სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამის გეგმისა ან/და პროგრამის შეცვლის შესახებ“ - მონიტორინგის განმავლობაში შევეცადეთ გამოგვეკვეთა ამ მიმართულებით სააგენტოს მუშაობის შედეგები. ამისათვის სააგენტოს წარვუდგინეთ განცხადებები ინფორმაციის გამოთხოვნის თაობაზე. მიღებული პასუხებიდან გაირკვა, რომ სააგენტოს, არსებობის მანძილზე (2005 წლიდან), არც ერთხელ არ გამოუყენებია „თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-12 მუხლის მე-2 პუნქტის „ა“, „ბ“, „გ“ და „დ“ ქვეპუნქტებით მისთვის მინიჭებული უფლებამოსილება. კერძოდ, არცერთ შემთხვევაში არ წარუდგენია მიწერილობა ამ კანონის დამრღვევ სახელმწიფო ან ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოსათვის მის მიერ მიღებულ კანონსაწინააღმდეგო გადაწყვეტილებაზე; არცერთ შემთხვევაში არ მოუთხოვია სახელმწიფო ან ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოსათვის ამ კანონის დებულებების დარღვევით განხორციელებულ მოქმედებასთან დაკავშირებული დოკუმენტაცია; შესაბამისად, არც ერთ შემთხვევაში არ დაუსვამს სახელმწიფო ან ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოს პასუხისმგებლობის საკითხი შესაბამისი ზემდგომი ორგანოს ან თანამდებობის პირის წინაშე წარდგენილ მიწერილობაზე მათ მიერ შესაბამისი რეაგირების განუხორციელებლობის შემთხვევაში; ასევე, არც ერთხელ არ დაუყენებია თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის კანონმდებლობის დამრღვევი თანამდებობის პირის დისციპლინური, ადმინისტრაციული ან/დასისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის საკითხი. სააგენტომ მიგვითითა, რომ 2007 წლისათვის არ გამოვლენილა აღმასრულებელი ხელისუფლების მხრიდან კონკურენციის შემზღუდავი გადაწყვეტილებების მიღების ფაქტი, შესაბამისად, ვერ დადგებოდა „თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-12 მუხლის მე-2 პუნქტით განსაზღვრული დებულებების აღსრულების აუცილებლობა¹.

აღნიშნული კანონის მე-8 მუხლის მე-3 პუნქტის მიხედვით, „სააგენტო შეიმუშავებს და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით ამტკიცებს სახელმწიფო დახმარების გაცემის პროცედურის ზოგად წესს“. ხოლო ამავე კანონის მე-9 მუხლის მე-2 პუნქტის შესაბამისად, „სააგენტო შეიმუშავებს და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით ამტკიცებს ეკონომიკური ხასიათის სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამების მიღების ზოგად წესს“.

„თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე- 12 მუხლის მე-4 პუნქტის შესაბამისად, სააგენტო უფლებამოსილია დაადგინოს სახელმწიფო დახმარების პროცედურის ან/და სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამის შეთანხმების წესი, რომელშიც განისაზღვრება შეთანხმების ფორმები, ვადები და სხვა პროცედურული საკითხები“.

ასოციაცია დაინტერესდა, რამდენად შეასრულა სააგენტომ აღნიშნული ვალდებულებები. მიღებული პასუხიდან გაირკვა, რომ „სახელმწიფო დახმარების გაცემის პროცედურის ზოგადი წესის დამტკიცების თაობაზე“ და „ეკონომიკური ხასიათის სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამების მიღების ზოგადი წესის დამტკიცების შესახებ“ თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის სააგენტოს უფროსის ბრძანების პროექტები მომზადდა ჯერ კიდევ 2006 წლის დამდეგს და „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის მოთხოვნათა შესაბამისად, წინადადებებისა და შენიშვნებისათვის გადაეგზავნა საქართველოს ეკონომიკური განვითარების, ფინანსთა და იუსტიციის სამინისტროებს, საიდანაც მიღებული შენიშვნების გათვალისწინებით გადამუშავებული პროექტები განმეორებით წარედგინათ აღნიშნულ სამინისტროებს საბოლოო შეთანხმებისათვის, თუმცა, ჩვენგან დამოუკიდებელი მიზეზების გამო (ჩვენი არაერთი ცდის მიუხედავად), ამ ნორმატიული აქტების შეთანხმება ვერ მოხერხდა. „თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის სააგენტოს“ 2007 წლისათვის გაწეული მუშაობის ანგარიშის მე-40 გვერდზე კი აღნიშნულია, რომ „ვერ ხერხდება ამ ნორმატიულ აქტთა პროექტების შეთანხმება საქართველოს ფინანსთა სამინისტროსთან“.

აღსანიშნავია, რომ „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონის 33-ე მუხლის მე-4 პუნქტის, 54-ე მუხლის მე-2 და მე-4 პუნქტების მიხედვით, საქართველოს ნორმატიული აქტების პროექტები, სახელმწიფო რეესტრში შეტანამდე, საჭიროებს იუსტიციის სამინისტროს დასკვნას უპირატესი იურიდიული ძალის მქონე ნორმატიულ აქტებთან შესაბამისობის დასადგენად. ხოლო ამავე კანონის 30-ე მუხლის „გ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის პროექტს უნდა დაერთოს „კანონმდებლობით დადგენილი სახელმწიფო ორგანოს დასკვნა საქართველოს კონსტიტუციასა და უპირატესი იურიდიული ძალის მქონე ნორმატიულ აქტებთან წარდგენილი პროექტის შესაბამისობის შესახებ“. ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს დებულების მე-9 მუხლის „ზ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, ამავე სამინისტროს იურიდიული დეპარტამენტის კომპეტენციას მიეკუთვნება „სხვადასხვა უწყებებიდან შემოსულ, უშუალოდ სამინისტროს სტრუქტურული ქვედანაყოფებისა და სამინისტროს სისტემაში შემავალი დაწესებულებების მიერ მომზადებული ნორმატიული აქტების პროექტებზე სამართლებრივი დასკვნების მომზადება“. ვაჭრობისა და კონკურენციის სააგენტო სამინისტროს სისტემაში შემავალი დაწესებულებაა. როგორც ვხედავთ, ამავე სააგენტოს უფროსის ნორმატიული აქტის პროექტი დასკვნისათვის უნდა გადაეგზავნოს მხოლოდ საქართველოს იუსტიციის სამინისტროსა და ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს. ფინანსთა სამინისტროსთან შეთანხმება კანონმდებლობით დადგენილი არ არის, შესაბამისად, ზაკის მე-5 მუხლის 1-ლი პუნქტის შესაბამისად, სააგენტოს, როგორც ადმინისტრაციულ ორგანოს, უფლება არა აქვს განახორციელოს კანონმდებლობით პირდაპირ გაუთვალისწინებელი მოქმედება. ამიტომ, ხსენებული სააგენტო თავს ვერ გაიმართლებს იმით, რომ ფინანსთა სამინისტროდან დადებითი დასკვნა არ მიუღია, ვინაიდან კანონმდებლობით ეს არც მოეთხოვება.

საქართველოს სოფლის მეურნეობის სამინისტროსათვის მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან 2007 წლის განმავლობაში შვიდი განკარგულებით ჯამში გამოიყო 30 150 000 ლარი, მთელი 5 150 000ლარით მეტი, ვიდრე საერთოდ მთავრობის სარეზერვო ფონდის მოცულობა იყო 2007 წელს. აღნიშნული განკარგულებებით დაფინანსდა სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამები. არცერთ ამ განკარგულებას არ გაუვლია შეთანხმება თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის სააგენტოსთან, შესაბამისი მექანიზმის არარსებობის გამო. უფრო მეტი თვალსაჩინოებისათვის, გთავაზობთ ცხრილს:

სულ: 30 150 000 ლარი

აღსანიშნავია, რომ „თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ“ საქართველოს კანონის განსაზღვრებით, სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამა ესაა სოციალურ-ეკონომიკურ ღონისძიებათა კომპლექსი, რომელიც სახელმწიფოს მიერ ტექნიკურ-ეკონომიკური დასაბუთების საფუძველზე უზრუნველყოფილია რესურსებით, პასუხისმგებელი შემსრულებელი სამთავრობო დაწესებულებებით, შესრულების ვადებით და მომხმარებლებით.

„საქართველოს 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის 54-ე მუხლში მოცემულია კიდეც თითოეული პროგრამის დაფინანსებისათვის გამოყოფილი თანხები. თუმცა, როგორც ჩანს, აღნიშნული მიზნობრივი პროგრამები არ აღმოჩნდა საკმარისად უზრუნველყოფილი შესაბამისი რესურსებით და საჭირო გახდა დამატებით, საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან დიდი რაოდენობის თანხის გამოყოფა.

__________________

1 თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის სააგენტოს უფროსის გ.წერეთლის წერილი №01 - 01/76; 10.06.08წ.

„საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ კანონის 35-ე მუხლის მიხედვით: „ყოველი კვარტალის დასრულებიდან 1 თვის ვადაში საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო საქართველოს პარლამენტს წარუდგენს სახელმწიფო ბიუჯეტის კვარტალურ მიმოხილვას“. ფინანსთა სამინისტრო ვალდებულია აღნიშნულ ანგარიშში ასახოს ბიუჯეტის ყველა შემოსულობა თუ გადასახდელი. მათ შორის, კვარტალური ანგარიში უნდა შეიცავდეს ინფორმაციას საქართველოს პრეზიდენტისა და საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდებიდან სახსრების გამოყოფის შესახებ. ამავე კანონის მოთხოვნით, ყოველი მომდევნო კვარტალური ანგარიში ინფორმაციული თვალსაზრისით უნდა აერთიანებდეს წინა კვარტალის ანგარიშებსაც.

ფინანსთა სამინისტროს მონაცემებით, საქართველოს პრეზიდენტისა და მთავრობის სარეზერვო ფონდების არსებობის ანმავლობაში ყოველ საბიუჯეტო წელს სახსრები ფონდების მოცულობის შესაბამისად გამოიყოფოდა და არ აჭარბებდა კანონით განსაზღვრულ ოდენობას. სამინისტროს ოფიციალური ინფორმაცია ყოველთვის ეწინააღმდეგებოდა ასოციაციის მიერ მიღებულ შედეგებს. ასოციაცია სამინისტროს ანგარიშების შესწავლის საფუძველზე ადგენდა, რომ ანგარიშებში შეგნებულად არ აისახებოდა მონაცემები პრეზიდენტისა და მთავრობის მთელი რიგი განკარგულებების შესახებ. საგულისხმოა, რომ სამინისტროს, როგორც წესი, არ შეჰქონდა მონაცემები სარეზერვო ფონდებიდან ყველაზე მსხვილი თანხების გამოყოფის თაობაზე, რომელთა ჯამური ოდენობაც რამდენიმე მილიონს შეადგენდა. შეუძლებელია სამინისტროს არ ჰქონდეს ინფორმაცია ამა თუ იმ განკარგულების შესახებ იმ მარტივი მიზეზის გამო, რომ სარეზერვო ფონდებიდან ნებისმიერი თანხის გამოყოფა მხოლოდ ფინანსთა მინისტრის უშუალო კომპეტენციას განეკუთვნება. უფრო მეტიც, თავად ფინანსთა სამინისტროს პირველ კვარტალურ ანგარიშში მოცემული განკარგულებები ქრებოდა მომდევნო კვარტალის ანგარიშებიდან.

საიამ ფინანსთა სამინისტროს 2007 წლის ანგარიშების შესწავლის შედეგადაც მსგავსი სურათი მიიღო. სამინისტროს ერთადერთი მიზანი ამჯერადაც სარეზერვო ფონდებიდან სახსრების გამოყოფის მხოლოდ იმ ოდენობით ასახვა იყო, რომელიც არ გადააჭარბებდა ფონდებისათვის სახელმწიფო ბიუჯეტით დადგენილ მოცულობას. „საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-12 მუხლი ადგენს, რომ დაუშვებელია ვალდებულების აღება და გადახდა ბიუჯეტით გათვალისწინებული მოცულობის ფარგლებს მიღმა. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო კი პრეზიდენტისა და მთავრობის სწორედ ამ სახის კანონდარღვევების გადაფარვას ახდენს.

სამინისტროს 2007 წლის ანგარიშები ეწინააღმდეგება არა მხოლოდ კანონმდებლობას და ხარჯვის რეალურ მდგომარეობას, არამედ საკუთარ მონაცემებსაც კი.

2007 წლის I კვარტალი:

ფინანსთა სამინისტროს პირველი კვარტალური ანგარიშის მიხედვით, ამ სამთვიან პერიოდში საქართველოს პრეზიდენტმა 17 განკარგულება გამოსცა სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის თაობაზე, რომელთა ჯამმაც 1 718 200 ლარი შეადგინა.

სამინისტროს მიერ მომზადებული პირველი ანგარიშის არასრულყოფილებაზე სამინისტროს მეორე კვარტალური ანგარიში მეტყველებს, რომელშიც, პირველისგან განსხვავებით, აისახა საქართველოს პრეზიდენტის მარტის განკარგულება:

საქართველოს პრეზიდენტის 2007 წლის 22 მარტის №126 განკარგულება საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროსთვის ილია ვეკუას დაბადების 100 წლისთავთან დაკავშირებით განსახორციელებელი ღონისძიებების დაფინანსების მიზნით 16 000 ლარის გამოყოფის შესახებ;

2007 წლის II კვარტალი:

საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს მონაცემებით, „საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდი 2007 წლის იანვარ-ივნისში განისაზღვრა 6 090 300 ლარით. საქართველოს პრეზიდენტის განკარგულებით, საანგარიშო პერიოდში საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი ასიგნებების მოცულობამ შეადგინა 6 089 500 ლარი“.

მეორე კვარტალური ანგარიშის მიხედვით, 2007 წლის პირველ ნახევარში საქართველოს პრეზიდენტმა სარეზერვო ფონდიდან თანხის გამოყოფის თაობაზე გამოსცა 52 განკარგულება, რომელთა საერთო ჯამი შეადგენს 6 089 500 ლარს. თუმცა, ფინანსთა სამინისტროს მეორე კვარტალის ანგარიშში არ მოხვდა 4 განკარგულება სამინისტროს პირველი კვარტალური ანგარიშიდან და საინტერესოა ფაქტია, რომ ანგარიშიდან გამქრალი განკარგულებები (№1, №57, №59 და №100) ასეულობით ათასი ლარის გამოყოფას ეხება. ჯამში, ამ მეთოდით ფინანსთა სამინისტრომ მეორე ანგარიშში არ ასახა 1 547 555 ლარი. აგრეთვე, ანგარიში არ შეიცავს საქართველოს პრეზიდენტის ივნისის 4 განკარგულებას და შესაბამისი 386 625 ლარის გამოყოფის შესახებ ინფორმაციას.

ასოციაციის ხელთ არსებული მცირე რაოდენობის განკარგულებების მიუხედავად გამოიკვეთა, რომ საქართველოს პრეზიდენტის მიერ მეორე კვარტალში გამოცემული სულ მცირე 5 განკარგულების შესახებ მონაცემები სამინისტროს არცერთ ანგარიშში არ შესულა. ეს განკარგულებებია:

2007 წლის 12 აპრილის №169 განკარგულება - პარლამენტის წევრ გიორგი თარგამაძის უკრაინაში მივლინების ხარჯების დაფინანსება - 10 000 ლარი;

2007 წლის 19 აპრილის №190 განკარგულება - დაბა ბაკურიანის მიმდებარე ტერიტორიის განაშენიანება - 125 000 ლარი;

2007 წლის 6 ივნისის 288 განკარგულება - ეროვნული და საერთაშორისო სასწავლო ოლიმპიადების პროგრამის დამატებითი დაფინანსება - 1 000 000 ლარი;

2007 წლის 27 ივნისის №327 განკარგულება - სოფელ წავკისში საპატრიარქოს უმწეოთა თავშესაფრის დაფინანსება - 20 000 ლარი;

2007 წლის 21 ივნისის №320 განკარგულება - ამბროლაურის ტერიტორიაზე მომხდარი სტიქიური უბედურებების სალიკვიდაციო ღონისძიებების დაფინანსება - 150 000 ლარი;

როგორც ხედავთ, მხოლოდ ამ განკარგულებების საფუძველზე საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან გამოიყო 1 305 000 ლარი.

საბოლოოდ, ზემოაღნიშნული დარღვევების საშუალებით ფინანსთა სამინისტრომ მეორე კვარტალურ ანგარიშში არ ასახა ინფორმაცია სარეზერვო ფონდიდან მინიმუმ 3 239 180 ლარის გამოყოფის შესახებ.

2007 წლის III კვარტალი:

ფინანსთა სამინისტროს ოფიციალური მონაცემებით, 2007 წლის იანვარ-ივლისში სარეზერვო ფონდიდან გამოიყო 6 მილიონ ლარზე მეტი, ხოლო ანგარიშის მომდევნო გვერდზე ვკითხულობთ, რომ საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდი 2007 წლის იანვარსექტემბერში განისაზღვრა 1 379 900 ლარით. საქართველოს პრეზიდენტის განკარგულებით, საანგარიშო პერიოდში „საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი ასიგნებების მოცულობამ შეადგინა 1 379 100 ლარი“. ეს კი ნიშნავს შემდეგს: 2007 წლის სამ კვარტალში (9 თვეში) 5 მილიონამდე ლარით ნაკლები გამოიყო, ვიდრე მხოლოდ ორ კვარტალში.

გარდა 5 მილიონით შემცირებული ხარჯვის შესახებ ინფორმაციისა, სწორედ ამ ანგარიშების ლოგიკით საქართველოს პრეზიდენტმა წლის პირველ ნახევარში (6 თვეში) 56 განკარგულება გამოსცა, ხოლო უფრო ხანგრძლივი 9-თვიანი პერიოდის განმავლობაში ეს მონაცემები არათუ გაიზარდა, არამედ 10-მდე შემცირდა. გარდა იმისა, რომ სამინისტროს ანგარიშები ურთიერთგამომრიცხავი და არათანმიმდევრულია, ეს მონაცემები მიახლოებითაც არ ასახავს რეალურ სურათს. ასოციაციის ინფორმაციით, წლის პირველ ნახევარში გამოიცა მინიმუმ 65 განკარგულება, ხოლო ამ რიცხვმა 9 თვის ბოლოს 72-ს მიაღწია.

სამინისტროს მესამე კვარტალურ ანგარიშში არ ასახულა 2007 წლის პირველ ნახევარში საქართველოს პრეზიდენტის 59 განკარგულება, რამაც განაპირობა სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გამოყოფილი 9,3 მილიონი (9 301 180) ლარის ხარჯვის შესახებ მონაცემების სრულიად გაქრობა. გარდა ამისა, მესამე კვარტალური მიმოხილვა არ შეიცავს ინფორმაციას საანგარიშო პერიოდში პრეზიდენტის მიერ გამოცემული შემდეგი განკარგულებების შესახებ:

2007 წლის 15 აგვისტოს №425 განკარგულება - მუსიკალურ კონკურს „პატრინოტში“ გამარჯვებული სიმღერისათვის ვიდეოკლიპის შექმნა - 57 000 ლარი;

2007 წლის 15 აგვისტოს №424 განკარგულება - აფხაზეთის შესახებ მუსიკალური ვიდეორგოლის შექმნა - 76 503 ლარი;

2007 წლის 30 აგვისტოს №456 განკარგულება - საგურამოს სახელმწიფო მუზეუმში სპექტაკლის „კაცია ადამიანის“ წარმოსადგენად - 6 550 ლარი.

ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის მონაცემებით, საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან 2007 წლის სამ კვარტალში აღებულმა ვალდებულებებმა 10, 8 (10 820 333) მილიონ ლარს გადააჭარბა.

2007 წლის IV კვარტალი:

ფინანსთა სამინისტროს მეოთხე კვარტალური ანგარიში სრულად უნდა შეიცავდეს ინფორმაციას მთელი წლის განმავლობაში სარეზერვო ფონდიდან აღებული ვალდებულებების შესახებ. როგორც წესი, ყველაზე დიდი კანონდარღვევებით ანგარიშების სწორედ ეს ნაწილი სრულდება. სამინისტროს წლის ბოლოს მხოლოდ იმ განკარგულებების შერჩევა უხდება, რომელთა ჯამური ოდენობაც არ გადააჭარბებს 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონით სარეზერვო ფონდებისათვის გამოყოფილ თანხას.

მიუხედავად სამინისტროს ამ მცდელობისა, მე-4 ანგარიშის მონაცემები ერთმნიშვნელოვნად მიუთითებს, რომ მხოლოდ უკანასკნელ სამ თვეში პრეზიდენტმა ფონდის მთელი მოცულობა აითვისა.

სამინისტროს წლიური ანგარიშის მიხედვით, პრეზიდენტმა 2007 წლის პირველ ცხრა თვეში მხოლოდ 8 განკარგულება გამოსცა და აითვისა ნახევარ მილიონ ლარზე (575 713) მეტი, ხოლო ფონდის დარჩენილი ნაწილი - 24,5 მილიონი ლარი მხოლოდ მე-4 კვარტალში გახარჯა. სამინისტროს მონაცემებით, მეოთხე კვარტალში გამოიცა 81 განკარგულება, თუმცა, საიას მიერ მოპოვებული ინფორმაციით, ეს რიცხვი 93-ს შეადგენს.

ანგარიშში არ შესულა პრეზიდენტის შემდეგი განკარგულებები:

2007 წლის 8 ოქტომბრის 558 განკარგულება - საერთაშორისო ფესტივალ „საჩუქრის“ დაფინანსება - 52 415 ლარი;

2007 წლის 8 ოქტომბრის №556 განკარგულება - შოთა რუსთაველის სახელობის სახელმწიფო აკადემიური დრამატული თეატრის დაფინანსება - 249 650 ლარი;

2007 წლის 16 ოქტომბრის №575 განკარგულება - ანანურის ღვთისმშობლის ეკლესიის გათბობის სისტემით უზრუნველყოფა - 48 000 ლარი;

2007 წლის 16 ოქტომბრის №576 განკარგულება - ქუთაისის ისტორიული ნაწილის განვითარებისა და რეაბილიტაციის პროექტის პრეზენტაცია - 145 943 ლარი;

2007 წლის 17 ოქტომბრის №586 განკარგულება - „თელავქალაქობის“ და „ღვინის ფესტივალის“ გამართვა - 207 292 ლარი;

2007 წლის 22 ოქტომბრის №598 განკარგულება - ილია ჭავჭავაძის სახელმწიფო მუზეუმის სარემონტო სამუშაოების დაფინანსება - 200 000 ლარი;

2007 წლის 22 ოქტომბრის №597 განკარგულება - სიღნაღის რეაბილიტაციის ღონისძიებების დაფინანსება - 282 744 ლარი;

2007 წლის 22 ოქტომბრის №596 განკარგულება - სიღნაღის საზეიმო გახსნის ღონისძიებების დაფინანსება - 354 218 ლარი;

2007 წლის 22 ოქტომბრის №594 განკარგულება - ოპერისა და ბალეტის სახელმწიფო აკადემიური თეატრის სიმფონიური ორკესტრის ფესტივალში მონაწილეობის დაფინანსება - 50 000 ლარი;

2007 წლის 22 ოქტომბრის №593 განკარგულება - მარჯანიშვილის თეატრის სპექტაკლების დაფინანსება - 50 000 ლარი;

2007 წლის 22 ოქტომბრის №592 განკარგულება - გორის მუნიციპალიტეტის სოფლების შიდა გზების შეკეთება - 600 000 ლარი;

2007 წლის 22 ოქტომბრის №591 განკარგულება - გორში ჩოგბურთის კორტების მშენებლობის დაფინანსება - 678 000 ლარი.

სამინისტროს ოფიციალური მონაცემებით, მხოლოდ მე-4 კვარტალში პრეზიდენტმა 24 240 039 ლარი აითვისა. გარდა ამისა, ზემოთ მოყვანილი განკარგულებების საფუძველზე სარეზერვო ფონდიდან თითქმის 3 მილიონი (2 918 262) ლარის განკარგვა მოხდა, რაც იმას ნიშნავს, რომ 2007 წლის მხოლოდ მეოთხე კვარტალის განმავლობაში სარეზერვო ფონდიდან 27 158 301 ლარის ვალდებულებების აღება მოხდა.

შედეგად, მხოლოდ მეოთხე კვარტალის მონაცემებით, საქართველოს პრეზიდენტმა სარეზერვო ფონდის სრულ მოცულობას 2 მილიონით გადააჭარბა.

2007 წლის სრული (მინიმალური მონაცემებით) სურათი კი ასეთია: საქართველოს პრეზიდენტმა 2007 წლის განმავლობაში სარეზერვო ფონდიდან 37 978 634 ლარი დახარჯა, რაც 12,9 მილიონი ლარით აღემატება კანონით განსაზღვრულ ოდენობას.

აღნიშნულისგან რადიკალურად განსხვავდება სამინისტროს ოფიციალური დასკვნა: „საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდი 2007 წელს განისაზღვრა 25 000 000 ლარით. საქართველოს პრეზიდენტის განკარგულებით, საანგარიშო პერიოდში საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი ასიგნებების მოცულობამ შეადგინა 24 815 800 ლარი“.

„საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-13 მუხლის მე-2 ნაწილის შესაბამისად, „საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის სარეზერვო ფონდების ხარჯების მიმართულებებს განსაზღვრავენ შესაბამისად საქართველოს პრეზიდენტი და საქართველოს მთავრობა, წლიური საბიუჯეტო კანონით განსაზღვრული მოცულობებისა და პირობების შესაბამისად“. 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის მიხედვით კი, საქართველოს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდის მოცულობამ 25 000 000 მილიონი ლარი შეადგინა.

„საბიუჯეტო სისტემების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-12 მუხლი განსაზღვრავს ასიგნების ცნებას: „ასიგნება არის ფისკალური წლის განმავლობაში ბიუჯეტით გათვალისწინებული მოცულობის ფარგლებში გადახდის განხორციელების უფლებამოსილება“ .ეს იმას ნიშნავს, რომ საქართველოს პრეზიდენტი უფლებამოსილია ფონდში აკუმულირებული ფინანსების მართვაზე მხოლოდ ბიუჯეტით განსაზღვრულ ფარგლებში. კანონის პირდაპირ ადგენს, რომ „ასიგნების გარეშე ვალდებულების აღება და გადახდის განხორციელება დაუშვებელია“. (მე-12 მუხლი I ნაწილი).

კანონის იმპერატიული მოთხოვნის მიუხედავად, სარეზერვო ფონდის არსებობის განმავლობაში საქართველოს პრეზიდენტი ყოველწლიურად რამდენიმე მილიონით „გადახარჯავდა“ ფონდის ბიუჯეტს.

მხარჯავი დაწესებულება არა მხოლოდ უფლებამოსილი, არამედ პასუხისმგებელიცაა საბიუჯეტო სახსრების კანონის შესაბამისად განკარგვისათვის. თუმცა, საქართველოს პრეზიდენტი თავს მხოლოდ უფლებამოსილ სუბიექტად აღიქვამს და ავიწყდება კანონის ჩანაწერი: „სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ ფიქსირებული ასიგნების ზევით ვალდებულების აღება დაუშვებელია“. (მე-12 მუხლი).

წინა წლების მსგავსად, 2007 წელსაც ხდებოდა „ფიქსირებულ ასიგნებებს ზემოთ ხარჯვა“, ანუ პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან კანონით განსაზღვრულზე მეტი თანხები გამოიყო.

ამრიგად, პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან პირველი სამი კვარტალის განმავლობაში გამოიყო 10 მილიონ ლარზე მეტი, რაც მე-4 კვარტალში პრეზიდენტს მხოლოდ 15 მილიონამდე ფონდის განკარგვის უფლებამოსილებას ანიჭებდა. მიუხედავად ამისა, უკანასკნელ 3 თვეში ათვისებულ იქნა 27 მილიონ ლარზე მეტი, რაც 2007 წლის სარეზერვო ფონდის მთელ ბიუჯეტს აჭარბებს.

შედეგად, საქართველოს პრეზიდენტმა 25-მილიონიანი სარეზერვო ფონდიდან 2007 წლის განმავლობაში 37 978 634 ლარი დახარჯა, რაც დასაშვებს 12,9 მილიონი ლარით აჭარბებს.

საინტერესოა, რა ღონისძიებების დაფინანსების მიზნით გამოიყოფოდა სახსრები პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან. 2007 წელს გამოყოფილი ფინანსები ძირითადად ასე გადანაწილდა:

უწყებების მიხედვით სახსრების გადანაწილების სურათი ასეთია:

ამ მხრივ არც საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდი იყო გამონაკლისი და 2007 წელი ანალოგიური დარღვევებით მიმდინარეობდა. თუმცა, მასშტაბები გაცილებით დიდი იყო - გადახარჯვამ მთავრობის სარეზერვო ფონდის შემთხვევაში რამდენიმე ათეული მილიონი ლარი შეადგინა.

საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდიც 25 000 000 ლარით განისაზღვრა, რაც მთავრობას სწორედ ამ ფარგლებში ანიჭებდა სახსრების განკარგვის უფლებამოსილებას.

2007 წლის პირველი ნახევრის განმავლობაში ათვისებულ იქნა ფონდის საერთო ბიუჯეტზე მეტი - 26 768 713 ლარი; მიუხედავად ამისა, სახსრების გამოყოფა მომდევნო თვეებშიც გრძელდებოდა და უფრო დიდი სიხშირით. მესამე კვარტალის ბოლოს ფონდის ბიუჯეტი 17 მილიონით „გადაიხარჯა“, ხოლო მხოლოდ მე-4 კვარტალში 53 მილიონი ლარის გამოყოფა მოხდა.

ამრიგად, 2007 წელს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან კანონდარღვევით გამოყოფილმა სახსრებმა 71 მილიონ ლარს მიაღწია.

მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან თანხები შემდეგი მიმართულებებით გამოიყოფოდა და ძირითადად ასეთი ტიპის ღონისძიებები ფინანსდებოდა:

მივლინებები და კონფერენციები - 1 560 176 ლარი;